Transcript Horizontes del Control de la Hacienda Pública en un contexto global
C.P.C.E. de NEUQUÉN
PRIMER FORO PATAGÓNICO DE PROFESIONALES EN CIENCIAS ECONÓMICAS DEL SECTOR PÚBLICO
HORIZONTES DEL CONTROL DE LA HACIENDA PÚBLICA EN UN CONTEXTO GLOBAL
Cra. Lea Cristina Cortés de Trejo Profesora Titular de “Contabilidad P ública” Asesora Area Sector Público del CECyT de FACPCE Neuquén, Septiembre de 2009
ABORDAJE DEL TEMA
PERSPECTIVA: desde el macro control y teniendo en cuenta la tríada: - PRESUPUESTO - CONTABILIDAD - CONTROL
ENFOQUE REALISTA, a la luz de las tendencias internacionales.
ABORDAJE DEL TEMA
¿Hacia dónde va la tendencia internacional en cuanto al gobierno y control de la Hacienda Pública de un Estado a nivel “macro”?
¿Cómo influyen esas tendencias en el sistema de control y en sus instituciones?
Se nos anunció la instalación de un GOBIERNO INTERNACIONAL (G.I.). Por lo tanto… es lógico suponer que se producirán reordenamientos internos y externos en los Estados Nacionales que se verán afectarán el sistema de control y sus instituciones
¿QUÉ ES EL GOBIERNO INTERNACIONAL?
“…
un
proceso de liderazgo cooperativo
que reúne a: - gobiernos nacionales, organismos públicos multilaterales - sociedad civil
para alcanzar objetivos comunes”
.
Bouhton y Bradford, FMI “Finanzas y Desarrollo”, Diciembre /2007
GOBIERNOS NACIONALES ORGANISMOS PÚBLICOS MULTILATERALES SOCIEDAD CIVIL
VEAMOS CÓMO INFLUYEN LOS OBJETIVOS INTERNACIONALES EN MATERIA DE CONTROL SI EL OBJETIVO ES: Resguardar la SOSTENIBILIDAD FINANCIERA de los sistemas y las políticas del orden internacional Y, a su vez, esa finalidad se plasma en el Presupuesto y el orden jurídico de cada Estado…, las entidades de control de la Hacienda Pública deben supervisar que se cumpla con esa SOSTENIBILIDAD FINANCIERA: ello supone la adecuación de sus funciones de fiscalización.
(véase la V Conferencia EUROSAI / OLACEFS, Lisboa , Mayo de 2007)
Nuestras reflexiones buscan advertir que la globalización (que lleva al G.I.) origina situaciones que pueden modificar en el futuro la viabilidad de un eficaz control de la hacienda pública de un Estado por la aparición de nuevos objetivos e instituciones de control, en el marco de contextos nacionales e internacionales crecientemente complejos
EL CONTROL DE LA HACIENDA PÚBLICA NATURALEZA: POLITICA
EMANA DEL EJERCICIO DEL PODER
A NIVEL MACRO Y/O EN ASPECTOS ESTRATÉGICOS, EL CONTROL ES FUNCIÓN INDELEGABLE DEL ESTADO.
EL CONTROL DE LA HACIENDA PÚBLICA. FINALIDADES PRINCIPALES
CONTRIBUIR AL FUNCIONAMIENTO DEL RÉGIMEN REPUBLI CANO DE GOBIERNO Y AL EQUILIBRIO INTERPODERES
SUPLIR LA AUSENCIA DE INTERÉS PARTICULAR
Ser mecanismo retroalimentador que coadyuve a la eficaz toma de decisiones sobre la Hacienda Pública en pos del bien común en el Estado
Otras finalidades del control. Según el INTOSAI, respecto a las operaciones financieras , el control debe: - señalar oportunamente: a) desviaciones normativas; y b) infracciones a los princi pios de Legalidad, Rentabilidad, Utilidad, Racionalidad.
- permitir: a) adoptar medidas correctivas; b) determinar la responsabilidad del órgano culpable; y c) impedir o, por lo menos, dificultar la repetición de infracciones en el futuro.
PARA LLEVAR A CABO ESE CONTROL EL DISEÑO DEL SISTEMA DE CONTROL DEBE TENER EN CUENTA LOS ORGANISMOS DE CONTROL QUE FIJAN LA CONSTITUCION, LAS LEYES Y LAS REALIDADES CONCRETAS DE CADA ESTADO
INSTITUCIONES DE CONTROL DE LA HACIENDA PUBLICA EN LAS CONSTITUCIONES ARGENTINAS INSTITUCIONES ESPECIFICAS DE CONTROL EXTERNO INSTITUCIONES ESPECIFICAS DE CONTROL INTERNO FISCALIAS DE ESTADO DEFENSOR DEL PUEBLO MINISTERIO PUBLICO
TRIBUNALES DE CUENTAS AUDITORIAS GENERALES CONTRALORIAS
CONTADURIAS GENERALES SINDICATURAS GENERALES OTROS ORGANOS DE CONTROL
FISCALIA DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS
ENTES REGULADORES
OFICINAS ANTICORRUPCIÓN , ETC. PODERES LEGISLATIVO Y JUDICIAL
OTRAS INSTITUCIONES DE CONTROL SOBRE ASPECTOS DE LA HACIENDA PUBLICA SEGÚN NORMAS LEGALES A las instituciones de control mencionadas, se suman otras que tienen funciones de control y/o evaluación otorgadas por normas legales y/o reglamentarias.
Ejemplos:
Los órganos rectores fijados de las Leyes de Administración Financiera: Oficina o Dirección de Presupuesto, de Crédito Público, Contaduría General, Tesorería General, AFIP, ANSES, etc.
Los Consejos Impuestos Federales Públicos, (Comisión Consejo Federal Federal Responsabilidad Fiscal, Consejo Vial Federal, etc).
de de
EVOLUCION DEL SISTEMA DE CONTROL EN LA NACION ARGENTINA Esquematización de aspectos institucionales
NORMAS BÁSICAS E HITOS SOBRE LA HACIENDA PÚBLICA NACIONAL DESDE 1956 LEY DE CONTABILIDAD DE LA NACIÓN 1.956
‘60 Clasificaciones de Recursos y Gastos ‘ 80 LEY 24.156
Vigencia: 1993 INFORME Nº 2 AREA SP de FACPCE 01/01/93 Administrativo, Manua les, (por ej., de Clasif. Presup.), T.O. de la Ley 11672, Leyes 25152, 25917, 24126, , Res. etc.
‘70 ‘80 ‘90 REFORMA CONSTITUCIÓN NACIONAL - 1994 2.000
2008: R.T. SP. 1 de FACPCE Adm.Central: EST.CONT.en CTA. INV. ‘98 CONTROL EXTERNO T.C.N ‘73 C.E.N.
‘78 SIGEP EMPRESAS PUBLICAS 1956 CONTROL INTERNO C.G.N. (controlaba los tres poderes) A.G.N.
1993 SIGEN Control para el PEN
No olvidemos que el sistema de control vigente en el orden nacional es la aplicación de los Proyectos SIMAFAL y ESTRATAC en nuestro país. En base a ese modelo se dictaron:
• •
Ley nº 24.156 en el orden nacional Ley nº 70 de C.A.B.A.
•
Leyes similares en buena parte de las provincias argentinas
SISTEMA INTEGRADO MODELO DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y CONTROL PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE (SIMAFAL) EL SIMAFAL ES UN MODELO QUE COMBINA ALTERNATIVAS
INSTITUCIONALES
PROCEDIMENTALES
TECNICAS DE CONTROL QUE SE PLASMA LUEGO EN EL DERECHO POSITIVO DE LOS PAISES LATINOAMERICANOS
¿Cómo concibe el SIMAFAL la ditribución de las funciones de control entre los organismos rectores de control externo e interno?
PROYECTO PARA EL MEJORAMIENTO DE LA ADMINISTRACION FINANCIERA PUBLICA PARA LATINOAMERICA Y EL CARIBE (SIMAFAL) ESTRATEGIA PARA LA ACCION (ESTRATAC)
GERENTE FINANCIERO NACIONAL
CREACION O FORTALECIMIENTO DE UN AUDITOR GENERAL LEGISLATIVO (CONTROL EXTERNO AL PODER EJECUTIVO)
AMBIENTE Y ESTRUCTURA DE CONTROL INTERNO
OBSERVESE QUE LA AUDITORIA, SEGÚN EL SIMAFAL, SE ASIMILA AL CONCEPTO DE CONTROL : S I S T E M A D E CONTROL INTERNO CONTROL EXTERNO CONTROL PREVIO CONTROL CONCURRENTE AUDITORÍA EXTERNA AUDITORÍA INTERNA C O N T R O L
PREMISAS DEL MODELO SIMAFAL EN MATERIA DE CONTROL EXTERNO EL ORGANISMO DE CONTROL EXTERNO
DEPENDE DEL PODER LEGISLATIVO
NO DEBE NUNCA EJERCER EL CONTROL PREVIO
SIN FUNCIONES JURISDICCIONALES
MÍNIMA ESTRUCTURA DE PERSONAL TERCERIZACION DE SERVICIOS DE AUDITORIA Y CONSULTORIA
DEBE ESTAR PREVISTA POR LEY SUSTITUYE O TIENDE A EQUIPARAR
CONTROL CON AUDITORIA
EL SISTEMA DE CONTROL EN LA MAYORÍA DE LAS PROVINCIAS ARGENTINAS Esquematización de los principales aspectos institucionales
SISTEMAS DE CONTROL HACENDAL PÚBLICA EN LA MAYORÍA DE LAS PROVINCIAS ARGENTINAS ELECCIÓN POPULAR PODER LEGISLATIVO ?
?
SOCIEDAD CIVIL (ONG) TRIBUNAL DE CUENTAS ¿Delegaciones?
CIUDADANO ?
?
COMISION PARLAMENTA RIA REVISORA DE CUENTAS UNIVERSO DE CONTROL ¿SECTOR PUBLICO?
ADMINISTRACION GENERAL - PODER EJECUTIVO , SUS ORGANOS CENTRALIZADOS, ORG. DESCENTRALIZADOS E INST. DE SEGURIDAD SOCIAL ¿ FONDOS FIDUCIARIOS ? ¿OTROS?
- PODER LEGISLATIVO (*) - PODER JUDICIAL Y MIN. PUBL.(*) EMPRESAS PUBLICAS HACIENDAS PARAESTATALES PODER EJECUTIVO R E D U A I ?
CONTADURIA GENERAL / (O AUDITORIA DEL P.E.) ¿Delegaciones?
?
LAS NUEVAS TENDENCIAS EN MATERIA DE CONTROL Y LOS INTERROGANTES QUE PLANTEAN
LAS NUEVAS TENDENCIAS EN MATERIA DE CONTROL Y LOS INTERROGANTES QUE PLANTEAN Cuando la Constitución Nacional, la Ley 24.156 (de Administración Financiera y Control del SPN) y sus similares en las provincias argentinas y la C.A.B.A establecen el control del Sector Público respectivo: ¿se refieren a una UNIDAD ECONÓMICA (o a una agregación de unidades económicas)? ¿o a PERSONAS JURÍDICAS, capaces de adquirir derechos y contraer obligaciones?
LAS NUEVAS TENDENCIAS EN MATERIA DE CONTROL Y LOS INTERROGANTES QUE PLANTEAN Por ello nos preguntamos si: ¿EL SECTOR PÚBLICO ES EL NUEVO HABITANTE DEL ESTADO? O, por el contrario, ¿EL ESTADO ES UN HABITANTE DEL SECTOR PÚBLICO?
LAS NUEVAS TENDENCIAS EN MATERIA DE CONTROL Y LOS INTERROGANTES QUE PLANTEAN
Al ser el Sector Público una “categoría económica”, cuando los organismos pertinentes controlan sus movimientos hacendales, lo hacen sobre “unidades económicas” o sobre “personas jurídicas” que responden por sus actos?.
Al no ser el Sector Público una persona jurídica, ¿quién es responsable de su accionar?; ¿ese accionar es mecánico?
En la nueva distribución de funciones que supone un G.I., ¿cuál sería el rol de los organismos de control?
LAS NUEVAS TENDENCIAS EN MATERIA DE CONTROL Y LOS INTERROGANTES QUE PLANTEAN
¿Los Estados nacionales, provinciales y municipales se convertirán en meras “unidades económicas” de un Sector Público Internacional?
LAS NUEVAS TENDENCIAS EN MATERIA DE CONTROL Y LOS INTERROGANTES QUE PLANTEAN Ejemplos que comprueban que, muchas veces, la excesiva atención sobre los aspectos económicos marginan los de índole jurídica-financiera, obstaculi zando el cumplimiento de los fines de las instituciones de control:
Sistemas Presupuestarios, las etapas del gasto público y sus finalidades.
Los objetivos y la confiabilidad de la contabilidad gubernamental
la determinación de los resultados presupuestarios
la forma de presentación de los presupuestos públicos
SISTEMAS PRESUPUESTARIOS, LAS ETAPAS DEL GASTO PÚBLICO Y SUS FINALIDADES
CORRIENTES SOBRE LOS MOMENTOS DE REGISTRACIÓN DE LAS ETAPAS DEL GASTO PRESUPUESTARIO ESCUELA EUROPEA CONTINENTAL NUEVO ORDEN ECONOMICO MUNDIAL ESCUELA ANGLOSAJONA COMPETENCIA DEVENGADO O ACUMULATIVO C A J A COMPROMISO DEVENG. – LIQUID. Ó MAND. A PAGAR REFLEJA LA SUMATO RIA DE ACTOS Y HECHOS JURIDICOS RELACIONADOS CON EL MANDATO DE HACER DEL LEGIS LATIVO AL EJECUTIVO REFLEJA LA SUMATORIA DE ACTOS Y HECHOS ECONOMICOS PAGADO REFLEJA LA SUMATORIA DE EROGACIONES (PAGOS)
PRESUPUESTO DE COMPETENCIA, DE DEVENGADO Y DE CAJA SISTEMA DE COMPETENCIA SISTEMA DEVENGADO SISTEMA DE CAJA COMPROMISO ACTO O HECHO ADMINISTRATIVO, EMANADO DE AUTORIDAD COMPETENTE, PARA DISPONER DE UNA PARTIDA PRESUPUESTARIA REGISTRA ACTOS O HECHOS JURÍDICOS QUE INSTRUMENTAN EL “MANDATO DE HACER” SIRVE PARA CONOCER CUÁL ES EL PLAN DE GOBIERNO EXPRESADO EN TÉRMINOS MONETARIOS Y FÍSICOS DEVENGADO-LIQUIDADO O MANDADO A PAGAR
RECEPCION CONFORME DE BS. Y SERVICIOS PRESTADOS, OBRAS PUBLICAS EJECUTADAS, DEVENGAM. DE SERV. DE LA DEUDA PUBLICA
REGISTRA VARIACIONES CUALI-CUANTITATIVAS DEL ACTIVO Y PASIVO, O SEAN, LOS ACTOS Y HECHOS ECONÓMICOS.
SURGE LA DEUDA PAGO REGISTRA LOS MOVIMIENTOS DE DE CAJA CANCELACION DE LA DEUDA SISTEMA ITALIANO. PERMITE CONOCER SI EL “MANDATO DE HACER”, EL PLAN DE GOBIERNO SE INSTRUMENTÓ JURÍDICAMENTE SISTEMA GLOBAL PERMITE CONOCER LOS EE.CC. DE SIT. PATRIM. (ACTIVOS Y PASIVOS DEL ESTADO) SIST. ANGLOSAJÓN: NUEVA GERENCIA FINANC. PÚBLICA PRESUPUESTO PLAN DE GOBIERNO INSTRUMENTO DE POLITICA ECONOMICA INSTRUMENTO DE POLITICA FINANCIERA
LOS OBJETIVOS Y LA CONFIABILIDAD DE LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL
LA DETERMINACIÓN DE LOS RESULTADOS PRESUPUESTARIOS A continuación se desarrollan algunas cuestiones sobre los resultados presupuestarios desde el enfoque financiero , sin que ello implique desconocer la importancia de otros puntos de vista
RESULTADOS PRESUPUESTARIOS PRINCIPAL Y ACCESORIOS Los Resultados varían según que el Presupuesto se confeccione sobre la base de la etapa Compromiso (Presupuesto de Competencia o Jurídico), del Devengado (Liquidado) o de Caja
1
RESULTADO “ECONOMICO” RECURSOS CORRIENTES GASTOS CORRIENTES
2
RESULTADO “FINANCIERO”, “CONVENCIONAL” “SOBRE LA LINEA”
3
SUPERÁVIT O DÉFICIT PRIMARIO
4
RESULTADO TOTAL
Sobre y bajo la línea 5
RESULTADO DEL EJERCICIO CONCEPTO CLASICO REC. CORRIENTES + RECURSOS DE CAPITAL REC. CORRIENTES + RECURSOS DE CAPITAL REC. CORRIENTES + REC. DE CAPITAL + FTES.FINANCIERAS
REC. CORRIENTES + RECURSOS DE CAPITAL GASTOS CORRIENTES + GASTOS DE CAPITAL GASTOS CORRIENTES + GASTOS DE CAPITAL – INTERESES DE LA DEUDA GASTOS CORRIENTES + GASTOS DE CAPITAL + APLIC. FINANCIERAS GASTOS CORRIENTES + GASTOS DE CAPITAL + APLIC. FINANCIERAS
A nivel nacional e internacional se da gran importancia al: • “RESULTADO FINANCIERO” (Nº 2); y • “RESULTADO PRIMARIO” (Nº 3) que son útiles para fines económicos. SIN EMBARGO, LOS MISMOS NO ADVIERTEN SOBRE LA REAL DIMENSIÓN DEL DÉFICIT FISCAL (Nº 5)
5.000
ADMINISTRACION NACIONAL RESULTADOS FINANCIERO Y RESULTADO CLASICO En millones de pesos de Diciembre de 2001 3.793
2.002
429 879 3.202
0 -5.000
-10.000
-15.000
-8.920
-2.259
-4.605
-7.071
-2.665
-4.950
-8.322
-5.705
-10.729
-1.010
-11.878
-15.103
-17.674
-20.000
-20.273
-25.000
-23.020
-25.146
-21.447
-25.202
-26.320
-30.000
-29.870
-31.735
-31.103
-35.000
-37.006
-40.000
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
RESULTADO FINANCIERO RESULTADO CLASICO
EL OTRO EQUILIBRIO FISCAL
• • •
Los resultados presupuestarios responden a una ecuación implícita que se tiene en cuenta, junto al “Resultado Fiscal Primario” (generalmente Superávit) desde el momento de su formulación a nivel de “macro-decisiones”.
Esa ecuación y las contingencias fiscales no explícitas llevan a que en nuestro país, en los hechos, se formulen presupuestos “incrementalistas”.
Ante ese panorama, ¿cuál es la función de los organismos de control?
Veamos en el gráfico siguiente otra ecuación no explícita, tan importante como el resultado financiero equilibrado
ADMINISTRACION NACIONAL RESULTADO FISCAL PRIMARIO + APLICACIONES FINANCIERAS VS. SERVICIOS DE LA DEUDA PUBLICA MAS INVERSION FINANCIERA En millones de pesos de Diciembre de 2001 40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
37.066
34.496
34.496
31.432
31.176
31.176
31.432
37.066
29.978
29.978
27.646
27.646
27.563
23.925
23.925
27.563
19.672
19.672
19.753
19.753
15.000
14.136
12.439
10.000
5.000
0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
FUENTES FINANCIERAS + RESULTADO FISCAL PRIMARIO SERVICIOS DE LA DEUDA+ INVERSIONES FINANCIERAS
2005 2006
EL OTRO EQUILIBRIO FISCAL QUE RIGE EL PRESUPUESTO
RESULTADO FISCAL PRIMARIO + FUENTES FINANCIERAS
=
SERVICIOS DE LA DEUDA + INVERSIONES FINANCIERAS
=
APLICACIONES FINANCIERAS + INTERESES DE LA DEUDA