Transcript INSTITUTO URUGUAYO DE DERECHO ADUANERO 2das

INSTITUTO URUGUAYO DE DERECHO
ADUANERO
2das. JORNADAS DE COMERCIO EXTERIOR
22 de noviembre de 2012
Análisis del Código Aduanero Mercosur
(CAM) y el Proyecto de Nuevo Código
Aduanero Uruguayo (CAROU)
1
Análisis estructural comparado del CAM y
el CAROU. La situación de los exclaves
aduaneros frente a la nueva realidad
normativa
Dr. Pablo González Bianchi
ROU –Territorio aduanero y exclaves–
Situación actual



Territorio aduanero: ámbito geográfico en el cual
son aplicables las disposiciones aduaneras de la
República (art. 5º CAU).
“Glosario de Términos Aduaneros internacionales”
de la OMA: el territorio aduanero es el
“Territorio en el cual son plenamente aplicables
las disposiciones de la legislación aduanera de un
Estado”.
Disposiciones aduaneras:



Normas sobre
Normas sobre
(prohibiciones
Normas sobre
restricciones arancelarias
restricciones no arancelarias
de carácter económico).
control por parte de la Aduana
3
ROU –Territorio aduanero y exclaves–
Situación actual (cont.).



En Uruguay existe territorio aduanero y territorio
no aduanero. No es territorio aduanero aquella
parte del territorio político en la cual no se
apliquen las disposiciones aduaneras.
Expresamente indica el CAU: “No integran el
territorio aduanero las zonas francas, puertos
francos y otros exclaves establecidos o a
establecerse (art. 5º in fine del CAU).
La frontera aduanera (límite entre territorio
franco y no franco) se desplaza al interior del
territorio político.
4
ENCLAVES y EXCLAVES EN EL CAU
– CONCEPTO GENERAL- (art. 6º)


Enclave aduanero: “Parte del territorio de
otro país en cuyo ámbito geográfico se
permite la aplicación de las disposiciones
aduaneras de nuestro país”.
Exclave aduanero: Parte del territorio del
país en cuyo ámbito geográfico: (i) las
disposiciones aduaneras no son aplicables
(caso típico: ZF); (ii) se permite la
aplicación de las disposiciones aduaneras
de otros países
5
EXCLAVES EXISTENTES EN ROU




Claramente: las zonas francas.
En los Puertos Libres, Aeropuerto Libre y depósitos
fiscales extraportuarios no son aplicables las
disposiciones arancelarias y prohibiciones económicas,
pero sí el control aduanero (a diferencia de las ZF):
Art. 163 L. 16.320, art. 97 CAU, decreto 216/06.
Por ello la Aduana ha sostenido que no son exclaves y
son territorio aduanero.
¿Podrían ser un “territorio aduanero especial” al
aplicarse sólo una parte de la legislación aduanera?
Esta categoría es conceptual, no está reflejada en
nuestra legislación.
6
TERRITORIO ADUANERO Y
EXCLAVES EN EL CAM-CAROU



La legislación aduanera se aplica “en todo
el territorio de la ROU y en los enclaves
concedidos a su favor” (art. 1.1 CAROU –
idem CAM art. 1.1).
“Por territorio aduanero se entiende el
ámbito geográfico dentro del cual es
aplicable la legislación aduanera” (art. 1.2
CAROU – idem CAM art. 2).
“No integran el territorio aduanero los
exclaves concedidos a otros países o
bloques de países” (CAROU art. 1.3; idem
CAM art. 1.3).
7
CONSECUENCIAS


Si la legislación aduanera se aplica en todo
el territorio político de la ROU todo este
territorio pasa a ser territorio aduanero
(desaparecen, en principio, las fronteras
aduaneras internas), salvo la situación
hipotética y futura de exclaves concedidos
a terceros países.
Las ZF dejan de ser exclaves. También los
Puertos y Aeropuertos Libres (PAL) en caso
de que se consideraran tales.
8
ZONAS FRANCAS


Art. 159.1: “Zona franca es una parte del
territorio de la ROU en la cual las
mercaderías introducidas serán
consideradas como si no estuvieran dentro
del territorio aduanero, en lo que respecta
a los tributos que gravan la importación,
sin perjuicio de las exenciones y beneficios
establecidos en la legislación respectiva”.
El CAROU sigue los lineamientos del CAM
(art. 126.1).
9
ZONAS FRANCAS




En el CAM las ZF están (forman parte) del territorio
aduanero. Por tanto la aplicación de la legislación
aduanera sobre derechos de aduana y prohibiciones
económicas, debería aplicarse en las zonas francas.
La propuesta del legislador es que no quiere aplicar
tributos en zona franca. Por tanto crea una ficción:
“considera” a la ZF como territorio no aduanero a
los efectos tributarios.
De esa forma, crea una verdad jurídica, distinta de
la real, de forma que se ajuste a su proposición
jurídica (no cobrar derechos).
La técnica legislativa es lícita y no genera
problemas. La ficción es una regla jurídica, y la
“verdad” que expresa no admite prueba en
contrario.
10
Las ZF en la Convención de Kyoto
(revisada)

El artículo 126.1 CAM (art. 159.1
CAROU) está inspirado en la Convención
de Kyoto, en cuyo anexo especifico “D”
Capítulo 2 se define a la ZF como: “una
parte del territorio de una Parte
Contratante en el que las mercancías allí
incluidas se considerarán generalmente
como si no estuviesen dentro del
territorio aduanero, en lo que respecta a
los derechos y los impuestos a la
importación”.
11
OTRAS DISPOSICIONES SOBRE ZF:
RESTRICCIONES NO ARANCELARIAS



Anteriormente vimos que no se aplicaban
en ZF restricciones arancelarias.
Art. 159.2 CAROU: “...la entrada y salida
de las mercaderías no estarán sujetas a la
aplicación de prohibiciones o restricciones
de carácter económico”.
Esto se refiere al segundo núcleo de la
legislación aduanera (restricciones no
arancelarias).
12
ZF: UNA FRONTERA ADUANERA VIRTUAL
(ya que todo es territorio aduanero)


Art. 159.5 CAROU: “La entrada y salida
de mercaderías de la zona franca, serán
regidas por la legislación que regula la
importación y la exportación,
respectivamente”.
Los arts. 162 y 163 del CAROU reiteran el
mismo concepto aunque con una variante
de redacción.
13
ZF- CONCLUSIONES



La norma sobre control aduanero dentro
de la ZF (arts. 128 CAM y 161 CAROU)
sería la diferencia fundamental entre el
actual régimen y el CAM/CAROU porque al
respecto no hay ni “ficción” ni excepción.
El resto del articulado del CAROU, aunque
con una redacción diferente (pero con el
mismo efecto), no modifica el actual
régimen de ZF.
No existe derogación ni expresa ni tácita, y
en algunos casos el CAROU se remite a la
legislación vigente.
14
PUERTOS Y AEROPUERTOS
LIBRES (PAL) EN EL CAROU

Se prevé su existencia, haciendo
jugar dos institutos:


La “Zona Primaria” (art. 3º del
CAROU).
Su inclusión en el régimen de “Depósito
Aduanero” (arts. 91 a 95 CAROU)
15
INCLUSIÓN EN ZONA PRIMARIA (1)




EL CAROU tiene una innovación terminológica: las
“zonas aduaneras”.
Zona primaria aduanera: puertos, aeropuertos
y otros puntos de frontera en donde se efectúa
por la DNA el control de la entrada, salida,
almacenamiento, circulación, etc. de mercaderías,
medios de transporte y personas (art. 3.1
CAROU).Equivale al actual “Recinto Aduanero”
previsto en el art. 7º del CAU.
Zona secundaria aduanera (art. 4º CAROU).
Zona de vigilancia aduanera especial (art. 5º
CAROU). Idem a arts. 8º y 9º CAU.
16
INCLUSIÓN EN ZONA PRIMARIA (2)

CAROU, art. 3.2:
“Los puertos y aeropuertos en los que, a la
fecha de entrada en vigencia del presente
Código, se aplican los regímenes previstos
en la ley No. 16.462, art. 163 ley 16.320 y
arts. 23 y 24 de la ley 17.555, se
considerarán zonas primarias aduaneras y
se les continuará aplicando lo establecido
por dichas disposiciones, sin perjuicio de lo
previsto en este Código en referencia a
dichos puertos y aeropuertos”
17
INCLUSIÓN EN ZONA PRIMARIA (3)
La inclusión de los PAL dentro de la
zona primaria reconoce la realidad
normativa actual, puesto que al día
de la fecha están ubicados en esa
zona (recinto aduanero según el
CAU), bajo el control de la Aduana
(art. 163 ley 16.320).
18
Los PAL: depósitos aduaneros.



En efecto: están comprendidos en el art.
91 CAROU (Definición de depósito
aduanero y permanencia en el mismo).
Se prevé que en los PAL las mercaderías
podrán permanecer en ese régimen por
un plazo de hasta 5 (cinco) años,
prorrogables (art. 91.3).
En los PAL se pueden realizar todas las
actividades previstas en el art. 93
CAROU, salvo aquellas de depósito
industrial.
19
LOS PAL: doble condición (depósito
temporal y aduanero).


Como están en Zona Primaria, la
mercadería descargada en los PAL puede
también estar en carácter de “depósito
temporal” (condición a la que están
sujetas las mercaderías desde la descarga
hasta que reciban un destino aduanero),
por hasta 12 meses, prorrogables (art.
56.4 CAROU).
La mercadería en depósito temporal en un
PAL puede pasar al régimen de depósito
aduanero mediante un mensaje
simplificado (art. 64.5 CAROU).
20
ZONA
PRIMARIA
P.A.L.
Declaración
Simplificada art. 64.5
Decl.
Llegada
Depósito
Art. 48 Descarga Temporal
DEPÓSITO ADUANERO
(ART. 91 C.A.R.O.U.)
•Hasta 5 años prorrogables (art. 91.3)
- Hasta 12 meses
•Modalidades: todas menos dep. industrial
(prorrogables)
(art. 93 C.A.R.O.U.)
(Art. 56.4)
•Cancelación (art. 94):
•Exportación def.
•Expo. Temporaria
•Tránsito aduanero
Salida (art. 106):
Régimen
aduanero de
IMPO (art. 63):
• Imp.
definitiva
•AT
•AT
•Tránsito
•Reembarque
•Reexportación
•Destrucción
•Abandono
21
RÉGIMEN DE PAL: CONSISTENCIA
del CAROU con el CAM (1)


De la Exposición de Motivos (“EM”) surge
la intención manifiesta de mantener el
esquema promocional vigente de Puertos
y Aeropuertos Libres (“PAL”).
La regulación de los PAL en el CAROU
estaría enmarcada en la voluntad de ir
“mucho más allá” del CAM, “al incorporar
aspectos no regulados en el mismo, o
complementar aquellos regulados de
manera incompleta”.
22
RÉGIMEN DE PAL: CONSISTENCIA
del CAROU con el CAM (2)




También se dice en la EM: “Por otra parte, una vez que
el CAM entre en vigencia, nuestro país ya contará con
una normativa doméstica ajustada al mismo,
evitándose así la colisión entre un marco de vanguardia
y normas reglamentarias y complementarias
anacrónicas, con los consiguientes impactos negativos
que esto tendría en la operativa del comercio exterior.
Cronograma temporal: primero se aprobaría el CAROU
y luego el CAM.
Al dictarse el futuro reglamento de aplicación del CAM
ya existiría una reglamentación nacional –referente a
varios aspectos, entre ellos los PAL- .
La reglamentación de fuente internacional no podría ir
contra la reglamentación nacional porque ésta sería: (i)
ajustada al CAM; (ii) y de “vanguardia”,
23
RÉGIMEN DE PAL: CONSISTENCIA
del CAROU con el CAM (3)
Debe analizarse si la solución legislativa
del CAROU realmente es:


(i) ajustada al CAM;
y (ii) de “vanguardia”.
Para analizar si la solución del CAROU es
de “vanguardia”, más allá de sus
bondades intrínsecas, es importante
analizar lo que sucede en el derecho
comparado, lo cual puede apoyar dicho
calificativo.
24
CONVENIO DE KYOTO REVISADO




El Anexo Específico A, Cap. 2, comprende la figura del
“depósito temporal” (actividades de conservación de las
mercaderías luego de su llegada y descarga en el país a la
espera de un destino aduanero).
El Anexo Específico D, Cap. 1 se refiere a los “depósitos
aduaneros”, y la Norma No. 10 (“Operaciones
Autorizadas”) prevé que en dichos depósitos pueden
realizarse una serie de operaciones que van más allá de la
mera conservación.
No obstante, el Convenio de Kyoto, no tiene una
disposición específica sobre la localización de estos
depósitos (son autorizados “en un lugar habilitado para
esta finalidad”).
También es cierto que el Convenio referido es
necesariamente genérico, y en muchas oportunidades se
remite a la legislación nacional.
25
MEXICO (ley aduanera de 1996,
actualizada): EL “RECINTO FISCALIZADO
ESTRATÉGICO”


El art. 14-D de dicha ley, previó la posibilidad de
que la Administración tributaria otorgue
concesiones a los particulares para que presten
los servicios de manejo, almacenaje y custodia de
mercancías, en inmuebles colindantes o ubicados
dentro de un recinto fiscal, fiscalizado o recinto
portuario (equivalentes a la zona primaria o a los
recintos aduaneros), en cuyo caso el inmueble
habilitado se denominará recinto fiscalizado
estratégico.
El artículo 135-B de la misma ley previó que las
mercaderías podrán ser objeto de manejo,
almacenaje, custodia, exhibición, venta,
elaboración, transformación o reparación.
26
PERÚ: Ley General de Aduanas de
1997, actualizada en 2001 y 2005.




Art. 2º -Definiciones-. Los “Almacenes aduaneros”, comprenden a
los depósitos temporales y a los depósitos aduaneros.
El reglamento de la ley (art. 39), referente a condiciones de
seguridad establece que: “Tratándose de un depósito temporal
que colinda con un depósito aduanero, instalados en una misma
unidad inmobiliaria, el cerco perímetro podrá ser de malla
metálica o estructura similar” (en otras condiciones el cerco
deberá tener 3 metros de alto y otras condiciones de seguridad).
El Reglamento de la ley, en su art. 169 indica una variedad muy
amplia de operaciones a que pueden ser sometidas las
mercaderías siempre y cuando no se modifique su estado o
naturaleza.
Se aceptaría la posibilidad de depósitos aduaneros, dentro de la
zona primaria y en los cuales se permiten actividades de
manipulación de la mercadería que van más allá de la mera
conservación.
27
COLOMBIA: “depósitos públicos de apoyo
logístico internacional” (artículo 55-1 del
decreto 2685/99 ).




Esta modalidad de depósito público, está reservada
a los puertos del servicio público, esto es para los
que pueden recibir mercaderías de terceros (los
privados sólo pueden recibir mercaderías
consignadas al titular de la habilitación).
Las mercaderías pueden permanecer un año, y ser
indistintamente reembarcados o sometidos al
régimen de importación.
Se pueden desarrollar sobre las mercaderías
actividades de simple almacenamiento,
conservación, acondicionamiento, manipulación,
mejoramiento de la presentación, acopio, empaque,
reempaque, clasificación, marcación, preparación
para la distribución, reparación o limpieza.
Por tanto, la legislación colombiana estaría
previendo un régimen de depósito aduanero en zona
primaria (puertos del servicio público).
28
Código Aduanero Comunitario
(Comunidad Europea) (2008).



Es muy genérico sobre estos puntos, y necesitaría
de un Reglamento de Aplicación, al igual que el
anterior Código de 1992.
Distingue el depósito temporal del depósito
aduanero, pero es genérico en cuanto a su
localización (ver arts. 152 y 153).
De todas formas, la vigencia de este Código,
prevista para junio de 2013 (luego de que se
dictara su Reglamento de Aplicación, lo que no ha
sucedido) ha sido postergada hasta el 1º de enero
de 2015.
29
CONCLUSIONES (los PAL como
instituciones “de vanguardia”)


Lo anterior es un breve repaso de la legislación
comparada, indicativo de la existencia de algunos
regímenes que pueden tener puntos de contacto
con el régimen uruguayo de PAL (destacando que
en otros instrumentos no se prevé –ni se prohíbeun régimen similar).
Para fortalecer la opinión que el régimen de PAL
es “de vanguardia” sería necesario un examen a
fondo del derecho comparado, que permita
apoyar el concepto antedicho, en la medida en
que muchas legislaciones modernas adopten un
régimen similar al de los PAL, y dicho régimen se
revele útil y exitoso.
30
Consistencia entre el CAM y el CAROU (si la
solución legislativa del CAROU realmente es
ajustada al CAM).


Los PAL no están previstos en el texto del CAM.
Esto no constituía una novedad para los
redactores del CAROU que en este aspecto, como
se ha visto, han declarado la voluntad de nuestro
país de ir “mucho más allá” del CAM, “al
incorporar aspectos no regulados en el mismo, o
complementar aquellos regulados de manera
incompleta”.
Por tanto, resulta claro que los PAL no están
regulados ni mencionados- en el CAM. ¿Esto
significa que su regulación colide con el CAM?
31
EL CAM COMO “CÓDIGO
MARCO”


Es claro que el CAM necesita un Reglamento de
Aplicación, ya que es un “Código marco”, que por
ende – como ha dicho un conceptuado autor
argentino- tiene normas incompletas a través de
las cuales se delega en el poder administrador la
atribución de completarlas.
Inclusive estas características del CAM – según la
doctrina mencionada- determinan que no se trate
de un verdadero Código, ya que le falta
“completividad”, “certeza” y “estabilidad”
32
EL CAM COMO “CÓDIGO MARCO”
(cont.).



Lo cierto es que, por sus características de
“Código marco”, el CAM registra más de sesenta
delegaciones sobre un total de 180 artículos.
Siendo un “Código marco”, vacío de contenido
sustancial en muchos aspectos, sería posible
sostener que la situación de los PAL puede tener
cabida dentro de un recipiente tan amplio.
Esta tesis debería ser apoyada por un análisis de
derecho comparado para demostrar que la figura
no es extraña a legislaciones modernas, a lo que
debería agregarse la exposición de sus eventuales
beneficios
33
CONCLUSIONES GENERALES SOBRE
CONSISTENCIA DE LOS PAL CON EL
CAM



En definitiva, es posible sostener jurídicamente que
el régimen de PAL puede ser consistente con el CAM,
e incluirse en el Reglamento de Aplicación del
mismo.
Sin perjuicio de los aspectos políticos, cualquier
negociación debe apoyarse fundamentalmente en
los aspectos jurídicos que apoyan la tesis de que la
operativa de los PAL no es inconsistente con el CAM.
Estos aspectos jurídicos deberían ser, entre otros:
(i) la existencia de regímenes similares en el
derecho comparado; (ii) la bondad y utilidad del
régimen de PAL y (iii) la característica de “Código
marco” del CAM, que admite y favorece el dictado
de un Reglamento de Aplicación de gran amplitud.
34