Transcript Ekonomická analýza fungování institutu veřejných zakázek v ČR PPT

Ekonomická analýza
fungování institutu veřejných
zakázek v ČR
Jan Pavel
Květen 2010
Makroekonomický význam VZ:
velikost veřejných výdajů a objem „trhu“
veřejných zakázek v zemích OECD
Trh veřejných zakázek jako % HDP
18
Ma
16
Sv
14
VB
12
10
USA
Ko
8
Au Ir
Sy
Ka
Is
Po
No Fi
Da
CR
Pr
Ra
NZ
Ne
Ja
Ho
Sp
6
It
Fr
Re
Be
4
2
0
20
25
30
35
40
45
50
55
60
Veřejné výdaje jako % HDP
Zdroj: vlastní výpočty
Veřejné zakázky neinvestičního charakteru –
trendy, Švédsko, Norsko (1993-2008)
VZ jako % "běžných" výdajů
45%
43%
41%
39%
37%
35%
40%
41%
42%
43%
44%
45%
46%
47%
48%
49%
50%
51%
52%
"Běžné" výdaje jako % veřejných výdajů
VZ jako % "běžných" výdajů
42,00%
41,00%
40,00%
39,00%
38,00%
37,00%
36,00%
35,00%
40,00%
42,00%
44,00%
46,00%
48,00%
"Běžné" výdaje jako % veřejných výdajů
50,00%
52,00%
Veřejné zakázky neinvestičního charakteru –
trendy, Česká republika (1996-2008)
50,00%
VZ jako % "běžných" výdajů
49,00%
48,00%
47,00%
46,00%
45,00%
44,00%
43,00%
42,00%
41,00%
40,00%
20,00%
22,00%
24,00%
26,00%
28,00%
30,00%
"Běžné" výdaje jako % veřejných výdajů
32,00%
34,00%
36,00%
Trh veřejných zakázek v ČR (2006)
tis. Kč
% HDP
Veřejní zadavatelé
Centrální vláda
Organizační složky státu
Státní účelové mimorozpočtové fondy
Příspěvkové organizace centrálně řízené
Veřejné vysoké školy
Jiné právnické osoby
Celkem centrální vláda
77 028 946
5 040 698
94 833 375
14 140 732
32 376 000
223 419 751
2,38
0,16
2,93
0,44
1,00
6,91
Místní vláda
Kraje, obce a dobrovolná sdružení obcí
Příspěvkové organizace místně řízené
Jiné právnické osoby
Celkem místní vláda
139 539 352
77 354 968
4 784 576
221 678 895
4,32
2,39
0,15
6,86
2 933 000
0,09
Celkem veřejní zadavatelé
448 031 646
13,86
Sektoroví zadavatelé
103 630 812
3,21
13 452 541
0,42
565 114 998
17,49
Fondy sociálního zabezpečení
Zdravotní pojišťovny
Ostatní zadavatelé
Celkem VZ
Odlišnost veřejných zakázek
od klasického nákupu
 Rozhodovatel není konečným
spotřebitelem
 Počet lidí rozhodujících o nákupu
 Objem obchodů
 Formalizovaný proces rozhodování
Ekonomická logika institutu
veřejných zakázek


obecným cílem je zvýšení ekonomické
efektivnosti (užším cílem je ušetřit veřejné
prostředky)
to platí v situaci, kdy je cena externí dodávky
(produkce) nižší než interní (in-house) produkce
(a je zachována kvalita resp. užitná hodnota
výstupů)
 z toho plyne potřeba znát náklady interní
produkce (problém účetnictví veřejného sektoru,
kde dominuje sledování výdajů)

současné právní pokrytí (EU) je podstatně
extenzivnější. Sleduje hledisko ne/přítomnosti
konkurence, (Nemec, 2002).
Zákon o veřejných zakázkách a
metodika 3E

Při vynakládání veřejných prostředků je nutné
sledovat kriteria hospodárnosti, účelnosti a
efektivnosti (zákon č. 320/2001 Sb., o finanční
kontrole)
Vstupy
Ekonomický systém
Výstupy
Cíle
Účelnost
Hospodárnost
Efektivnost
Legislativní rámec v ČR

zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (MMR)


zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech
zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky

zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole (MF)




zákon č. 129/2000 Sb., o krajích
zákon č. 128/2000 Sb., o obcích
zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze
zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech
územních rozpočtů
Řada zahraničních zákonů o VZ
3E explicitně zmiňuje
Zohlednění principů 3E v zákoně o veřejných zakázkách Slovinské republiky
1.3. Základní principy
Článek 5
(Principy veřejného zadávání)
Organizace, vývoj a realizace systému veřejného zadávání jsou založeny na principu svobodného pohybu zboží,
principu svobodného podnikání, principu svobody v poskytování služeb odvozených ze Smlouvy zakládající
Evropská společenství a na principech hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti, konkurence v tendrech,
transparentnosti veřejného zadávání, rovných příležitostí soutěžících a přiměřenosti.
Článek 6
(Principy hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti)
(1) Zadavatel má povinnost přidělovat veřejné zakázky takovým způsobem, aby byla zajištěna hospodárnost a
efektivnost použití veřejných zdrojů a účelné dosažení cílů vymezených v souladu s předpisy řídícími užití
rozpočtu a dalších veřejných zdrojů.
(2) Tam kde to předmět veřejné zakázky umožňuje a pokud to znamená zvýšení hospodárnosti a efektivnosti
veřejné zakázky, zadavatel definuje zakázkovou dokumentaci takovým způsobem, že je možné zakázku zadat
po více položkách. Přitom má zadavatel za povinnost zajistit rovný, nediskriminační přístup k ekonomickým
subjektům a zpřístupnit tak veřejné zakázky širšímu okruhu ekonomických subjektů.
Zdroj: Zákon o veřejných zakázkách Slovinské republiky, [cit. 2008-06-30].
Dostupné z <http://www.oecd.org/dataoecd/6/33/39647089.pdf>.
Teoretické problémy zadávání
veřejných zakázek
 Ztráta kontroly nad chováním dodavatele
 Možnost vzniku monopolní závislosti
 Růst transakčních nákladů
x
 Řešením může být použití různých forem
hybridních organizací (agentury, „obecní
obchodní společnosti“ apod.) - Williamson
(1991)
Faktory ovlivňující efektivnost
veřejných zakázek
 Míra specifičnosti aktiv: vysoce specifická
aktiva zvyšují pravděpodobnost vzniku
monopolní závislosti
 Možnost měřit výstupy: obtížně měřitelné
výstupy zvyšují transakční náklady
 Frekvence kontraktů: vysoká frekvence
kontrahování zvyšuje transakční náklady
 Míra konkurence: vyšší míra konkurence
vede k tlaku na cenu a kvalitu
 Typ vlastnictví externího dodavatele:
ovlivňuje pravděpodobnost oportunistického
jednání
Dopady přechodu na externí způsob
produkce u služeb na náklad –
výsledky empirických studií
% ze všech sledovaných studií
30
25
20
15
10
5
0
-20
-10
0
10
20
30
Odhadované úspory nákladů (%)
Zdroj: AIC (1996)
40
50
Hnací síly poklesu nákladů: změna
vlastnictví nebo konkurence?



Domberger (1995, str. 1469): „efekt vlastnictví
(soukromé versus veřejné) na cenu i kvalitu byl v
porovnání s efektem konkurence nevýznamný“
Szymanski (1996): na základě analýzy dopadů CCT
uzavírá, že přechod produkce do soukromého
vlastnictví vede k výraznějšímu poklesu nákladů
ALE: Soukromý sektor se nejlépe uplatnil v
Londýně, tedy v místě s vysokou koncentrací
podnikatelských subjektů. Razantnější pokles výdajů
tedy mohl být způsoben i vyšší mírou konkurence. To
potvrzují i závěry prezentované v Brown-Potoski
(2002).
Je pokles dlouhodobě udržitelný?
38
Výdaje na jednu domácnost
(£, ceny roku 1995)
36
Celkové výdaje
34
32
Čisté výdaje
30
28
26
24
-8
-7
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
Roky před a po realizaci prvního CCT
Zdroj: Szymanski (1996)
Vlastnictví nebo konkurence?


V ČR lze analyzovat na základě porovnání
nákladové efektivnosti tzv. obecních obchodních
společností (drží cca 1/3 trhu vybraných služeb)
Obce mají možnost je nechat projít konkurenčním
testem
Relativní úroveň nákladů na zajištění veřejných služeb v roce
2004 (přímá produkce = 100)
Péče o
Veřejné
komunikace Svoz odpadu osvětlení
Přímá produkce
100
100
100
Obecní firma
161
142
138
Obecní firma - soutěž
139
137
102
Zdroj: vlastní výpočty
Míra konkurence a veřejné zakázky
– teoretické problémy




Jak měřit úroveň konkurence?
Je relevantní konkurence potenciální nebo jen
přímá (ve smyslu podaných nabídek)?
Jsou některé zadávací metody vhodnější pro určité
typy konkurenčních struktur?
Zahraniční zkušenosti


např. Kuhlman – Johnson (1983): významný je vliv
přímé konkurence a nikoliv potenciální
Obdobné závěry přináší i Gilley – Karels (1981)
konečná cena jako % předpokládané
Dosažená cena a počet nabízejících
(stavby dopravní infrastruktury v ČR
v letech 2004-2007)
170
160
150
140
130
120
110
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
y = 0,1209x 2 - 6,8622x + 119,64
R2 = 0,4123
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
počet podaných nabídek
11
12
13
14
15
16
Výsledky ekonometrické analýzy
- stavby dopravní infrastruktury




Každý další nabízející způsobuje pokles dosažené ceny
o 4,4 % ceny předpokládané
Volba užšího zadávacího řízení zvyšuje dosaženou cenu
o 19,8 % ceny předpokládané
Počet nabízejících není závislý na velikosti zakázky, ale
na váze kriteria nabídkové ceny (snížení váhy nabízené
ceny jakožto hodnotícího kritéria ze 100 na 50 % vede v
průměru k poklesu počtu nabízejících o 4)
Výsledky empirických analýz v jiných zemích:


Slovensko: další nabízející přináší pokles dosažené ceny o
2,5 %, vliv zadávacích metod se ukazuje jako nevýznamný
USA: další nabízející přináší pokles dosažené ceny o 2 %,
vliv zadávacích metod nebyl analyzován
Počet podaných nabídek a pravděpodobnost
výhry pěti největších stavebních firem
% zakázek, které získalo 5 největších firem
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1-3
4-6
7-9
Počet podaných nabídek
10-12
Konečná cena jako % ceny předpokládané
Vztah mezi dosaženou cenou a
počtem nabízejících u zakázek na
odstranění starých ekologických
zátěží zadaných v otevřeném řízení
140
120
100
80
60
40
20
y = 0,5317x 2 - 14,229x + 122,61
R2 = 0,5033
0
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Počet nabídek
9
10
11
12
13
14
Výsledky ekonometrické analýzy
- nákupy nábytku, IT

Nábytek



Každý další nabízející způsobuje pokles dosažené ceny o
1,6 % ceny předpokládané
Volba jiného než otevřeného řízení zvyšuje dosaženou
cenu o 11,2 % ceny předpokládané
IT

druhý nabízející způsobuje pokles dosažené ceny o 7 %
ceny předpokládané, třetí o 6,5 % …
Vliv typu zadávacího řízení


S redukcí otevřenosti soutěže roste konečná cena
veřejné zakázky
Výsledky empirických studií:




Stavby v oblasti dopravní infrastruktur: volba užšího
zadávacího řízení zvyšuje dosaženou cenu
o 19,8 % ceny předpokládané;
Nákupy nábytku: volba jiného než otevřeného zadávacího
řízení zvyšuje dosaženou cenu o 11,2 % ceny předpokládané;
Vybrané veřejné služby na obecní úrovni: aplikace
jakékoliv soutěže vede v průměru k poklesu výdajů na
jednoho obyvatele o 12 %;
Stavební práce při odstraňování povodňových škod v
resortu MZe: zakázky zadané otevřeným řízení jsou v
průměru o 5,5 % levnější než zakázky malého rozsahu
zadané z volné ruky, (MZe, 2006)
Průměrné počty podaných nabídek
do soutěží o veřejné zakázky v
členských zemích EU (2004-2005)
10
9
8
Počet nabídek
7
6
5
4
3
2
1
0
ES DE PT IE GR AT IT NL GB FR LU BE DK SE MT CY CZ HU LV PL SI SK LT
Země
Pozn.: Pouze nadlimitní zakázky
Zdroj: Evropská komise (2008)
Struktura „trhu“ veřejných zakázek
z hlediska zadávacích metod (%)
Indexy transparentnosti a netransparentních zakázek v České republice v letech 2001-2008,
údaje v %
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Index transparentnosti
trhu veřejných zakázek
26
33
28
18
25
51
39
55
Index netransparentních
zakázek
72
66
71
80
70
39
49
29
Zdroj: vlastní výpočty
100
%
75
50
25
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
rok
Index transparentnosti trhu veřejných zakázek ČR
Index netransparentních zakázek ČR
Limity pro zakázky malého rozsahu (v Kč) po
zohlednění odlišné kupní síly jednotlivých měn
Země
Dodávky a
služby
Země
Stavební
práce
Lotyšsko
34 406
Irsko
0
Malta
57 577
Dánsko
0
Francie
65 011
Lotyšsko
34 406
Irsko
71 143
Malta
57 577
65 011
Rumunsko
145 389
Francie
Bulharsko
181 005
Rumunsko
145 389
Finsko
217 374
Polsko
368 507
Slovinsko
217 551
Slovinsko
435 101
Estonsko
235 416
Itálie
685 919
Španělsko
339 628
Rakousko
690 476
Itálie
342 959
Estonsko
706 249
Polsko
368 507
Bulharsko
905 026
Litva
586 865
Španělsko
943 411
Rakousko
690 476
Finsko
1 449 157
Slovensko
779 456
Litva
2 347 459
Dánsko
860 077
Slovensko
3 117 825
VB
1 453 274
Portugalsko
3 124 008
Portugalsko
1 562 004
ČR
6 000 000
ČR
2 000 000
VB
18 165 926
Nizozemí
2 322 518
Nizozemí
89 932 082
Zdroj: zákony o veřejných zakázkách, vlastní výpočty
Procentuální pozice limitů ZMR na
dodávky a služby
Procentuální pozice limitů zakázek malého rozsahu v jednotlivých zemí
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Belgie
Bulharsko
ČR
Dánsko
Estonsko
Finsko
Francie
Irsko
Itálie
Kypr
Litva
Lotyšsko
Lucembursko
Maďarsko
Malta
Nizozemí
Polsko
Portugalsko
Rakousko
Rumunsko
Slovensko
Slovinsko
Španělsko
VB
VZMR žádná úprava
Působnost
Evropské unie
nadlimitní
zakázky
VZMR zjednodušený postup I.
VZMR zjednodušený postup II.
Podlimitní zakázky
Zdroj:Zdroj:
Rišticová
(2009)
Rističová
(2009)
Jaký je optimální limit pro ZMR?
300
250
tis. Kč
200
150
100
50
0
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900 1000 1100 1200 1300 1400 1500 1600 1700 1800 1900 2000
Hodnota zakázky (tis. Kč)
Úspora dle TIC
Úspora dle MZe
Dodatečné náklady
Shrnutí výsledků dotazování subjektů, které
porušily zákon o veřejných zakázkách
Organizace, u kterých
Organizace, u kterých
pochybení zjistil NKÚ
pochybení zjistil ÚOHS
Počet získaných informací
7
21 + (5*)
Určena zodpovědná osoba
% z obdržených odpovědí
2
8
28,5
38,1
2
9
28,5
42,9
Pokuta vymáhána nebo
aplikována jiná sankce
*
7
% z obdržených odpovědí
-
33,3
Přijata nápravná opatření
% z obdržených odpovědí
Pozn.: Počet organizací, které napadly rozhodnutí ÚOHS.
Pozn.2: * Otázka nebyla organizacím, které byly kontrolovány NKÚ, položena, neboť zde
nedochází k udělení peněžních sankcí.
Zdroj: vlastní zpracování
Závěry - Slabá místa současného systému
zadávání veřejných zakázek

Nepochopení logiky institutu veřejné zakázky

Transparentnost

Konkurence a bariéry vstupu

Nedostatečně fungující kontrolní mechanismy

Postkontraktační chování