Transcript Hvorfor har vi kommunalt selvstyre Hva innebærer det at vi har et
Jan Fridthjof Bernt:
Kommunaldemokratiets fremtid
Hva vil vi med kommunene?
Foredrag på Fagforbundets konferanse
Ny Kommunereform - Demokratireform eller statlig styring?
Comfort Hotel, Runway, Gardermoen
22. Januar 2014
Problemstilling og ramme for foredraget
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
Fire reformprosjekter som må ses i sammenheng
• • • • Kommuneloven – Bestemmelsene om kommunenes indre organisering Kommunalt selvstyre vs. statlig kontroll – Rettslig og forvaltningsmessig styring Oppgavefordeling – Hvem har ansvaret for hva?
– Statsforvaltning, fylkeskommune og kommune Kommuneinndeling 22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
3
22.01.2014
H
VORFOR KOMMUNALDEMOKRATI
?
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
4
• • • •
Skiftende begrunnelser for kommunaldemokratiet
Historisk: Lokal utgiftskontroll – Ønske om kontroll av utgiftsnivået på funksjoner som allerede ble lokalt finansiert • I dag irrelevant. Kommuneskatten samme for alle. Ca. 60 %av virksomheten finansiert over statsbudsjettet Demokratisk arena: – Et håndterlig politisk rom, saklig og deltakermessig • Legmannsstyre som ideal • Lokalmiljøet som felles «offentlig rom» rundt kommunalpolitikken Nærhetsprinsipp: Desentralisering av forvaltningen – Bedre tilgjengelighet for borgerne Koordinering av sektorer – Tynnere vegger mellom etatene enn i staten 22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
5
Det indre liv:
D
EMOKRATISK KONTROLL ELLER FAGLIGHET
?
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
Folkevalgt kontroll vs. faglig kompetanse
• • • • Historisk utgangspunkt: – Folkevalgte treffer alle vedtak – Et legmannsstyre med minimalt innslag av tilsatt administrasjon Stor skepsis overfor delegering til administrasjonen til langt inn på 70-tallet – Hjemmel for delegering til administrasjonssjefen først i 1980 Delegering av avgjørelsesmyndighet til spesialiserte faste utvalg i stedet for til formannskapet for å øke politikermakten Fører til en økende oppsplitting av styringsapparatet – Sektorpolitikere og sektorbyråkrater i allianse mot andre sektorer 22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
7
• • • • • • • • •
Fra sektorstyring til konsernledelse
Kommuneloven 1992
– Styrking av sentrallinjen både politisk og administrativt Særlovorganer og særlovadministrasjon fjernes Enerådmannsystem – Etatsjefer direkte underlagt rådmannen Parlamentarisme
Problemer:
Volumet at kommuneadministrasjonen blir så stort at både faglig og politisk kontroll fra toppen blir stadig vanskeligere Sterke forbindelseslinjer til statlig sektoradministrasjon på sentrale områder
Statlig byråkrati styrer kommunal byråkrati
Gjennom klageordninger, godkjenning, lovlighetskontroll og tilsyn 22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
8
• • • • •
Politisk arena eller tjenesteyter?
Kommunen ansvarlig for oppfyllelse av velferdsstatlig fastsatte rettigheter for borgerne – I første rekke innen utdanning, helse og sosial Styring på disse områdene blir driftsledelse uten nevneverdig prioriteringsfrihet når det gjelder ytelsens kvalitet – Enkeltsaker avgjøres utenfor en politisk ramme, av administrasjonen eller spesialiserte utvalg Det politiske ansvar et rent organiseringsansvar: – Effektivitet, måloppnåelse og tilstrekkelige ressurser Preger velgernes oppfatning av sitt forhold til kommunen – Ser seg selv om «kunder», ikke som borgere – Kommunen oppfattes som en tjenesteleverandør, ikke som et politisk beslutningsnivå Stadig økende faglige og kapasitetsmessige krav til tjenestene og administrasjonen av disse – Blir en viktig drivkraft i debatten om kommunestørrelse 22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
9
Rettslig, forvaltningsmessig og politisk ansvar:
S
TATLIG STYRING OG KONTROLL VS
.
LOKALDEMOKRATI
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
• • • • • • •
Begrunnelser for statlig kontroll
Statlig kontroll med økonomiforvaltningen for å beskytte kommunene mot seg selv Statlig kontroll for å styre innretningen av den kommunale virksomheten i et nasjonalt perspektiv Statlig kontroll for å ivareta miljøinteresser Statlig kontroll for å sikre kvaliteten av kommunale beslutningsprosesser Statlig kontroll for å sikre borgernes rettssikkerhet Statlig kontroll for å sikre grunnleggende velferdsstatlige rettigheter Statlig kontroll med volumet av kommunesektoren ut fra makroøkonomiske hensyn – Rentemaksimum, skattøre 22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
11
• • •
(i) Statlig forsvarlighetskontroll – Det store og det lille
Lovlighetskontroll med budsjettet – Kravet om realisme «Formuesbevaringskrav». Kapitalinntekter skal ikke brukes til å finansiere løpende drift – Bestemmelse i Koml. § 48 nr. 2 om dette opphevd ved lov nr. 71 2000.
– Gjeninnført av departementet med «hjemmel» i regnskapsforskriften og «god kommunal regnskapsskikk § 52 nr. 3: Forbud mot pengeplasseringer som «innebærer vesentlig finansiell risiko» – «under hensyn til at kommunen og fylkeskommunen skal ha midler til å dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall» – To krav – likviditet og tapsbeskyttelse – «Tilfredsstillende avkastning», men ikke forbudt å være forsiktig – Ny forskrift 2010, skrevet av Ole Brumm - eller Pontius Pilatus?
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
12
(ii) Statlig kontroll for å styre innretningen av den kommunale virksomheten
• • • • Problem: Kommunen kan eller vil ikke det Staten vil: – Eldreopprør og svømmebassengsyndromet Øremerkede tilskudd – Fordreiningsvirkninger • Hjemmesykepleie og hjemmehjelp • Ulike boligformer for pleietrengende og psykisk utviklingshemmede Klage-, godkjennings- og innsigelsesmyndighet – Fylkesmannen som håndhever av statlige styringssignaler og faglige standarder i miljø- og plansaker Lovfestede krav om tilbud som skal gis – Sosialforvaltning, skole, helsevern • Problem: Hvilke virkemidler har staten når tilbudene ikke gis?
– Mulig virkemiddel: 22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
13
• • • • •
(iii) Rettskrav for den enkelte borger til velferdsstatlige ytelser?
Rettighetslovgivning, klageordninger, lovlighetskontroll Rettslig styring av ressursbruk – Se Koml. §§ 46 og 47, begges nr. 1: • Kravet om budsjetthjemmel for alle utbetalinger gjelder ikke «utbetalinger kommunen fylkeskommunen er rettslig forpliktet til å foreta Problem 1: eller – Når noen skyves frem i køen, skyves andre bak Problem 2: – Hvem har ansvaret hvis ressursene ikke strekker til?
Fører over i: 22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
14
(iv) De økonomiske rammene for kommunens virksomhet
• • • • • Statlig kontroll med volumet av kommunesektoren ut fra makroøkonomiske hensyn – Tidligere kontroll med det samlede volum av låneopptak, nå styring gjennom: Kontroll med de kommunale inntekter Kommuneskatten fastsettes av Stortinget, og er i realiteten en øremerket statsskatt – Tak på kommunalt skattøre, i praksis så lavt at ingen kommune går under Kommunene i stor utstrekning avhengige av statlige tilskudd over statsbudsjettet – Ca. 60 % av kommunale inntekter overføringer over statsbudsjettet Omfanget av det kommunale selvstyret fastsettes over statsbudsjettet 22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
15
F
ORSVINNER
K
OMMUNALDEMOKRATIET MELLOM TO STOLER
?
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
• • • • • • •
Fra lokalpolitisk legmannsstyre til utførende tjenesteleverandør
Oppgavefordelingens dynamikk: – Kommunene blir spydspiss og utførende organ for velferdsstaten Oppgavefordelingens nødvendighet: – Desentralisering nødvendig av kapasitetshensyn Oppgavefordelingens konsekvenser for kommunen: – Stadig større del av økonomisk og arbeidsmessig volum utføring av velferdsstatlige tjenester Staten treffer de politiske valgene i lovs form Statsbyråkratiet kontrollerer oppfyllelse av lovpålagte plikter Stortinget fastsetter de økonomiske rammebetingelsene Lokalpolitikernes handlingsrom stadig mindre 22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
17
• • • • Kommunene sett fra Oslo Skjebnen til forslag om kommunalt selvstyre i Grunnloven «Den statlege styringa av kommunane og fylkeskommunane skal baserast på rammestyring, rettleiing og dialog.» ( Meld. St. 12, 2011-2012, s. 5) Kommunene skal styres, spørsmålet er bare hvordan Krav om hjemmel i lov for statlig styring, men: – Statlige organer fortsatt klageinstans på sentrale saksområder – Tettere rettslig regulering av tradisjonelle lokalpolitiske valg som dispensasjoner fra egne planer og budsjettet – Fortsatt bruk av tilskuddsordninger som insentiv – Økende bruk av fylkesmannens innsigelseskompetanse i plansaker – Stedvis svært aktiv fylkesmannsstyring • 22.01.2014
Styringsdialogpregede møter mellom fylkesmann og kommuner
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
18
• • • • •
Oppgavefordelingens rikspolitiske konsekvenser
«Ei viktig føremon ved å ha kommunar som gjennomførarar av statleg velferdspolitikk, er at lokale politikarar kan gje legitimitet til vanskelege prioriteringar innafor budsjettrammer som aldri vil kunne gje plass til alle ønske og behov.» ( Meld. St. 12 s. 6) Statlig fastsatte budsjettrammer. Kommunene kan ikke ta politiske valg for å utvide disse.
Demokratisk ansvarlighet eller ansvarspulverisering? – Driftsansvar for kommunene utydeliggjør det statlige ansvar – Dysfunksjoner i velferdsstaten søkes omdefinert til konsekvenser av lokale prioriteringer En ond sirkel: Ansvaret for funksjonssvikt kommer tilbake til rikspolitikerne Rikspolitikerne svarer med økt statlig styring 22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
19
K
OMMUNEREFORM
-
EN BESLUTNINGSMODELL
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
20
• • • • • Første trinn. Gjennomgang av oppgavefordeling stat – kommune. Klare ansvarsforhold.
Trekke presise grenser mellom kommunalt og statlig ansvar – Statlig ansvar for stønad, kommunalt for tjenester?
Presis lovgivning som definerer kommunenes ansvar – Samme presisjon og håndheving for kommunehelsetjenesten som for spesialisthelsetjenesten Statlig beslutningsmyndighet ved selvstendige vedtak etter lov, ikke ved klagesaksbehandling eller instrukser Alle statlige klageordninger utelukkende lovlighetskontroll.
Kommunene kan få overprøvd riktigheten av kontrollinstansens lovforståelse og konkrete avgjørelse – Uten å trekke inn private parter i saken, uten rettstap for part 22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
21
Andre trinn: Avklaring av hva som skal skje med fylkeskommunes oppgaver – og fylkesmannen
• • • • Dagens fylkeskommuner står for fall, men hva vi får i stedet?
Regioner, slik det er gjort i Danmark, som et mellomnivå?
– Neppe aktuelt med et direkte valg ”regionting” • Fylkeskommunene ikke levedyktige som demokratisk arena Tilbake til et mellomnivå som er ”kommunenes kommune”?
– Et indirekte valgt styre i stedet for direkte valgt fylkesting?
– Overordnet ansvar for regional planlegging, kommunikasjon, næringsutvikling, samferdsel, videregående utdanning, kultur – og spesialisthelsetjenester Fylkesmannsembetene erstattes med regiondirektorater – Med ansvar for lovlighetskontroll og tilsyn, samt fylkesnemndene – Utreder for departementene i regionale saker 22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
22
• •
Tredje trinn: Opprydding i interkommunale ordninger
En lite gjennomtenkt og uoversiktlig katalog over ulike typer fellesorganer – Aksjeselskaper – Interkommunale selskaper – – Interkommunale styrer Administrativt vertskommunesamarbeid – Verstskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd – Samkommune Nødvendig med en gjennomgang og sanering – Ut fra et forvaltningsmessig og et demokratisk perspektiv – Både saksområder og organisering 22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
23
• • • • • • •
Fjerde trinn: En ny kommunelov
Mangel på en enhetlig forståelse av kommunaldemokratiets rettslige og demokratiske karakter Klargjøring av kontrollutvalgenes rolle og kompetanse – Hjelpeorgan for kommunestyret, eller selvstendig kontrollinstans?
Avklaring av ugyldighet til skade for private parter Gjennomgang av reglene om nemnder og utvalg – Med sikte på mer avklart organisering og ansvarsforhold Ny vurdering av reglene om kommunale foretak – Ikke, bare egen administrasjonsmodell. Men uklarhet, og EØS-problematikk Prinsipiell diskusjon av reglene om kommunal finansforvaltning – Terra-sakene: Skal kommuner gå inn i et risikofylt finansmarked?
Prinsipiell diskusjon av reglene om kommunal parlamentarisme – Spenning mellom forvaltningsmodell og demokratisk deltakelsesmodell. Uklart forhold mellom byråd og nemnder 22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
24
• • • •
Nødvendig med et helhetlig grep på reformprosessen
Kommunaldemokratiet altfor viktig til å bli et partipolitisk kamptema Og vi må hindre at særinteresser river reformarbeidet i småbiter Vi trenger sterk politisk styring med solid faglig forankring for å samordne de ulike utredningsløpene En ny hovedkomité for kommunalreform?
– Med en blandet sammensetning av fagfolk av politikere fra både regjeringsside og opposisjon?
• Som skal ta utgangspunkt i det prinsipielle spørsmål som utgangspunkt og referanseramme for alle deldiskusjoner: •
Hvilken rolle ønsker vi norske kommuner skal ha i vårt demokrati?
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
25