Transcript Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel
JAN FRIDTHJOF BERNT:
KOMMUNELOVENS FØDSEL, OPPVEKST OG FREMTID
Foredrag på «Kommuneloven 20 år» Jubileumskonferanse 25. september 2012 Hotell Bristol Oslo
SLEKTSTAVLEN
Kommuneloven av 1992 femte generasjon kommunelover 1837: Formannskapslovene
«Amtsformannskap» for landkommunene
1921 Nyskrevne kommunelover 1938 Konsolideringslover – særlig om økonomistyring 1954 Sammenslåing av de to lovene 1961 Egen fylkeskommunelov 1974 Direkte valg til fylkestinget 1976 Egen fylkeskommunal administrasjon under fylkesrådmann 1977 Direkte fylkesskatt 1980 Hjemmel for delegasjon av avgjørelsesmyndighet til rådmannen 1985 Forsøkslov om kommunal parlamentarisme 25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
2
ØNSKET OM ET NYTT BARN
Behov for opprydding og modernisering Gjennomgang av intern struktur og beslutningsprosesser
Fornyet behandling, delegering, intern kontroll, parlamentarisk styringsform
Gjennomgang av reglene om statlig tilsyn og kontroll
Mindretallsanke, godkjenning, lovlighetskontroll
25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
3
UNNFANGELSEN
1987: Oppnevning av lovutvalg Målsetting:
«
en lovgivning som sikrer og fremmer de grunnleggende verdier ved det kommunale/fylkeskommunale selvstyret» Men utelukkende en revisjon av de rent administrative rammene
Hovedrevisjon av Kommunestyreloven av 1954 Vurdere felles lov for kommuner og fylkeskommuner
Ikke kommuneinndeling, funksjonsfordeling eller økonomiske rammebetingelser Og tidsramme for utredningen to år 25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
4
FØDSELEN – ET PENT OG GANSKE VELTILPASSET BARN – MED EN LITT URYDDIG HALVBROR En oppdatering og modernisering av den eksisterende styringsmodell
Rendyrking av «to-søylemodellen»
All politisk kompetanse ligger hos kommunestyret
All administrativ styringskompetanse hos administrasjonssjefen - rådmannen
Alle andre fungerer i kraft av delegeringsvedtak
Men også kommunal parlamentarisme
En krevende hybrid av to ulike styringsmodeller – den kommunale og den statlige
25.09.2012
5
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
FYLKESKOMMUNEN
Felles regler for kommuner og fylkeskommuner Ingen ytterligere utredning av fylkeskommunens rolle og innordning i styringssystemet Ingen utredning av forhold mellom fylkeskommune, fylkesmann og kommune Fylkeskommunen er stadig i spill Ikke tema i det følgende 25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
6
ØKONOMISTYRINGEN
Oppdatering av reglene om budsjettprosedyre og budsjettets bindende virkning Forsøk på å oppdatere langtidsbudsjettet fra rapport til et styringsinstrument – en «økonomiplan» abortert
Krav om at denne skulle «legges til grunn» ved utarbeidelsen av årsbudsjett, strøket ved lovrevisjon i 2000
Regler om betalingsinnstilling og tilsynsnemnd
Vedtas av kommunestyret med melding til fylkesmann Men alle slike vedtak har så langt blitt stoppet ved lovlighetskontroll I stedet har vi fått en utvidelse av grensen for hvor mange år et underskudd kan dekkes inn over
25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
7
STATLIG KONTROLL
Reglene om mindretallsanke strøket Kraftig sanering av bestemmelsene om statlig godkjenning av vedtak Bestemmelsen om automatisk lovlighetskontroll av kommunestyrets vedtak strøket I stedet lovlighetskontroll etter klage fra kommunestyremedlemmer, eller av eget tiltak Nå ROBEK-systemet med utvidet statlig kontroll og godkjenning for kommuner med underskudd 25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
8
SÆRLOVFORVALTNINGEN
Styrking av prinsippet om at all kommunale virksomhet skal skje innenfor rammen av Kommuneloven Sanering av særlovbestemmelsene om særskilte folkevalgte organer eller egen særlovforvaltning
Gjennomført ved «Kommunelovtilpasningsloven» 1993
Forslag om at alle forvaltningsklager over kommunale vedtak skulle gå til egen kommunal klagenemnd
Før bare klagerett der fastsatt i særlov, til statlig organ
Disse særordningen ble opprettholdt, i strid med Kommunelvoutvalgets anbefaling
25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
9
OPPVEKSTEN – FOR MYE ANSVAR FOR EGEN LÆRING?
Stor frihet for kommunene ved organisering av både folkevalgte organer og administrasjon Forventning om systematisk organisasjonsutvikling gjennom KS, ikke innfridd Problematisk oppfinnsomhet for å unngå åpne møter Problematisk oppfinnsomhet for å komme rundt regler om kjønnsmessig balanse Stor praktisk og rettslig utsikkerhet om delegering 25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
10
KOMMUNELOVENS - OG KOMMUNALDEMOKRATIETS – FREMTID Et løpende og omfattende lovrevisjonsarbeid siden 1992 avspeiler tre sett hovedutfordringer for kommunal organisering og kommunaldemokratiet: Kommuneloven gir bare regler om et lite utsnitt av de rettslige problemstillingene kommunene møter i sin virksomhet Spenningen mellom kommunen som lokalpolitisk beslutningsarena og statlig styringsønske Spenningen mellom kommunen som lokalpolitisk beslutningsarena og kommunen som tjenesteytende forvaltningsnivå 25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
11
ETT UFULLSTENDIG SETT REGLER FOR ULIKE ROLLER Kommunelovgivningen utformet med sikte på disponering av økonomiske ressurser til løsning av fellesoppgaver og lovpålagt eller selvvalgt tjenesteyting overfor borgerne
Dette er kjerneområdet for det tradisjonelle kommunale selvstyre
Økende innslag av myndighetsutøving i snevrere forstand, og velferdsstatlig rettighetslovgivning, forankret i særlov
Utøvd under statlig kontroll. Dette skaper uklare kompetanse- og ansvarsforhold
Stort volum av privatrettslige disposisjoner
Kommuneloven gir i liten grad veiledning om forholdet mellom på den ene siden lovens materielle krav til kommunal økonomiforvaltning og regler om personell kompetanse, og på den andre privatrettslige prinsipper om legitimasjon for den som opptrer på vegne av sammenslutninger, og økonomisk ansvar for vanhjemmel
25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
12
KOMMUNALT SELVSTYRE OG NASJONAL POLITIKK Kommunens virksomhet etter særlovgivningen under statlig styring og kontroll
Kommunestyrenes rolle i hovedsak administrativ
Ikke realistisk med en reversering av dette Ansvaret for kvaliteten av lokale velferdsstatlige tjenester havner i Oslo
Større svikt og ulikhet tolereres bare for de mest ressurssvake gruppene – I første rekke sosialhjelpmottakere og bostedsløse
Brytning mellom lokalpolitikk og statlig kontrollapparat, i første rekke ved miljøvern og arealforvaltning
Hvorfor legge beslutningsmyndighet til lokale organer hvis fylkesmannen har generell overprøvingsmyndighet?
25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
13
DEMOKRATI OG ØKONOMISKE RAMMEBETINGELSER Alle kommuner bruker høyeste skattøre for inntektsskatt Avgifter og gebyrer bundet til et selvkostprinsipp Eiendomsskatten tung symbolsak i noen kommuner, men av begrenset betydning for handlingsrommet Under 40 % av de kommunale inntekter kommer fra egen beskatning Overføringsbasert finansiering undergraver det politiske ansvaret overfor velgerne
Vanskelig for velgerne å se når svikt skyldes uforsvarlig ressursbruk og når den skyldes for trange rammebetingelser
25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
14
FRA LOKALPOLITISK BESLUTNINGSARENA TIL TJENESTEYTENDE FORVALTNINGSNIVÅ?
1837 Formannskapene folkevalgte organer uten egen administrasjon 1954 En kommunal administrasjon dimensjonert for å forberede og saker for og iverksette vedtak av folkevalgte organer 2012 En stadig større del av den kommunale virksomhet ren tjenesteyting eller forvaltningsmessige beslutninger, uten folkevalgt medvirkning Politiske valg blir en stadig mindre del av kommunens virksomhet 25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
15
KOMMUNEINNDELING ETTER ET UTVIDET OLE BRUM-PRINSIPP?
Tre ulike forventinger til kommunene Arena for lokale valg og prioriteringer Effektiv administrasjon av tjenester og virksomhet Ivaretakelse av overordnede politiske mål Åpenbart at det ikke finnes noen universell modell for inndeling og organisering som passer like godt for alle disse tre funksjonene 25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
16
NOEN VALG SOM MÅ TREFFES
Ønsker vi kommuner der velgerne ser seg kunder eller som borgere?
Kunden er opptatt av hva han får, borgeren av helheten i og konsekvensene av de valgene som tas Kommunesammenslåinger vil kunne forsterke en slik utvikling
Hvor viktig synes vi det er å opprettholde generalistkommunen?
Interkommunalt samarbeid og særlig samkommuner vil kunne føre til en «avskalling» av oppgaver til et ganske selvgående styringsnivå
Hvis dette er en ønsket utvikling, bør ikke Stortinget ha en mening om hvilke oppgaver som bør eller ikke bør utskilles på denne måten? 25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
17
EN NYTT KOMMUNALDEMOKRATIUTVALG
Nødvendig å bringe sammen en kritisk og helhetlig vurdering av: Kommuneinndeling Kommunale oppgaver Opprettholdelse, etablering av og oppgaver for andre ikke statlige beslutningsnivåer
Interkommunale organer, samkommuner, fylkeskommuner, regionorganisering
Statlig styring og kontroll med kommunene
Bør denne rendyrkes som en ren lovlighetskontroll ved uavhengige forvaltningsorganer?
Så kan vi lage en ny kommunelov tilpasset det man har kommet frem til om disse spørsmålene Kommunaldemokratiet er for viktig til få fortsette å drive rundt i tilfeldige politiske vindkast 25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
18