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规范性文件制定程序
和监督管理规定
王占霞
规范性文件的历史沿革
一
目
录
二
规范性文件的概念、性质和特征
三 规范性文件内容存在的主要问题
四
制定规范性文件的各项制度
一、规范性文件的历史沿革
命 书
（一）
西魏之后
语 书
制 书
（二）
土地革命时期
新中国成立后
（三）
改革开放后
红头文件
政策性文件
规范性文件
二、规范性文件的概念、性质、特征
 （一）规范性文件的概念

规范性文件是指行政机关和法律法规授权的
具有管理公共事务的组织依照法定职权和程序
制定，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，
具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的决
定、规定、公告、通告、通知、办法、实施细
则、意见等规范行政管理事务文件（政府规章
除外）。
 （二）规范性文件的性质




一是行政性---发布主体的行政性
二是外部性---规范对象的外部性
三是规范性---实施过程的规范性
1、普遍约束力；2、反复适用
（三）规范性文件的特征
一是在主体上，有文件制定权。
二是在内容上，有明确的权利、义务。
三是在法理上，普遍约束力、反复适用。
四是在功能上，是实施行政管理的工具。
五是在执行上，有确定性。
 三、规范性文件内容存在的主要问题
(一）违法设定行政许可、行政许可条件等事项。
(二 ）违法随意干涉民事关系。
 ( 三 ）实行行
业垄断，保护
行业产品，指
定商品或服务。
 ( 四 ) 违法设立收费、
基金、集资、摊派项目
或处罚。
 ( 五 ) 限制公民、法人和其
他组织的合法权利，增加义
务。
 （六） 实行地区封锁，
限制或歧视外地产品和
企业，或者随意给予优
惠。
 （七 ）不同规范性文
件之间对同一事项规
定不一致。
四、制定规范性文件的各项制度（解读152号令）
听取意见制度
调查研究制度
政府文件
合法性审查制度
提高文件质量
部门文件
登记编号制度
集体审议制度
部门文件
公布制度
备案审查制度
加强层级监督
清
理
制
度
保
障
文
件
切
合
实
际
（一）调查研究制度
增强规范性文件的针对性、操作性、
实用性，避免“闭门造车”，实现社
会资源配置达到效益最大化。

（二）听取意见制度
是行政机关规避
行政风险，防止工
作失误的有效机制。
湖南省桃江县率先在县级举办规范性文件听证会
（三）合法性审查制度
从源头上确保
规范性文件合法
有效，减少行政
争议。
（四）集体审议或者审批制度
完善决策程序，体现科学决策、民主决策、
依法决策的要求。
（五）备案登记编号制度
确定规范性文件性质和地位，提高文件执
行力，方便文件清理。
（六）公布制度
利于公众理解政府的政策意图并行使监督
权，促进经济社会秩序的稳定。

（七）备案审查制度
从源头上堵住违法
不当的规范性文件，
促进依法行政。
规范性文件备案审查
（八）清理制度
避免和减少规范性
文件不合时宜或对行
政相对人造成的损害。
打破红头文件“终身制”