B l a d 3

Bijlage: Reactie VNO-NCW en MKB-Nederland op de consultatie inzake het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet 1. ‘Beschermen of verbeteren’ in plaats van ‘beschermen en verbeteren’

In bijlage A Ow is een nieuwe definitie opgenomen van beschermen van het milieu: beschermen

en

verbeteren van het milieu. Wij hebben bezwaar tegen deze definitie, omdat die impliceert dat beschermen van milieu altijd een verbetering inhoudt of in moet houden. Wij bepleiten de definitie te vervangen door: beschermen

of

verbeteren van het milieu. Niet elke bescherming behoeft immers per definitie een verbetering te zijn.

2. Geen aan omzet gerelateerde bestuurlijke boete

Art. 18.11 Ow maakt het mogelijk een bestuurlijke boete op te leggen aan de exploitant van een Seveso-inrichting. Wij vinden dat voorbarig, aangezien we nog in afwachting zijn van de kabinetsreactie op het ongevraagde advies van de Raad van State, dat van belang is voor een keuze voor bestuurlijke boete of bestuurlijke strafbeschikking (BSB). Daarenboven is het relateren van de boete aan de omzet, in de context van de Omgevingswet disproportioneel en fundamenteel onjuist, aangezien de overtreding gewoonlijk niet te relateren is aan de omzet. Daarbij komt nog, dat onduidelijk is welke omzet precies maatgevend zal zijn voor het bepalen van de boete.

3. Geen onbeperkt kostenverhaal

De regering stelt voor om kostenverhaal bij verontreiniging of aantasting van de fysieke leefomgeving mogelijk te maken (art. 13.3a Ow). In de toelichting wordt verwezen naar een soortgelijke regeling in art. 75 van de Wet bodembescherming (Wbb). Wij merken echter op, dat de voorgestelde regeling veel ruimer is. Het lijkt erop dat een onbeperkte risicoaansprakelijkheid wordt gecreëerd, die niet langer is beperkt tot ernstige bodemverontreiniging, maar strekt tot verhaal van elke denkbare verontreiniging of aantasting. Art. 75 Wbb beperkt kostenverhaal tot de Staat als het gaat om de kosten van onderzoek van onderzoeksgevallen of saneringsonderzoek en sanering van gevallen van ernstige sanering. Wij hebben er bezwaar tegen dat deze regeling als een generieke regeling gaat gelden voor elk bestuursorgaan voor alle mogelijke kosten en in alle mogelijke gevallen. Zulks temeer, nu de consequenties van deze generalisatie niet onderbouwd in beeld zijn gebracht.

B l a d 4

4. Tegen afschaffing kan-bepaling verplichte financiële zekerheid

In eerdere reacties op het wetsvoorstel Omgevingswet en het ontwerp Omgevingsbesluit hebben wij reeds gemotiveerd aangegeven ernstige bezwaren te hebben tegen het stellen van financiële zekerheid. Deze bezwaren herhalen wij hier, temeer daar het voorgestelde art. 13.5 Ow financiële zekerheid zelfs verplicht gaat stellen. Uit de toelichting begrijpen wij, dat dit in een enkel geval noodzakelijk is om te kunnen voldoen aan Europeesrechtelijke verplichtingen. Daarvoor is echter geen zo algemene grondslag nodig. Wij pleiten ervoor om deze bepaling zodanig te wijzigen, dat geen verplichte financiële zekerheid mag worden gesteld, als dat Europeesrechtelijk niet verplicht is. Dat voorkomt nationale koppen op het Nederlandse omgevingsrecht. Voorts hebben wij problemen met het voorgestelde art. 13.5 lid 5 Ow, dat een bestuursorgaan ongeclausuleerd de bevoegdheid geeft om de financiële zekerheid aan te spreken. Wij pleiten ervoor, dat dit alleen mogelijk wordt als onherroepelijk vaststaat, dat een vergunningvoorschrift is overtreden en dat het bevoegd gezag voldoende toezicht heeft gehouden. Deze voorwaarden zijn noodzakelijk om oneigenlijk gebruik door bestuursorganen te voorkomen.

5. Nadeelcompensatie ook voor schaduwschade

De IwOw stelt voor om in afdeling 15.1 Ow nadeelcompensatie te regelen. Nadeelcompensatie is de vergoeding van schade die de overheid veroorzaakt in de rechtmatige uitoefening van haar publiekrechtelijke taak of bevoegdheid. Afdeling 15.1 verstaat onder nadeelcompensatie ook wat onder het geldende recht planschade heet.

Directe planschade

is schade die het gevolg is van het wijzigen van bestaande rechten van een bedrijf, zoals het schrappen van de functie bedrijfsactiviteit.

Indirecte planschade

is schade die wordt veroorzaakt door activiteiten in de omgeving van een bedrijf, zoals een omgevingsplan dat een woonwijk in de buurt van een bedrijf mogelijk maakt, waardoor het bedrijf extra maatregelen moet nemen om bijvoorbeeld geluidhinder tegen te gaan. In de huidige Wet ruimtelijke ordening (Wro) wordt, nadat een bestemmingsplan onherroepelijk is vastgesteld, de planschade berekend aan de hand van een vergelijking tussen maximale mogelijkheden van het oude en het nieuwe bestemmingsplan, ongeacht of deze maximale mogelijkheden zijn of zullen worden gebruikt. Gemeenten moeten de theoretische planschade uitkeren voordat gebruik is gemaakt van de mogelijkheden van het nieuwe plan, terwijl vaak onzeker is of deze schade ook daadwerkelijk zal worden geleden. Om de schaderisico’s te beheersen, worden vaak gedetailleerde plannen gemaakt. De huidige planschaderegeling in de Wro strookt echter niet met de opzet van de Omgevingswet om flexibele en dynamische omgevingsplannen mogelijk te maken,

B l a d 5 waarin niet elk aspect van de fysieke leefomgeving tot in detail behoeft te zijn vastgelegd. Daarbij past ons inziens het voorstel van de regering om bij

indirecte schade

niet langer vast te houden aan de planvergelijking, maar voor het vaststellen van de planschade uit te gaan van het moment waarop concreet gebruik is gemaakt van de mogelijkheden van het nieuwe omgevingsplan. Wij menen echter, dat onvoldoende rekening is gehouden met schaduwschade en hebben ernstige bezwaren tegen het voorgestelde normaal maatschappelijk risico van ‘in ieder geval 5 procent’ (art. 15.6 lid 1 IwOw). Wij lichten dat hierna toe. Flexibiliteit en planschade zijn communicerende vaten voor bedrijven. Ondernemers realiseren zich, dat niemand mag verwachten dat rechtmatige overheidsmaatregelen in geen enkel geval negatief voor hen zullen uitpakken. Het égalitébeginsel brengt echter met zich dat schade moet worden vergoed, die uitgaat boven het normaal maatschappelijk risico (NMR) en een bedrijf in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft. De voorgestelde regeling is in strijd met dit beginsel. In de eerste plaats wordt schaduwschade (indirecte planschade) niet vergoed. Schaduwschade is het negatieve effect van de voorbereiding van een besluit of activiteit op de waarde van een onroerende zaak. Het besluit of de voorbereiding daarvan werpt als het ware zijn schaduw vooruit. Dit is temeer van belang in verband met het nieuwe omgevingsveiligheidsbeleid. Stel, dat een ondernemer weet dat een omgevingsplan in zijn directe omgeving een grote woonwijk toelaat. Dan zal hij daarmee bij uitbreiding van zijn activiteiten rekening moeten houden. Dat kan betekenen dat hij extra kosten moet maken om bijvoorbeeld geluidsoverlast te voorkomen voor woningen die wellicht nooit gebouwd zullen worden. Als hij zijn bedrijf wil verkopen, zal de verkoper de onzekerheid in de prijs verdisconteren. VNO NCW en MKB-Nederland pleiten daarom voor een generieke regeling voor schaduwschade in de Omgevingswet. In de tweede plaats stelt de regering voor om zowel voor directe als voor indirecte planschade een minimumforfait van 5 procent NMR te hanteren. Recent heeft de rechtspraak waardeverminderingen van 5 procent als substantieel aangemerkt en door SAOZ (Stichting Adviseur in Onroerende Zaken) ‘zwaar’ genoemd. Het voorstel van de regering betekent dus, dat ondernemers geen vergoeding krijgen voor zware, substantiële schade. Daarbij komt nog, dat het minimumforfait van 2 procent in de Wro slechts betrekking heeft op ruimtelijke planschade. In de Omgevingswet worden veel meer elementen dan een goede ruimtelijke ordening betrokken bij de vaststelling van schade, zodat er eerder aanleiding is het minimumforfait naar beneden bij te stellen. Wij pleiten dan ook voor het ten minste handhaven van een minimumforfait van 2 procent. Het vooruitzicht op een redelijke tegemoetkoming vormt in veel gevallen juist de smeerolie voor ruimtelijke ontwikkelingen. Wij vrezen dat de schaduwschade-

B l a d 6 problematiek in combinatie met de voorgestelde regeling inzake het NMR een vlot lopend en open planproces zal belemmeren, omdat bedrijven en andere eigenaren zich gedwongen zien hun belangen in tijdrovende juridische procedures te verdedigen, omdat zij vrezen dat substantiële schade wel eens niet vergoed zal worden.

6. Omgevingsplannen binnen 5 jaar Omgevingswet-proof

In het omgevingsplan kunnen de verbeterdoelen van de Omgevingswet duidelijk tot uitdrukking komen. Het bevat voor bedrijven de rechten en verplichtingen inzake de fysieke leefomgeving. Daarmee worden de inzichtelijkheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht vergroot. Ook kan met name het omgevingsplan zorgen voor een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan krijgt in tegenstelling tot het bestemmingsplan veel meer het karakter van een verordening, dan van een plan dat concrete regels geeft over bouwen en grondgebruik. De Omgevingswet maakt daarnaast een flexibele en dynamische opzet mogelijk, aangezien niet elk aspect van de fysieke leefomgeving tot in detail behoeft te zijn vastgelegd. In het omgevingsplan kunnen globale functies worden opgenomen waarbij duidelijke randvoorwaarden worden gesteld aan het benutten van de mogelijkheden die het plan biedt. Ook kan worden gewerkt met open normen waarvan de concrete toepassing afhankelijk kan zijn gemaakt van een nader afwegingsmoment. Bovenstaande voordelen zullen pas optimaal kunnen worden gerealiseerd als het gehele omgevingsplan Omgevingswet-proof is gemaakt. Wij vragen ons af, of gemeenten een overgangstermijn van 10 jaar wel nodig hebben. Wij stellen dan ook voor om die termijn te verkorten naar 5 jaar. Na de overgangsperiode zou een gemeente geen leges meer mogen heffen als het omgevingsplan niet Omgevingswet proof is. In de overgangsperiode dienen bedrijven wel zekerheid te krijgen aan welke regels zij zich hebben te houden. Daartoe is het van belang, dat gemeenten het lokale bedrijfsleven intensief betrekken bij het vorm geven van de omgevingsplannen. In overleg met het bedrijfsleven zouden gemeenten zo snel mogelijk gebruik moeten maken van de innovatieruimte en de mogelijkheden die het omgevingsplan biedt. Zo is te denken aan globale en cross-sectorale functies aan locaties, zodat het voor het bedrijfsleven eenvoudiger is snel in te spelen op marktkansen en de veranderingen in het consumentengedrag. Denk daarbij aan de verkoop van fietsen in een niet meer gebruikte autoshowroom. Een belangrijk deel van het overgangsrecht wordt nog geregeld in het Invoeringsbesluit Omgevingswet. Ook bij de uitwerking van dit deel van het overgangsrecht worden wij graag intensief betrokken.

B l a d 7

7. Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) moet op tijd klaar zijn

Wij waarderen het dat de regering veel aandacht besteedt aan een deugdelijke digitale ondersteuning van de stelselherziening. Voor bedrijven is het van belang, dat zij op eenvoudige en begrijpelijke wijze digitaal vergunningaanvragen en meldingen kunnen doen. Ook moeten met name MKB-bedrijven op de hoogte worden gebracht van de bepalingen die voor hen gelden in het Besluit activiteiten omgevingsrecht en het Besluit bouwwerken omgevingsrecht. Een goede ontsluiting van het omgevingsplan is voor wat betreft de voorspelbaarheid wezenlijk. Gelet op de minder goede ervaringen met het Omgevingsloket Online bij de inwerkingtreding van de Wabo, dringen wij er bij u op aan om ervoor te zorgen, dat bij de inwerkingtreding minimaal het huidige niveau van digitale informatieverstrekking en hulpmiddelen beschikbaar is. Daarbij moet ook het overgangsrecht voor bedrijven zichtbaar zijn. Art. 20.24 Ow voorziet een register voor omgevingsdocumenten. Bij AMvB kunnen omgevingsvergunningen als zodanig worden aangewezen. Doorzoekbaarheid van omgevingsdocumenten wordt als voorwaarde gezien. Bij documentatie rond vergunningen is er veel informatie die op zichzelf wellicht niet direct kwalificeert als bedrijfs- of securitygevoelige informatie, maar die dat wel kan worden in combinatie met andere gegevens van dat dossier. Hiermee moet bij de eisen rond de doorzoekbaarheid van omgevingsdocumenten rekening worden gehouden. Het zal duidelijk zijn, dat voorzieningen moeten worden getroffen om te voorkomen dat deze gevoelige informatie op straat komt te liggen.

8. Omgevingsplanactiviteit geen vrijbrief voor meer vergunningen

Wij hebben kennis genomen van het introduceren van de omgevingsplanactiviteit in de Omgevingswet in plaats van de afwijkactiviteit. Daarmee wordt de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit in feite opgeknipt in een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit en een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Wij kunnen ons vinden in deze wijziging. Wij dringen er echter wel op aan, dat het gemeenten niet wordt toegestaan om de vergunningen die vervallen, vervolgens weer op te nemen in het omgevingsplan. Ook moet ervoor worden gezorgd, dat de vergunning voor een omgevingsplanactiviteit niet in de weg staat aan de privatisering van de bouwtoets, die sterk leunt op standaardisering van de bouw. Op dit punt doen wij nog twee voorstellen om de Omgevingswet beter kenbaar te maken: a.

De omgevingsplanactiviteit heeft betrekking op een activiteit, waarvoor in het omgevingsplan een omgevingsvergunning verplicht is gesteld, maar ook op een activiteit die afwijkt van hetgeen het omgevingsplan toestaat. Dat leidt tot verwarring in de praktijk. Wij stellen voor om een tweedeling aan te brengen

B l a d 8 b.

tussen de binnenplanse en de buitenplanse activiteit. In het eerste geval is sprake van een

omgevingsplanactiviteit

, in het tweede geval van een

afwijkactiviteit

. Wij vrezen, dat de regelmatig voorkomende zinsnede ‘omgevingsplanactiviteit, bestaande uit een bouwactiviteit’ in de praktijk moeilijk zal worden begrepen. Wij vragen u om een praktischer formulering.

9. Meer exploitanten en bedrijfsgebonden omgevingsvergunning

Art. 4 lid 3 van de Richtlijn industriële emissies biedt de mogelijkheid om een omgevingsvergunning voor een ippc-installatie betrekking te laten hebben op meerdere delen van een door verschillende exploitanten geëxploiteerde installatie. In dergelijke gevallen vermeldt de vergunning de verantwoordelijkheden van elke exploitant. Wij pleiten voor het overnemen van deze mogelijkheid in de Omgevingswet. Een activiteit, die bestaat uit een ippc-installatie of Seveso-inrichting kan immers van een dusdanige omvang zijn, dat verschillende exploitanten die activiteit exploiteren.

10. Persoonsgebonden omgevingsvergunning

Art. 5.37 lid 3 Ow bepaalt, dat het bevoegd gezag in de omgevingsvergunning kan bepalen, dat deze alleen geldt voor degene aan wie zij is verleend, als de persoon van de vergunninghouder van belang is voor de toepassing van de regels over het verlenen of weigeren van de omgevingsvergunning. Weliswaar moet het bevoegd gezag het gebruikmaken van deze bevoegdheid motiveren, maar het artikel bevat daartoe geen duidelijke toetsingscriteria. Zo is niet duidelijk in welke gevallen de persoon van de vergunninghouder van belang is. Het huidige art. 2.25 Wabo kent een soortgelijke bevoegdheid, maar dat artikel bevat de nodige waarborgen en beperkt die bevoegdheid tot bij AMvB aangewezen gevallen. Wij pleiten ervoor om de toepassing van art. 5.37 lid 3 Ow slechts mogelijk te maken in bij AMvB aangewezen gevallen en te voorzien van soortgelijke waarborgen als thans zijn opgenomen in het thans geldende art. 2.25 Wabo.

11. GS alleen op verzoek bedrijf bevoegd gezag voor quasi-ippc-installatie

Art. 5.10 Ow maakt het mogelijk om bij AMvB GS als bevoegd gezag aan te wijzen voor milieubelastende activiteiten met betrekking tot een installatie die geen ippc installatie is, maar die wat betreft hun aard overeenkomen met een ippc-installatie, doch van kleinere omvang zijn. Het is niet duidelijk welke criteria in de Omgevingswet worden opgenomen voor die aanwijzing en wat daarvan de (rechts)gevolgen zullen zijn. Met deze aanwijzing als quasi-ippc-installatie wordt de deur opengezet naar verplichtingen die slechts gelden voor ippc-installaties, zoals het voornemen om financiële zekerheid te verlangen. Wij kunnen ons wel voorstellen dat het mogelijk wordt om zulks op verzoek van de exploitant van de milieubelastende activiteit te doen, maar hebben bezwaren tegen een generieke verplichte aanwijzing.

B l a d 9

12. Intrekken of aanpassen van de vergunning beperken

Art. 5.41 Ow verplicht het bevoegd gezag onvoorwaardelijk de omgevingsvergunning aan te passen of in te trekken op verzoek van een bestuursorgaan dat instemmingsbevoegdheid heeft. Wij kunnen slechts instemmen met een dergelijke verplichting als die is beperkt tot het onderwerp waarvoor instemming van dat bestuursorgaan is vereist. Wellicht is sprake van een omissie, aangezien art. 16.17 Ow wel bepaalt dat bij AMvB gronden worden aangewezen voor het verlenen of onthouden van instemming.

13. Overgangsrecht vergunningen en ontheffingen

Op dit moment worden milieuvergunningen verleend voor een geheel bedrijf, in de nieuwe wet voor activiteiten. Voor het overgangsrecht is door de regering een benadering gekozen, die het onduidelijk maakt welke rechten en verplichtingen gelden voor onderdelen van wat thans een inrichting uitmaakt. Wij stellen voor dat uw ministerie met ons in gesprek gaat om duidelijkheid te verkrijgen hoe een bedrijf na inwerkingtreding van de Omgevingswet kan vaststellen of voor een onderdeel van zijn inrichting de bestaande omgevingsvergunning geldt, dan wel de regels in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), dan wel sprake is van een vergunningvrije activiteit. Op grond van art.11.8 lid 3 IwOw blijven vergunningvoorschriften die na inwerkingtreding van de Omgevingswet niet op grond van het eerste of het tweede lid blijven gelden als vergunningvoorschrift, van rechtswege gelden als maatwerkvoorschriften. In de MvT (p. 278) staat nader uitgelegd hoe dit zich verhoudt met de algemene regels van het Bal die dan gaan gelden. Wij begrijpen dit zo, dat voor zover op de activiteit waarvoor het maatwerkvoorschrift geldt, ook het Bal van toepassing is, de maatwerkvoorschriften gelden ongeacht of de voorschriften al dan niet overeenkomen met het Bal. Zijn deze maatwerkvoorschriften strenger dan het Bal, dan kan de normadressaat verzoeken om het maatwerkvoorschrift in te trekken. Zijn de maatwerkvoorschriften identiek of soepeler dan het Bal, dan kan het bevoegd gezag het initiatief nemen om dat maatwerkvoorschrift in te trekken. Maatwerkvoorschriften blijven dus gelden, totdat normadressaat of bevoegd gezag actie onderneemt. Ten behoeve van de rechtszekerheid bevelen wij aan om een en ander in de wettekst zelf te verduidelijken. Voor zover op die activiteit(en) waarvoor de vergunningvoorschriften als maatwerkvoorschriften gaan gelden, het Bal niet van toepassing is, gelden deze maatwerkvoorschriften van rechtswege als voorschriften krachtens het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening (MvTp. 278). Ook dit is ten onrechte niet in de wettekst zelf opgenomen. Gezien de relatief eenvoudige mogelijkheden tot wijziging in relatie tot de algemene regels van het Bal - normadressaat of bevoegd gezag onderneemt actie door verzoek tot intrekking

B l a d 10 respectievelijk intrekking – vragen wij ons af wat rechtens is, als het Bal niet van toepassing is. Moet een bedrijf dan verzoeken om wijziging van het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening? Dit doet gekunsteld aan en is in ieder geval onduidelijk.

14. Bruidsschat

Art. 22 IwOw regelt dat in het omgevingsplan bij inwerkingtreding van de Ow van rechtswege rijksregels worden ingevoegd over activiteiten die de regels vervangen die nu in algemene maatregelen van bestuur, zoals het Activiteitenbesluit milieubeheer, staan en die niet terugkomen in het voorgenomen Besluit activiteiten leefomgeving. In de wandelgangen wordt dit wel de bruidsschat genoemd. Deze overgangsregels maken niet slechts van rechtswege deel uit van het omgevingsplan, zij maken daar daadwerkelijk deel van uit en moeten bijvoorbeeld voldoen aan de nieuwe digitale standaarden. Dit mag niet als gevolg hebben, dat regels van het Activiteitenbesluit – waarvan wij aannamen dat die met het Besluit activiteiten leefomgeving zouden komen te vervallen – via de achterdeur weer worden binnengehaald, in elk geval niet voor complexe bedrijven.