Transcript COM(2017) 59 final
Raad van de Europese Unie Brussel, 15 februari 2017 (OR. en) 6298/17 JUSTCIV 32 BEGELEIDENDE NOTA
van: de heer Jordi AYET PUIGARNAU, directeur, namens de secretaris generaal van de Europese Commissie ingekomen: 13 februari 2017 aan: Nr. Comdoc.: de heer Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, secretaris-generaal van de Raad van de Europese Unie COM(2017) 59 final Betreft: VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT Ex-postevaluatieverslag over het Programma Civiel Recht (2007-2013) Hierbij gaat voor de delegaties document COM(2017) 59 final. Bijlage: COM(2017) 59 final 6298/17 DG D 2A ln
NL
EUROPESE COMMISSIE Brussel, 13.2.2017 COM(2017) 59 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT Ex-postevaluatieverslag over het Programma Civiel Recht (2007-2013)
NL NL
INHOUD
1 INLEIDING ................................................................................................................. 3 2 3 1.1
1.2
1.3
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
DOEL VAN DIT VERSLAG ...................................................................................... 3 METHODOLOGIE EN INFORMATIEBRON .......................................................... 3 OVERZICHT VAN HET PROGRAMMA ................................................................. 3 RESULTATEN VAN DE EVALUATIE .................................................................... 9 RELEVANTIE VAN HET PROGRAMMA ............................................................... 9 COHERENTIE EN COMPLEMENTARITEIT ........................................................ 11 DOELTREFFENDHEID ........................................................................................... 13 DUURZAAMHEID, OVERDRAAGBAARHEID EN INNOVATIE ..................... 15 EFFICIËNTIE EN MOGELIJKE VEREENVOUDIGING ...................................... 19 TOEGEVOEGDE WAARDE VAN DE EU ............................................................. 20 CONCLUSIES ........................................................................................................... 25
2
3
1 INLEIDING
1.1
DOEL VAN DIT VERSLAG
Het besluit tot vaststelling van het programma Civiel recht (hierna "JCIV" genoemd) schrijft voor dat de Commissie een
ex-postevaluatie
moet indienen voor de periode 2007 tot 2013
. De
ex postevaluatie
werd uitgevoerd door een onafhankelijke externe beoordelaar die werd bijgestaan door de relevante medewerkers van de Commissie. Dit verslag is gebaseerd op de hierboven vermelde evaluatie. Het verslag is opgedeeld volgens de belangrijkste evaluatiecriteria en bijbehorende kwesties. Deze omvatten relevantie; coherentie en complementariteit; doeltreffendheid; effect en duurzaamheid; efficiëntie en mogelijke vereenvoudiging; en toegevoegde waarde van de EU.
1.2
METHODOLOGIE EN INFORMATIEBRON
Deze eindevaluatie is gebaseerd op het volgende: • • • • • • • een uitvoerige evaluatie van de beschikbare documentatie van 130 actiesubsidies en 16 exploitatiesubsidies die ten behoeve van het programma werden toegewezen voor de periode 2007-2013; een evaluatie van documentatie zoals het oprichtingsbesluit, de jaarlijkse werkprogramma's en de uitnodigingen tot het indienen van voorstellen voor zowel subsidies als overheidsopdrachten; een evaluatie van beleidsdocumenten van de EU en de oprichtingsbesluiten van verwante EU programma's; een kwantitatieve analyse van een steekproef van de 146 actiesubsidies en exploitatiesubsidies; een analyse van de 52 reacties op de online-enquête van subsidiebegunstigden van het JCIV programma; 15 follow-upgesprekken met coördinatoren van projecten/organisaties die voor de periode 2007-2013 JCIV-subsidies hebben ontvangen
; vier verkennende interviews met ambtenaren van de Commissie.
1.3
OVERZICHT VAN HET PROGRAMMA
Het JCIV werd vastgesteld bij Besluit 1149/2007/EG van 25 september 2007 voor de periode 2007 2013 als onderdeel van het algemene programma "Grondrechten en justitie". In artikel 2 van het vaststellingsbesluit worden de algemene doelstellingen genoemd. Deze zijn: • bevordering van de justitiële samenwerking om bij te dragen aan de totstandbrenging van een ware Europese rechtsruimte in burgerlijke zaken, die is gebaseerd op wederzijdse erkenning en wederzijds vertrouwen; 1 2 Artikel 16, lid 3, onder d) van Besluit 1149/2007/EG van 25 september 2007 tot vaststelling van het specifieke programma "Civiel recht" voor de periode 2007-2013 als onderdeel van het algemene programma "Grondrechten en justitie". Het ex-postevaluatieverslag van de externe beoordelaar is te vinden op: Hoofdrapport: http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf
, bijlagen: http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_annex_4_quantitative_analysis.pdf
Het tussentijdse evaluatieverslag van de externe beoordelaar is te vinden op: http://eur lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0351:FIN:EN:PDF 3 Deze twee bronnen zijn veeleer subjectieve bronnen van bewijsmateriaal en kunnen niet worden beschouwd als onafhankelijk bewijsmateriaal van prestaties. 4
• • • bevordering van het wegnemen van de hinderpalen voor een goed verloop van grensoverschrijdende civielrechtelijke procedures in de lidstaten; verbetering van het dagelijkse leven van burgers en bedrijven door deze in staat te stellen hun rechten in de gehele Europese Unie te doen gelden, met name door de toegang tot de rechter te bevorderen; verbetering van de contacten, de uitwisseling van informatie en het netwerken tussen justitiële, gerechtelijke en bestuurlijke autoriteiten en beoefenaars van juridische beroepen, onder meer door steun te verlenen voor justitiële opleiding, met het oog op meer wederzijds begrip tussen deze autoriteiten en beroepsbeoefenaars. In artikel 3 worden de specifieke doelstellingen van het programma genoemd. Deze bestaan in het bevorderen van de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken teneinde: • • • • • • • • • • rechtszekerheid te waarborgen en de toegang tot de rechter te verbeteren; de wederzijdse erkenning van beslissingen in burgerlijke en handelszaken te bevorderen; uit verschillen in civiel recht en civielrechtelijke procedures voortvloeiende belemmeringen voor grensoverschrijdende geschillenbeslechting weg te nemen en de hiertoe noodzakelijke verenigbaarheid van wetgevingen te bevorderen; te zorgen voor een goede rechtsbedeling door jurisdictiegeschillen te voorkomen; de wederzijdse kennis van de civiele rechtsstelsels van de lidstaten te verbeteren en netwerkvorming, wederzijdse samenwerking en uitwisseling en verspreiding van informatie, ervaringen en beste praktijken, te bevorderen en te versterken; te zorgen voor de juiste uitvoering, de correcte en concrete toepassing en de evaluatie van de instrumenten van de Gemeenschap op het gebied van justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken; de informatie over de rechtsstelsels van de lidstaten en de toegang tot de rechter te verbeteren; de scholing van beoefenaars van juridische beroepen in het Unie- en het Gemeenschapsrecht te bevorderen; te evalueren onder welke algemene voorwaarden het wederzijdse vertrouwen, met volledige inachtneming van de onafhankelijkheid van de rechtspleging, kan worden versterkt; de werking van het bij Beschikking 2001/470/EG van de Raad opgerichte Europese justitiële netwerk in burgerlijke en handelszaken te faciliteren. De specifieke doelstellingen van het JCIV specificeren de algemene doelstellingen in functie van de verwachte resultaten van het programma. Zoals andere programma's die deel uitmaken van het algemene programma "Grondrechten en justitie" van het directoraat-generaal Justitie voor de periode 2007-2013, voorziet het JCIV in verschillende soorten acties, waarvan er hieronder een aantal zal worden beschreven: Actiesubsidies voor
: • • specifieke transnationale projecten in het belang van de Gemeenschap. Deze kunnen door een overheidsinstantie of een andere instantie van een lidstaat, dan wel door een internationale of niet-gouvernementele organisatie worden ingediend, volgens de in de jaarlijkse werkprogramma's uiteengezette voorwaarden. Deze projecten worden voor maximaal 80 % van de totale kosten medegefinancierd en vormen de kern van het programma. specifieke projecten betreffende de toepassing van de Europese mededingingsregels. Dit zijn projecten die gericht zijn op de bevordering van justitiële samenwerking tussen en de opleiding van nationale rechters die moeten zorgen dat de Europese mededingingsregels gehandhaafd worden, waaronder de artikelen 101 en 102 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), en de regels inzake staatssteun, met het oog op het leveren van een bijdrage aan de ontwikkeling en uitvoering van het Europese 4 Artikel 8 van Besluit 1149/2007/EG van 25 september 2007 tot vaststelling van het specifieke programma "Civiel recht" voor de periode 2007-2013 als onderdeel van het algemene programma "Grondrechten en justitie". 5
mededingingsbeleid en de communautaire maatregelen inzake samenwerking op het gebied van mededinging om de samenhang van het communautaire mededingingsbeleid te verzekeren. Exploitatiesubsidies
: • • • het medefinancieren van (maximaal 80 % van) de jaarlijkse werkprogramma's van niet gouvernementele organisaties of andere entiteiten die een doelstelling van algemeen Europees belang nastreven (oproepen tot het indienen van voorstellen); het medefinancieren van uitgaven in verband met het permanente werkprogramma van specifieke organisaties, als vermeld in de rechtsgrondslag (het Europees netwerk van de Raden voor de rechtspraak en van het netwerk van voorzitters van de Hoge Rechtscolleges van de Europese Unie), voor zover met die uitgaven een doelstelling van algemeen Europees belang wordt nagestreefd; het financieren van de werking van het bij Beschikking 2001/470/EG van de Raad opgerichte Europese justitiële netwerk in burgerlijke en handelszaken. Specifieke projecten op initiatief van de Commissie voor het uitvoeren van studies en onderzoek, opiniepeilingen en enquêtes; het vaststellen van indicatoren en gemeenschappelijke methoden; het verzamelen, ontwikkelen en verspreiden van gegevens en statistieken; het houden van seminaries, conferenties en vergaderingen van deskundigen; het organiseren van op het grote publiek gerichte campagnes en evenementen; het ontwikkelen en onderhouden van websites; het opstellen en verspreiden van voorlichtingsmateriaal; het ondersteunen en beheren van netwerken van nationale deskundigen; het analyseren, monitoren en evalueren van de werkzaamheden. De Commissie werkt voor deze activiteiten met openbare aanbestedingen
Tabel 1-1
toont het aantal verschillende acties dat jaarlijks wordt gefinancierd. Oproepen tot het indienen van voorstellen voor actiesubsidies en exploitatiesubsidies werden gesplitst voor de jaren 2011 en 2012. De totale voorziene begroting voor het JCIV van januari 2007 tot en met december 2013 bedroeg 109,3 miljoen EUR gelanceerd.
(zie Tabel 1-2). Tijdens de periode heeft de Commissie zes oproepen tot het indienen van voorstellen voor actiesubsidies en zes oproepen tot het indienen van voorstellen voor exploitatiesubsidies gepubliceerd en er werden 247 Commissie-initiatieven
Tabel 1-1 Aantal jaarlijks gefinancierde acties Actiesubsidies Exploitatiesubsidies Overheidsopdrachten 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
24 2 2 19 3 22 18 3 22 16 3 52 25 2 36 63 28 3 50
TOTAAL
130 16 247
Tabel 1-2
geeft een gedetailleerde verdeling van de begroting voor elk uitvoeringsjaar en financieringsinstrument op basis van de jaarlijkse werkprogramma's. Uit de tabel blijkt dat het programma ook specifieke projecten omvat op het gebied van mededinging (800 000 EUR per jaar, die wordt beheerd door het directoraat-generaal Concurrentie); het beheer van het lidmaatschap van de Gemeenschap in de Haagse conferentie voor internationaal privaatrecht; en operationele uitgaven van 5 Ibid. 6 Ibid. 7 Artikel 13 van Besluit 1149/2007/EG van 25 september 2007 tot vaststelling van het specifieke programma Civiel recht voor de periode 2007-2013 als onderdeel van het algemene programma "Grondrechten en justitie". 6
het Europees justitieel netwerk. De financiering van het netwerk dekt jaarlijks ongeveer zes algemene bijeenkomsten om van gedachten te wisselen over problemen bij de toepassing van instrumenten inzake burgerlijk recht, de publicatie van praktische richtsnoeren voor beroepsbeoefenaars en het grote publiek (met inbegrip van vertaling, drukwerk en verzendkosten) en het actualiseren van de website (waarvoor over het algemeen werkgroepen worden opgericht). Beslissingen over alle acties worden in het voorafgaande jaar genomen, wanneer de begroting wordt opgesteld. Het aan actiesubsidies en exploitatiesubsidies toegekende budget tussen 2007 en 2013 bedroeg 49,2 miljoen EUR, waarvan 34,9 miljoen EUR daadwerkelijk werd vastgelegd en 14,6 miljoen EUR vanaf januari 2015 werd uitgegeven
.
Tabel 1-2 Geplande verdeling van de beschikbare middelen voor het JCIV (2007-2013) SUBSIDIES Actiesubsidi es
Beschikbare budget voor subsidies en overeenkomsten Actiesubsidi es (comp)
Exploitatiesubsi Overige dies voor ngo's
ubsidies
OVERHEIDSOPDRACHTEN HCCH
EJN
4 300 000 4 500 000 4 800 000 5 050 000 3 980 000 4 350 000 8 776 000 0 0 0 0 800 000 800 000 800 000 1 500 000 1 500 000 1 500 000 1 500 000 500 000 500 000 500 000 500 000 500 000 500 000 500 000 500 000 500 000 500 000 0 0 20 000 20 000 20 000 34 000 30 000 3 250 000 3 150 000 2 700 000 3 050 000 2 205 000 2 700 000 800 000
COM initiatieven
4 550 000 4 650 000 4 650 000 5 380 000 7 695 000 7 216 000 5 150 000 7
De meeste JCIV-acties werden geleid door een nationale autoriteit (22 % van alle leidinggevende organisaties), een universiteit (21 %) of een Europees netwerk, platform of forum (20 %). In vergelijking met andere programma's zoals Daphne en Grondrechten en burgerschap (FRC) waren nationale niet-gouvernementele organisatie (ngo's) in de minderheid en zij gaven slechts leiding aan 8 % van de JCIV-acties. Universiteiten (22 %) en nationale overheden (20 %) vormden het grootste deel van de partnerorganisaties, gevolgd door andere onderwijs- en opleidingsinstellingen (15 %), nationale ngo's en platforms (13 %) en beoefenaars van juridische beroepen (10 %)
.
Aan JCIV-projecten toegekende actiesubsidies waren voornamelijk gericht op analytische activiteiten, opleiding en bewustmaking, voorlichting en verspreiding (zie
Figuur 1-1
, links). Exploitatiesubsidies werden voornamelijk besteed aan belangrijke actoren; wederzijds leren; uitwisseling van goede praktijken, samenwerking; en bewustmaking, voorlichting en verspreiding (zie
Figuur 1-1
, rechts). Overheidsopdrachten waren gericht op studies, praktische richtsnoeren, conferenties, workshops, onderhoud van websites en andere IT-dienstverlening.
Figuur 1-1 Actiesubsidies voor JCIV per hoofdactiviteit (links) en exploitatiesubsidies voor JCIV per hoofdactiviteit (rechts)
Figuur 1-2 geeft een overzicht van het aantal keren dat een type output werd geïdentificeerd in de 146 in kaart gebrachte JCIV-projecten
. De output "workshops en doelgroepen" die betrekking had op wederzijds leren en netwerkvorming, wat 66 keer werd geïdentificeerd en waarvoor 59 indicatoren werden gevonden, had bijvoorbeeld 4 345 deelnemers (het totaal van 33 indicatoren). De doelgroepen waren voornamelijk rechters, beroepsbeoefenaars en gerechtelijk personeel. De op één na meest voorkomende output was onderwijsactiviteiten (42), als onderdeel van bewustmaking, voorlichting en verspreiding. Deze outputs waren goed voor 4 371 deelnemers (op 16
Ex-postevaluatie
van vijf programma's die werden uitgevoerd in het kader van de financiële vooruitzichten van de periode 2007-2013. Evaluatie van het specifieke programma: Civiel recht (JCIV), ICF, 28 juli 2015, blz. 3 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf
17
Ex-postevaluatie
van vijf programma's die werden uitgevoerd in het kader van de financiële vooruitzichten van de periode 2007-2013. Evaluatie van het specifieke programma: Civiel recht (JCIV) kwantitatieve analyse, 28 juli 2015, blz. 10 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_annex_4_quantitative_analysis.pdf
8
basis van 28 verschillende indicatoren). De doelgroepen waren voornamelijk rechters, bemiddelaars en beroepsbeoefenaars. De op twee na meest voorkomende output (41) was evenementen, met in totaal 3 646 deelnemers (23 keer geïdentificeerd) en 8 000 ontvangers (de outputs van één indicator). De doelgroepen waren voornamelijk beroepsbeoefenaars, het grote publiek en gerechtelijk personeel.
Figuur 1-2 Aantal outputs van het JCIV
9
Aantal outputs van JCIV
en de dien ste opleiding overige outputs strategie ontwikkeling van human resource activiteiten om de zichtbaarheid van de organisatie te verbeteren hulplijn/helpdesk overige evaluatie van wetgeving/beleid enquête vergelijkende analyse lesmateriaal/toolkits/curriculum/cursussen, enz.
gegevensverzameling en analyseren en/of statistieken in kaart brengen/actueel verslag gemeenschappelijke methodiek(en) ontwikkelen gidsen/richtsnoeren/handleidingen curriculum/cursusmateriaal verzameling van goede/beste praktijken wetenschappelijk onderzoek (bv. chemische samenstelling van drugs) effectbeoordeling workshops en focusgroepen (uitwisseling van informatie) overige outputs nieuw gevormd netwerk studiebezoeken gezamenlijke activiteiten van het netwerk uitbreiding bestaand netwerk overige outputs nieuwe apparatuur nieuwe software nieuwe relaties overige outputs (bv. boeken, films, promotiemateriaal) evenementen (bv. conferentie, seminarie, enz.) gepubliceerd materiaal (nieuwsbrieven, brochures) persconferenties/persberichten campagnes 1 2 3 8 1 3 2 3 4 3 4 5 5 6 10 13 1 1 5 8 2 3 4 1 4 14 16 19 23 24 41 42 55 66 10
2 RESULTATEN VAN DE EVALUATIE
2.1
RELEVANTIE VAN HET PROGRAMMA
Voor de beoordeling van de relevantie van het programma wordt gekeken in hoeverre de programma acties op een logische manier bijdragen aan de doelstellingen ervan, en voorzien in de bredere beleidsbehoeften van de EU en de behoeften van de doelgroepen.
2.1.1
Relevantie van de acties van het programma voor de doelstellingen ervan
Alle algemene en specifieke doelstellingen waren gericht op de bevordering van de justitiële samenwerking om verdere stappen te zetten bij de totstandkoming van een echte Europese ruimte van recht in civielrechtelijke en handelsrechtelijke zaken. Voor wat betreft de beoordeling van de vraag of de doelstellingen in overeenstemming zijn met de SMART-beginselen resultaten behaald moeten worden
dat ze specifiek zijn (in de zin dat ze gericht zijn op verbetering in een specifiek werkterrein), haalbaar en realistisch (aangezien ze kunnen worden gerealiseerd door de gefinancierde acties en met de middelen van het programma). Ze zijn echter niet meetbaar, omdat ze geen voortgangsindicator kwantificeren of tenminste suggereren. Ze zijn evenmin tijdgebonden, omdat de doelstellingen niet zijn gekoppeld aan een specifiek tijdschema en er wordt derhalve niet gespecificeerd tegen wanneer de Het is een algemene doelstelling van de Commissie om Europese justitiële opleiding te bevorderen waarin prioriteit wordt gegeven aan opleiding over specifieke onderwerpen om tegemoet te komen aan de behoeften van het beleid en in overeenstemming met het werkprogramma van het Europees netwerk voor justitiële opleiding (ENJO). In 2011 heeft de Europese Commissie zich tot doel gesteld opleiding te voorzien over Europese wetgeving voor de helft van alle beoefenaars van juridische beroepen in de EU (ongeveer 700 000) en tegen 2020 over de wetgeving van een lidstaat andere programma's
.
. In het kader van het JCIV-programma werd Europese justitiële opleiding voornamelijk ondersteund door actiesubsidies en enkele specifieke acties, terwijl exploitatiesubsidies ook werden toegekend via Gezien de verantwoordelijkheid van de Commissie voor het beheer van het secretariaat van het Europees justitieel netwerk in burgerlijke en handelszaken (EJN-civiel) werden ook middelen toegewezen via aanbestedingen of administratieve regelingen ter ondersteuning van de werking van het secretariaat. Dit heeft betrekking op een algemene doelstelling, hoewel zou kunnen worden aangevoerd dat het om een horizontale doelstelling gaat. Het netwerk komt in het algemeen bijeen om van gedachten te wisselen over problemen bij de toepassing van de bestaande instrumenten inzake burgerlijk recht, de publicatie van praktische richtsnoeren voor beoefenaars van juridische beroepen of het grote publiek en het actualiseren van de website
2.1.2
Vastgestelde prioriteiten in de oproepen tot het indienen van voorstellen en de geselecteerde acties en hun relevantie voor beleid
Het JCIV-programma is vanaf het begin nauw verbonden met de belangrijkste beleidsontwikkelingen en juridische instrumenten in de civiele rechtspraak en er werden regelmatige inspanningen geleverd 18 SMART-doelstellingen worden gedefinieerd als specifieke, meetbare, haalbare, resultaatgerichte en tijdgebonden doelstellingen. 19
Ex-postevaluatie
van vijf programma's die werden uitgevoerd in het kader van de financiële vooruitzichten van de periode 2007-2013. Evaluatie van het specifieke programma: Civiel recht (JCIV), ICF, 28 juli 2015, blz. 7 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf
20 justitiële opleiding" (COM(2011) 551 definitief) van 13 september 2011. 21 instituut voor bestuurskunde (EIB), via exploitatiesubsidies die werden toegekend door het directoraat-generaal Onderwijs en cultuur. 22 Mededeling van de Europese Commissie "Opbouwen van vertrouwen in justitie in de hele EU: Een nieuwe dimensie in de Europese Bv. aan het ENJO via het JPEN-programma en aan andere organisaties, zoals de Europese Rechtsacademie (ERA) en het Europees
Ex-postevaluatie
van vijf programma's die werden uitgevoerd in het kader van de financiële vooruitzichten van de periode 2007-2013. Evaluatie van het specifieke programma: Civiel recht (JCIV), ICF, 28 juli 2015, blz. 7 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf
11
om het JCIV-programma af te stemmen op nieuwe ontwikkelingen op beleids- en wetgevingsgebied door het vaststellen van prioriteiten in de oproepen tot het indienen van voorstellen. Over het algemeen kunnen de prioriteiten en de gefinancierde acties relevant worden beschouwd voor de doelstellingen van het programma. Het proces voor de selectie van de prioriteiten van het programma liet echter weinig speelruimte toe zodra de prioriteiten waren vastgesteld (hoewel een project waarin geen enkele prioriteit werd vastgesteld in principe een subsidie kon ontvangen op basis van andere gunningscriteria). Dit betekende dat in sommige gevallen, wanneer een prioriteit tijdens de uitvoering van een project werd gewijzigd, de resultaten ervan minder nuttig waren. Omgekeerd, met betrekking tot bijvoorbeeld opleiding, konden behoeften ontstaan die niet onder de vastgestelde prioriteiten vielen. Deze konden in het kader van het programma niet worden gefinancierd, omdat zij niet in aanmerking waren genomen voor een specifieke oproep. Het programma werd uitgevoerd teneinde: • • een bijdrage te leveren aan de ontwikkelingen op beleids- en wetgevingsgebied door middel van onderzoek, analyse en andere ondersteunende activiteiten om de wetgever duidelijke en gedetailleerde informatie te verstrekken over de problemen en de situatie op het terrein, en door versterking van netwerken om de voorbereiding van toekomstige initiatieven op dit gebied te ondersteunen. Een van de belangrijkste verwezenlijkingen was het actiesubsidieproject "Interconnecting European Registers of Wills" van 2009 dat was gericht op het ontwikkelen van een uitgebreid netwerk van onderling gekoppelde registers van testamenten, overeenkomstig de beleidsontwikkeling die in 2012 uiteindelijk heeft geleid tot de goedkeuring van de verordening inzake erfopvolging evaluatie en uitvoering.
. Overheidsopdrachten werden daar ook voornamelijk voor gebruikt, bv. via de Europese justitiële atlas voor burgerlijke zaken, de jurisprudentiedatabank JURE en verschillende studies inzake de praktische toepassing en uitvoering van bestaand Europees beleid en wetgeving te ondersteunen, door het bevorderen van netwerken, om te helpen met de consistente uitvoering van EU-instrumenten in Europa, via opleiding en capaciteitsopbouw voor rechtspractici en andere beroepsbeoefenaars om hen de middelen te geven om de rechten en het beleid van de EU effectief in de praktijk toe te passen. Tot de belangrijkste verwezenlijkingen behoren twee actiesubsidieprojecten van 2009 die waren gericht op het creëren van gebruiksvriendelijke instrumenten – beschikbaar in het Europese e justitieportaal – om respectievelijk civielrechtelijke advocaten en notarissen binnen de EU te vinden. Een ander voorbeeld is de actiesubsidie "i-Support" voor het uitvoeren van onderzoek naar ICT-systemen met het oog op de uitvoering van de Europese onderhoudsverordening van 2009 en het Haagse verdrag inzake levensonderhoud van 2007, waarvan de aanvaarding ter discussie stond op het moment dat de subsidie werd toegewezen. Overheidsopdrachten speelden hier ook een belangrijke rol, bv. via overleg met belanghebbenden, effectbeoordelingen en haalbaarheidsstudies
2.1.3
Relevantie van het programma voor de behoeften van de doelgroepen
Over het algemeen waren de subsidiebegunstigden van oordeel dat de oproepen en de geselecteerde acties de behoeften identificeerden en inspeelden op de behoeften van de doelgroepen, hoewel de mate waarin zij deze behoeften identificeerden varieerde, waarbij sommigen uitvoerige behoefteanalyses uitvoerden en anderen een minder rigide aanpak volgden. De meeste subsidiebegunstigden die voor deze evaluatie werden geraadpleegd, gaven aan dat zij behoefteanalyses hebben uitgevoerd ter ondersteuning van het ontwerp en de ontwikkeling van hun projecten. Uit een analyse van de 23 Verordening (EU) nr. 650/2012 betreffende de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen en de aanvaarding en de tenuitvoerlegging van authentieke akten op het gebied van erfopvolging, alsmede betreffende de instelling van een Europese erfrechtverklaring. 24
Ex-postevaluatie
van vijf programma's die werden uitgevoerd in het kader van de financiële vooruitzichten van de periode 2007-2013. Evaluatie van het specifieke programma: Civiel recht (JCIV), ICF, 28 juli 2015, blz. 7 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf
12
projectdocumentatie is gebleken dat een aanzienlijk aantal subsidieaanvragers hun projecten niet hadden ontwikkeld op basis van een behoefteanalyse of dat zij in het aanvraagformulier voor de subsidie onvoldoende gegevens hadden verstrekt over deze analyse. De Commissie had hen niet uitdrukkelijk verplicht een behoefteanalyse uit te voeren en dit aan te tonen, maar het zou hen een veel duidelijkere indicatie hebben gegeven van de relevantie van hun project, de kwaliteit van hun studie hebben verbeterd en een uitgangspunt hebben opgeleverd om achteraf het succes van het project te beoordelen. Projecten die niet zijn gebaseerd op de behoefteanalyse kunnen wel relevant zijn voor de behoeften van de doelgroepen. Maar een behoefteanalyse vergroot de kans dat aanvragers de meest relevante methoden en middelen ter ondersteuning van de doelgroepen gaan gebruiken
Subsidiebegunstigden gaven aan dat het conceptuele kader van het JCIV-programma hen in staat had gesteld om hun projecten te ontwikkelen zoals gepland. Van 61 respondenten van de online-enquête zeiden 59 dat ze de beoogde doelgroepen hadden kunnen bereiken. Daarnaast gaf 86,8 % van de respondenten van de online-enquête (53) aan dat zij reacties hadden ontvangen van hun doelgroep(en) waarin werd bevestigd dat het uitgevoerde project/de uitgevoerde activiteiten relevant waren voor de uitdagingen of problemen waarmee ze werden geconfronteerd. In follow-upgesprekken zeiden de meeste belanghebbenden dat zij zich de specifieke reacties van de doelgroepen niet meer konden herinneren, maar dat hun projecten over het algemeen positief waren ontvangen
.
De algemene conclusie dat het JCIV-programma en de prioriteiten ervan relevant waren voor subsidiebegunstigden, werd bevestigd in interviews met belanghebbenden. 10 van de 15 geïnterviewden gaven aan dat het conceptuele kader van het programma (dat wil zeggen de doelstellingen en de prioriteiten) hen in staat had gesteld om hun projecten te ontwikkelen zoals oorspronkelijk gepland
.
2.2
COHERENTIE EN COMPLEMENTARITEIT
Coherentie verwijst naar de mate waarin de interventielogica van het programma intern consistent is, dat wil zeggen tussen doelstellingen, inputs, activiteiten en verwachte resultaten, en naar de vraag of de interventie consistent is met interventies met vergelijkbare doelstellingen. Complementariteit betreft de mate waarin er convergentie of overlapping is met andere beleidslijnen en interventies. Complementariteit en coherentie kan worden bereikt door het creëren van synergieën, dat wil zeggen gecoördineerde acties, samenwerking en interactie met verschillende actoren/belanghebbenden die de gezamenlijke doelstellingen wederzijds versterken. Overlappingen tussen de verschillende programma's kunnen echter worden geïdentificeerd. Coherentie en complementariteit werden geanalyseerd door te bepalen of het programma werd geoptimaliseerd ten opzichte van andere EU programma's en hoe de resultaten van de uitgevoerde acties complementair waren met nationale beleidsinitiatieven/programma's en andere Europese of internationale initiatieven/programma's. Het kan multidimensionaal zijn in termen van i) doelstellingen en thematische werkterreinen; ii) de vastgestelde prioriteiten in de oproepen tot het indienen van voorstellen en iii) de gefinancierde acties. In artikel 12 van het oprichtingsbesluit worden de mogelijkheden tot complementariteit met andere Europese financiële programma's vastgelegd: het programma Strafrecht (JPEN) als onderdeel van het algemene programma "Grondrechten en justitie"; "Veiligheid en bescherming van de vrijheden", bestaande uit de twee financiële programma's, dat wil zeggen "Preventie en bestrijding van criminaliteit (ISEC)" en "Terrorisme en andere aan veiligheid gerelateerde risico’s: preventie, paraatheid en beheersing van de gevolgen" (CIPS); "Solidariteit en beheer van de migratiestromen", bestaande uit vier fondsen, dat wil zeggen het Buitengrenzenfonds (EBF), het Europees Terugkeerfonds (RF), het Europees Vluchtelingenfonds (EVF) en het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen (dat wil zeggen niet-EU-onderdanen) (EIF). Naast de programma's waarnaar in het oprichtingsbesluit wordt verwezen, is verdere complementariteit mogelijk met een aantal andere EU-instrumenten, zoals het FRC-programma (voor wat betreft 25 Ibid., blz. 12. 26 Ibid., blz. 13. 27 Ibid., blz. 12. 13
bepaalde doelstellingen en thematische werkterreinen, de aard van het programma, en gedeeltelijk met betrekking tot de doelgroepen) en het Daphne-programma (voor wat betreft de aard van het programma en de doelgroepen)
.
2.2.1
Doelstellingen en thematische werkterreinen
Het programma realiseerde coherentie en complementariteit met programma's met vergelijkbare doelstellingen en thema's door bij het ontwerpen van het programma en bij het opstellen van de oproepen beslissingen te nemen over het toepassingsgebied van de programma's. Uit de analyse bleek echter dat er zowel complementariteit als overlapping was met de programma's JCIV en JPEN, FRC en (mogelijk) ISEC, voor wat betreft doelstellingen en thema's. Het JCIV en het JPEN hebben beide tot doel een Europese rechtsruimte tot stand te brengen die gebaseerd is op het beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen, samenwerking tussen justitiële autoriteiten, zowel op het gebied van straf- als civiel recht, en het creëren van een klimaat van wederzijds vertrouwen. Bovendien moet de toegang tot de rechter vergemakkelijkt worden en daarmee het dagelijks leven van Europeanen, en moeten de belanghebbenden en de civiele samenleving meer betrokken worden bij de reflectie over justitiële zaken. Er is ruimte voor complementariteit omdat zij vergelijkbare doelstellingen hebben. Terwijl het in het JCIV om burgerlijke en handelszaken gaat, gaat het in het JPEN om strafzaken. Maar de kans dat zij elkaar overlappen blijft bestaan, vooral in algemene kwesties zoals e-justitie of opleiding. Bovendien vallen sommige specifieke onderwerpen in sommige lidstaten onder civiele rechtspraak en in andere onder het strafrecht. Beschermende maatregelen vormen daar een bijvoorbeeld van: deze worden geregeld door twee afzonderlijke instrumenten op EU-niveau, een civiel gecombineerd in één financieringsinstrument.
en een strafrechtelijk
programma's werden in 2007 gescheiden gehouden vanwege hun verschillende rechtsgrondslagen, waardoor andere goedkeuringsprocedures vereist waren. Dit is echter niet meer het geval sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. De programma's zijn zeer vergelijkbaar voor wat betreft de doelstellingen, methodes en eindbegunstigden en ze zijn voor de periode 2014-2020 in feite Er is complementariteit met de doelstelling van de FRC-programma's om te voorzien in "opleiding voor rechtspractici en beoefenaars van juridische beroepen"
wat kan worden gezien als vergelijkbaar met de doelstelling van het JCIV-programma, namelijk de "verbetering van de wederzijdse kennis van de civiele rechtsstelsels van de lidstaten voor rechtspractici en beoefenaars van juridische beroepen". Het JCIV-programma is gericht op de "bevordering van de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken". Artikel 3, lid 3, van het oprichtingsbesluit van het ISEC-programma bepaalt dat het programma niet gericht is op justitiële samenwerking. Het kan echter betrekking hebben op acties die gericht zijn op het stimuleren van samenwerking tussen justitiële autoriteiten en wetshandhavingsinstanties en daarom is er ruimte voor complementariteit en overlapping met JCIV. Er is aanzienlijke ruimte voor complementariteit tussen het JCIV-programma en andere EU steunprogramma's en er blijkt weinig overlapping te zijn. Met name de relatief strikt gedefinieerde werkingssfeer van het JCIV-programma (dat gericht was op een specifiek thematisch gebied, namelijk het bevorderen van de toegang tot de rechter en het bevorderen van justitiële samenwerking in burgerlijke zaken, voor bepaalde types begunstigden, dat wil zeggen beoefenaars van juridische beroepen en nationale instanties) heeft ertoe bijgedragen dat overlapping met en duplicering van andere EU-programma's werd beperkt. Vooral bij transversale vraagstukken zoals e-justitie en opleiding is er behoefte aan complementariteit (ook om overlapping te voorkomen)
28 Ibid., blz. 14. 29 Verordening (EU) nr. 606/2013 betreffende de wederzijdse erkenning van beschermingsmaatregelen in burgerlijke zaken. 30 Richtlijn 2011/99/EU betreffende het Europees beschermingsbevel. 31 Website van de Europese Commissie, Programma Grondrechten en burgerschap financieringsprogramma, beschikbaar op http://ec.europa.eu/justice/grants/programmes/fundamental-citizenship/index_en.htm
. 32
Ex-postevaluatie
van vijf programma's die werden uitgevoerd in het kader van de financiële vooruitzichten van de periode 2007-2013. Evaluatie van het specifieke programma: Civiel recht (JCIV), ICF, 28 juli 2015, blz. 14-15 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf
14
2.2.2
Vastgestelde prioriteiten in de oproepen tot het indienen van voorstellen
Bij de voorbereiding van de jaarlijkse werkprogramma's heeft DG Justitie ook getracht een grotere complementariteit en coherentie tussen de programma's van DG Justitie te bereiken door het organiseren van bijeenkomsten met de beheerders van het programma en beleidseenheden. Tegelijkertijd heeft DG Justitie deelgenomen aan overleg tussen verschillende diensten en interdepartementale groepen om met andere directoraten-generaal van gedachten te wisselen over complementariteit en mogelijke overlappingen in de programmering. De Commissie legde het jaarlijkse werkprogramma en de prioriteiten ervan voor aan het programmacomité, zodat de lidstaten complementariteit en samenhang met andere EU of nationale initiatieven konden identificeren
.
2.2.3
Gefinancierde acties
Een zekere mate van complementariteit werd ook vastgesteld bij een klein aantal projecten die in het kader van het JCIV werden uitgevoerd. Dit omvatte enkele gevallen van mogelijke overlapping met andere EU-programma's. Tot de belangrijkste behoren
: • • • • Het JCIV-project: "Understanding Justice" is vergelijkbaar met JPEN in die zin dat het ernaar streeft om het bestaande corpus van kennis en praktische aanbevelingen voor juridische vertolking en vertaling op het gebied van strafrecht aan te passen voor de toepassing ervan op het gebied van de civiele rechtspraak, en het streeft ook naar het creëren van kennis over beste praktijken bij het tolken en vertalen in civielrechtelijke procedures en het verspreiden ervan naar gerechtelijk personeel en beroepsbeoefenaars, tolken die werkzaam zijn op het gebied van de strafrechtspleging en het grote publiek. Het JPEN-project: "European Training Platform for lawyers" dat was opgestart in het kader van de prioriteit e-justitie, was gericht op het creëren van een Europees opleidingsplatform voor beroepsbeoefenaars op het gebied van zowel civiel recht als strafrecht, hoewel het werd gefinancierd in het kader van het JPEN-programma. Het JCIV-project: "Conference on Justice in the EU – from the Citizen’s Perspective" organiseerde een conferentie die heeft bijgedragen tot een verdiept inzicht de kwestie van de toegang van het individu in burgerlijke en strafzaken tot de rechter in de EU, en tot betere netwerkvorming tussen de beoefenaars van juridische beroepen. Tot de specifieke doelstellingen van het JPEN-programma behoren de verbetering van de wederzijdse kennis van de strafrechtsstelsels van de lidstaten, de bevordering en versterking van netwerkvorming en de verbetering van de informatie over de rechtsstelsels van de lidstaten en de toegang tot de rechter. Het JCIV-project: "Litigious Love: Same-sex couples and mediation in the European Union" helpt bij de strijd tegen homofobie en is gericht op koppels van hetzelfde geslacht in de EU. Deze doelstellingen en doelgroepen zijn vergelijkbaar met die van het FRC-programma. Uit de online-enquête bleek dat diverse synergieën waren gecreëerd met andere subsidies die door andere Europese en nationale/regionale programma's waren gefinancierd en binnen het JCIV programma. Kortom, negen respondenten van de online-enquête hebben synergieën gemeld met andere JCIV-projecten, zeven hebben synergieën gemeld met andere EU-programma's en zes hebben synergieën gemeld met andere nationale of regionale programma's met vergelijkbare doelstellingen
.
2.3
DOELTREFFENDHEID
De doeltreffendheid van een programma hangt af van de mate waarin de doelstellingen met succes worden bereikt en de mate waarin JCIV-projecten met succes hun eigen doelstellingen hebben bereikt. 33 Ibid., blz. 8. 34 Ibid., blz. 17. 35 Ibid., blz. 18. 15
2.3.1
Programmaresultaten
Het is moeilijk om de doeltreffendheid van het programma te beoordelen wegens de beperkte beschikbare informatie over uitkomsten en effecten Commissie was eerder gericht op de output dan op het resultaat, wat een aantal tekortkomingen van het huidige evaluatieverslag verklaart.
.
Het monitoring- en evaluatiesysteem van de Noch het model voor het eindverslag inzake actiesubsidies, noch het model voor het eindverslag inzake exploitatiesubsidies bevat een specifiek hoofdstuk waarin een beschrijving van de uitkomsten kan worden gegeven. Bovendien werd in de beoordeelde eindverslagen meestal geen onderscheid gemaakt tussen de outputs en de uitkomsten of effecten van het project. Dit is waarschijnlijk te wijten aan het feit dat noch in het model voor het eindverslag noch in de richtsnoeren met instructies voor het voltooien van het verslag duidelijk werd uitgelegd wat het verschil is tussen outputs en uitkomsten of effecten
.
Van de 146 actiesubsidies en exploitatiesubsidies die tijdens de programmaperiode werden uitgevoerd, waren er op het moment dat informatie beschikbaar werd gesteld voor deze evaluatie 107 afgerond. Slechts voor 94 daarvan was het eindverslag klaar. Uit een evaluatie van de eindverslagen van deze projecten bleek dat voor 54 actiesubsidies en zes exploitatiesubsidies nuttige resultaten konden worden aangetoond
.
2.3.2
Projectresultaten
Over het algemeen hebben de gefinancierde acties een bijdrage geleverd aan de doelstellingen van het programma. De meeste projecten konden de geplande resultaten op tijd verwezenlijken of de beoogde doelgroep bereiken. Er werden geen hindernissen geïdentificeerd die de uitvoering van de resultaten of doelstellingen van het project ernstig konden beïnvloeden, met uitzondering van deze in verband met de economische crisis. Met betrekking tot onverwachte effecten van de projecten, bleek uit de verzamelde gegevens dat de meeste projecten onverwachte positieve resultaten en bijna geen onverwachte negatieve effecten hadden bereikt. Meer dan de helft van alle afgeronde actiesubsidies en exploitatiesubsidies (69 van de 94 subsidies waarvoor eindverslagen beschikbaar waren) hebben alle activiteiten zoals gepland uitgevoerd. Om dit te verwezenlijken, was in sommige gevallen een personeelswijziging of het vinden van aanvullende financiering nodig. Van de 37 respondenten van de online-enquête hebben er 16 in de loop van het project/de activiteiten een medewerker moeten vervangen, terwijl 10 respondenten in de loop van het project/de activiteiten meer dan één medewerker hebben moeten vervangen en 7 respondenten op zoek moesten gaan naar extra financiering om de geplande activiteiten uit te voeren. Toch hadden deze schommelingen een beperkt effect op de ontwikkeling van de gefinancierde acties. In feite gaf 85 % van de 33 respondenten van de online-enquête aan dat deze wijzigingen geen invloed hebben gehad op de uitkomsten van het project/de activiteiten. Hoewel in het AG-project "Business & Human Rights challenges for cross border litigation in the European Union" van 2013 bijvoorbeeld meer dan één medewerker moest worden vervangen, werden alle doelstellingen van het project bereikt. Van in totaal 61 respondenten heeft de meerderheid aangegeven dat ze in staat waren om alle (56 %) of de meeste (26 %) geplande resultaten op tijd konden bereiken en van 52 respondenten kon 94 % de beoogde doelgroepen bereiken. Bovendien heeft 58 % van 52 respondenten gemeld dat hun project een aanzienlijk verschil heeft gemaakt in het thematische werkterrein waarin ze actief zijn. Uit de gegevens die via de online-enquête en follow-upgesprekken werden verzameld blijkt dat goede betrekkingen tussen partners en goede samenwerking met de Commissie de belangrijkste interne 36 Ibid. 37 Ibid., blz. 19. 38 Ibid., blz. 19. 16
factoren waren die de uitvoering van het project gunstig hebben beïnvloed. Er werden geen hindernissen geïdentificeerd die de uitvoering van de resultaten of doelstellingen van het project ernstig konden beïnvloeden. Om de geplande resultaten beter te verwezenlijken of om het ontwerp aan te passen aan de gewijzigde omstandigheden werden er aan het oorspronkelijke ontwerp van sommige projecten echter een aantal wijzigingen aangebracht. Met betrekking tot wijzigingen die zich in de loop van het project/de activiteiten hebben voorgedaan, heeft 55 % van 33 respondenten gemeld dat deze verandering(en) geen invloed heeft/hebben gehad op de uitvoering van het project/de activiteiten en 42 % heeft aangegeven dat de voornoemde wijziging(en) een beperkt effect heeft/hebben gehad. Slechts 3 % heeft gemeld dat de verandering(en) een grote invloed heeft/hebben gehad. Met betrekking tot het effect van deze wijzigingen op de resultaten, heeft 85 % van 33 respondenten, gemeld dat de verandering(en) geen invloed heeft/hebben gehad op de uitkomsten van het project/de activiteiten; 12 % was van oordeel dat er sprake was van een beperkt effect en slechts 3 % heeft verklaard dat de verandering(en) een grote invloed heeft/hebben gehad op de uitkomsten van het project/de activiteiten. Tijdens follow-upgesprekken, hebben projectpartners de ontwikkeling van goede relaties tussen partners en de samenwerking met de Commissie vermeld als positieve factoren die hebben bijgedragen tot de doeltreffende uitvoering van projecten en activiteiten. Alle 16 exploitatiesubsidies werden tussen 2007 en 2013 afgerond. De uitgevoerde activiteiten hadden voornamelijk betrekking op bewustmaking, wederzijds leren en ondersteuning aan belangrijke actoren. De exploitatiesubsidie van 2009 voor "Save the Children Italy" heeft de juridische eenheid ervan geholpen om activiteiten uit te voeren ter bevordering van de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken en ter verbetering van de voorlichting inzake de rechtsstelsels en de toegang tot de rechter in de lidstaten. Deze activiteiten omvatten de productie en de verzending van een onlinenieuwsbrief naar 1 000 ontvangers in 13 lidstaten, de organisatie van twee bijeenkomsten voor rechters en centrale autoriteiten en vier interne opleidingsbijeenkomsten voor juridische deskundigen van "Save the Children". Zij hebben ook bijgedragen aan de oprichting van de Europese tak van de "International Association of Youth and Family Judges and Magistrates (IAYFJM)"
Wat overheidsopdrachten in het kader van het JCIV-programma betreft, werden 247 contracten toegekend. De gegevens die ten behoeve van de evaluatie werden verstrekt, omvatten het totale bedrag van het contract, de naam van de leidinggevende contractant en een antwoord op de vraag of het contract was bedoeld voor het uitvoeren van studies, evenementen of IT-gerelateerde taken. Uit de gegevens blijkt waarborgen.
40 dat overheidsopdrachten werden gebruikt voor het ontwikkelen, het uitvoeren en het
verspreiden van Europees beleid en wetgeving, en om de duurzaamheid van de projectresultaten te Overheidsopdrachten worden gebruikt voor de financiering van de Europese dag van het civiel recht die jaarlijks wordt gevierd op 25 oktober. Deze centrale evenementen, die gezamenlijk worden georganiseerd door de Raad van Europa en de Europese Commissie, streven ernaar justitie dichter bij de burgers te brengen en hen te informeren over hun rechten via het ensceneren van zaken en het geven van infosessies voor studenten, beoefenaars van juridische beroepen en het grote publiek en via open dagen op rechtbanken. Bewustmakingsactiviteiten (bv. een campagne betreffende consumentenrechten in 2012) en verspreidingsactiviteiten (bv. het produceren en vertalen van richtsnoeren in verschillende taalversies, bv. "Guide du citoyen" in 2010, "Practice Guide for the Application of the Regulation on the European Order for Payment" in 2011 en "Procédure Européenne d'injonction de payer" in 2012) zijn ook gefinancierd via overheidsopdrachten. De Europese justitiële atlas voor burgerlijke zaken dient eveneens te worden vermeld, evenals de gefinancierde contracten voor het onderhoud van het e-justitieportaal. 39 Ibid., blz. 23. 40 Ibid. 17
2.4
DUURZAAMHEID, OVERDRAAGBAARHEID EN INNOVATIE
Op het gebied van duurzaamheid werd onderzocht of de door de projecten bereikte resultaten, uitkomsten en effecten ook na afloop van de financieringsperiode aanwezig bleven. In de evaluatie werden drie niveaus van duurzaamheid geïdentificeerd: • duurzaamheid op korte termijn, die vooral wordt verwezenlijkt door de verspreiding van projectresultaten; • duurzaamheid op middellange termijn, die de voortzetting van projectresultaten en/of partnerschappen omvat; alsmede • duurzaamheid op langere termijn die hoofdzakelijk wordt bereikt via overdracht van projectresultaten naar andere contexten, organisaties en lidstaten met weinig of geen extra middelen.
2.4.1
Voortzetting van projectactiviteiten en outputs en verspreiding
Sinds de mededeling van 2008 en het actieplan inzake e-justitie is de ontwikkeling van elektronische hulpmiddelen een prioriteit voor projecten die via JCIV worden gefinancierd. Dit kan verklaren waarom de ondervraagden aangaven dat zij nog steeds hardware en/of software onderhouden of van plan waren dit te doen. In follow-upgesprekken gaven 7 van de 15 geïnterviewden aan dat elektronische apparaten en onlineportalen die zijn voortgevloeid uit de projecten, langdurige outputs waren, hoewel 2 van de 7 geïnterviewden ook wezen op de moeilijkheden voor het onderhouden en het actualiseren ervan. Ambtenaren van de Commissie hebben bevestigd dat het actualiseren (en het onderhouden) van de outputs (bv. websites, studies) een ernstig probleem vormt dat van invloed kan zijn op de selectie van projecten. De vraag is of bruikbare projecten met outputs van goede kwaliteit die niet duurzaam zijn op de lange termijn als de gegevens niet regelmatig worden bijgewerkt, gefinancierd moeten blijven worden
.
Uit de gegevens die via het overleg met de begunstigden ten behoeve van deze evaluatie werden verzameld
, blijkt ook dat projecten sterk afhankelijk waren van EU-middelen om outputs te garanderen. EU-subsidies hebben ook in belangrijke mate bijgedragen tot het vermogen van organisaties om de activiteiten die al eerder waren uitgevoerd, voort te zetten. In feite gaf meer dan de helft van de deelnemers aan de enquête, namelijk 27 van de 52, aan dat verdere financiering noodzakelijk was om de betaalbaarheid van het project/de activiteiten te garanderen. In sommige gevallen verklaarden de subsidiebegunstigden in de follow-upgesprekken dat voor specifieke elementen van hun projecten bijkomende financiering nodig was om duurzame resultaten te waarborgen – veelal om projectresultaten verder te verspreiden en om delen van het project over te dragen. Deze specifieke elementen zijn: • • onderhoud van websites of elektronische instrumenten, dat wil zeggen een elektronisch register of elektronische "clearinginstellingen" zoals een onlinebemiddelingsportaal; vervolgactiviteiten om de voortzetting van projectresultaten en de uitbreiding van deze resultaten naar een bredere groep begunstigden te waarborgen, bv. conferenties, evenementen, en reactie op verzoeken en vragen aangaande de projectresultaten; 41 Ibid., blz. 32. 42 Ibid. 18
• • • productie van follow-upmaterialen zoals handboeken; de overdraagbaarheid van resultaten die binnen één lidstaat zijn bereikt naar andere lidstaten, bijvoorbeeld vergelijkende analyse en uitwisseling van beste praktijken; opleidingsactiviteiten – met name het aanpassen van activiteiten aan andere contexten. Van de 52 ondervraagden verklaarde slechts 13 dat zij erin waren geslaagd verdere financiering van andere EU-fondsen vast te leggen. Er werd echter geen verdere informatie over het type aanvullende financiering verstrekt. In sommige gevallen financierde de organisatie zelf follow-upactiviteiten, bv. het Max Planck-Instituut, Luxemburg
.
2.4.2
Voortzetting van partnerschappen na afronding van het project
Uit de eindverslagen van door JCIV gefinancierde acties blijkt dat de voortzetting van partnerschappen opvallend laag was. Van de 146 projecten die op basis van de beschikbare informatie in de projectdocumentatie in kaart zijn gebracht, geven slechts 10 aan dat hun gevormde partnerschappen werden voortgezet – volledig in 6 gevallen en gedeeltelijk in 4 gevallen. Het lage aantal voortzettingen was misschien te wijten aan het feit dat, zoals aangegeven in het tussentijdse evaluatieverslag, de oproepen bijzonder technisch waren (gericht op zeer technische juridische onderwerpen). Dit kan van invloed zijn geweest op de mogelijkheden van het partnerschap aan het einde van de projecten
De online-enquête laat echter andere resultaten zien betreffende de vraag of partnerschappen na voltooiing van het project werden voortgezet. Van de 52 respondenten gaf 69 % aan dat het partnerschap werd voortgezet en slechts 6 % gaf aan dat het partnerschap niet werd voortgezet. Deze gegevens zijn misschien tegenstrijdig omdat het in kaart brengen, werd uitgevoerd op basis van de eindverslagen (die misschien onvolledige informatie over dit onderwerp bevatten), terwijl tijdens de enquêtes de standpunten rechtstreeks van de beheerders van het project werden verkregen. Vandaar dat de gegevens die via de enquête werden verkregen waarschijnlijk meer representatief zijn voor de werkelijke situatie met betrekking tot de voortzetting van partnerschappen die tijdens een door JCIV gefinancierd project werden gevormd
2.4.3
Mogelijke duurzaamheid en overdraagbaarheid van outputs
In de eindverslagen werden weinig gegevens verstrekt over de duurzaamheid van de outputs van projecten. De verspreiding van de outputs en de resultaten aan een breed publiek kan de duurzaamheid ervan vergroten. Veel outputs waren reeds ontworpen om gebruikt te worden op EU-niveau (zoals justitiële opleiding in het kader van ENJO, die was ontwikkeld voor deelnemers uit verschillende lidstaten en het e-justitieportaal voor gebruik door het grote publiek in alle lidstaten). Sommige outputs die niet waren ontworpen voor toepassing in de hele EU, waren ontworpen om overdraagbaar te zijn naar andere lidstaten. Veel projectpartners die ten behoeve van de evaluatie werden geïnterviewd, toonden aan dat zij hun projecten hadden ontworpen rond duidelijke producten of outputs, waarvan er veel zouden of konden worden overgedragen naar andere lidstaten. In totaal waren 70 van de 89 respondenten van de online-enquête ook van mening dat alle of sommige outputs zonder enige wijziging in meer dan één land konden worden gebruikt, en nog eens 22 gaven aan dat de overdracht naar meer dan één land kon worden gedaan met enkele kleine wijzigingen. Meer dan twee derde (61 respondenten) gaf ook aan dat de resultaten van het project/de activiteiten konden bijdragen tot beleidsactiviteiten in één of meer andere landen
.
Er zijn aanwijzingen dat in elk geval een aantal acties die in het kader van het JCIV werden uitgevoerd, werden voortgezet nadat de EU-financiering was afgerond. Van de 94 projecten 43 Ibid., blz. 33. 44 Ibid., blz. 32. 45 Ibid. 46 Ibid., blz. 27. 19
(actiesubsidies en exploitatiesubsidies) waarvoor eindverslagen beschikbaar waren, hebben er 45 enig bewijsmateriaal verstrekt van de voortzetting van de projectresultaten. In de verslagen van de overige 49 gefinancierde acties waren geen gegevens opgenomen over dit onderwerp. De beschikbaarheid van gegevens heeft derhalve invloed op de mogelijkheid om de duurzaamheid van JCIV-projecten te beoordelen
.
Subsidiebegunstigden waren van oordeel dat voor veel projecten duurzame resultaten werden bereikt. Van de 52 respondenten hebben er 30 (58 %) gemeld dat hun projecten een aanzienlijk verschil hebben gemaakt in het thematische werkterrein waarin ze actief zijn; 18 respondenten (35 %) wisten het niet en 4 (8 %) waren van oordeel dat hun project geen significant verschil heeft gemaakt.
In sommige gevallen werden problemen met de overdraagbaarheid van resultaten geïdentificeerd – deze houden verband met de specifieke aandachtspunten van sommige uitgevoerde acties. Dit was het geval voor het project "European experience in mediation and its implementation in the Czech legal environment" dat gericht was op het opleiden van Tsjechische juristen en gerechtelijk personeel op het gebied van bemiddeling. Het project "The application of Rome I and II Regulations and EC 4/2009 by legal practitioners in southern Europe – EUROME" betrof verordeningen die gericht waren op het recht van de zee, waardoor dit niet uitvoerbaar was in landen waar dit niet relevant is. In beide gevallen konden echter de ontwikkelde modellen worden gebruikt voor andere doeleinden. De projectelementen die werden overgedragen omvatten: • voor de projecten opgezette methodologische instrumenten, bv. methodologische evaluaties en activiteitsmodellen, bv. voor het uitvoeren van campagnes, evenementen en activiteiten met andere doelgroepen; • websites – wanneer de inhoud wordt vertaald voor gebruik in andere landen; • • toolkits en projectinstrumenten, bv. rapporten, richtsnoeren en handleidingen; alsmede cursussen en opleidingsmateriaal
.
2.4.4
Innovatie
Innovatie is de ontwikkeling en uitvoering van nieuwe ideeën (producten, diensten en modellen) die voorziet in behoeften en nieuwe betrekkingen of een nieuw samenwerkingsverband creëert. Innovatie gaat over het ontwerpen van nieuwe antwoorden op dringende (sociale) behoeften. Uit de verzamelde gegevens bleek dat de meeste projecten innovatief waren voor wat betreft activiteiten of praktijken en de gebruikte methoden. De gegevens bevestigden ook dat de projecten op hun gebied de weg tonen die bewandeld moet worden. Subsidieaanvragers werden verplicht de innovatieve aspecten van hun project te documenteren. 140 projecten gaven blijk van innovatie. Dit wordt bevestigd door de antwoorden op de online-enquête. In feite was 90 % van de 52 respondenten van de online-enquête van oordeel dat hun projecten/activiteiten innovatief waren. Innovatieve praktijken en activiteiten omvatten opleiding, baanbrekend onderzoek in een gebied dat nooit eerder werd bestudeerd, de oprichting van een onlineplatform en praktijken die doelgroepen op een actieve manier laten participeren, bv. communautaire discussies, het gebruik van rolmodellen en het kaart brengen van communautaire middelen. Wat betreft innovatieve methoden legde het onderzoek de nadruk op het gebruik van opleidingsmethoden op maat, methoden voor het betrekken van doelgroepen, zoals bedrijven, gerechtelijk personeel en bemiddelaars, interinstitutionele samenwerkingsmodellen en methodiek inzake leren via de omgang met gelijken
.
47 Ibid., blz. 31. 48 Ibid., blz. 27. 49 Ibid., blz. 34. 50 Ibid. 20
De meeste respondenten van de online-enquête (62 % van de 52) bevestigden ook dat het project op hun beleidsterrein de weg toont die bewandeld moet worden
.
Een aantal geïnterviewden hebben gemeld dat belanghebbenden op lokaal en Europees niveau, bv. beroepsbeoefenaars, instellingen en maatschappelijke groepen, geïnteresseerd waren in de outputs van hun projecten – met name met betrekking tot de innovatieve aspecten van uitgevoerde acties
• • het ontwikkelen van instrumenten en methodieken die rechtstreeks gebruikt zouden kunnen worden door doelgroepen om hun bewustzijn en niveau van bescherming te versterken (bv. de technische universiteit van Lappeenranta zet momenteel een online "caseflow management" platform op dat beroepsbeoefenaars informatie en beste praktijken biedt om vertragingen en inefficiënties in het rechtbankbeheer, die de werking van de rechtbanken kunnen ondermijnen, te voorkomen); de gerichtheid op een gebied dat nog niet aan bod is gekomen, bv. het project van de universiteit van Pècs "Improving the effectiveness of cross-border enforcement in the EU", of het project van het Roemeense ministerie van Justitie ter verbetering van de justitiële samenwerking op het gebied van ouderlijke verantwoordelijkheid.
2.5
EFFICIËNTIE EN MOGELIJKE VEREENVOUDIGING 2.5.1
Vergelijking tussen uitgaven en de bereikte effecten
Het merendeel van de financiële steun in het kader van het JCIV-budget was gepland voor overheidsopdrachten en actiesubsidies (zie Tabel 1-2 Geplande verdeling van de beschikbare middelen voor het JCIV (2007-2013) ). Het overige budget werd toegewezen aan exploitatiesubsidies. Een groot deel was toegewezen aan overheidsopdrachten die in het kader van het JCIV-programma veelvuldig werden gebruikt om te helpen bij het ontwikkelen en uitvoeren van Europees beleid en wetgeving, het publiceren van Europees beleid en wetgeving en het waarborgen van de duurzaamheid van de projectresultaten. Daartoe werd een grote hoeveelheid geld uitgegeven aan IT-hulpmiddelen en onderhoud, met name voor het e-justitieportaal, naast andere instrumenten, zoals de Europese justitiële atlas voor burgerlijke zaken en de databank JURE
.
2.5.2
Vraag naar actiesubsidies
Er was een grote vraag naar projectfinanciering, wanneer wordt gekeken naar het aantal aanvragen in verhouding tot het aantal geselecteerde projecten. Tussen 2007 en 2013 werden in totaal 385 aanvragen voor JCIV-actiesubsidies ingediend en de aanvragen hadden een hoger slagingspercentage bij de eerste oproepen dan bij latere oproepen. De oproepen van 2007 en 2008 hadden een slagingspercentage van 61 % met respectievelijk 44 en 31 aanvragen, maar dit aandeel daalde tot 20 % voor de oproep van 2011-2012 (over twee begrotingsjaren), toen het aantal aanvragen een piek bereikte van 127 en tot 29 % voor de oproep van 2013 (met 96 aanvragen). Bij de start van het programma ontving de Commissie niet het verwachte aantal aanvragen. Het aantal nam echter aanzienlijk toe naar mate het programma meer zichtbaarheid kreeg. Het aantal aanvragen voor actiesubsidies steeg na de eerste vier oproepen van een gemiddelde van 40,5 aanvragen in de periode 2007-2010 tot 127 aanvragen in 2011-2012 en 96 in 2013
2.5.3
Vraag naar exploitatiesubsidies
Met een totaal van 50 aanvragen voor exploitatiesubsidies (gemiddeld 7 per jaar in de hele periode, 51 Ibid. 52 Ibid. 53 Ibid., blz. 37. 54 Ibid., blz. 39. 21
behalve voor de oproep van 2010, toen een piek van 15 aanvragen werd bereikt) was het slagingspercentage hoger in 2008 en 2009 (respectievelijk 50 % en 43 %) en was er een daling tot 20 % in 2010 en een lichte stijging naar 29 % en 38 % in 2012 en 2013
.
2.5.4
Gebruik van overheidsopdrachten
Ongeveer 36,2 % van de uitgaven voor overheidsopdrachten was vastgelegd voor studies; meer dan 33,4 % voor IT-diensten en 26,8 % voor evenementen
.
Naast de initiatieven van de Commissie dekken JCIV-opdrachten een budget voor het beheer van het lidmaatschap van de Gemeenschap in de Haagse conferentie voor internationaal privaatrecht en een ander dat, volgens het jaarlijkse werkprogramma, is toegewezen aan het bij Beschikking 2001/470/EG van de Raad van 28 mei 2001 opgerichte Europese justitiële netwerk in burgerlijke en handelszaken. De eerstgenoemde had een beperkt effect op het budget, terwijl de laatste een vastlegging betekende van 17,8 miljoen EUR. Dit budget was gepland voor specifieke activiteiten in het voorgaande jaar en was het over het algemeen volledig vastgelegd en betaald
.
2.5.5
Algemene uitvoering
Zoals reeds vermeld, was het totaal geplande budget voor de uitvoering van het JCIV tijdens de programmeringsperiode 103,7 miljoen EUR. Aangezien niet alle acties volledig zijn afgerond, is het totale betaalde bedrag nog niet bekend. De gemiddelde onderbesteding tot op heden bedraagt 25 %. Met deze middelen werden door het JCIV 130 actiesubsidies, 16 exploitatiesubsidies en 247 overheidsopdrachten gefinancierd. Overheidsopdrachten die tot op heden zijn afgerond, blijken volledig betaald te zijn, wat ook wijst op een efficiënt gebruik van financiële middelen
.
2.5.6
Mogelijkheden voor vereenvoudiging
De evaluatie van efficiënt beheer en de mogelijkheden voor vereenvoudiging is nauw verbonden met de andere bevindingen over de efficiëntie in dit deel en gebaseerd op een beoordeling van de uitvoering, bijvoorbeeld of deze te gecompliceerd is (met onnodige ingewikkelde administratieve regels) of de vraag of de rapportagevereisten te belastend zijn. Uit de tot op heden verzamelde gegevens blijkt over het algemeen dat het beheer van het JCIV programma, dat in handen was van de Commissie, efficiënt werd bevonden in termen van de eisen die aan aanvragers en subsidiebegunstigden werden gesteld en gezien de ontvangen steun. Sommige organisaties ondervonden echter moeilijkheden bij de toepassing en de uitvoering. Belanghebbenden hebben bijvoorbeeld complexe procedure voor het indienen van voorstellen en moeilijkheden met betrekking tot het technische en het IT-systeem vastgesteld, hetgeen ertoe heeft geleid dat een aantal organisaties weigerden in te gaan op de oproepen tot het indienen van voorstellen. Er is enige ruimte voor vereenvoudiging van de procedures voor de aanvragers en begunstigden, waaronder: verbeteren van technische/IT-systemen; vereenvoudigen van administratieve procedures en financiële verslaggeving; verbeteren en versnellen van het terugkoppelingsproces; instellingen betalen voor hun werk. De regelingen voor verslaglegging werden over het algemeen gepast bevonden, met name met betrekking tot de financiële verslaggeving. Over het algemeen werden de monitoringregelingen van de Commissie als nuttig ervaren, maar sommige respondenten ondervonden moeilijkheden. Het monitoring- en evaluatiesysteem van de Commissie was eerder gericht op de output dan op het resultaat, wat een aantal tekortkomingen van het huidige evaluatieverslag verklaart. 55 Ibid. 56 Ibid. 57 Ibid. 58 Ibid. 22
2.6
TOEGEVOEGDE WAARDE VAN DE EU
De toegevoegde waarde van de EU hangt af van de mate waarin het EU-karakter van het programma waardevol is voor haar belanghebbenden en de mate waarin de EU een comparatief voordeel heeft ten opzichte van nationale en internationale actoren die werkzaam zijn in het gebied. Eerst wordt het EU karakter van het programma en de geografische dekking ervan besproken. Daarna wordt de toegevoegde waarde van de EU onderzocht in termen van de waarde voor de EU en voor begunstigden. Het is echter niet mogelijk geweest de effecten van toegevoegde waarde van de EU vast te stellen en te meten. Over het algemeen was financiering van door DG Justitie beheerde programma's die onder deze evaluatie vallen alleen beschikbaar voor activiteiten met een duidelijke "toegevoegde waarde" van de EU. Dit betekent dat de activiteiten nationale of lokale belangen moeten overstijgen om daadwerkelijk "Europees" te worden met Europese relevantie, dekking en impact. De toegevoegde waarde van het JCIV-programma heeft vooral betrekking op de transnationale dimensie binnen de EU. Het programma werd opgezet om een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid te ontwikkelen, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is. Lidstaten kunnen dit zelf niet effectief aanpakken. Het programma werd derhalve uitgevoerd om voor een Europese respons te zorgen die bestond uit een gecoördineerde en multidisciplinaire aanpak, met inbegrip van de uitwisseling van informatie op EU-niveau en het waarborgen van de verspreiding van goede praktijken in de gehele EU. Samenwerking tussen EU-lidstaten is daarom cruciaal voor de uitvoering van het programma. Voor wat actiesubsidies betreft, bepaalt artikel 4 van het oprichtingsbesluit dat het JCIV middelen ter beschikking stelt van specifieke transnationale projecten waarbij ten minste twee lidstaten, of ten minste één lidstaat en één andere staat, te weten een toetredend land of een kandidaat-lidstaat, betrokken zijn. De jaarlijkse werkprogramma's en de oproepen tot het indienen van voorstellen verplichten aanvragers om transnationale partnerschappen te vormen "van in aanmerking komende organisaties, dat wil zeggen een kandidaat plus minimaal één partner, samengesteld uit organisaties uit ten minste twee verschillende in aanmerking komende landen, dat wil zeggen van tenminste twee verschillende EU-lidstaten''. Wat exploitatiesubsidies betreft, waren organisaties verplicht activiteiten uit te voeren met een Europese dimensie en met de betrokkenheid van ten minste tien EU-lidstaten. Artikel 9, lid 5 van het oprichtingsbesluit bepaalt ook dat een van de evaluatiecriteria voor de selectie van aanvragen voor exploitatiesubsidies de "geografische uitstraling van de activiteiten" is. Volgens artikel 5 van het oprichtingsbesluit kunnen toetredende landen, kandidaat-lidstaten en de bij het stabilisatie- en associatieproces betrokken landen van de westelijke Balkan deelnemen aan de acties van het programma. Bovendien kunnen bij de projecten beroepsbeoefenaars uit Denemarken alsook uit andere niet aan het programma deelnemende kandidaat-lidstaten wanneer deelneming ertoe zou bijdragen deze landen op de toetreding voor te bereiden, en uit andere niet aan het programma deelnemende niet-EU-landen, wanneer deelneming de doelstellingen van de projecten dient, worden betrokken als geassocieerde partners, maar het is hen niet toegestaan om projecten in te dienen of mede-indieners (co-begunstigden) te zijn. De thema's die onder JCIV vallen, waren, zoals vermeld in de jaarlijkse werkprogramma's en de oproepen tot het indienen van voorstellen, sterk gericht op EU aangelegenheden en transnationale samenwerking. De belangrijkste van deze is de algemene prioriteit van Europese e-justitie, waarnaar in het jaarlijkse werkprogramma voor 2010 wordt verwezen, en met name de ondersteuning van de ontwikkeling van beste praktijken via transnationale proefprojecten, die moesten aantonen hoe zij hebben bijgedragen tot het verbeteren van de interoperabiliteit op EU niveau.
2.6.1
Geografische dekking van de gefinancierde programma's
Uit de evaluatie blijkt dat de meeste JCIV-subsidies naar een selecte groep van lidstaten gingen 23
(België, Duitsland, Frankrijk en Italië). Andere lidstaten werden slechts in beperkte mate betrokken of helemaal niet. Omdat het JCIV-programma gericht was op het verbeteren van justitiële samenwerking en wederzijds vertrouwen, was het belangrijk dat partners en eindbegunstigden uit verschillende EU-lidstaten bij het programma werden betrokken. De meeste deelnemende organisaties waren gevestigd in België, Duitsland en Spanje, en de meeste van deze organisaties waren partnerorganisaties. Denemarken heeft niet deelgenomen aan het JCIV-programma. Organisaties uit alle lidstaten behalve Portugal, Malta, Cyprus, Kroatië, Bulgarije, Slowakije en Denemarken hebben deelgenomen als leidinggevende organisaties in de projecten van het JCIV programma. Het hoogste aantal leidinggevende organisaties was van België (21 % of 31 organisaties), gevolgd door Duitsland (12 % of 18 organisaties) en Spanje (11 % of 16 organisaties). België is verantwoordelijk voor een groot deel van de netwerken, platformen of forums op EU-niveau, wat het hoge aantal van in België geregistreerde organisaties verklaart. Het hoogste aantal partnerorganisaties was van Italië (10 % of 57 organisaties), gevolgd door Spanje (10 % of 55 organisaties). Partnerorganisaties waren echter beter gespreid over de verschillende lidstaten. 21 % van de JCIV-financiering was vastgelegd voor projecten met een Belgische leidinggevende organisatie. België werd gevolgd door Duitsland (12 %) en Frankrijk (11 %). Deze verdeling van de financiering sluit nauw aan op de verdeling van het aantal projecten onder leiding van de lidstaten (zie Figuur 2-1 (links)). De kaart met de financiering toont echter niet hoe de vastgelegde financiering tussen de projectpartners is verdeeld. In toegewezen aan het land van de leidinggevende organisatie. Dit was in werkelijkheid niet het geval (projecten waren transnationaal en projectpartners ontvingen ook een deel van de financiering) en daarom moet Figuur 2-1 Figuur 2-1 wordt verondersteld dat alle vastgelegde middelen werden met de nodige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd.
Figuur 2-1 Toewijzing van in het kader van JCIV vastgelegde financiering naar leidinggevende organisatie (links) en naar leidinggevende organisatie per hoofd van de bevolking (rechts)
Figuur 2-2
toont de samenwerkingsstructuur van de drie lidstaten met het hoogste aantal 24
leidinggevende organisaties (België, Duitsland en Spanje). Uit cijfers blijkt dat Belgische leidinggevende organisaties vaak samenwerken met Belgische, Franse en Duitse partners en met Spaanse en Nederlandse partners. Duitse organisaties werkten het vaakst samen met Oostenrijkse organisaties (acht projecten), gevolgd door Tsjechische, Duitse en Italiaanse organisaties. Spaanse organisaties werkten hoofdzakelijk samen met Portugese, Italiaanse en Spaanse organisaties.
Figuur 2-2 Partnerschapsstructuur voor de drie lidstaten met het hoogste aantal leidinggevende organisaties
Het JCIV-programma dekte niet alle lidstaten in dezelfde mate. Het hoogste aantal aanvragen werd ingediend door Italiaanse organisaties (76 van de 385), gevolgd door organisaties van België (69) en Spanje (55). Deze drie lidstaten met het hoogste aantal aanvragen dienden 52 % van alle subsidieaanvragen van het programma in. Kroatië, Malta, Cyprus en Denemarken hebben geen aanvragen voor JCIV-financiering ingediend (zie
Figuur 2-3
).
Figuur 2-3 Totaal aantal aanvragen voor JCIV per lidstaat (rechts) en het slagingspercentage naar lidstaat (links)
25
Luxemburg, Finland, de Tsjechische Republiek, Frankrijk en Zweden bleken het hoogste slagingspercentage te hebben voor de ingediende aanvragen (meer dan 50 % van de aanvragen was succesvol). Portugal, Bulgarije en Slowakije hebben geen financiering van het JCIV-programma ontvangen.
2.6.2
De toegevoegde waarde voor de EU en voor de begunstigden
Uit de follow-upgesprekken en de online-enquête blijkt dat de transnationale partnerschappen de begunstigde organisatie specifieke voordelen hebben opgeleverd die geen andere financieringsbron in dezelfde mate mogelijk zou hebben gemaakt
. De partnerschapsbenadering heeft geresulteerd in een verhoogde kennisbasis van de deelnemende organisaties. Van de 59 respondenten van de online enquête hebben er 45 bevestigd dat de partnerschappen resulteerden in grotere kennis over/expertise in het thema (in welke mate hun kennis werd vergroot is niet gemeten), netwerkvorming met (meer) internationale partners (41 respondenten), en een grotere kennis over beleid en praktijken in andere landen (38 respondenten). Het heeft ook in mindere mate bijgedragen aan een grotere kennis over relevante EU-wetgeving en relevant EU-beleid
.
Het transnationale partnerschap heeft ook geleid tot een groter verspreidingsbereik van resultaten. Uit de resultaten van de enquête en uit overleg met belanghebbenden blijkt dat goede werkverhoudingen tussen partners organisaties in staat hebben gesteld om alle doelgroepen te bereiken – met inbegrip van deze die moeilijk te bereiken zijn – en hebben gezorgd voor een ruime verspreiding van de resultaten. De betrokkenheid van alle partners in het project, heldere taakverdeling en overeenstemming over de wijze waarop activiteiten werden uitgevoerd, heeft hen geholpen deze resultaten te bereiken. Ondanks de algemene tevredenheid met de partnerschappen was 26 % van de respondenten van de online enquête het echter helemaal eens en 35 % gedeeltelijk eens met de stelling dat het bevorderlijk zou zijn geweest partners uit andere landen te betrekken. Follow-upgesprekken bevestigen tevens de specifieke voordelen van transnationale partnerschappen, namelijk een grotere kennisbasis en een groter verspreidingsbereik en goede werkverhoudingen tussen partners ter ondersteuning van deze specifieke voordelen. 59 87 % van de respondenten antwoordde op deze vraag dat de projecten/de activiteiten zonder EU-financiering niet zouden zijn uitgevoerd. 60
Ex-postevaluatie
van vijf programma's die werden uitgevoerd in het kader van de financiële vooruitzichten van de periode 2007-2013. Evaluatie van het specifieke programma: Civiel recht (JCIV), ICF, 28 juli 2015, blz. 52 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf
26
Uit de enquête blijkt dat projecten, naast toegevoegde waarde voor de begunstigden, ook toegevoegde waarde hebben opgeleverd door het bijgedragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de EU. De meeste respondenten gaven aan dat het uitgevoerd project/de uitgevoerde activiteiten een belangrijke/grote bijdrage heeft/hebben geleverd aan de verbetering van de grensoverschrijdende samenwerking en aan de uitwerking en verspreiding van beste praktijken. Analytische activiteiten hebben bijvoorbeeld hoofdzakelijk bijgedragen tot andere doelstellingen (40 %), wederzijds leren heeft vooral bijgedragen tot de ontwikkeling van wederzijds vertrouwen tussen landen (28 %), terwijl bewustmaking vooral heeft bijgedragen tot de uitwerking en verspreiding van beste praktijken (25 %). De meeste respondenten gaven echter aan dat het uitgevoerde project/de uitgevoerde activiteiten slechts in beperkte mate of niet hebben bijdragen tot de totstandkoming van praktische instrumenten en oplossingen waarmee grensoverschrijdende of Uniebrede uitdagingen kunnen worden aangepakt en om een ruimer publiek bewust te maken van de rechten die voortvloeien uit de EU-wetgeving. De toegevoegde waarde van de EU is met name zichtbaar in de reacties van subsidiebegunstigden over het belang van de EU-financiering voor de verwezenlijking van de doelstellingen. 87 % van de respondenten verklaarde dat de projecten/activiteiten zonder EU-financiering niet zouden zijn uitgevoerd. Derhalve kan worden aangenomen dat de meeste projecten/activiteiten die in het kader van het JCIV-programma werden uitgevoerd zonder het programma niet zouden zijn uitgevoerd
.
3 CONCLUSIES
Relevantie van het programma
• De doelstellingen van het programma waren grotendeels specifiek, haalbaar en realistisch. Zij waren echter noch meetbaar, noch tijdgebonden (hoewel gebonden aan de duur van het programma en van het project). • Over het algemeen kunnen de prioriteiten en de gefinancierde acties relevant worden beschouwd voor de doelstellingen van het programma. Het proces voor de selectie van de prioriteiten van het programma liet echter weinig speelruimte toe zodra de prioriteiten waren vastgesteld (hoewel een project waarin geen enkele prioriteit werd vastgesteld in principe een subsidie kon ontvangen op basis van andere gunningscriteria). Dit betekende dat in sommige gevallen, wanneer een prioriteit tijdens de uitvoering van een project werd gewijzigd , de resultaten ervan minder nuttig waren. Omgekeerd, met betrekking tot bijvoorbeeld opleiding, konden behoeften ontstaan die niet onder de vastgestelde prioriteiten vielen. Deze konden in het kader van het programma niet worden gefinancierd, omdat zij niet in aanmerking waren genomen voor een specifieke oproep. • Het JCIV-programma was goed ontworpen ter ondersteuning van de praktische toepassing en uitvoering van EU-beleid en wetgeving, en om een bijdrage te leveren aan de ontwikkelingen op beleids- en wetgevingsgebied. • Over het algemeen waren de subsidiebegunstigden van oordeel dat de oproepen en de geselecteerde acties de behoeften identificeerden en inspeelden op de behoeften van de doelgroepen, hoewel de mate waarin zij deze behoeften identificeerden varieerde, waarbij 61 Ibid., blz. 53 62 Ibid. blz. 54-56 27
sommigen uitvoerige behoefteanalyses uitvoerden en anderen een minder rigide aanpak volgden. De degelijkheid van de methode die werd gebruikt voor de behoefteanalysen die door de projecten werden uitgevoerd, kon in deze evaluatie echter niet worden beoordeeld. Behoefteanalysen zijn niet verplicht voor de subsidiebegunstigden.
Coherentie en complementariteit
• Over het algemeen heeft het JCIV een zekere mate van complementariteit met andere EU programma's bereikt voor wat betreft bepaalde doelstellingen en thematische werkterreinen, de aard van het programma en de doelgroepen, met name met het JPEN en FRC. Tegelijkertijd is er echter een kans op overlapping met deze programma's. • Synergieën werden gecreëerd op Europees en nationaal niveau en binnen het programma zelf. • Het JCIV-programma was consistent met beleidsontwikkelingen op Europees en nationale niveaus, en was in staat om de beleidsontwikkeling en regelgeving inzake burgerlijk recht door middel van de gefinancierde acties en door overheidsopdrachten te ondersteunen.
Doeltreffendheid
• Over het algemeen hebben de gefinancierde acties een bijdrage geleverd aan de doelstellingen van het programma. Het is echter moeilijk om de doeltreffendheid van het programma te beoordelen vanwege de beperkte informatie over de uitkomsten en de effecten die in de eindverslagen van de projecten en de interviews werden verstrekt. Het monitoring- en evaluatiesysteem van de Commissie was eerder gericht op de output dan op het resultaat, wat een aantal tekortkomingen van het huidige evaluatieverslag verklaart. • Voor de meeste projecten konden de geplande resultaten op tijd worden verwezenlijkt en de beoogde doelgroep worden bereikt. Er werden geen hindernissen geïdentificeerd die de uitvoering van de resultaten of doelstellingen van het project ernstig konden beïnvloeden. • Het JCIV heeft via subsidies en overheidsopdrachten bijgedragen tot de uitvoering en de ontwikkeling van Europees beleid en wetgeving. De langdurige projectcyclus kan de doeltreffendheid van de voltooide acties echter teniet doen, ingeval beleidsprioriteiten werden gewijzigd.
Duurzaamheid
• Met betrekking tot duurzaamheid op korte termijn (dat wil zeggen via verspreiding van projectresultaten) zijn de inspanningen van de Commissie om de projectresultaten te verspreiden (en te controleren) over het algemeen beperkt gebleven. De Commissie vertrouwde voor de rechtstreekse verspreiding van de outputs naar de doelgroepen meestal op de begunstigden, terwijl de eigen menselijke middelen voor het merendeel bestemd waren voor het financiële beheer. Verspreiding naar een breder publiek wordt beschouwd als een sleutelelement in het vergroten van het effect van het programma. De doeltreffendheid van de verspreiding van JCIV-resultaten werd ernstig beperkt door het gebrek aan een specifiek kanaal voor de verspreiding ervan. De verspreiding door de subsidiebegunstigden bleek efficiënter, omdat de meesten duidelijke plannen hadden voor de verspreiding van hun project/activiteiten. • Over het algemeen gegenereerde het JCIV-programma duurzame resultaten op middellange termijn (dat wil zeggen voortzetting van de projectresultaten en/of partnerschappen) en op lange termijn (dat wil zeggen via de overdracht van projectresultaten naar andere contexten, organisaties en lidstaten met weinig of geen extra middelen). Wat de voortzetting van partnerschappen betreft, zijn de verzamelde gegevens enigszins tegenstrijdig: hoewel de eindverslagen van het JCIV aangeven dat dit heel beperkt was, blijkt uit de online-enquête daarentegen dat de meeste 28
respondenten aangaven dat het partnerschap werd voortgezet. Dit is misschien te wijten aan het feit dat partnerschappen pas na een tijdje, wanneer het eindrapport al was ingediend, opnieuw werden gevormd. • De meeste projecten werden innovatief bevonden, met name ten aanzien van de benadering van groepen of het aanpakken van kwesties waar nog geen onderzoek naar was verricht of die nog niet waren aangepakt, of via de ontwikkeling van nieuwe methoden, benaderingen of instrumenten. • Meer dan de helft van de respondenten van de enquête gaf aan dat verdere financiering noodzakelijk was om de betaalbaarheid van het project/de activiteiten te garanderen.
Efficiëntie
• Over het algemeen blijkt dat de aan actiesubsidies, exploitatiesubsidies en overheidsopdrachten verstrekte financiering voldoende was om het verwezenlijken van de algemene doelstellingen van het JCIV te ondersteunen. • Over het algemeen werden de financiële middelen op een efficiënte manier gebruikt, gelet op de vergelijking van inputs en outputs tussen projectbegrotingen, en de totale geproduceerde outputs en resultaten. Tijdens de eerste uitvoeringsjaren was de opnamegraad relatief laag, wat wijst op een gebrek aan financiële en bestuurlijke capaciteit van de mogelijke begunstigden, maar na twee jaar is dit naar een aanvaardbaar niveau gestegen. • Het beheer van het JCIV-programma door de Commissie werd efficiënt bevonden voor wat betreft de eisen die aan aanvragers en subsidiebegunstigden werden gesteld en voor wat betreft de ontvangen steun. Sommige organisaties vonden het toepassings- en het uitvoeringsproces echter moeilijk. Er is enige ruimte voor vereenvoudiging van de procedures voor aanvragers en begunstigden (bv. verbetering van technische/IT-systemen of vereenvoudiging van administratieve procedures en financiële verslaggeving). De regelingen voor verslaglegging werden over het algemeen gepast bevonden, met name met betrekking tot de financiële verslaggeving. Over het algemeen werden de monitoringregelingen van de Commissie nuttig geacht.
Toegevoegde waarde van de EU
• Het JCIV-programma heeft een sterke transnationale dimensie. De transnationale partnerschappen hebben specifieke voordelen opgeleverd voor de organisaties die betrokken waren bij de uitvoering van JCIV-activiteiten, zoals een grotere kennisbasis van deelnemende organisaties, netwerkvorming bestaande uit (meer) internationale partners en een betere kennis van beleid en praktijken in andere landen. • De geografische verdeling van actiesubsidies en exploitatiesubsidies was ongelijk, en een aantal lidstaten waren oververtegenwoordigd (België, Duitsland, Frankrijk en Italië) en andere waren weinig of helemaal niet betrokken.
Belangrijkste aanbevelingen
• De prioriteiten beter definiëren: de Commissie moet meer tijd en personeel investeren in prioriteitsbepaling, zodat de prioriteiten naar behoren kunnen worden verwezenlijkt binnen de voorziene begroting. • Realistische beoordeling van projectrisico's en betere risicobeperkende strategieën: de Commissie moet tijdens de gehele duur van het project beter letten op de risico's, bijvoorbeeld door te vragen 29
naar korte voortgangsverslagen waarin de potentiële risico's worden geïdentificeerd naargelang zij zich voordoen tijdens de uitvoering van het project. • Wat betreft toezicht en evaluatie dient meer nadruk te worden gelegd op de beoordeling van effecten op alle niveaus en niet alleen van outputs. Dit gaat samen met de noodzaak om objectieve en onafhankelijke bewijsmaterialen te verzamelen, te analyseren en te gebruiken om evaluaties van het programma en het project te kunnen uitvoeren. Meer nadruk leggen op de analyse van de behoeften waaraan elk project tegemoet wenst te komen. • Zoeken naar manieren om de overname te verbeteren van outputs, resultaten en beste praktijken van projecten door andere organisaties, ook uit andere lidstaten, met inbegrip van extra middelen voor vertalingen, communicatie en verspreiding.
• Aanscherpen van de interventielogica van het programma; in het verlengde van het toepassingsgebied van het programma en de algemene en specifieke doelstellingen en prioriteiten, de soorten acties en financieringsvormen en uitvoeringsmaatregelen daarvan, dient de Commissie ervoor te zorgen dat de interventielogica wordt aangescherpt
63 en dat de relaties tussen de
beweegredenen, doelstellingen, inputs, outputs, begunstigden, verwachte uitkomsten en effecten bij een toekomstige voortzetting van het programma helder, precies en concreet worden gemaakt. 63 Zie bijvoorbeeld de
ex-postevaluatie
van vijf programma's die werden uitgevoerd in het kader van de financiële vooruitzichten van de periode 2007-2013. Evaluatie van het specifieke programma: Civiel recht (JCIV), ICF, 28 juli 2015, blz. 1-2 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf
30