Transcript EUROPESE COMMISSIE Brussel, 2.12.2016 COM(2016) 722 final

EUROPESE
COMMISSIE
Brussel, 2.12.2016
COM(2016) 722 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE
RAAD
ter beoordeling van de mate waarin de lidstaten de nodige maatregelen hebben genomen
om te voldoen aan Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van
mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, in overeenstemming met
artikel 23, lid 1, van de richtlijn
NL
NL
1. INLEIDING
Mensenhandel is uitdrukkelijk verboden bij artikel 5, lid 3, van het Handvest van de
grondrechten van de Europese Unie en wordt ook genoemd in artikel 83 van het Verdrag
inzake de werking van de Europese Unie als een van de bijzonder ernstige misdrijven met een
grensoverschrijdend aspect.
De EU heeft een belangrijke stap gezet om dit fenomeen aan te pakken door Richtlijn
2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming
van slachtoffers daarvan ("de richtlijn") aan te nemen, ter vervanging van het vorige
juridische instrument van de EU inzake de bestrijding van mensenhandel, Kaderbesluit
2002/629/JBZ van de Raad. De richtlijn is van toepassing op alle lidstaten behalve
Denemarken1.
De richtlijn stelt minimumnormen vast die in de hele Europese Unie toegepast moeten
worden ter voorkoming en bestrijding van mensenhandel en ter bescherming van slachtoffers,
en voorziet in een definitie van mensenhandel. De richtlijn gaat uit van een op de
mensenrechten en het genderperspectief gebaseerde aanpak om de preventie van deze
misdaad en de bescherming van en hulp aan de slachtoffers ervan te versterken.
Deze richtlijn heeft betrekking op: i) strafrechtelijke maatregelen, onderzoek en vervolging
(artikelen 2 tot en met 10); ii) maatregelen ter bijstand, ondersteuning en bescherming van
slachtoffers (artikelen 11 tot en met 17); iii) preventieve maatregelen die het mogelijk maken
de vraag te doen afnemen, het bewustzijn te vergroten en de opleiding te bevorderen van
personen die mogelijk met slachtoffers in contact komen (artikel 18); en iv) nationale
rapporteurs of soortgelijke mechanismen (NREM's) en coördinatie (artikelen 19 en 20). De
richtlijn heeft ook bijzondere aandacht voor het belang van het kind en bevat bepalingen die
specifiek op kinderen afgestemde bijstand, ondersteuning en bescherming bieden (artikelen 13
tot en met 16).
Met dit verslag wordt gevolg gegeven aan het vereiste dat de Commissie, op grond van artikel
23, lid 1, van de richtlijn een rapport indient bij het Europees Parlement en de Raad waarin
wordt beoordeeld in hoeverre de lidstaten de nodige maatregelen hebben genomen om aan
deze richtlijn te voldoen en waarin tevens de op grond van artikel 18, lid 4, genomen
maatregelen worden beschreven. Een apart verslag beoordeelt in welke mate bestaande
nationale wetgeving, houdende strafbaarstelling van het gebruik van diensten die het
voorwerp zijn van uitbuiting van mensenhandel, een impact heeft op het voorkomen van
mensenhandel2.
De Commissie heeft vóór de omzettingsdatum drie bijeenkomsten met vertegenwoordigers
van de lidstaten gehouden om de lidstaten bij te staan bij het omzettingsproces en hen in de
gelegenheid te stellen informatie en beste praktijken uit te wisselen, alsmede om eventuele
problemen bij de omzetting te bespreken. De richtlijn is ook besproken tijdens diverse
bijeenkomsten van het netwerk van nationale rapporteurs of soortgelijke mechanismen
(NREM's).
Dit verslag geeft een weergave van de stand van zaken met betrekking tot de omzetting van
de richtlijn ten tijde van het opstellen van het verslag en op basis van de informatie waarover
1
In dit verslag wordt onder "lidstaten" de door de richtlijn gebonden lidstaten verstaan.
Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement ter beoordeling van de mate waarin bestaande nationale
wetgeving, houdende strafbaarstelling van het gebruik van diensten die het voorwerp zijn van uitbuiting van
mensenhandel, een impact heeft op het voorkomen van mensenhandel, in overeenstemming met artikel 23, lid 2,
van de Richtlijn 2011/36/EU, COM(2016) 719.
2
2
de Commissie toen beschikte, en is als zodanig dan ook geen uitputtende analyse van
bestaande nationale bepalingen. De mogelijkheid dat andere ontwikkelingen op het gebied
van wetgeving of wetsbepalingen niet ter kennis van de Commissie zijn gebracht, kan niet
worden uitgesloten. Dit verslag belet de Commissie dan ook niet om de lidstaten zo nodig via
bilaterale contacten te verzoeken om aanvullende informatie.
2. STAND VAN DE OMZETTING EN DOOR DE LIDSTATEN GENOMEN
MAATREGELEN
De lidstaten moesten de omzetting van de richtlijn uiterlijk op 6 april 2013 voltooien. In mei
2013 startte de Commissie aan de hand van 13 formele aanmaningsbrieven een
inbreukprocedure tegen een aantal lidstaten wegens het niet meedelen van de maatregelen ter
voltooiing van de omzetting van de Richtlijn. In vier van deze inbreukprocedures richtte de
Commissie een met redenen omkleed advies tot de desbetreffende lidstaten. Alle lidstaten die
door de richtlijn gebonden zijn, hebben inmiddels hun omzettingsmaatregelen meegedeeld3.
Vanwege de late mededeling van de omzettingsmaatregelen van Duitsland kon de Commissie
haar beoordeling van deze maatregelen niet voltooien. Het verslag bevat dan ook geen
bevindingen die gebaseerd zijn op de beoordeling van deze maatregelen.
Omdat de richtlijn een brede en omvattende werkingssfeer heeft die verschillende nationale
rechtsgebieden bestrijkt, hebben de meeste lidstaten ervoor gekozen om deze om te zetten
door middel van tal van uiteenlopende wetten op vijf belangrijke gebieden: wetboeken van
strafrecht; specifieke wetten inzake het bestrijden van mensenhandel; wetten ter bescherming
van slachtoffers van misdrijven; wetten houdende maatregelen ter bescherming van kinderen;
en wetgeving over de voorwaarden voor binnenkomst en verblijf van onderdanen van derde
landen. Dit verslag beoordeelt enkel de omzetting van de richtlijn in nationaal recht en niet de
uitvoering ervan.
2.1.
Strafrechtelijke maatregelen, onderzoek en vervolging (artikelen 2 tot en met 10)
2.1.1. Strafbare feiten op het gebied van mensenhandel (artikel 2)
Artikel 2 geeft een gemeenschappelijke definitie van mensenhandel en bepaalt welke
opzettelijke gedragingen het strafbare feit mensenhandel vormen.
Alle lidstaten hebben bepalingen aangenomen die het strafbare feit mensenhandel strafbaar
stellen. De definitie van het strafbare feit zoals bepaald in artikel 2, lid 1, is samengesteld uit
drie elementen (handeling, middel en doel).
De handelingen van werven, vervoeren, overbrengen, huisvesten of opnemen van personen
zijn door vrijwel alle lidstaten uitdrukkelijk in de definitie van het strafbare feit opgenomen.
Sommige lidstaten verwijzen niet uitdrukkelijk naar de "wisseling" en de "overdracht van de
controle" (BG, CZ, EE, FR, IT, LV, NL, AT, PL, PT, RO, SI, SK, SE). Deze twee
handelingen vallen doorgaans onder andere handelingen zoals "een persoon werven"4. Met
betrekking tot het middel verwijzen alle lidstaten naar zowel gebruik van dreiging, geweld of
andere vormen van dwang, als misbruik van een kwetsbare positie. Bepaalde middelen
3
Op de datum waarop dit verslag is voltooid.
SI heeft "werven" niet in de definitie opgenomen en UK (Engeland/Wales en Noord-Ierland) verwijst naar het
"organiseren of mogelijk maken van de reis van een andere persoon".
4
3
(ontvoering, bedrog, misleiding, het verstrekken of in ontvangst nemen van betalingen of
voordelen of machtsmisbruik) zijn door een aantal lidstaten niet uitdrukkelijk in de definitie
opgenomen5. Lidstaten gaan op verschillende manieren om met de kwetsbare positie, die de
richtlijn in artikel 2, lid 2, definieert als een situatie waarin de betrokkene geen andere
werkelijke of aanvaardbare keuze heeft dan het misbruik te ondergaan.
Artikel 2, lid 3, stelt dat uitbuiting ten minste omvat uitbuiting van prostitutie van anderen of
andere vormen van seksuele uitbuiting, gedwongen arbeid of dienstverlening — bedelarij
daaronder begrepen — slavernij en met slavernij vergelijkbare praktijken, dienstbaarheid,
uitbuiting van strafbare activiteiten, en de verwijdering van organen. Een aantal lidstaten (BG,
ES, FR, CY, LT, LU, MT, NL, PT, SK, SE en UK (Gibraltar)) hebben uitdrukkelijke
verwijzingen naar die vormen van uitbuiting opgenomen, terwijl in andere lidstaten een aantal
van deze vormen niet uitdrukkelijk genoemd worden terwijl deze in de richtlijn als
minimumvereisten zijn opgenomen6. In SE vallen de ontbrekende elementen echter onder de
bredere vangnetbepaling7. Aangezien lidstaten verder kunnen gaan dan de minimumdefinitie,
verwijst een aantal van hen ook naar andere vormen van uitbuiting, zoals de uitbuiting voor
adoptie (CY), het vervaardigen van pornografische werken (CZ) en gedwongen huwelijken
(ES, HR en SK).
Op grond van artikel 2, lid 4, is de instemming van een slachtoffer irrelevant indien een van
de in artikel 2, lid 1, genoemde middelen is gebruikt. De meeste lidstaten hebben een
overeenkomstige bepaling in hun nationale recht opgenomen; in een aantal lidstaten is deze
bepaling echter alleen in algemene rechtsbeginselen of jurisprudentie vervat. De gegevens
voor DE, LV en NL, AT geven geen uitsluitsel over de vraag of het bepaalde in artikel 2, lid
4, in hun nationale recht weerspiegeld wordt.
Artikel 2, lid 5, vereist dat handel in kinderen strafbaar is, ook al is geen van de in artikel 2,
lid 1, genoemde middelen gebruikt. In vrijwel alle lidstaten is deze vereiste volledig
opgenomen; over EL en CY geeft de informatie geen uitsluitsel.
Artikel 2, lid 6, bepaalt dat voor de toepassing van de richtlijn, "kind" elke persoon beneden
de leeftijd van 18 jaar betekent. Sommige lidstaten lijken echter geen bijstand en bescherming
te bieden aan alle kinderen tot 18 jaar8.
5
Zo worden "ontvoering en fraude" niet uitdrukkelijk vermeld in het nationale recht van CZ, EE, FR, LV, HU,
FI en UK (Engeland/Wales, Noord-Ierland en Schotland). ES en IT lijken "ontvoering" niet te hebben
opgenomen; LT en SI verwijzen niet naar "bedrog"; AT noemt "misleiding" en "ontvoering" niet; EE, HU, SI en
UK (Engeland/Wales, Noord-Ierland en Schotland) verwijzen niet naar het "verstrekken of in ontvangst nemen
van betalingen of voordelen" en UK (Engeland/Wales, Noord-Ierland en Schotland) verwijst niet naar
"machtsmisbruik".
6
Voorbeelden van het niet uitdrukkelijk in de nationale wetgeving noemen van bepaalde vormen van uitbuiting:
bedelarij (CZ, FI, HR, LV, SI en UK (Engeland/Wales, Noord-Ierland en Schotland)); slavernij en met slavernij
vergelijkbare praktijken (AT, BE, EL en IT); uitbuiting voor criminele activiteiten (EL, PL, RO, FI en UK
(Engeland/Wales, Noord-Ierland en Schotland)), het verwijderen van organen (AT, SE).
7
In SE vallen bedelarij, slavernij, met slavernij vergelijkbare praktijken, dienstbaarheid, uitbuiting van strafbare
activiteiten en de verwijdering van organen onder een vangnetbepaling.
8
Zie 2.2.4 en 2.2.5.
4
2.1.2. Uitlokking, hulp en aanzetting, en poging (artikel 3)
Artikel 3 verplicht lidstaten ertoe om ervoor te zorgen dat uitlokking van, hulp bij, aanzetting
tot en poging tot mensenhandel strafbaar zijn. Alle lidstaten hebben overeenstemmende
omzettingsmaatregelen in hun nationale recht.
2.1.3. Sancties (artikel 4)
Artikel 4 stelt de minimale hoogte vast van de maximale straf die opgelegd mag worden voor
het strafbare feit mensenhandel, alsmede een aantal verzwarende omstandigheden, waar
hogere straffen op staan.
Vrijwel alle lidstaten hebben op het strafbare feit in overeenstemming met artikel 4, lid 1, een
maximumstraf van ten minste 5 jaar gevangenis gesteld. BE, HU, AT hebben gekozen voor
de maximale straf van 5 jaar. Alle andere lidstaten passen zwaardere sancties toe, met een
maximum van 6 tot 20 jaar.
Artikel 4 somt in de leden 2 en 3 een aantal verzwarende omstandigheden op waarop hogere
straffen staan van ten minste 10 jaar gevangenis (indien het strafbare feit is gepleegd: tegen
een bijzonder kwetsbaar slachtoffer; in het kader van een criminele organisatie; terwijl dit het
leven van het slachtoffer opzettelijk of door grove nalatigheid in gevaar heeft gebracht; door
middel van ernstige geweldpleging of waarbij het slachtoffer zeer ernstig letsel is toegebracht;
door ambtenaren in de uitoefening van hun functie). De meeste lidstaten hebben deze
bepalingen in hun nationale recht opgenomen. De informatie voor BG, DE, ES en HU geeft
geen uitsluitsel met betrekking tot de opname van de verzwarende omstandigheden of het niet
opleggen van een maximum van ten minste 10 jaar gevangenisstraf.
Artikel 4, lid 4, bepaalt dat de sancties voor de uitlokking van, de hulp bij en de aanzetting tot
of de poging tot een strafbaar feit dat betrekking heeft op mensenhandel, doeltreffend,
evenredig en afschrikkend moeten zijn en kunnen leiden tot overlevering. Alle lidstaten
hebben deze bepalingen omgezet. Met betrekking tot de strafmaat bestraffen de lidstaten hulp
bij, aanzetting tot, uitlokking van en poging tot een misdrijf met hetzij dezelfde
gevangenisstraf als voor de hoofddaad – eventueel met verlaging van de strafmaat – hetzij
met een specifieke strafmaat. De overlevering voor een strafbaar feit als bedoeld in artikel 3 is
in alle lidstaten mogelijk.
2.1.4. Aansprakelijkheid van rechtspersonen (artikel 5)
Artikel 5 vereist dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat een rechtspersoon aansprakelijk kan
worden gesteld voor de in de artikelen 2 en 3 bedoelde strafbare feiten, en preciseert
bovendien welke de positie of de hoedanigheid van de dader ten aanzien van de rechtspersoon
dient te zijn om de rechtspersoon aansprakelijk te kunnen stellen.
In alle lidstaten geldt strafrechtelijke of bestuursrechtelijke aansprakelijkheid van
rechtspersonen voor de verschillende soorten hoedanigheden of functies van de dader die tot
verantwoordelijkheid leiden. Sommige lidstaten ((LT, MT en UK (Schotland)) hebben
5
specifieke bepalingen ingevoerd ten aanzien van de aansprakelijkheid van ondernemingen
voor het strafbare feit mensenhandel, terwijl alle andere een beroep doen op algemene
bepalingen inzake de aansprakelijkheid van ondernemingen voor wat strafbare feiten betreft.
In alle lidstaten geldt aansprakelijkheid voor rechtspersonen overeenkomstig artikel 5, lid 1,
onder a) tot en met c); EL, CY, LT, MT, PL en SK hebben deze bepalingen letterlijk
omgezet. Artikel 5, lid 2, vereist dat lidstaten rechtspersonen aansprakelijk stellen indien er
een strafbaar feit zoals omschreven in artikelen 2 of 3 heeft plaatsgevonden als gevolg van
gebrekkig toezicht of gebrekkige controle door een persoon in een van de posities bedoeld in
artikel 5, lid 1, onder a) tot met c). Deze aansprakelijk is uitdrukkelijk opgenomen in alle
lidstaten, behalve voor LU, waarover de informatie geen uitsluitsel geeft. Artikel 5, lid 3,
vereist dat de aansprakelijkheid van een rechtspersoon geen strafvervolging voor hetzelfde
strafbare feit tegen een natuurlijke persoon mag uitsluiten, en is door alle lidstaten gedekt.
Artikel 5, lid 4, bepaalt dat staten en andere overheidsinstellingen in de uitoefening van het
openbaar gezag, en publiekrechtelijke internationale organisaties, van het begrip
"rechtspersoon" zijn uitgezonderd. Op basis van de beschikbare informatie vallen dergelijke
overheidsinstellingen of organisaties in geen van de lidstaten onder het begrip "rechtspersoon"
(of gelijksoortige begrippen onder het respectievelijke nationale recht).
2.1.5. Sancties tegen rechtspersonen (artikel 6)
Artikel 6 bepaalt dat lidstaten verplicht zijn om doeltreffende, evenredige en ontmoedigende
straffen in te voeren voor de rechtspersonen die op grond van artikel 5 aansprakelijk zijn.
Lidstaten hebben administratieve of strafrechtelijke sancties ingevoerd die uitdrukkelijk op
rechtspersonen van toepassing zijn. De minimale en maximale boetes zijn per lidstaat
verschillend. Artikel 6 bepaalt ook dat lidstaten andere optionele sancties kunnen invoeren.
Op basis van de beschikbare informatie hebben de meeste lidstaten9, uitgezonderd DE, IE, en
UK, ervoor gekozen om ten minste één andere sanctie in te voeren.
2.1.6. Inbeslagneming en confiscatie (artikel 7)
Op grond van artikel 7 moeten lidstaten ervoor zorgen dat hun bevoegde autoriteiten
hulpmiddelen en opbrengsten van strafbare feiten als bedoeld in artikelen 2 en 3 in beslag
kunnen nemen en kunnen confisqueren. Alle lidstaten hebben nationale maatregelen
ingevoerd om deze bepaling om te zetten. Daar waar sommige lidstaten (BE, EL, ES, FR,
CY en UK (Engeland/Wales)) specifieke bepalingen hebben ingevoerd met betrekking tot
9
Zoals bijvoorbeeld uitsluiting van het recht op openbare voorzieningen of overheidssteun (BE, CZ, EL, ES,
HR, IT, CY, HU, MT, PL, PT); tijdelijke of permanente ontzegging van de bevoegdheid om bepaalde zakelijke
handelingen te verrichten (BE, CZ, EL, ES, FR, HR, IT, CY, HU, MT, LT, LV, AT, PL, PT, RO, SI, SE); het
onder gerechtelijk toezicht plaatsen (CY, ES, FR, IT, MT, PT en RO); gerechtelijke ontbinding (BE, EL, ES, FR,
HR, CY, HU, LT, LU, MT, NL, PT, RO, SI); tijdelijke of permanente sluiting van gelegenheden die gebruikt
zijn om het strafbare feit te begaan (BE, ES, FR, LT, LU, CY, MT, PT en RO). Naast de boetes en de
bovenstaande optionele sancties, hebben sommige lidstaten (BE, CZ, FR, PT en RO) ervoor gekozen om de
bijkomende straf in te voeren van het publiceren of vertonen van het besluit of vonnis op kracht waarvan de
rechtspersoon schuldig bevonden is aan het strafbare feit.
6
inbeslagneming en confiscatie ten aanzien van het strafbare feit mensenhandel, lijken de
overige lidstaten terug te vallen op algemene strafrechtelijke regels inzake inbeslagneming en
confiscatie die van toepassing zijn op alle strafbare feiten met inbegrip van mensenhandel.
2.1.7. Niet-vervolging of niet-bestraffing van het slachtoffer (artikel 8)
Artikel 8 vereist dat lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de
bevoegde nationale autoriteiten gerechtigd zijn slachtoffers van mensenhandel niet te
vervolgen of te bestraffen wegens gedwongen betrokkenheid bij criminele activiteiten die een
rechtstreeks gevolg is van het jegens hen gepleegde misdrijf. De richtlijn laat de bevoegde
autoriteiten enige ruimte ten aanzien van hoe deze op het nationale niveau de mogelijkheid
van niet-vervolging of niet-bestraffing willen regelen.
De lidstaten hebben maatregelen van diverse aard genomen om te zorgen dat hun nationale
autoriteiten deze mogelijkheid hebben. Sommige lidstaten (BG, EL, ES, CY, LV, LT, LU,
MT, NL, RO, SK en UK) verwijzen uitdrukkelijk naar de niet-vervolging van de slachtoffers
van mensenhandel, terwijl anderen de mogelijkheid van niet-vervolging bieden voor een
persoon die onder druk gezet, bedreigd of gedwongen is om een strafbaar feit te begaan (HU,
IT, PL, PT, SE en SI). De informatie geeft geen uitsluitsel over CZ en HR.
2.1.8. Onderzoek en vervolging (artikel 9)
Artikel 9, houdende maatregelen voor het onderzoek en de vervolging van mensenhandel, is
door de meerderheid van de lidstaten omgezet.
Met betrekking tot het eerste lid, hebben alle lidstaten zodanige voorzieningen getroffen dat
het niet noodzakelijk is om een klacht in te dienen om het relevante onderzoek in te stellen en
dat het intrekken van een verklaring door het slachtoffer geen invloed heeft op het voortzetten
van het onderzoek of de vervolging.
Op grond van het tweede lid zijn de lidstaten verplicht de nodige maatregelen te nemen om
ervoor te zorgen dat de vervolging van mensenhandel lang genoeg nadat het slachtoffer
meerderjarig is geworden, kan worden ingesteld. De meeste lidstaten hebben een dergelijke
bepaling ingevoerd, uitgezonderd IE en HR, waarover de beschikbare informatie geen
uitsluitsel geeft.
Alle lidstaten hebben maatregelen getroffen omtrent het opleiden van de personen of diensten
die belast zijn met het onderzoek naar en de vervolging van het strafbare feit mensenhandel,
in overeenstemming met artikel 9, lid 3, ofwel in wettelijke bepalingen, ofwel in "zachte"
wetgevingsmaatregelen, zoals landelijke actieplannen, strategieën of programma's.
Tot slot hebben alle lidstaten maatregelen getroffen om te zorgen dat doeltreffende
onderzoeksmiddelen ter beschikking staan van de personen, eenheden en diensten die met het
onderzoek of de vervolging van mensenhandel zijn belast (artikel 9, lid 4). De door de
lidstaten beoogde onderzoeksmiddelen omvatten onderschepping van communicatie (BE,
7
BG, DE, EE, EL, FI, HR, IT, MT, NL, AT, PL, RO, SI, SE en UK10; geheime observatie
(BE, BG, CZ, EE, EL, ES, FI, FR; HR, IT, LU, HU, NL, AT, PL, PT, RO, SI, SK en
UK11; het bewaken van bankrekeningen en ander financieel onderzoek (BE, FR, HR, HU,
IT, AT, PL, PT, RO, SI, FI en UK); en elektronische observatie of gelijksoortige
maatregelen (BE, BG, CZ, DE, EL, FR, HR, HU, NL, AT, PL, PT, RO, SI, SE en UK).
2.1.9. Rechtsmacht (artikel 10)
Artikel 10, lid 1, verwijst naar de gevallen waarin lidstaten hun rechtsmacht moeten vestigen
met betrekking tot de in artikelen 2 en 3 bedoelde strafbare feiten. Artikel 10, lid 2, voorziet
in een aantal optionele gronden op basis waarvan rechtsmacht gevestigd kan worden en waar
de lidstaten onder meer voor kunnen kiezen. Artikel 10, lid 3, verwijst naar de vervolging van
de in de artikelen 2 en 3 bedoelde strafbare feiten die buiten het grondgebied van de
betreffende lidstaat zijn gepleegd en bepaalt dat "iedere lidstaat moet in de in lid 1, onder b),
bedoelde gevallen, en kan in de in lid 2 genoemde gevallen de nodige maatregelen nemen om
ervoor te zorgen dat [..] aan zijn rechtsmacht niet een van de volgende voorwaarden is
verbonden: a) de feiten zijn strafbaar op de plaats waar zij zijn gepleegd; of b) vervolging kan
slechts worden ingesteld indien het slachtoffer aangifte heeft gedaan op de plaats waar het
strafbare feit is gepleegd of na een aanklacht door de staat waar het strafbare feit is gepleegd".
Artikel 10, lid 1, onder a) verplicht lidstaten om de noodzakelijke maatregelen te treffen om
rechtsmacht te vestigen indien het strafbare feit geheel of ten dele op zijn grondgebied is
gepleegd. Alle lidstaten hebben deze bepalingen omgezet; in HR, CY, LV en SI is het echter
onduidelijk of rechtsmacht ook gevestigd is indien een strafbaar feit slechts gedeeltelijk
binnen het grondgebied is begaan.
Artikel 10, lid 1, onder b) verplicht lidstaten om de noodzakelijke maatregelen te treffen om
rechtsmacht te vestigen indien de pleger een van zijn onderdanen is. Alle lidstaten hebben
maatregelen getroffen om deze bepaling om te zetten.
Artikel 10, lid 2, onder a) tot en met c) geeft een aantal optionele gronden op basis waarvan
rechtsmacht gevestigd kan worden en waarvan de meeste lidstaten ten minste één hebben
aangenomen. Voor BG, DE en FR zijn er geen optionele gronden voor het vestigen van
rechtsmacht gevonden.
Met betrekking tot artikel 10, lid 3, onder a), hebben de meeste lidstaten deze bepaling
omgezet in het nationale recht en een zodanige vereiste niet ingevoerd bij het bepalen van de
rechtsmacht onder artikel 10, lid 1. In EE, NL, PT en RO wordt rechtsmacht (op grond van
artikel 10, lid 1, onder b) echter uitsluitend gevestigd indien het delict strafbaar gesteld is op
de plaats waar het begaan is.
Artikel 10, lid 3, onder b), bepaalt dat het vereiste dat vervolging slechts kan worden ingesteld
indien het slachtoffer aangifte heeft gedaan op de plaats waar het strafbare feit is gepleegd of
10
11
Engeland/Wales, Noord-Ierland en Schotland.
Engeland/Wales, Noord-Ierland en Schotland.
8
na een aanklacht door de staat waar het strafbare feit is gepleegd, niet van toepassing is indien
er sprake is van rechtsmacht op basis van de beginselen van territorialiteit en actieve
personaliteit. Geen van de lidstaten heeft een dergelijke vereiste ingevoerd. Zij hebben aldus
allemaal de richtlijn omgezet met betrekking tot de verplichte gronden voor het vestigen van
rechtsmacht onder artikel 10, lid 1.
2.2. Maatregelen ter bijstand, ondersteuning en bescherming van slachtoffers
2.2.1 Bijstaan en ondersteunen van slachtoffers van mensenhandel (artikel 11)
Artikel 11 bevat een aantal verplichtingen met betrekking tot de bijstand en ondersteuning
voor slachtoffers van mensenhandel, waaronder maatregelen omtrent identificatie. De door dit
artikel vereiste nodige maatregelen zijn vaak niet alleen in wetgeving opgenomen, maar ook
in nationale actieplannen, strategieën en programma's. Een meerderheid van de lidstaten heeft
de verschillende bepalingen van het artikel omgezet, hoewel bepaalde kwesties omtrent de
omzetting van leden 2 en 7 nadere aandacht behoeven.
Met betrekking tot artikel 11, lid 2, vereist slechts de helft van de lidstaten duidelijk dat
bijstand en ondersteuning geboden moeten worden zodra de bevoegde autoriteiten een op
redelijke gronden gebaseerde aanwijzing hebben dat iemand het slachtoffer zou kunnen zijn
geworden van mensenhandel (BG, EE, ES, FR, CY, IE, LT, LU, NL, RO, SK, FI en UK).
Sommige lidstaten hebben artikel 11, lid 2, ook omgezet door te verwijzen naar een lijst van
indicatoren die het mogelijk maken om op "redelijke gronden" een persoon als slachtoffer aan
te merken (BG, LT, LU en RO).
Een wezenlijk aspect van de richtlijn, zoals uiteengezet in artikel 11, lid 3, is het vereiste dat
lidstaten zorgen dat bijstand en ondersteuning voor een slachtoffer niet afhangen van de
bereidheid van het slachtoffer om mee te werken aan het strafrechtelijk onderzoek, de
vervolging of het proces. Lidstaten hebben maatregelen getroffen om deze bepaling om te
zetten, en deze bijna letterlijk terug te vinden in de wetgeving van CY, MT en UK
(Gibraltar, Schotland en Noord-Ierland). De beschikbare informatie over BE geeft geen
uitsluitsel ten aanzien van de vraag of het onvoorwaardelijke verstrekken van bijstand en
ondersteuning beschikbaar is voor en van toepassing is op, alle slachtoffers, ongeacht hun
nationaliteit. In SK lijkt het alsof het slachtoffer uit het bijstandsprogramma gezet kan worden
wanneer de aanwezigheid van het slachtoffer niet noodzakelijk is voor een strafrechtelijke
procedure.
In de meeste gevallen kent het nationale recht geen voorwaarde dat het slachtoffer bereid
moet zijn om mee te werken aan het strafrechtelijke onderzoek (AT, BG, CZ, EL, FI, HR,
HU, IT, LT, LU, LV, NL, PL, PT, SE, SI en UK (Engeland/Wales)). Een aantal lidstaten,
zoals EE, ES, FR, IE, CY, MT, RO en UK (Schotland, Noord-Ierland en Gibraltar),
hebben duidelijk beoogd dat bereidheid om mee te werken niet noodzakelijk is voor het
verlenen van bijstand aan de slachtoffers. In de meerderheid van de nationale maatregelen,
bleek de omzetting ook uit regels die uitvoering gaven aan de omzetting van Richtlijn
9
2004/81/EC inzake slachtoffers die onderdanen van derde landen zijn12. Lidstaten hebben
diverse soorten mechanismen13 ingesteld die gericht zijn op het vroegtijdig herkennen van,
bijstand verlenen aan en ondersteunen van slachtoffers, in samenwerking met de relevante
ondersteunende organisaties onder artikel 11, lid 4.
De minimale vereisten van artikel 11, lid 5, inzake bijstands- en ondersteuningsmaatregelen
voor de slachtoffers worden op verschillende manieren weerspiegeld, bijvoorbeeld door de
bepaling van de richtlijn letterlijk in het nationale recht op te nemen (CY, MT, UK
(Gibraltar)), verspreid als een aantal bepalingen in verschillende wetten (BE, BG, EL, ES,
FR, HU, IT, LV, LT, NL, AT, PL, PT, RO, SI en SK) of door middel van vangnetbepalingen die
zorgen voor andere vormen van bijstand (BG, ES, HR, RO). De nationale benaderingen
verschillen in hoe zij zorgen dat bijstand en ondersteuning op geïnformeerde wijze en in
overleg met de slachtoffers worden verleend.
Artikel 11, lid 6, inzake de informatie die onder de bijstand en ondersteuning verstrekt moet
worden, wordt weerspiegeld in het nationale recht van de meeste lidstaten (BG, CY, CZ, EE,
EL, ES, FR, HR, LT, LU, MT, AT, PL, PT, RO, SK, FI en UK). Op basis van de
beschikbare informatie zorgen deze er niet voor dat de slachtoffers de informatie ontvangen
omtrent de bedenk- en hersteltijd op grond van Richtlijn 2004/81/EG, noch omtrent de
mogelijkheid om internationale bescherming en vluchtelingenstatus toegekend te krijgen op
grond van Richtlijn 2004/83/EG en Richtlijn 2005/85/EG. Uitgezonderd CY, MT en UK
(Gibraltar), die deze vereiste bijna letterlijk hebben omgezet, moet het vooral worden
afgeleid uit een aantal bepalingen omtrent de procedures voor het toekennen van
verblijfsvergunningen aan de onderdanen van derde landen. In de meeste gevallen voorzien
de nationale maatregelen in de verplichting om buitenlanders in brede zin te informeren en
zijn deze niet specifiek gericht op slachtoffers van mensenhandel. Op basis van de informatie
die bij de Commissie is ingediend, wordt duidelijk voorzien in het verstrekken van informatie
over de bedenktijd in EE, ES, FI, FR, IE, CY, LT, LU, MT, PT, SK en UK (Gibraltar).
12
Richtlijn 2004/81/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de verblijfstitel die in ruil voor
samenwerking met de bevoegde autoriteiten wordt afgegeven aan onderdanen van derde landen die het
slachtoffer zijn van mensenhandel of hulp hebben gekregen bij illegale immigratie, PB L261, 6.8.2004, blz. 19.
13
De meeste lidstaten hebben ten aanzien van artikel 11, lid 4, aandacht geschonken aan de samenwerking ten
behoeve van het identificeren van slachtoffers van mensenhandel tussen bevoegde overheidsinstanties, lokale
overheidsinstanties en particuliere instanties zoals ngo's, opvangcentra of andere verbanden die door de overheid
erkend en geregistreerd zijn en waarvan het waarschijnlijk is dat deze met slachtoffers in aanraking zullen
komen. De nationale omzettingsmaatregelen onderstrepen doorgaans de verplichting voor de overheidsinstanties
om melding te doen van situaties waarin sprake is van mensenhandel, gelet op het feit dat iedereen een dergelijke
melding kan doen. Het versterken van de mogelijkheid om slachtoffers proactief en vroegtijdig te identificeren
en de snelle verstrekking van informatie en bijstand aan slachtoffers zijn belangrijke doelstellingen binnen de
nationale actieplannen, strategieën en programma's. Vaak bieden deze laatstgenoemde ook richtlijnen voor de
identificatieprocedures. De identificatieprocedure wordt doorgaans in verschillende fases opgedeeld. De
nationale instrumenten van BG, FR, LU, CY MT en SI verwijzen uitdrukkelijk naar een lijst van indicatoren om
slachtoffers te helpen identificeren. Sommige nationale mechanismen omvatten ook het opstellen van
handboeken, richtlijnen en aanbevelingen om slachtoffers te identificeren (CZ, EE, ES, LV, LT, CY, MT, SI,
SE). Onder BE recht is het ingevoerde systeem alleen op niet-Belgische slachtoffers van toepassing.
10
Er wordt duidelijk voorzien in het vereiste van de Richtlijn omtrent het verstrekken van
informatie over internationale bescherming en vluchtelingenstatus in BG, EE, IT, CY, MT,
PL, SK en UK (Gibraltar). BG en SK richten zich specifiek tot de slachtoffers van
mensenhandel.
Het verstrekken van informatie over internationale bescherming in HU, IE, NL en SE, over
de bedenktijd in IT, of beide soorten informatie in BE, LV en SI vereist wellicht nader
onderzoek.
Lidstaten maakten gebruik van wetgeving (EE, EL, FI, HU, IT, CY, LV, LT, LU, MT, NL,
PL, PT, RO, SK en SE) of wetgeving in combinatie met zachte wetgevingsmaatregelen (BE,
BG, CZ, ES, FR, IE, HR, AT, SI en UK) om artikel 11, lid 6, om te zetten. Bovendien is in
een aantal lidstaten het vereiste van de richtlijn aanwezig in wetten die zich specifiek tegen
mensenhandel richten (CY), wetten met een algemeen toepassingsgebied (EE, EL, HU, IT,
AT, PL, PT, SE) of in beide (BE, BG, CZ, ES, FR, IE, HR, LV, LT, LU, MT, NL, RO,
SK, FI ).
Het omzetten van de bepaling van artikel 11, lid 7, op grond waarvan lidstaten aandacht
moeten hebben voor slachtoffers met specifieke behoeften, ongeacht of deze behoeften
voortkomen uit een eventuele zwangerschap, hun gezondheidstoestand, een handicap, een
geestelijke stoornis of psychische aandoening die zij hebben, of als gevolg van ernstige
vormen van psychisch, fysiek of seksueel geweld die zij hebben ondergaan, vereist nader
onderzoek. Op basis van de informatie zijn er verschillen geconstateerd ten aanzien van het
omzetten van dit vereiste.
2.2.2. Bescherming van slachtoffers van mensenhandel tijdens het strafonderzoek en de
strafprocedure (artikel 12)
Artikel 12 voorziet in een aantal beschermende maatregelen voor slachtoffers van
mensenhandel tijdens het strafonderzoek en de strafprocedure. Hoewel dit artikel door de
meerderheid van de lidstaten is omgezet, zijn er bepaalde kwesties rond de hieronder te
noemen omzetting van de leden 2 en 4 die nadere aandacht behoeven.
Het in artikel 12 bepaalde is vooral naar het nationale strafprocesrecht omgezet, terwijl
sommige lidstaten dit hebben opgenomen in specifieke wetten gericht tegen mensenhandel
(EL, LU, CY, NL, RO, SK, FI en UK) of wetten ter bescherming van slachtoffers van
misdrijven (CZ, ES en PT).
Zoals vereist op grond van artikel 12, lid 1, zorgen alle lidstaten14 dat de beschermende
maatregelen in hun wetgeving van toepassing zijn in aanvulling op de rechten vastgesteld in
Kaderbesluit 2001/220/JBZ, thans Richtlijn 2012/29/EU15.
14
CZ, PT en UK (Gibraltar) die artikel 12, lid 1, expliciet hebben omgezet.
Richtlijn 2012/29/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van
minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten, en
ter vervanging van Kaderbesluit 2001/220/JBZ van de Raad , PB L 315 van 14.11.2012.
15
11
Artikel 12, lid 2, dat vereist dat lidstaten slachtoffers van mensenhandel onverwijld toegang
krijgen tot juridisch advies en tot vertegenwoordiging in rechte, ook voor het instellen van een
schadevordering, en kosteloos als het slachtoffer over onvoldoende financiële middelen
beschikt, wordt weerspiegeld in het nationale recht van de meeste lidstaten (BG, CZ, EE, EL,
ES, FR, HR, CY, LV, LT, MT, AT, PT, SI, SK, FI, SE en UK). De meeste lidstaten bieden
de mogelijkheid van kosteloze juridische bijstand wanneer een persoon over onvoldoende
financiële middelen beschikt. EL, HR, LV en SE gaan nog verder en bieden dergelijke gratis
bijstand ongeacht de financiële situatie van het slachtoffer. Voor wat betreft het bieden van
vertegenwoordiging in rechte en "onverwijld" juridisch advies, weerspiegelen EE, ES, MT en
UK (Gibraltar) deze voorwaarde uitdrukkelijk in hun betreffende recht. Voorts geeft de
informatie over IT en LU geen uitsluitsel over de mate van toegang tot vertegenwoordiging in
rechte en is wellicht nader onderzoek nodig.
Met betrekking tot artikel 12, lid 3, zorgen alle lidstaten dat slachtoffers van mensenhandel de
nodige bescherming krijgen op basis van een individuele risicoanalyse, onder meer, door
toegang tot getuigenbeschermingsprogramma's.
Het vierde lid benoemt een aantal procedures en situaties die vermeden moeten worden bij
strafrechtelijk onderzoeken of procedures, zoals het onnodig herhalen van ondervragingen,
visueel contact tussen slachtoffers en verdachten, het optreden als getuige tijdens de openbare
zitting en nodeloze vragen over het privéleven van het slachtoffer. De meeste lidstaten hebben
maatregelen getroffen om deze bepaling om te zetten, echter vanwege het feit dat sommige
procedures niet uitdrukkelijk onder het nationale recht vallen, moet de Commissie wellicht de
praktische uitvoering van deze bepaling nader onderzoeken.
2.2.3 Algemene bepalingen inzake bijstand, ondersteuning en bescherming ten behoeve
van minderjarige slachtoffers van mensenhandel (artikel 13)
Artikel 13 bepaalt dat minderjarige slachtoffers van mensenhandel specifieke bijstand,
ondersteuning en bescherming krijgen die hun belangen het beste dienen. De meeste van deze
bepalingen zijn door de meerderheid van de lidstaten omgezet. Een belangrijk principe van de
richtlijn is het vermoeden van minderjarigheid. Desondanks is er een aantal problemen naar
voren gekomen voor LT, IT, BE, CZ, FI, FR, HU, IE, LV, NL, AT, PL, RO, SE en SI ten
aanzien van de omzetting van het tweede lid, waarin bepaald wordt dat maatregelen van
bijstand, ondersteuning en bescherming ook geboden moeten worden aan slachtoffers wiens
leeftijd onbekend is, maar van wie mag worden aangenomen dat het om een kind gaat.
2.2.4 Bijstaan en ondersteunen van minderjarige slachtoffers (artikel 14)
Artikel 14 vereist dat lidstaten zorgen voor specifieke maatregelen om bijstand en
ondersteuning te bieden die zijn aangepast aan de kinderen die het slachtoffer van
mensenhandel zijn geworden. De meeste lidstaten (BG, CZ, EE, ES, FR, CY, HU, LT, PT,
RO, SK en UK) maken een algemene verwijzing naar het verlenen van maatregelen van
bijstand en ondersteuning en dekken daarmee psychische hulp, sociale ondersteuning, toegang
tot de gezondheidszorg en een passend onderkomen. Andere (HR, IT, LU, AT en SI)
verwijzen naar specifieke psychologische en medische bijstandsmaatregelen, het plaatsen
12
binnen het socialezekerheidsstelsel (HR), het bieden van een tijdelijke verblijfsvergunning
(SI) en het vormen van kinderbeschermingsgroepen binnen ziekenhuizen (AT). Deze
bijstands- en ondersteuningsmaatregelen moeten aan minderjarige slachtoffers worden
toegekend na een individuele beoordeling. De bijstands- en ondersteuningsmaatregelen die
door sommige lidstaten worden aangeboden (BE, EL, LV en PL) zijn op alle slachtoffers van
toepassing. Het is moeilijk te beoordelen of deze aanpak voldoende tegemoetkomt aan de
specifieke behoeften van minderjarige slachtoffers, waaronder de toegang tot onderwijs voor
minderjarige slachtoffers en de kinderen van slachtoffers, en de Commissie zal dit nader
onderzoeken.
Artikel 14, lid 1, bepaalt dat deze maatregelen het kind "op korte en lange termijn" moeten
bijstaan en ondersteunen: alleen FR verwijst uitdrukkelijk naar de duur van de
bijstandsmaatregelen, terwijl de andere lidstaten dergelijke maatregelen voor een "redelijke
tijd" bieden zonder een exacte tijdsduur aan te geven.
Artikel 14, lid 2, bepaalt dat een voogd of een vertegenwoordiger voor het minderjarige
slachtoffer van mensenhandel moet worden aangewezen vanaf het moment dat de
minderjarige is geïdentificeerd, indien de dragers van de ouderlijke verantwoordelijkheid de
belangen van het minderjarige slachtoffer niet kunnen behartigen wegens een
belangenconflict. Alle lidstaten hebben deze bepalingen omgezet: een aantal lidstaten (CY,
NL en UK) heeft hiervoor specifieke bepalingen aangenomen, terwijl de overige de
toewijzing door middel van algemene regels verzorgen.
Artikel 14, lid 3, bepaalt dat lidstaten ook bijstand en ondersteuning moeten bieden, indien
passend en mogelijk, aan de op hun grondgebied verblijvende gezinsleden van het
minderjarige slachtoffer van mensenhandel. De helft van de lidstaten (BG, ES, CY, LT, LU,
MT, PL, PT, SI, SK, FI, SE, en UK) hebben specifieke maatregelen aangenomen voor de
familie van het minderjarige slachtoffer16.
2.2.5 Bescherming van minderjarige slachtoffers van mensenhandel tijdens het
strafonderzoek en de strafprocedure (artikel 15)
Artikel 15 voorziet in de verplichting voor lidstaten om een aantal beschermende maatregelen
te treffen voor minderjarige slachtoffers van mensenhandel tijdens het strafonderzoek en de
strafprocedure. Alle nationale wetten lijken bepalingen te bevatten die overeenstemmen met
artikel 15, lid 1, om te zorgen dat bij strafrechtelijke onderzoeken en procedures, een
vertegenwoordiger wordt aangewezen voor het minderjarige slachtoffer van mensenhandel
indien de dragers van de ouderlijke verantwoordelijkheid de belangen van het minderjarige
16
De soort maatregelen verschillen van lidstaat tot lidstaat. Deze omvatten toegang tot sociale diensten (BG, LT,
PL en SK), bijstand met betrekking tot de opvoeding van het kind door gezinnen de nodige toegang tot diensten
te bieden (FI en UK (Engeland/Wales, Noord-Ierland en Schotland)), het verstrekken van informatie,
vertegenwoordiging in rechte, maar ook gezinshulp en, indien passend, financiële hulp (PT), toegang tot
dezelfde soort informatie als het slachtoffer (CY), psychologische, sociale en onderwijskundige bijstand (LU en
MT) of ondersteuning en hulp (SE).
13
slachtoffer niet kunnen behartigen wegens een belangenconflict. Het recht op juridisch advies
en vertegenwoordiging in rechte voor het minderjarige slachtoffer van mensenhandel waar het
tweede lid in voorziet, valt doorgaans onder algemene regels van strafrecht en burgerlijk recht
die op iedereen van toepassing zijn, zowel volwassenen als kinderen.
Lidstaten weerspiegelen de specifieke beschermende maatregelen van artikel 15, lid 3, onder
a) tot en met f) vooral via algemene bepalingen van strafprocesrecht of wetten die slachtoffers
van misdrijven in het algemeen beschermen. Hoewel er dus algemene maatregelen en
bepalingen bestaan binnen het strafprocesrecht, lijken specifieke maatregelen voor de
minderjarige slachtoffers van mensenrechten te ontbreken. Specifieke nationale maatregelen
voor minderjarige slachtoffers zijn aangetroffen in EL, CY, LV, NL, MT, RO, en UK. Deze
bepaling vereist wellicht nader onderzoek, aangezien sommige lidstaten alle of enkele
beschermende maatregelen uitsluitend toepassen voor kinderen tot 14 (DE, EE, IE, LV, AT,
RO) of 15 jaar oud (PL), hoewel artikel 2, lid 6, van de richtlijn bepaalt dat "kind" elke
persoon beneden de leeftijd van 18 jaar betekent.
In overeenstemming met artikel 15, lid 4, zorgt de meerderheid van de lidstaten dat tijdens
strafrechtelijk onderzoek van mensenhandel, van alle ondervragingen met een minderjarig
slachtoffer of een minderjarige getuige video-opnamen kunnen worden gemaakt die in de
strafprocedure als bewijs kunnen worden aanvaard17. Lidstaten weerspiegelen deze bepaling
overwegend in hun strafprocesrecht. Zaken waarbij de bepalingen beperkt zijn op basis van de
leeftijd van de minderjarigen, verdienen bijzondere aandacht.
Artikel 15, lid 5, vereist dat lidstaten de nodige maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat in
elke strafprocedure specifieke beschermende maatregelen bevolen mogen worden. Hiervoor
wordt vooral gezorgd door algemene maatregelen van het strafprocesrecht. De meeste
lidstaten zorgen dat het horen van het minderjarige slachtoffer of de minderjarige getuige
achter gesloten deuren plaatsvindt, maar in sommige lidstaten zijn daar specifieke
voorwaarden op van toepassing. De meeste lidstaten bepalen in het algemeen dat het
minderjarige slachtoffer in de rechtszaal kan worden gehoord zonder daar aanwezig te zijn,
met name door middel van geschikte communicatietechnologieën, maar in sommige lidstaten
is dit gekoppeld aan de leeftijd van het kind18.
2.2.6 Bijstand, ondersteuning en bescherming van niet-begeleide minderjarige
slachtoffers van mensenhandel (artikel 16)
Artikel 16 betreft niet-begeleide minderjarige slachtoffers van mensenhandel en vereist dat
lidstaten maatregelen van bijstand, ondersteuning en bescherming bieden die tegemoetkomen
aan hun specifieke behoeften. Dergelijke maatregelen moeten niet alleen rekening houden met
het belang van de niet-begeleide kinderen , maar moeten ook een duurzame oplossing bieden.
Specifieke maatregelen ten aanzien van medische en psychologische zorg, evenals de
vertegenwoordiging en het verblijf van niet-begeleide minderjarige slachtoffers zijn in
17
EE, CY, LU, MT en NL hebben artikel 15, lid 4, letterlijk overgenomen.
De aangetroffen nationale maatregelen lijken betrekking te hebben op minderjarigen tot 14 jaar (HU en LV),
tot 15 jaar (FL en PL) of tot 16 jaar (MT).
18
14
sommige lidstaten aanwezig (HU, IE, CY, AT, SK en FI), terwijl in de andere (BG, EE, HR,
LV, PT, SI, UK) niet-begeleide minderjarige slachtoffers onder algemene regelingen lijken te
vallen. Er bestaat een beperkt aantal maatregelen, bovenop de algemene regelingen die op alle
kinderen van toepassing zijn, die specifiek zijn afgestemd op niet-begeleide minderjarige
slachtoffers in FR, LU en NL
De meeste lidstaten zorgen dat niet-begeleide minderjarige slachtoffers specifieke bijstand en
ondersteunende maatregelen krijgen - zoals medische en psychologisch ondersteuning en
toegang tot een passend verblijf - overeenkomstig hun belangen. De meeste zorgen ook voor
maatregelen die duurzame stabiliteit en een duurzame oplossing voor elk minderjarig
slachtoffer als doel hebben. Sommige vereisten vereisen wellicht nader onderzoek met
betrekking tot EL, LV en SE19.
Op grond van artikel 16, leden 3 en 4, moeten lidstaten zorgen dat een voogd en een
vertegenwoordiger, die verantwoordelijk is bij strafrechtelijke onderzoeken en procedures,
aan niet-begeleide minderjarige slachtoffers van mensenhandel worden toegewezen. Deze
verplichting wordt weerspiegeld in het nationale recht van alle lidstaten.
2.2.7 Schadevergoeding van slachtoffers (artikel 17)
Artikel 17 vereist dat de lidstaten ervoor zorgen dat slachtoffers van mensenhandel toegang
hebben tot bestaande regelingen voor de schadevergoeding van slachtoffers van opzettelijke
geweldsmisdrijven. Alle lidstaten bieden de mogelijkheid van een dergelijke vergoeding, die
ter beschikking staat aan alle slachtoffers, ongeacht hun nationaliteit. In SI lijkt
schadevergoeding te worden toegekend aan slachtoffers die Sloveen of EU-burger zijn.
Het type schadevergoeding dat wordt uitgekeerd en de procedures om de schadevergoeding
toe te kennen, verschilt tussen de lidstaten, hoewel deze doorgaans uitkeringen voor medische
en psychologische behandelingen omvatten, inkomstenderving, de kosten van rechtsbijstand
en begrafeniskosten. Sommige lidstaten (AT, SK, FI, en UK) kennen ook vergoedingen toe
voor onstoffelijke schade, zoals psychisch en psychologisch leed.
Wat betreft de procedure om schadevergoeding te verkrijgen, bieden veel lidstaten (BG, CZ,
ES, IE, LT, MT, NL, PT en SE) een dualistisch systeem waarin het slachtoffer binnen de
strafrechtprocedure een burgerlijke vordering kan instellen tegenover de dader; als het
slachtoffer door deze procedure nog geen volledige schadevergoeding heeft ontvangen,
bestaat nog steeds de mogelijkheid om een vergoeding van de overheid te ontvangen.
Andere lidstaten (EE, EL, HU, LV, PL, RO, SK en UK) kennen speciale bepalingen rond
vergoedingen voor slachtoffers van misdrijven (waaronder geweldsmisdrijven) of voor letsel
dat door dergelijke misdrijven is ontstaan. In BE, FR en HR is er een speciaal fonds
19
Volgens de beschikbare informatie voorziet het nationale recht in Griekenland niet in een individuele
beoordeling na de aanvankelijke identificatie van het minderjarige slachtoffer; in Letland lijken de nationale
maatregelen te zijn gericht op slachtoffers in het algemeen en zijn de specifieke behoeften en de belangen van
het niet-begeleide kind niet in de wet te vinden.
15
opgericht voor slachtoffers van geweldsmisdrijven waaruit slachtoffers van de overheid een
vergoeding ontvangen.
2.3 Preventie (artikel 18)
Artikel 18 bepaalt dat de lidstaten moeten voorzien in passende maatregelen om de vraag die
de voedingsbodem is voor alle vormen van uitbuiting in verband met mensenhandel te
ontmoedigen en te doen afnemen.
De door dit artikel vereiste nodige maatregelen zijn vaak niet alleen in wetgeving opgenomen,
maar ook in nationale actieplannen, strategieën en programma's.
Het eerste lid bepaalt dat lidstaten passende maatregelen moeten nemen, zoals onderwijs en
opleiding, terwijl het tweede lid zich vooral bezighoudt met informatie- en
bewustwordingscampagnes. De meeste lidstaten (BE, EE, EL, ES, FR, HR, HU, IE, CY,
LT, MT, NL, AT, PL, PT, RO, SI, SK, SE en UK) hebben actieplannen aangenomen die
algemene
opleidingsen
onderwijsmaatregelen
bevatten,
naast
specifieke
bewustwordingsprojecten.
Op grond van het derde lid zijn lidstaten verplicht om de regelmatige opleiding te bevorderen
voor functionarissen die mogelijk in contact komen met slachtoffers en potentiële slachtoffers
van mensenhandel. Alle lidstaten hebben maatregelen getroffen om te zorgen dat hun
functionarissen zijn opgeleid. De meeste lidstaten verwijzen doorgaans naar functionarissen
die mogelijk in aanraking komen met slachtoffers van mensenhandel, terwijl andere
uitdrukkelijk verwijzen naar het opleiden van immigratieambtenaren (BE, FR en LU),
rechters (AT, BE, BG, CZ, HU, LT, MT, PL, PT, SE en SI), openbare aanklagers (BG, CZ,
EE, ES, HU, IT, LT, MT, NL, AT, PL, SI en SE), wetshandhavingsinstanties (EE, NL en
PL), gerechtelijke politie (ES), medewerkers van verschillende ministeries (BE, CY, ES, MT
en SI), vertegenwoordigers van de media (BG), arbeidsinspecteurs (CZ, FR en SI),
legerofficieren die deelnemen aan missies in het buitenland (CZ), medewerkers in de
gezondheidszorg (FR, PT en SK), douanepersoneel (HU, LT en PT) en sociaal werkers en
het personeel van hulpdiensten (BG, HU, IT, LT, LU, MT, PT, SI en SK).
Een beoordeling in detail van de maatregelen die door lidstaten getroffen of overwogen zijn
met betrekking tot artikel 18, lid 4, van de richtlijn houdende strafbaarstelling van het gebruik
van diensten die het voorwerp zijn van uitbuiting van mensenhandel, in de wetenschap dat de
betreffende persoon een slachtoffer daarvan is, wordt in een apart verslag gepresenteerd20.
2.4 Nationale rapporteurs en soortgelijke mechanismen en coördinatie van de strategie
van de Unie tegen mensenhandel (artikelen 19 en 20)
Op grond van artikel 19 moeten lidstaten nationale rapporteurs aanstellen of in soortgelijke
mechanismen (NREM's) voorzien, met als taken het monitoren van tendensen, het meten van
de resultaten van bestrijdingsmaatregelen en het verzamelen van statistieken. Overweging 27
20
Zie voetnoot 3.
16
verduidelijkt dat NREM's moeten worden ingericht op de wijze die de lidstaten passend
vinden "voor de interne organisatie van elk en in acht nemend dat een minimale structuur met
omschreven taken vereist is". NREM's verschillen ook van elkaar qua status en structuur; in
het bijzonder hebben sommige lidstaten hebben NREM's opgericht die onafhankelijk zijn van
de regering, terwijl de meeste NREM's kennen die deel uitmaken van de nationale overheid.
De richtlijn kent onafhankelijkheid van de NREM's niet als begrip, maar beschrijft hun taken
en verantwoordelijkheden op het gebied van verslaglegging.
De meeste lidstaten hebben een nationale rapporteur benoemd die de taken vervult die in dit
artikel zijn opgenoemd; sommige lidstaten21 hebben een specifieke persoon benoemd, anderen
een instantie22, terwijl de overige soortgelijke mechanismen hebben ingericht. Artikel 20
vereist dat lidstaten de taken van de EU-coördinator voor de bestrijding van mensenhandel
(ATC) vergemakkelijken en in het bijzonder dat zij de ATC de in artikel 19 bedoelde
informatie zullen sturen, op basis waarvan de ATC zal bijdragen aan het verslag dat om de
twee jaar door de Commissie wordt uitgebracht over de vorderingen op het gebied van de
bestrijding van mensenhandel. Alle lidstaten zijn deze verplichting nagekomen door hun
bijdragen te versturen voor het eerste verslag van de Commissie over de vorderingen op het
gebied van de bestrijding van mensenhandel dat is aangenomen op 19 mei 201623.
Bovendien voorzien de omzettingsmaatregelen van EL, IT, CY, LT en MT uitdrukkelijk in
het mededelen van informatie over de bestrijding van mensenhandel naar de ATC. Meer in
het bijzonder vereist CY dat de nationale rapporteur om de 2 jaar informatie naar de ATC
stuurt, terwijl EL en IT bepalen dat er respectievelijk een jaarlijks en een tweejaarlijks
rapport moet worden ingediend.
Andere lidstaten, zoals BG, ES, FR, HU en RO hebben artikel 20 omgezet door middel van
een algemene verplichting tot uitwisseling van informatie en tot samenwerking met de
bevoegde autoriteiten van andere landen en internationale organisaties. Omzetting mag ook
ten aanzien van de overige lidstaten aangenomen worden, vooral gelet op de algemene taken
die aan de nationale rapporteur zijn opgedragen.
3. CONCLUSIES EN VOLGENDE STAPPEN
Volledige en juiste omzetting van de richtlijn, gevolgd door een zinvolle uitvoering, is niet
alleen verplicht, maar ook noodzakelijk om op het nationale niveau een behoorlijke voortgang
te boeken bij het bestrijden van mensenhandel. Het einddoel is om een echt verschil te maken
in het leven van slachtoffers en de strijd tegen deze misdaad te versterken door het aantal
vervolgingen en veroordelingen te vergroten.
21
BE, FR, HU, NL, PT en UK (Gibraltar).
BG, CZ, EE, EL, ES, FI, HR, IT, CY, IE, LT, LU, LV, MT, AT, PL, RO, SI, SK, SE en UK (Engeland/Wales,
Noord-Ierland en Schotland).
23
Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad, Verslag over de vorderingen die zijn
gemaakt op het gebied van de bestrijding van mensenhandel (2016) als vereist op grond van artikel 20 van
Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van
slachtoffers daarvan, COM(2016) 267 final.
22
17
De Commissie heeft de omzettingsprocessen van de richtlijn proactief bewaakt. Dit verslag,
dat gelezen moet worden in samenhang met het verslag dat is opgesteld op grond van artikel
23, lid 2, van de richtlijn (COM(2016 719), maakt deel uit van het proces dat een juiste
toepassing en uitvoering van de richtlijn moet waarborgen. Dit overzicht laat zien dat de
lidstaten grote inspanningen gedaan hebben om dit allesomvattende instrument om te zetten.
Toch blijft er belangrijke ruimte voor verbetering, met name met betrekking tot: specifieke
maatregelen om kinderen te beschermen, het vermoeden van minderjarigheid van
kinderen en het beoordelen van hun leeftijd, de bescherming voor en tijdens
strafrechtelijke procedures, toegang tot onvoorwaardelijke bijstand, schadevergoeding,
niet-strafbaarheid, bijstand en ondersteuning van familieleden van minderjarige
slachtoffers, evenals preventie.
De Commissie is bereid tot verdere ondersteuning van de lidstaten om te zorgen voor een
adequate uitvoering van de richtlijn, gelet op: de Europese veiligheidsagenda24, die
onderstreept dat mensenhandel een vorm van zware, georganiseerde misdaad is, de huidige
EU-strategie voor de uitroeiing van de mensenhandel 2012-201625, die oproept tot een
volledige omzetting en uitvoering van de richtlijn, en het nieuwe beleidskader voor na 2016.
Waar nodig kunnen met betrekking tot specifieke bepalingen ook richtsnoeren worden
opgesteld voor de praktische tenuitvoerlegging van de richtlijn.
De Commissie blijft toezicht uitoefenen op de toepassing van de richtlijn door de
lidstaten in overeenstemming met haar bevoegdheden op grond van de Verdragen, en
kan passende maatregelen nemen, onder meer door, zo nodig, inbreukprocedures in te
leiden.
24
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal
Comité en het Comité van de Regio’s: De Europese veiligheidsagenda, COM(2015) 185 final.
25
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal
Comité en het Comité van de Regio’s: De EU-strategie voor de uitroeiing van mensenhandel 2012-2016,
COM(2012) 286 final.
18