Transcript NRG 27966/2014 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL

Sentenza n. 20968/2016 pubbl. il 10/11/2016
RG n. 27966/2014
Repert. n. 20738/2016 del 10/11/2016
N. R.G. 27966/2014
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE DI ROMA
XII SEZIONE CIVILE
in persona del giudice dott.ssa Silvia Antonioni, ha emesso la seguente
SENTENZA
nella causa civile di primo grado iscritta al n. 27966 del ruolo generale
per gli affari contenziosi dell’anno 2014
TRA
STANLEYBET MALTA LIMITED, in persona del l.r.p.t., elettivamente
domiciliata in Roma, via Chelini n. 5, presso lo studio dell’Avv. Fabrizio
citazione
ATTRICE
FANELLI ROBERTO, elettivamente domiciliato in Roma, in via Ciro
Menotti 24, presso lo studio dell’avv. Loretta Burelli, che lo rappresenta
e difende giusta procura in calce all’atto di citazione passivo
CONVENUTO
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Berliri, che la rappresenta e difende per procura allegata all’atto di
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ASSICURATORI
DEI
LLOYD’S,
in persona del rappresentante
generale per l’Italia, elettivamente domiciliati in Roma, via Sistina n. 4,
presso lo studio dell’Avv. Francesco De Gennaro e dell’avv. Luisa Gatti,
che li rappresentano e difendono per procura in calce all’atto di
citazione per chiamata in causa
TERZI CHIAMATI
AGENZIA DELLE DOGANE E DEI MONOPOLI, rappresentata e
difesa ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliata presso
i suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12
LOTTOMATICA VIDEOLOT RETE S.p.A., in persona del l.r.p.t.,
elettivamente domiciliata in Roma, via Lungotevere Sanzio n. 1, presso lo
studio dell’avv. Federico Mazzella, che la rappresenta e difende,
unitamente all’avv. Ciro Benelli del Foro di Prato, giusta procura a
margine dell’atto di intervento adesivo volontario
INTERVENIENTI VOLONTARI
CONCLUSIONI
All'udienza del 7.7.2016 i difensori delle parti concludevano come da
verbale.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione ritualmente notificato la StanleyBet Malta
Limited conveniva avanti il Tribunale di Roma Roberto Fanelli per ivi
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OGGETTO: risarcimento danni
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sentirlo condannare - previo accertamento delle “sua personale
responsabilità per colpa grave” e tenutezza - al risarcimento dei danni
patrimoniali e non patiti a seguito ed in conseguenza della emanazione,
nonché della mancata revoca, della Circolare Prot. 2013/491/DAR/UD
del 13 giugno 2013 - recante chiarimenti sulle modifiche introdotte
dall’art. 1, comma 475, della legge n. 228/2012 (legge di stabilità 2013)
al regio decreto 18 giugno n. 773 del 1931 (TULPS) e, in particolare, in
ordine alla applicazione della lettera f-bis) del comma 9 che aveva
previsto nuove sanzioni amministrative in materia di apparecchi - a
seguito ed in conseguenza della quale alla StanleyBet Malta Limited
veniva – si asserisce – illegittimamente contestata la violazione dell’art.
110, co. 9, lett. f-bis) del TULPS e/o disposta la cancellazione
dall’elenco previsto dall’art. 1 comma 533, L. n. 266/2005 e venivano
applicate
“misure
afflittive
a
carico
di
soggetti
regolarmente
autorizzati ex art. 86 TULPS a detenere apparecchi AWP e che, seppur
TULPS, operano del tutto legittimamente sul territorio italiano in
regime di libera prestazione dei servizi”.
Deduceva, in particolare, la società attrice che a causa di un’errata
interpretazione da parte del funzionario pubblico del combinato
disposto di cui agli artt. 86, 88 e 110 TULPS – del tutto contraria ai
principi dell’UE, sanciti anche dalla Corte di Giustizia dell’Unione
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privi della concessione nazionale e della connessa licenza ex art. 88
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Europea – la Circolare di causa aveva sollecitato procedimenti
sanzionatori in danno delle ricevitorie del circuito di StanleyBet,
compromettendo gravemente “i rapporti intrattenuti dalla Società
attrice con la propria rete commerciale, scoraggiandone altresì la
creazione di nuovi, pregiudicando e limitando un’attività che l’Autorità
Giudiziaria italiana ed europea hanno ripetutamente considerato lecita e
legittima”, cui erano da aggiungersi i gravissimi danni d’immagine per la
stessa Società attrice.
Sottolineava, altresì, la StanleyBet che essendo stato il Fanelli “reso
formalmente edotto dei profili di contrarietà al diritto comunitario e
nazionale delle direttive formulate con la Circolare in questione e dei
gravissimi danni che la stessa stava arrecando” ad essa attrice e,
perciò, “formalmente” invitato, a “revocare le direttive emanate nonché
a disporre l’archiviazione di tutti i procedimenti sanzionatori avviati a
carico dei CTD StanleyBet in attuazione di detta Circolare”, a fronte
fosse da ritenersi connotata da “colpa grave”; chiedeva pertanto la
condanna del convenuto al risarcimento di tutti i danni cagionati alla
società attrice da determinarsi in separato giudizio.
Si costituiva in giudizio Roberto Fanelli il quale, in via pregiudiziale,
eccepiva la carenza di giurisdizione del giudice adito, dacché fondata la
domanda sul preteso danno derivante da una circolare da esso
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anche della mancata revoca della stessa, la condotta del funzionario
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convenuto sottoscritta “quale Direttore della Direzione Centrale
Accertamento e Riscossione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli –
Area Monopoli” avente ad oggetto la materia concessoria, attribuita in
via esclusiva alla cognizione del Giudice Amministrativo, deputato anche
alla
conoscenza
delle
correlative
domande
risarcitorie;
in
via
preliminare eccepiva, quindi, il difetto di legittimazione attiva della
Società attrice – per essere i CTD sono gestiti in Italia da operatori
indipendenti legati alla StanleyBet da contratto, dovendosi perciò
escludere ogni interesse economico diretto della Società – nonché il
difetto di legittimazione passiva di esso convenuto poiché “non
seriamente ipotizzabile una sua responsabilità diretta e personale per
l’esercizio delle sue funzioni” e perché, in ogni caso, legittimata a
rispondere
dell’errore
o
della
colpa
del
Dirigente
la
sola
Amministrazione (“fatto salvo… il diritto di rivalsa”). Nel merito,
resisteva alla domanda – infondata e non provata nell’an e nel quantum –
autorizzazione a chiamare in causa gli Assicuratori dei Lloyd’s, con i
quali deduceva la vigenza di una polizza contratta per la responsabilità
civile (n. A113A23413), per ivi sentirsi dagli stessi manlevare e
garantire in caso di condanna.
Lo stesso convenuto, dedotto lo “scopo di intimorire gli organi
amministrativi con richieste di risarcimento personalmente rivolte ai
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chiedendone l’integrale rigetto; chiedeva, in ogni caso, ed otteneva,
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funzionari che non aderendo alle tesi di impunità amministrativa
sostenute dalla società, perseguano il rispetto della normativa vigente”
della causa proposta dalla StanleyBet ltd, proponeva altresì domanda
riconvenzionale volta ad ottenere il risarcimento dei danni alla
“professionalità, al decoro e anche alla salute” per l’indebito suo
coinvolgimento in un’azione giudiziaria “promossa per colpa grave ai
sensi dell’art. 96 c.p.c.”, quantificati “in misura non inferiore ad €
50.000,00…”.
Si costituivano, quindi, gli Assicuratori dei Lloyd’s, i quali eccepito
pregiudizialmente il difetto di giurisdizione dell’Autorità Giudiziaria
Ordinaria in favore del Giudice Amministrativo ed opposti alcuni limiti
di operatività della polizza strutturata secondo lo schema “claims
made”, resistevano nel merito alla domanda – infondata e non provata –
chiedendone il rigetto.
Interveniva volontariamente in giudizio – a sostegno del Fanelli –
anzitutto,
il
pieno
interesse
legittimazione
della
stessa
dell’Amministrazione
all’intervento
spiegato
e
la
ed
piena
eccepiti
pregiudizialmente il difetto di giurisdizione del GO - riguardando la
controversia un atto adottato dalla Pubblica Amministrazione in materia
di concessione di servizi pubblici, rientrante perciò ai sensi dell’art.
133, co. 1, lett. c) c.p.a. nelle materie di giurisdizione del GA – e
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l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di Stato, la quale, evidenziato,
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preliminarmente la decadenza, e quindi l’inammissibilità, della domanda
della società attrice per scadenza dei termini previsti dalla legge per
l’esercizio di detta azione, nonché il difetto di legittimazione attiva
della StanleyBet – poiché esercente in Italia una sola attività di
gestione
delle
scommesse
indipendentemente
rimessa
sportive,
alla
essendo
scelta
degli
autonomamente
operatori
ed
nazionali
l’installazione di apparecchi da intrattenimento del modello AWP nei
CTD - resisteva alla domanda nel merito perché “inammissibile,
improponibile e comunque infondata”.
Parimenti volontariamente interveniva in giudizio – a sostegno della
difesa del Fanelli e dell’intervenuta Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
- la Lottomatica Videolot Rete – s.p.a. - dacché asseritamente “titolare
di una situazione sostanziale e/o di un rapporto giuridico connesso e,
comunque, dipendente da quello dedotto in giudizio” - la quale, eccepita
preliminarmente l’improcedibilità della domanda attorea per violazione
del GO a favore del GA – trattandosi di controversia in materia di
servizi pubblici relativa a concessioni di pubblici servizi, devoluta ex
art. 133 c.p.a. alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo
anche per la relativa domanda risarcitoria -, la decadenza dai termini
previsi dall’art. 30 c.p.a. per la proposizione dell’azione risarcitoria nei
confronti della PA e/o dei funzionari pubblici, nonché la carenza di
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del disposto di cui all’art. 25 T.U. n. 3/1957, la carenza di giurisdizione
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legittimazione attiva e dell’interesse ad agire della Società attrice,
resisteva nel merito alla domanda – infondata e non provata nell’an e nel
quantum – chiedendone il rigetto.
Durante l'istruttoria venivano acquisiti i documenti ritualmente
prodotti dalle parti.
All'udienza del 7.7.2016, sulle conclusioni delle parti, disposto lo
scambio delle sole conclusionali su richiesta della difesa dell’attrice, la
causa era rinviata per la discussione orale ex art. 281 quinquies c.p.c.
all’udienza del 19.10.2016 e in quella sede riservata per la decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Preliminarmente deve essere dichiarata l’infondatezza della eccezione
di difetto di giurisdizione del Tribunale adito sollevata dalla difesa del
convenuto Fanelli Roberto nonché da quella del terzo chiamato,
Assicuratori Lloyd’s, e degli intervenuti Lottomatica Videolot Rete s.p.a.
e Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, concordemente fondata dalle
pubblici servizi, ex art. 133 comma 1, lett. c, c.p.a. (Dlvo 104/2010), alla
giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo.
La controversia odierna, infatti, lungi dall’avere ad oggetto la materia
concessoria, verte in tema di risarcimento del danno - lamentato da un
soggetto privato - asseritamente derivante dalla lesione di un diritto
soggettivo da parte dell’operato del funzionario pubblico: l’azione
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dette parti sulla appartenenza della materia della concessione di
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risarcitoria è proposta, dunque, nei confronti del Fanelli in proprio e
quindi come soggetto distinto dalla PA e con la quale potrebbe, al più,
risultare solidalmente obbligato.
Giova, a tal punto, premettere che l’azione diretta nei confronti del
singolo funzionario trova il suo fondamento nell’art. 28 Cost.; la
predetta norma costituzionale è stata recepita a livello di legislazione
ordinaria dall’art. 22 d.p.r. n. 3/1957, secondo cui l’impiegato che con
dolo o colpa grave (ex art. 23 d.p.r. cit.) cagioni ad altri un danno
ingiusto nell’esercizio delle attribuzioni ad esso conferite dalle leggi o
dai regolamenti, è personalmente obbligato a risarcirlo. La ratio che
sottende alla scelta legislativa di un minimum soggettivo aggravato è da
rinvenire nella necessità di non paralizzare l’azione amministrativa quasi
ad inibire i fisiologici movimenti dell’apparato, nel riconoscimento,
anche, di un settore professionale di espletamento delle funzioni
caratterizzato da normative complesse.
confronti del dipendente della PA, ponendosi allora un problema di
giurisdizione ove occorra chiedersi quale sia il Giudice competente a
conoscere della domanda proposta dal danneggiato nei confronti della
persona fisica artefice del comportamento che ha cooperato a
determinare l’illegittimità di un atto amministrativo.
L’orientamento della giurisprudenza è ormai costante nel ritenere che
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È possibile, quindi, ex art. 28 Cost., che il terzo agisca direttamente nei
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l’azione risarcitoria sia processualmente autonoma e perciò proponibile
anche in assenza di una preventiva domanda di annullamento dell’atto
assunto come illegittimo: è stato, cioè, definitivamente superato il
principio della c.d. pregiudiziale amministrativa (cfr. Adunanza Plenaria
del Consiglio di Stato n. 3/2011; Cass. SSUU ordinanze nn. 13659 e
13660/2006), sicché il problema dell’impugnazione della circolare non
assume alcun valore dirimente quando la circolare e l’eventuale atto
applicativo vadano ad incidere su diritti soggettivi, stante la possibilità
da parte del GO in base agli artt. 4 e 5 della L.A.C. di verificare la
fondatezza della pretesa attraverso la cognizione incidentale degli atti
emanati dalla PA.
In tal caso, la questione di giurisdizione va risolta esclusivamente sulla
base dell’art. 103 Cost. che non consente di ritenere che il giudice
amministrativo possa conoscere di controversie di cui non sia parte una
pubblica amministrazione, o soggetti ad essa equiparati: pertanto la
essere fatta valere solo dinanzi al GO, subordinatamente alla prova del
dolo e della colpa grave.
La Cassazione a Sezioni Unite ha ribadito, infatti, che qualsiasi altra
soluzione volta ad evitare uno “scollamento” a livello giurisdizionale tra
la responsabilità dell’Amministrazione e quella del dipendente, trova un
ostacolo insormontabile nell’art. 103 Cost. che preclude l’attribuzione al
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responsabilità diretta del funzionario verso il terzo danneggiato può
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GA della competenza a conoscere controversie fondate sulla deduzione
di un fatto illecito extracontrattuale intercorrente tra soggetti che
vengano in considerazione come meramente privati (cfr. Cass. SSUU
ordinanza n. 19677/2016; già nello stesso senso, Cass. sentenza n.
19659/2006;
Cass.
ordinanza
n.
13659/2006;
Cass.
SSUU
n.
3357/1992).
Sulla scorta di tali considerazioni, va affermata la giurisdizione
ordinaria su un’azione di risarcimento danni - quale quella odierna spesa ex art. 2043 c.c., nei confronti del funzionario pubblico quale
persona fisica, essendo a tal fine irrilevante stabilire se il funzionario
abbia agito quale organo dell’Ente pubblico ovvero se a causa del
perseguimento di finalità private si sia verificata la c.d. frattura del
rapporto di immedesimazione organica (cfr. Cass. sent. n. 19659/2006
cit.).
La StanleyBet, nella specie - ancorché la relativa domanda attenga
viene in rilievo per la errata interpretazione della normativa in essa
contenuta, asseritamente contraria ai principi dell’Unione, operata dal
Fanelli - fa valere in giudizio posizioni di diritto soggettivo, come tali
devolute al giudice ordinario; la tutela invocata, pertanto, riguarda non
tanto l’atto amministrativo in quanto tale quanto, invece, i suoi pretesi
effetti dannosi (cfr. Cass. sent. n. 2244/2015).
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anche alla pretesa illegittimità della Circolare, dacché quest’ultima
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Sempre in via preliminare deve essere dichiarata l’infondatezza della
eccezione di difetto di legittimazione attiva della StanleyBet Malta
Limited sollevata dalla difesa del convenuto Fanelli.
Premessa la non pertinenza del richiamo al difetto di legittimazione ad
causam contestando, piuttosto, di fatto, la difesa del convenuto, il
difetto di interesse ad agire dell’attrice ex art. 100 c.p.c. (“escluso ogni
interesse economico della società… che non subisce danni risarcibili
attuali e diretti dalla mancata collocazione delle apparecchiature…”, cfr.
pag. 8 comparsa di costituzione Fanelli), quale condizione dell’azione,
devesi in ogni caso sottolineare che nella prospettazione della
StanleyBet essa società avrebbe subito un danno diretto (derivato, tra
l’altro, dai “timori e preoccupazioni”, determinati dalla diffusione della
Circolare per cui è causa, che avrebbero indotto “taluni operatori a
inibire il funzionamento di dette apparecchiature presso i CTD
Stanley”) dalle conseguenze applicative della Circolare emanata dal
(l’intero) merito della controversia.
Quanto, invece, all’eccepito (dalla sua stessa difesa) difetto di
legittimazione passiva del Fanelli - fondato sulla circostanza che il
convenuto avrebbe agito “nella sua veste di funzionario della Pubblica
Amministrazione”
- la questione
deve
ritenersi assorbita nelle
considerazioni svolte in ordine alla giurisdizione (ove si è chiarito che la
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Fanelli, questione che, pertanto, richiede un esame prettamente del
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domanda, volta ad ottenere il risarcimento dei danni causalmente
riconducibili ad un comportamento colposo e/o doloso secondo i canoni
dell’art. 2043 c.c., è stata spesa per far valere la responsabilità diretta
e personale del Funzionario, esclusa ogni rilevanza del suo collegamento
con l’Amministrazione).
Nel merito la domanda è infondata.
L’attrice StanleyBet Malta Limited con la proposizione dell’odierno
giudizio lamenta la asserita illegittima interpretazione operata da parte
del convenuto Fanelli Roberto con la emanazione della Circolare prot.
2013/491/DAR/UD, in relazione all’applicazione della lettera f-bis
dell’art. 110 del TULPS, introdotta a seguito delle modifiche apportate
alla norma in parola (art. 110 cit.) dall’art. 1 comma 475 l. 228/2012.
Deduce
l’attrice
che
le
indicazioni
contenute
nella
Circolare
sottoscritta dal Fanelli - “manifestamente in contrasto con la normativa
vigente sia comunitaria che nazionale” oltre che “strumentalmente
Stanleybet” – sarebbero il frutto di una interpretazione “del tutto
arbitraria” dell’art. 86, comma 3 del TULPS, ove asserisce che detta
disposizione “nel richiedere l’obbligo della licenza ivi prevista per
l’installazione in esercizi commerciali, si riferisce a quelli diversi dagli
esercizi per i quali è previsto l’obbligo della licenza di cui all’art. 88…” e
che, dunque, “nei locali in cui si esercita l’attività di scommessa, gli
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dirette ad ostacolare l’attività delle ricevitorie facenti capo alla
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apparecchi da divertimento possono essere ivi installati solo se
l’imprenditore è in possesso della licenza di polizia di cui all’art. 88”;
propone il diverso significato –indicato quale “unico che possa
attribuirsi a tale disposizione sulla base del significato proprio delle
parole secondo la connessione di esse” – indicandolo nella locuzione
“qualora l’esercizio presso il quale intendono installarsi apparecchi di cui
all’art. 110 TULPS, commi 6 e 7, sia già in possesso della licenza prevista
dall’art. 86, commi 1 o 2 ovvero della licenza prevista dall’art. 88, non è
necessaria la licenza di cui all’art. 86 comma 3”; fonda la propria tesi
relativa alla interpretazione arbitraria da parte del Fanelli sulla
prospettiva di diritto vivente dell’Unione Europea – richiamando al
proposito le sentenze della Corte di Giustizia dell’Unione Europea,
Gambelli (del 6.11.2003) Placanica (del 6.3.2007) e Costa-Cifone (del
16.2.2012) nella quali, “in applicazione degli artt. 49 e 56 TFUE” si
sarebbe affermato che “il mancato possesso dell’autorizzazione
Stanleybet, legittimo fondamento per provvedimenti inibitori e/o
sanzionatori della Pubblica Amministrazione” dal momento che “l’assenza
di una concessione rilasciata dall’AAMS in favore di Stanleybet non
preclude alle sue ricevitorie di operare legittimamente sulla scorta del
diritto dell’Unione Europea direttamente applicabile”, ciò argomentando
sulla scorta delle motivazioni – espressamente richiamate - delle
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prevista dall’art. 88 TULPS non può costituire, nel caso delle ricevitore
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sentenze della Corte di Giustizia Europea (in particolare Costa e Cifone
e Placanica, cfr. pagg. 10-11 atto di citazione), i cui principi deduce
trasponibili e pienamente applicabili “anche sul piano amministrativo”
(richiamando al proposito la sentenze della Corte di Giustizia Rizzo e
Ferrazzoli,
oltre
alla
sent.
n.
606
del
Consiglio
di
Giustizia
Amministrativa e a quella n. 7035/2009 del Consiglio di Stato, cfr.
pagg. 12-13 atto di citazione); sottolinea, dunque, l’obbligo di tutti i
soggetti pubblici, senza distinzione indipendentemente dalla loro
collocazione ordinamentale e dai riparti interni di attribuzioni e
competenze, di “immediatamente disapplicare le norme interne che con
il diritto comunitario eventualmente contrastino” (pag. 14 citazione).
La questione fondamentale che, all’esito delle esposte premesse,
l’attrice Stanleybet ltd prospetta, è, dunque, che interpretando il
sistema in conformità al diritto comunitario, è illegittima – dacché
incompatibile ai principi dell’Unione - la subordinazione del rilascio della
concessione AAMS (cfr. pag. 13 atto di citazione, ultimo cpv) e non
praticabile la discriminazione dei soggetti che, poiché illegittimamente
esclusi dalla possibilità di operare in regime di concessione, siano privi
della licenza in parola.
Giova premettere che la circolare, quale atto amministrativo di
autorganizzazione utilizzato come mezzo di comunicazione interna, lungi
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licenza di cui all’art. 88 TULPS al preventivo ottenimento della
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dall’avere natura di atto provvedimentale (avente forza e valore tipico
di legge), costituisce, piuttosto, una “mera direttiva di carattere
interno alle strutture destinatarie delle singole amministrazioni” (cfr.,
ex pluribus, TAR Lazio, Roma, Sez. I, n. 1507/2014; cfr. Cons. di Stato,
sent. n. 2268/2014) e non ha, in quanto tale, immediata e diretta
idoneità lesiva della posizione giuridica soggettiva dei terzi, attesa,
peraltro, la sua non vincolatività per gli uffici cui è destinata: in assenza
di un provvedimento – concretamente – attuativo delle direttive
contenute nella stessa, è esclusa la configurabilità della verificazione di
un danno ad essa causalmente riconducibile nella sfera giuridica di
soggetti pur destinatari della applicazione della norma interpretata (e
giammai della circolare, ragione per cui prive di pregio devono ritenersi
le eccezioni di decadenza e inammissibilità dall’azione risarcitoria
sollevate dalla difesa della Agenzia delle Dogane e da quella della
Lottomatica Videolot Rete s.p.a., entrambe fondate sulla riconducibilità
È appena il caso di evidenziare, infatti, come la circolare, benché munita
di carattere normativo, non sia mai fonte del diritto, bensì mera norma
interna della PA, priva, pertanto, di efficacia esterna e, quindi, di valore
imperativo
e
di
caratterizzazione
direttamente
lesiva
(prima
dell’intermediazione dell’atto concreto di applicazione) nei confronti di
soggetti non appartenenti alla PA.
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diretta del danno lamentato dall’attrice alla emanazione della Circolare).
Sentenza n. 20968/2016 pubbl. il 10/11/2016
RG n. 27966/2014
Repert. n. 20738/2016 del 10/11/2016
Nel caso di specie, la Circolare emanata dal Fanelli, di concerto con le
Direzioni Centrali (cfr. la “Premessa” della Circolare in parola, alla pag.
2), contiene chiarimenti in merito alle modifiche introdotte dalla Legge
di Stabilità 2013 al TULPS, in modo da perseguire il risultato di
un’applicazione uniforme del diritto obiettivo all’interno dei diversi
Uffici: la stessa, avente natura squisitamente interpretativa, è perciò
priva sia della forza e del valore tipico di una legge che della
potenzialità lesiva di un atto esterno attuativo delle sue indicazioni, in
ciò inequivocabilmente subendo interruzione qualsivoglia collegamento
causale con eventuali pregiudizi lamentati dal privato.
Ora è che, nel concreto, l’aspetto della Circolare che la StanleyBet ltd
asserisce lesivo della sua posizione soggettiva è quello relativo alla
affermazione, da parte della Circolare medesima, della necessità della
licenza di polizia di cui all’art. 88 TULPS per la possibilità di
installazione
degli
apparecchi
da
divertimento
da
parte
pregiudicherebbe per il fatto che essa società, priva della concessione
AAMS, non è in possesso della licenza 88 TULPS.
L’assunto dell’attrice, tuttavia, è basato sulla contrarietà alla normativa
Europea della negazione della licenza di cui all’art. 88 TULPS a coloro
che non siano titolari della concessione AAMS e non anche sulla non
vigenza della (interpretata) norma di cui all’art. 88 TULPS medesima
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dell’imprenditore nei cui locali si esercita l’attività di scommessa; ciò la
Sentenza n. 20968/2016 pubbl. il 10/11/2016
RG n. 27966/2014
Repert. n. 20738/2016 del 10/11/2016
(che
il
Funzionario
legittimamente
richiama
quale
norma
dell’ordinamento pienamente in vigore al tempo della firma del
documento,
“incompatibile”,
nella
stessa
prospettazione
della
StanleyBet ltd con il diritto dell’Unione esclusivamente con riguardo alla
sanzionabilità o alla adozione di misure inibitorie, cfr., tra tanti, il doc.
5 allegato al fascicolo di parte attrice alla pag. 1).
In realtà il convenuto Fanelli, con la firma della Circolare per cui è
giudizio,
lungi
dall’adottare
alcun
provvedimento
che
potesse
contemplare, come vorrebbe la difesa della StanleyBet ltd, la
“disapplicazione” della norma, ove illegittima, si è limitato a riassumere i
termini delle condizioni per la installazione degli apparecchi da
divertimento secondo la normativa vigente (e che, in verità, anche la
StanleyBet ltd ammette essere tale); esso documento, interpretando il
combinato disposto degli artt. 86 e 88 TULPS, non ha ad oggetto
l’adozione di alcun provvedimento né, a ben vedere, il vaglio concreto dei
TULPS, ragion per cui non ha alcun senso parlare di dovere di
disapplicazione, da parte del Funzionario, di una norma che, di fatto, non
era chiamato, nella emanazione di una circolare, ad applicare.
È appena il caso di sottolineare che i requisiti per l’ottenimento
dell’autorizzazione di polizia di cui all’art. 88 TULPS non si esauriscono
nel possesso, da parte del richiedente, della Concessione AAMS, ben
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requisiti specifici per ottenere la licenza di polizia di cui all’art. 88
Sentenza n. 20968/2016 pubbl. il 10/11/2016
RG n. 27966/2014
Repert. n. 20738/2016 del 10/11/2016
potendo la stessa essere negata sulla base di elementi ostativi di natura
diversa, quali quelli relativi alla incensuratezza e moralità previsti
dall’ordinamento. La circolare a firma del Fanelli, pertanto, lungi
dall’avere oggetto circoscritto al caso Stanley (alla quale non era certo
personalmente diretta), contempla una generalità di casi, tra i quali
quelli appunto estranei alla mancanza di concessione, compresi nella
previsione normativa, che impediscono di configurare ogni prospettata
colposa (e/o dolosa) direzione delle indicazioni in essa contenute alla
società attrice.
In ogni caso, ad escludere in radice qualsiasi lesività della Circolare in
questione nei confronti della posizione soggettiva della StanleyBet, nel
testo della medesima il Fanelli, chiaramente esortando al rispetto delle
singole situazioni (tra le quali evidentemente quella della StanleyBet
ltd) espressamente dice, richiamandosi alla “giurisprudenza nazionale e
comunitaria che si è sviluppata sul punto”, che “nell’ipotesi in cui un
dall’art. 88 ed abbia ricevuto un rifiuto dalla competente Questura,
prima dell’irrogazione delle sanzioni è opportuno attendere l’esito
dell’eventuale contenzioso amministrativo (davanti al Tar del Lazio), nel
caso in cui il soggetto interessato abbia impugnato il diniego
dell’autorità di polizia”, anche sulla scorta di una illegittima esclusione in
passato dai bandi di gara per l’ottenimento di concessioni, proseguendo
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centro di trasmissione abbia chiesto l’autorizzazione di polizia prevista
Sentenza n. 20968/2016 pubbl. il 10/11/2016
RG n. 27966/2014
Repert. n. 20738/2016 del 10/11/2016
con l’affermare che “in caso di contenzioso amministrativo attivato, solo
a seguito della pronuncia del competente giudice amministrativo potrà
realizzarsi l’ipotesi di luogo aperto al pubblico non munito della
prescritta autorizzazione ove prevista” (cfr. pag. 7 della Circolare)”.
Non parrebbe del resto ragionevole alcuna pretesa di “silenzio” del
Funzionario firmatario della Circolare in ordine alla lettura, in
combinato disposto, delle norme di cui agli artt. 86 e 88 TULPS che
riconosce
essere
vigenti
nell’ordinamento
né,
tantomeno,
quella
(concretamente invece auspicata dalla StanleyBet ltd) di una specifica
previsione, nel testo della circolare, del proprio caso e/o di una
disapplicazione generalizzata della normativa vigente nei confronti di
tutti i CTD facenti capo alla società attrice (cfr. atto di significazione
e messa in mora all. 5 fascicolo di parte attrice ove si dice, con riguardo
alla illegittimità della Circolare, al terzultimo capoverso della lettera di
trasmissione,
“…
quantomeno
nella
parte
in
cui
non
considera
Non nuoce, a questo punto, sottolineare che l’interpretazione data alla
normativa dal Fanelli nella circolare, lungi dall’apparire frutto di
negligenza e volontaria ignoranza dei principi dell’Unione e dei dicta
della Corte di Giustizia, possa invece ragionevolmente trovare la sua
giustificazione nello stesso apparato normativo italiano in materia che con riserva assoluta di legge in materia – limita il mercato delle
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adeguatamente la peculiare posizione dei CTD affiliati alla scrivente…”).
Sentenza n. 20968/2016 pubbl. il 10/11/2016
RG n. 27966/2014
Repert. n. 20738/2016 del 10/11/2016
scommesse e del gioco, imponendo il sistema di concessioni statali e di
autorizzazioni di pubblica sicurezza agli esercenti, in ragione di
superiori finalità di natura pubblicistica, richiamate altresì come
prioritarie e meritevoli di tutela dalla normativa comunitaria; dalle
pronunce della Corte di Giustizia dell’Unione più volte richiamate in
giudizio, invero, è dato evincere che, in presenza di ragioni di ordine
pubblico e di pubblica sicurezza, sono del tutto ammissibili ed
espressamente previste ex artt. 51 e 52 TFUE - applicabili anche in
materia di libera prestazione di servizi ai sensi dell’art. 62 TFUE se
giustificati da motivi imperativi di interesse generale (cfr. Corte di
Giustizia dell’Unione Europea sentenza 22 gennaio 2015, C- 463/13) –
restrizioni delle libertà garantite dagli articoli 49 TFUE e 56 TFUE.
Non ci si può non avvedere, quindi, di come restrizioni alle attività dei
giochi di azzardo e delle scommesse ben possano essere giustificate da
motivi imperativi di interesse generale, quali la tutela dei consumatori,
riciclaggio e frode fiscale, la lotta alla criminalità organizzata collegata
a tale attività (cfr. sentenza Biasci e a. C‑660/11 e C‑8/12,
EU:C:2013:550, punto 23), senza considerare l’incitamento dei cittadini
a spese eccessive legate al gioco con fattori di rischio per lo sviluppo
della “ludopatia” (sentenza Digibet e Albers, EU:C:2014:1756, punto 23
e la giurisprudenza ivi citata).
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la prevenzione di illeciti e di infiltrazioni mafiose in attività di
Sentenza n. 20968/2016 pubbl. il 10/11/2016
RG n. 27966/2014
Repert. n. 20738/2016 del 10/11/2016
Infine, ma non in ultimo, vale la pena evidenziare che tutti i precedenti
giurisprudenziali invocati dalla difesa della StanleyBet a sostegno delle
proprie ragioni hanno a riguardo sanzioni penali – la cui illegittimità e
contrarietà alla normativa europea è da rinvenirsi, piuttosto, in un
comportamento discriminatorio sotto il profilo di una arbitraria
esclusione in passato dalle gare per il rilascio di concessioni ovvero di un
impedimento a parteciparvi in condizioni di parità con gli altri
concorrenti, motivo per il quale è stata poi successivamente negata
l’autorizzazione di pubblica sicurezza per l’attività organizzata di
intermediazione per l’accettazione e la raccolta di scommesse sportive
in favore di un allibratore straniero - o reati fiscali di omessa denuncia
dei redditi, il cui richiamo non appare pertinente all’oggetto del
presente giudizio.
Alla luce delle esposte considerazioni, è di palmare evidenza come
l’agere del Fanelli sia stato fondamentalmente privo di qualsivoglia
l’operato del convenuto funzionario con l’emanazione della Circolare
giammai potrebbe averle arrecato: da ciò consegue che è da escludersi
in radice l’esistenza del nesso causale tra il comportamento tenuto
dall’odierno convenuto ed il danno subito dalla Società attrice.
La domanda, infondata, deve essere, pertanto, integralmente respinta.
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idoneità lesiva per la StanleyBet che lamenta, perciò, un danno che
Sentenza n. 20968/2016 pubbl. il 10/11/2016
RG n. 27966/2014
Repert. n. 20738/2016 del 10/11/2016
Va rigettata, nondimeno, la domanda riconvenzionale spesa dal Fanelli
con la propria costituzione, volta ad ottenere la condanna della società
attrice al risarcimento del danno ex art. 96 c.p.c., per difetto assoluto
di allegazione, ancor prima che di prova, sia in ordine sia alla colpa grave
e/o al dolo – genericamente prospettati e tuttavia non esplicitati in
concreto nelle circostanze che li integrerebbero – che con riguardo al
danno subito – genericamente descritto e individuato nell’indebito
coinvolgimento nel giudizio proposto “per colpa grave” dal quale sarebbe
derivato un non meglio specificato danno alla professionalità decoro e
salute, tuttavia quantificato, senza neppure indicare i parametri di
riferimento, invocando l’equità del giudice, in € 50.000,00.
Al proposito è appena il caso di sottolineare che il potere discrezionale,
conferito al giudice dall'art. 1226 c. c., di liquidare il danno in via
equitativa, oltre a presupporre l’esistenza ontologica del danno (Cass.
civ., sez. II, n. 24680/2006) è subordinato alla condizione che sia
l'esercizio concreto, in senso positivo o negativo, del detto potere non
esonera la parte dall'onere dal fornire gli elementi probatori e i dati di
fatto in suo possesso per consentire che l'apprezzamento equitativo
sia, per quanto possibile, limitato e ricondotto alla sua caratteristica
funzione di colmare soltanto le inevitabili lacune al fine della precisa
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impossibile o molto difficile provare il danno nel suo preciso ammontare;
Sentenza n. 20968/2016 pubbl. il 10/11/2016
RG n. 27966/2014
Repert. n. 20738/2016 del 10/11/2016
determinazione del danno (Cass. n. 6056/1990; sez. II, n. 15585/2007;
sez. II, n. 13288/2007).
Diversamente opinando si consentirebbe l’ingresso al puro arbitrio del
giudice che, nell’impossibilità di considerare gli elementi di riferimento
del suo giudizio che le parti avrebbero potuto agevolmente sottoporgli,
perverrebbe ad una pronuncia irrazionale, non motivabile e non
verificabile, per ciò solo sindacabile in sede di legittimità (Cass. civ. sez
III, n. 23304/2007).
Il rigetto della domanda riconvenzionale, integrando soccombenza
reciproca in parte qua, suggerisce la compensazione di un quarto delle
spese di giudizio tra la Stanleybet ltd e il convenuto Fanelli; la condanna
della prima alla rifusione delle restanti – liquidate nella misura di cui al
dispositivo – nei confronti del secondo, segue la relativa soccombenza.
L’attrice soccombente deve essere condannata altresì al rimborso delle
spese di giudizio, liquidate come in dispositivo, sostenute dagli
dei Monopoli, pacificamente sussistendo il loro interesse all’intervento
dacché titolari di situazioni giuridiche connesse (cfr., in tema di
rimborso delle spese nei confronti dell’interventore adesivo, per tutte,
Cass. n. 5025/2000, 11202/2003, 5684/2006).
La legittimità della chiamata in causa sulla scorta della vigenza ed
operatività del contratto prodotto (stante la mancata dimostrazione,
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intervenuti Lottomatica Videolot Rete s.p.a. e Agenzia delle Dogane e
Sentenza n. 20968/2016 pubbl. il 10/11/2016
RG n. 27966/2014
Repert. n. 20738/2016 del 10/11/2016
gravante sulla Compagnia, della operatività a secondo rischio della
polizza azionata – non avendo la stessa neppure dedotto l’inadempimento
del Fanelli alla clausola n. 2 delle CGC, che obbliga l’assicurato a
comunicare la stipula di altra polizza per lo stesso rischio – a fronte
dell’avvenuta negazione, da parte del convenuto, che una tal polizza
fosse mai stata stipulata per il medesimo rischio) e l’operatività della
clausola di cui all’art. 27 CGC relativa al patto di gestione della lite (a
norma della quale la Compagnia si fa carico delle spese “sostenute per
resistere all’azione promossa contro l’Assicurato…”) a fronte del rifiuto
della Lloyd’s di assumere in via diretta la gestione della vertenza (cfr.
mail del 3.9.2014, prodotta telematicamente dalla difesa del convenuto
in data 22.1.2015), importano la condanna degli Assicuratori dei Lloyd’s
alla rifusione sia delle spese sostenute dal Fanelli per la chiamata in
causa del proprio assicuratore che di quelle affrontate per resistere
alla domanda dell’attrice, liquidate come in dispositivo (queste ultime in
rifusione, nei confronti del medesimo convenuto, di quelle ripetibili).
P.Q.M.
Il Tribunale, definitivamente pronunciando sulla domanda in epigrafe,
ogni diversa domanda, eccezione e deduzione disattese, così provvede:
-
rigetta la domanda principale e quella riconvenzionale;
-
condanna la StanleyBet Malta Limited alla rifusione di tre quarti
delle spese di giudizio – liquidate, per detta frazione, in
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misura che tiene conto della condanna della società attrice alla
Sentenza n. 20968/2016 pubbl. il 10/11/2016
RG n. 27966/2014
Repert. n. 20738/2016 del 10/11/2016
complessivi € 24.000,00 per compensi, oltre spese generali ed
accessori come per legge – nei confronti di Fanelli Roberto;
-
compensa per un quarto le spese di giudizio tra l’attrice ed il
convenuto;
-
condanna la StanleyBet Malta Limited alla rifusione delle spese di
giudizio nei confronti degli intervenuti Agenzia delle Dogane e dei
Monopoli e Lottomatica Videolot Rete s.p.a., liquidate, per
ciascuna di esse parti, in complessivi € 10.000,00 per compensi,
oltre spese generali ed accessori come per legge;
-
condanna gli Assicuratori dei Lloyd’s alla rifusione delle spese di
giudizio – liquidate in complessivi € 10.000,00 per compensi, oltre
spese generali ed accessori come per legge - nei confronti di
Fanelli Roberto.
Roma, 10.11.2016
Il Giudice
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Silvia Antonioni