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La prevención de desastres
y la participación social.
Encuentros y desencuentros
Ponencia a presentar en el II Simposio Internacional de Protección Civil
(septiembre 28 de 2006)
Dr. Daniel Rodríguez Velázquez
Escuela Nacional de Trabajo Social-UNAM y
Miembro del Comité Científico Asesor en Ciencias
Sociales del Sistema Nacional de Protección Civil
Prevención de desastres

Prevenir implica actuar sobre las condiciones de vulnerabilidad, que tiene un carácter
multidimensional, siendo esenciales los factores socioeconómicos, políticos y ambientales;
por tanto, debe formularse una estrategia integral.

Los desastres son parte de los procesos socionaturales, la ideología naturalista los considera
sinónimos de peligros o amenazas (vgr. sismos, huracanes), confundiendo esencia y
fenómeno.

La prevención es parte de la función general de seguridad que compete al Estado, no
reductible a la preparación ante lo supuestamente inevitable.

Los riesgos implican daños previsibles en función de procesos de vulnerabilidad diferencial
en los niveles internacional y nacional; estos procesos en conjunción con diversos tipos de
peligro o amenaza potencian la magnitud, persistencia y recurrencia de efectos destructivos.

La devastación o afectación debe ser estudiada en sus causas, a fin de que las propuestas de
mitigación sean congruentes con un enfoque de largo plazo, siendo fundamental reorientar
los programas de recuperación o reconstrucción hacia la reducción efectiva de la
vulnerabilidad.

A partir de una estrategia preventiva se replantean los esquemas de auxilio y rescate,
mismos que deben contribuir a reforzar la prevención de desastres en un horizonte
prospectivo.

En todo caso la participación y organización social tienen un valor estratégico indiscutible
(Rodríguez, 1999).
REUBICACIÓN FONDEN EN PAPANTLA, VER. (1999-2002)
La prevención y la ONU. El siglo 20

En 1994, México suscribió las “Estrategias para el año 2000 y más adelante”, durante la Conferencia
Mundial realizada en Yokohama en el marco del Decenio Internacional para la Reducción de
Desastres Naturales (DIRDN); cinco años después de haber iniciado el Decenio había una distancia
entre las posturas tecnocráticas (vgr. transferencia de tecnología y monitoreo geofísico como ejes
de política para enfrentar los erróneamente denominados desastres “naturales”), para reconocer la
importancia del aspecto social, eje explicativo y soporte de políticas efectivas de prevención.
Las estrategias acordadas plantearon, entre otras, las siguientes prioridades:
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
Desarrollar “una cultura mundial de prevención” como componente esencial de la reducción de
desastres.
Promover la enseñanza y formación en materia de prevención de desastres, preparación y
mitigación.
“Participación activa de la población en la reducción de desastres, la prevención y la
preparación”
“En la segunda mitad del Decenio, hay que asignar importancia a los programas que
promuevan planteamientos de base comunitaria para reducir la vulnerabilidad”.
Adoptar una política integrada de prevención, preparación y reacción, incluyendo factores
naturales, ambientales y tecnológicos.
“Adopción de medidas nacionales efectivas en los planos legislativo y administrativo y mayor
prioridad en la adopción de decisiones a nivel político”.
Con motivo de la clausura del DIRDN, en 1999 se llevó a cabo un Foro internacional, del cual emanó
“El Mandato de Ginebra para la Reducción de Desastres”, reconociendo que no existen los desastres
naturales; destacaron además los siguientes resolutivos:
- Es urgente adoptar medidas de política para reducir la vulnerabilidad.
- Manejar el riesgo y reducir desastres es una labor interdisciplinaria y multisectorial.
- Deben fortalecerse los enfoques regionales, considerando las necesidades sociales.
- Se requiere apoyar a los países en desarrollo para que cuenten con recursos para implementar
políticas y programas de prevención y mitigación.
- Es importante promover el cambio “de una mentalidad de reacción a una cultura de prevención”.
La prevención y la ONU. El siglo 21

En 2005, un lustro después de haber concluido el DIRDN, la ONU organizó la Conferencia Mundial sobre la
Reducción de Desastres, en Kobe, donde México suscribió el documento resolutivo, en el marco de la
Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (2000), que implicó la superación del paradigma
naturalista, retomando lo planteado en la Estrategia de Yokohama (1994).
En la Conferencia fueron planteados diversos logros, reconociendo que aún falta mucho por hacer:
- Se comprende la relación entre pobreza, prácticas ambientales sostenibles, gestión de recursos naturales y
los “riesgos mundiales” (clima, crecimiento urbano, salud y tecnologías).
- Hay avances parciales en la integración de la reducción de riesgo de desastre en la planificación y
estrategias de desarrollo nacionales.
- Actualmente se observan “progresos considerables” en el enfoque de los aspectos sociales de la
vulnerabilidad, cuando antes se tenía preferencia institucional por los enfoques de ciencias naturales.
- Se establecen relaciones de carácter interdisciplinar, valorando el principio de la asociación internacional y
local.
- La disponibilidad, difusión y uso de la información centrada en la reducción del riesgo de desastres,
contribuye a la educación y fomento de capacidades; el aumento del capital social es una inversión
prioritaria.

Respecto a las disparidades y retos, se exponen varios problemas, destacando:
- Falta articular la reducción de desastres con los objetivos y planificación del desarrollo nacional y local.
- Debe garantizarse que la elaboración de políticas incluyan los intereses de las comunidades locales y
“fomenten la participación amplia del público”.
- Analizar las evaluaciones de riesgo “incorporando los aspectos técnicos y socioeconómicos” con apoyo del
análisis territorial.
- Los sistemas de alerta temprana deben centrarse “en las personas en situación de riesgo”, integrando
aspectos de divulgación, preparación y capacidades de respuesta.
- Poner en práctica programas de investigación que sean tomadas en cuenta en la adopción de decisiones.
- Vincular la reducción de desastres con medio ambiente, recursos naturales, clima, desarrollo social y
económico, pobreza y planificación territorial.
- Ampliar “el diálogo público, la práctica oficial y la participación de los especialistas” en materia de desastres
y riesgos.
- Evaluar todas las políticas, capacidades operacionales y necesidades frente a riesgos actuales y futuros.
El marco jurídico: las reformas necesarias

La CPEUM contiene diversas disposiciones que no fueron consideradas al elaborar la
Ley General de Protección Civil en 2000; prevaleció el criterio de la seguridad
militarizada por sobre las garantías individuales que deben ser sustento jurídico y
programático de una ley preventiva; falta replantear los fundamentos
constitucionales de la legislación aplicable a desastres.

Las leyes secundarias tienen contradicciones entre sí o carecen de
complementariedad respecto a la prevención y la participación, como ocurre con las
leyes generales de Protección Civil, Asentamientos Humanos, del Equilibrio Ecológico
y Protección al Ambiente, Forestal y la Ley de Aguas Nacionales, entre otras. Hay
ambigüedades que dan lugar a vacíos institucionales e indefinición de
responsabilidades y restricción de los procesos de participación social.

El PND históricamente ha limitado la intervención del Estado en materia de desastres
a la acción de las fuerzas armadas, en una idea limitada de seguridad nacional, que
involucra lo mismo los desastres que agua y bosques, materias desatendidas en el
sexenio que termina, pero que omite la soberanía alimentaria.

Los programas sectoriales no están vinculados entre sí, tal y como ocurre con:
Protección Civil, de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio, de Medio
Ambiente, Hidráulico y Forestal, entre otros.

A 30 años de antecedentes jurídicos y programáticos en los rubros mencionados,
prevalece la desarticulación institucional y de las políticas correspondientes, lo que
ha limitado la formulación de estrategias preventivas en un horizonte de planeación
de desarrollo y bienestar. Debe reorientarse el Sistema Nacional de Protección Civil.

Debe replantearse el significado y operación de los fondos de Desastres Naturales
(Fonden), de Prevención de Desastres Naturales (Fopreden) y de Apoyo a la Población
Rural ante Contingencias Climatológicas (Fapracc), que no contribuyen a la
recuperación integral de la población y de las actividades económicas como parte de
una política de mitigación de largo plazo.
PARTICIPACIÓN IMPLICA ORGANIZACIÓN. EJIDO MORELOS,
AYOTOXCO, PUE. (1999-2002)
Límites y desafíos de la participación social

A más de 20 años de haber sido creado formalmente el Sistema Nacional de
Protección Civil (SNPC), la participación social ha sido marginada por omisión o
por deformación burocrática, en función de intereses políticos, cuya
intencionalidad excluyente contradice los principios de solidaridad, democracia,
independencia y de construcción de ciudadanía inherentes a la prevención de
desastres; la ideología oficial acota la participación en cuatro restringidas
perspectivas:
- Grupos voluntarios, especializados en auxilio y rescate, sin orientación
preventiva alguna.
- A nivel consultivo, en los consejos de protección civil, donde por lo general la
sociedad carece de representación efectiva, dado que los consejos son
prolongación de la administración pública.
- Como damnificados, definidos como inermes e incapaces de actuar por sí
mismos, en la dialéctica del protector y el protegido, bajo un enfoque paternalista
y autoritario.
- En calidad de apoyadora de las acciones del gobierno, fungiendo como receptora
de programas oficiales asistencialistas, y carente de iniciativa propia.
•
Por ello la organización y movilización social y comunitaria –incluyendo protesta y
propuesta- seguirán siendo los soportes de la participación en México, como
garantes de nuevas políticas preventivas y de otras formas de gestión territorial y
ambiental, como lo reconoce la ONU.
•
Sin embargo la “normalidad” en las relaciones estado-sociedad impuesta después
del desastre de 1985 se presenta como una expresión sociopolítica propia de un
régimen no democrático, que incumple con los compromisos suscritos por el
gobierno en representación de la sociedad mexicana en los foros mundiales ya
señalados.
Relaciones Estado-sociedad civil. Seguridad y democracia

Durante varias décadas han prevalecido estructuras político-administrativas que no
responden al mandato conferido por las leyes, lo cual ha impedido consolidar
instituciones que atiendan las necesidades y demandas sociales.

Además de estudiar las relaciones sociedad-naturaleza, es preciso analizar las
relaciones estado-sociedad civil, ya que el primero es el mediador entre ambas; hay que
reconocer los alcances y limitaciones de la intervención del estado en el contexto del
subdesarrollo globalizado, sujeto a las políticas de libre comercio y ajuste
macroeconómico que han profundizado las condiciones de vulnerabilidad.

Por otra parte debemos analizar las implicaciones de la persistencia de esquemas de
dominación clientelar y neocorporativa aplicados para controlar a la población,
condicionando la libre participación, al privilegiar la imagen presidencial.

La seguridad frente a los desastres no debe ser confundida con gobernabilidad, sino
como una tarea cuyo fin último es garantizar el bienestar y procurar el desarrollo.

Si la sociedad civil no se fortalece en su ámbito de autonomía, será imposible avanzar
en el replanteamiento de leyes, programas e instituciones que deben responder al
mandato constitucional de garantizar el mejoramiento de las condiciones de vida,
soporte último de la prevención de desastres (Rodríguez, 2004).
.

El ejercicio del poder público con un sentido autoritario no contribuye a pensar y
diseñar políticas de prevención; cuando los funcionarios confunden su responsabilidad
como ejecutores de planes y programas y se inclinan por el control político, estamos
ante la imperiosa necesidad de democratizar las decisiones, a partir del respeto mutuo
con la sociedad (Sandoval, 1999).
Relaciones sociedad-naturaleza y sustentabilidad

Desde un enfoque biologista se ha entendido que la intervención de la sociedad sobre el medio
ambiente es perjudicial en sí misma, se parte de un pensamiento reduccionista, que extrapola la
realidad en dos polos opuestos: el natural y el social, sin reconocer que históricamente todas las
sociedades han existido en dicha dualidad.

La devastación ambiental, sea en su expresión de deterioro lento y gradual o en la forma de
destrucción relativamente súbita, requiere ser estudiada incorporando otros saberes científicos y
populares para tener un conocimiento holístico.

La insustentabilidad como modalidad de construcción social del riesgo, es un proceso predesastre
que demanda de un trabajo interdisciplinario e interinstitucional para identificar las causas y diseñar
las políticas que permitan un desarrollo sustentable ligado con la prevención.

El componente ambiental de los desastres es una variable empírica que permite comprender el
carácter multidimensional de las crisis resultantes de los desastres, aportando conocimientos que
demuestran que no existe la inevitabilidad del desastres.

El cambio climático (CC) ilustra acerca de las condiciones estructurales que inhiben o impiden
formular y aplicar programas sustentables. En el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el CC es
considerado como un problema que –dada nuestra realidad socioeconómica y nivel de desarrollo- no
puede ser tratado en términos de “reducciones absolutas” de las emisiones de los gases de efecto
invernadero (SHCP, 2001), porque no es viable reducir tales emisiones, ante lo cual se planteó la
opción de programas de mitigación ante los efectos del CC, que tiene efectos encadenados con los
fenómenos hidrometeorológicos.

La racionalidad económica neoliberal afirma que los recursos naturales son materia de apropiación
privada, dado que no existe el derecho al medio ambiente, sino mercancías. Por ello, la
sustentabilidad se reduce a garantizar la rentabilidad de las inversiones, que a nivel global implican
la apropiación, transformación y destrucción de dichos recursos por parte de los países del Norte en
detrimento de las sociedades del Sur, profundizando las brechas socioeconómicas e incrementando
la vulnerabilidad del Tercer Mundo.
Tres modalidades de relación estado-sociedad
CASO 1.- Concertación en la Ciudad de México: de los sismos a la rebelión ciudadana

Los sismos de septiembre de 1985 no fueron la causa del desastre, evidenciaron la devastación
previa producto de siglos de urbanización y prácticas sociales que destruyeron o deterioraron ríos,
lagos, bosques, montañas, fuerza de trabajo y condiciones generales de vida.

Ante la parálisis institucional, simbolizada por la actitud pasiva del presidente, la sociedad civil
generó una persistente movilización, demandando esclarecer las causas y defendiendo una
reconstrucción fincada en el respeto al arraigo y las propuestas de las organizaciones sociales.

El debate de los peritajes de inmuebles destruidos expresó una discusión pública acerca de las
causas del desastre, y las limitaciones de la ideología naturalista seudocientífica que ocultó las
verdaderas causas.

Es evidente la existencia de un modelo de urbanización y de relación gobierno-sociedad agotados, al
prevalecer políticas públicas fragmentadas y un marco jurídico disperso; el esquema autoritario y
paternalista con que se trató de mediatizar a las organizaciones movilizadas mostró la tradición de
concebir a la ciudadanía como un conglomerado se súbditos del Estado.

De entre los diversos movimientos tuvo especial relevancia el dirigido por la Coordinadora Única de
Damnificados (CUD), cuya influencia se expresó en los contenidos del Convenio de Concertación
Democrática para la Reconstrucción (firmado por el gobierno federal, organizaciones sociales,
universidades, organismos no gubernamentales y partidos políticos) tales y partidos políticos en
1986). Sin embargo fue una reconstrucción parcial, desconectada de las tareas de la Comisión
Nacional de Reconstrucción, que elaboró las bases del Sistema Nacional de Protección Civil
(Rodríguez, 2005)

Esta concertación no estuvo exenta de conflictos sociales y políticos; los principales actores
debieron ceder:
- la CUD, asumiendo la necesidad de una salida negociada sin perder su capacidad propositiva y de
movilización, con apoyo profesional de universitarios y asesores técnicos;
- el gobierno federal, reconociendo la importancia de tomar decisiones que hicieran viable el
convenio referido (expropiación de predios, incorporar propuestas financieras, técnicas y sociales de
la CUD, etc.).
VECINDAD RECONSTRUIDA, UNIÓN DE VECINOS DE LA COLONIA
GUERRERO, MÉXICO, D. F. (1986-2006)
Tres modalidades de relación estado-sociedad
CASO 2.- Represión en Guadalajara: explosiones de gasolina y desarticulación del
tejido social

En Guadalajara se recurrió a medidas contrarias a la civilidad política, basadas más en la
imposición y la reubicación forzosa que en el diálogo. En abril de 1992 una vasta zona del
Sector Reforma literalmente voló por los aires.

Esta experiencia mostró los efectos de la práctica política autoritaria y sus reducidos alcances
en programas de reconstrucción, al no reconocer el derecho de la comunidad al arraigo.

El Movimiento Civil de Damnificados “22 de abril” (MCD) fue objeto de represión por parte del
gobierno estatal, mismo que no concebía que la población afectada se organizara y denunciara
la negligencia en la investigación de las causas y burocratismo en la atención de las
necesidades sociales.

La acción represiva (ocurrida en la madrugada del 1o. de junio) fue denunciada ante la
Comisión Nacional de Derechos Humanos, misma que recomendó investigar a los responsables
y fincar responsabilidades (CNDH, 1994), esta situación, aunada a la visibilidad mediática del
desastre y el activismo presidencial dieron lugar a sanciones contra el responsable de seguridad
pública estatal, además de otros efectos como fue la detención del presidente municipal, y el
virtual exilio del gobernador.

La ingobernabilidad proveniente de las instituciones tuvo en la represión una muestra de
intolerancia frente a una organización que sostenía posturas críticas y demandas no
negociables en el esquema de mediatización tradicional en las relaciones estado-sociedad.

A pesar de que el 19 de noviembre de 1984 el desastre por explosiones en instalaciones de
Pemex en San Juan Ixhuatepec tuvo un saldo más devastador que lo ocurrido el 22 de abril, fue
preocupante que en ese entonces no se tomaran medidas jurídicas, políticas y sociales para
reducir la vulnerabilidad ante peligros químicos de este tipo.

Este caso es un ejemplo de cómo el principio de autoridad así aplicado impide solucionar los
problemas de fondo involucrados en los desastres. La revisión coyuntural del marco jurídico y
programático no resolvió esta situación.
Tres modalidades de relación estado-sociedad
CASO 3.- Demagogia en Chiapas: reconstrucción fragmentada, politización burocrática y
exclusión social

El 4 de octubre de 2005 la tormenta tropical “Stan” afectó cientos de comunidades en más de 40 municipios
en las regiones Costa, Sierra y Soconusco, donde en 1998 la tormenta tropical “Javier” había dejado un saldo
de cientos de muertes y miles de damnificados, destrucción de economías locales e infraestructura. Los daños
siete años después son similares.

Durante 2006 estas regiones son escenario de un tercer proceso, definido por la combinación de pláticas y
minutas firmadas entre autoridades estatales y damnificados con el tradicional realismo de no resolver los
problemas y demandas sociales por parte de la autoridades, más preocupadas por atender a los sectores
económicos de mayor poderío e importancia para el “progreso”, como ocurre en todos los desastres.

Ante la falta de respuestas coherentes, y después de esperar varios meses cuando el inicio de la temporada
de lluvias empieza a provocar mayores daños en comunidades no atendidas, en mayo de 2006 las protestas
de campesinos en Escuintla y Motozintla, al bloquear carreteras, tuvieron como respuesta la represión por
parte de cuerpos policíacos estatales. El gobernador en ambos casos declaró que no permitirá acciones que
atenten contra el estado de derecho y los esfuerzos de reconstrucción.

Cabe señalar que el gobierno estatal no solicitó al gobierno federal la declaratoria de desastre, a pesar de la
magnitud de los daños.

Sin embargo, las movilizaciones de pobladores urbanos en Tapachula no han sido reprimidas, dado que en
esta ciudad no se presenta la “invisibilidad” de los damnificados rurales, dado que se trata de la ciudad más
importante en las tres regiones devastadas.

La atención selectiva de las demandas de reconstrucción de escuelas y viviendas, desazolve de ríos, apoyos a
los campesinos que perdieron tierras y cultivos, indica la existencia de programas desarticulados y sin
orientación para reducir la vulnerabilidad estructural prevaleciente.

Desde las comunidades rurales y urbanas se han promovido movilizaciones y formas de organización al
margen del control clientelar oficial, lo que ha dado lugar a una modalidad mixta, que combina –como en los
tiempos del régimen priista- los acuerdos formales con la mano dura (Rodríguez, 2006)
PROGRAMA NUEVO MILENIO, MOTOZINTLA, CHIS. (1998-2006)
Conclusiones. El debate inaplazable

La prevención no es una praxis ajena a la dinámica del poder político, forma parte de
una función básica del estado: la seguridad.

Prevención sin participación carece de contenido, es un discurso que evade
responsabilidades frente a la importancia de la organización y movilización social,
fundamentales para replantear el modelo de desarrollo generador o potenciador de
vulnerabilidades diferenciales y desastres crecientemente destructivos.
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No se logró el cumplimiento del objetivo del PND 2001-2006: pasar de la protección
civil reactiva a la protección civil preventiva.

En las últimas dos décadas constatamos que la vulnerabilidad se ha incrementado por
la influencia de los procesos económicos y políticos hegemónicos globales, que dan
lugar a una creciente complejidad del cambio climático.

Por otra parte, la reducción y transformación del papel del Estado en materia de
seguridad y prevención es resultado de las presiones de la competencia mundial, de
la eficiencia y de la flexibilización económica (OCDE, 2003), dando lugar al abandono
de responsabilidades y la conversión institucional con la consecuente fragmentación
de leyes, políticas y programas.

La participación social no debe ser considerada como sustitutiva del Estado, tampoco
un apéndice de las acciones de gobierno; debe ser valorada como un soporte para
refundar proyectos nacionales de desarrollo, bienestar y seguridad.

Sin embargo hace falta repensar el futuro, dado que los desastres seguirán siendo
parte consustancial de la vulnerabilidad mundial, donde la mayor parte de daños
humanos, materiales y económicos perjudican a las sociedades subdesarrolladas.