Transcript Система оценки прозрачности бюджетов субъектов Российской

Система оценки прозрачности
бюджетов субъектов Российской Федерации
и бюджетов муниципальных образований
М.Панов, июнь 2013 года
 В рамках проекта «Открытый бюджет» разработана «Система
оценки прозрачности бюджетов субъектов Российской
Федерации и бюджетов муниципальных образований» (далее –
Система) …………………………………ССЫЛКА………….
 Принципы построения Системы основаны на концепциях
основных международных документов в сфере прозрачности
(открытости) бюджетов (МВФ, ОЭСР, Международной рабочей
группы по открытому правительству и др.) и учитывают опыт
различных организаций по созданию инструментов оценки
прозрачности бюджетных систем.
 В числе основных положений Кодекса надлежащей практики по
обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере МВФ
декларируется, что
2
Международная
рабочая
группа
по
открытому
правительству
разработала 8 принципов открытых данных правительств:
Полнота. Открытыми должны быть все государственные
данные (за
исключением данных, которые подпадают под ограничения доступа,
определенные законом).
Первичность. Публикуются первичные данные, возможно, с детализацией
первичных данных, но никак не объединенные или преобразованные.
Актуальность.
Данные публикуются настолько быстро, насколько это
необходимо для сохранения их актуальности.
Доступность. Данные должны быть доступны для широкой аудитории и для
самых разнообразных целей.
Машиночитаемость. Данные должны быть представлены в электронном
структурированном виде, чтобы подлежать автоматизированной обработке.
Отсутствие разграничения доступа. Данные доступны для всех, без
идентификации и регистрации.
Данные в открытых форматах.
Данные публикуются в открытых
форматах, для чтения которых не требуется исключительных средств.
Без лицензий. Данные не подлежат положениям авторского права,
товарных знаков, патентов и торговых секретов. Разумные ограничения на
конфиденциальность, безопасность и доступность к данным могут
регулироваться законом.
3
Примеры индикаторов для оценки соответствия принципу «доступность» в
международных системах оценки:
Годовая бюджетная документация. Общественность может получить доступ к
полному набору документов с использованием соответствующих информационных
средств, как только эти документы представлены на рассмотрение законодательного
органа.
Отчеты об исполнении бюджета, представляемые в течение года. Эти отчеты
регулярно представляются общественности с использованием соответствующих
информационных средств в течение одного месяца после их публикации.
Финансовые отчеты по состоянию на конец года. Эти отчеты представляются
общественности с использованием соответствующих информационных средств в
течение определенного срока.
Отчеты внешних аудиторов. Все отчеты, содержащие данные о
консолидированных операциях центрального правительства, представляются
общественности с использованием соответствующих информационных средств в
течение шести месяцев после завершения аудиторской проверки.
Информация о заключенных контрактах. Информация обо всех контрактах,
стоимость которых превышает определенную сумму, публикуется не реже чем раз в
квартал.
Ресурсы, выделяемые первичным учреждениям, оказывающим услуги
населению. Информация о первичных обслуживающих учреждениях полностью или
частично в некоторых секторах (таких как начальные школы и первичные
медицинские учреждения) публикуется с использованием соответствующих
информационных средств.
4
Примеры индикаторов для оценки соответствия принципу «полнота» в
международных системах оценки:
Макроэкономические предположения, в том числе приблизительные оценки по
крайней мере следующих показателей: совокупный рост, инфляция и обменный
курс.
Бюджетный дефицит, согласно общепринятым международным стандартам.
Финансирование дефицита, с описанием планируемой структуры финансирования.
Сумма задолженности, в том числе подробные данные по крайней мере за первые
месяцы текущего года.
Финансовые активы, в том числе подробные данные по крайней мере за первые
месяцы текущего года.
Результаты исполнения бюджета за предыдущий год, представленные в том же
формате, что и проект бюджета.
Бюджет на текущий год (скорректированный бюджет или предварительные
результаты исполнения бюджета), представленные в том же формате, что и проект
бюджета.
Сводные бюджетные данные о доходах и расходах, представленные в разбивке по
основным категориям используемой классификации, в том числе данные за
текущий и предыдущий годы.
Разъяснения относительно влияния новых политических инициатив на бюджет, в
том числе предварительные оценки воздействия на бюджет существенных
изменений в политике и/или некоторых существенных изменений, вносимых в
программы расходов.
5
Рекомендуем Вам ознакомиться с презентацией Минфина России (автор
А.А.Беленчук) «Повышение открытости бюджетного процесса» (……………
С С Ы Л К А ………………………………………………….), в которой дается
представление о

международных требованиях к обеспечению открытости бюджета;

измерении открытости бюджета; *

примерах лучшей мировой практики обеспечения открытости бюджета;

инструментах обеспечения прозрачности бюджета;

применении современных информационных технологий в целях
повышения открытости бюджетного процесса.
Кроме этого на сайте Минфина России в разделе «Бюджетная реформа»
размещен проект документа «Методические рекомендации по
представлению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и
отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме»
(http://www1.minfin.ru/ru/reforms/budget/).
Предварительное знакомство с указанными материалами поможет
читателю настоящей презентации точнее понять место представляемой
Системы в ряду других подобных инструментов и ее особенности.
_________
*Россия заняла десятое место по индексу открытости бюджета по итогам 2011 года, поднявшись с 21 места , которое
занимала в 2010 году; в презентации, на которую мы ссылаемся, данные за 2010 год.
6
В числе основных направлений совершенствования бюджетного процесса
и бюджетной системы в России, учитывающих передовой международный
опыт:
многолетний поэтапный переход к применению принципов
бюджетирования, ориентированного на результат, включая энергичные
шаги последнего времени по переходу на программный бюджет;
законодательно закрепленные процедуры отчетности ведомств и агентств
всех уровней как перед правительством и законодательным органом, так и
перед обществом;
обеспечение высокого качества и прозрачный учет особенностей
бюджетных заявок различных ведомств;
совершенствование и развитие принципов долгосрочного бюджетного
планирования;
использование в бюджетном процессе бюджетных правил.
Даже перечисленные направления подразумевают высокую степень
прозрачности бюджетного процесса. Кстати, в целом в мире замечена
положительная связь между уровнем прозрачности и уровнем экономического
развития. Поэтому естественно, что сегодня и для России речь идет о попытке
создать реальные предпосылки для общего повышения прозрачности и
эффективности регионального управления и местного самоуправления,
повышения качества и прозрачности принимаемых решений, что должно
способствовать повышению эффективности расходов бюджетов.
7
Возможное использование рейтингов прозрачности:
Межрегиональные / межмуниципальные сравнения.
Стимулирующие трансферты.
Оценка качества финансового управления Минфина России.
Оценка качества финансового управления при
заимствованиях.
В рамках мероприятий Открытого Правительства.
Важно, что кроме таких «громких» целей в любом случае речь
идет о квалифицированном оппонировании «бюджетному
популизму и патернализму» на основе развития гражданского
общества. То есть смысл планируемой работы по обеспечению
прозрачности бюджетного процесса еще и в том, чтобы у
налогоплательщиков и депутатов не было необоснованных иллюзий
относительно «бездонности» финансовых ресурсов.
8
Задача состоит в том, чтобы всерьез и на конкретных цифрах
налогоплательщик ориентировался в приоритетах бюджетной политики
региона и муниципального образования, осознавая альтернативность и
ответственность выбора в условиях ограниченности ресурсов, имея в
перспективе определенную оперативную обратную связь с теми, кто
принимает решения в бюджетной сфере.
Региональные и муниципальные власти в первую очередь должны быть
заинтересованы в своевременном обеспечении прозрачности бюджетов (не
в духе реакции на указания «сверху») в качестве откровенного диалога с
населением соответствующей территории, который правильно вести
систематически, используя наглядные инструменты, формируя адекватные
представления о возможностях, «резервах прочности» бюджетной системы,
направлениях расходования средств, услугах и участии в контроле их
качества, программно-целевых методах.
Делать это следует отнюдь не только в моменты острых фаз кризисов, а
именно систематически, тем самым снижая потенциальную социальную
напряженность при ухудшении экономического положения, формируя у
граждан ответственное отношение к бюджетам собственных семей,
формируя мотивацию сохранения здоровья, повышения уровня
образования и т.п.
9
Главный недостаток многих
систем оценки прозрачности
бюджетов
Система построена на
субъективной оценке
экспертов степени
соответствия тому или иному
критерию при широкой
градации возможных
вариантов оценки
Важное достоинство некоторых
систем оценки прозрачности
бюджетов
Оцениваются три аспекта:
1) качество и формат
представляемой информации;
2) доступность информации;
3) участие граждан в
бюджетном процессе.
10
Пример субъективности оценки:
В этом случае:
по открытым источникам не удается понять набор более «тонких
критериев», на которых основываются эксперты;
субъективность оценки очень высока;
территориям сложно заниматься «самодиагностикой»;
дискуссии экспертов при использовании подобных систем продолжаются
и после завершения оценки.
11
делается попытка минимизировать указанный выше недостаток (с.10) и
развить сформулированное выше преимущество ряда систем оценки
прозрачности бюджетов;
формулировки вопросов\критериев и пояснений к ним по мнению авторов
задают достаточно однозначные требования к информации, которую
требуется раскрыть. Такой подход должен облегчить верификацию
соответствия тем или иным критериям, самодиагностику, а для
определенных разделов и автоматизацию процесса оценки, т.к.
фактически по большинству критериев сводит все к выбору «есть» –
«нет», «представлено» – «не представлено»;
сформулированные критерии одновременно можно рассматривать в
качестве рекомендаций по описанию тех или иных подсистем системы
управления общественными финансами.
при составлении анкеты формулируются критерии оценок по трем
взаимосвязанным направлениям:
предоставляемой информации;
раскрываемой информации для населения (способы
распространения информации среди граждан и эффективность этой
деятельности);
в обсуждении бюджета.
12
Как и в большинстве случаев создания подобных систем оценки
прозрачности (открытости) бюджетов, в данной Системе задаются
правила построения агрегированного индекса, который представляет
собой
по
отдельным параметрам, полученный в зависимости от соответствия
(степени соответствия) этих параметров различным критериям.
Доступность
раскрываемой
информации для
населения
Состав и качество
предоставляемой
информации
Участие граждан в
обсуждении
бюджета
Три раздела таблицы-анкеты Системы как раз соответствуют трем
указанным выше направлениям оценки.
13
Очевидно, что даже если в рамках 1-го направления будут
созданы документы с требуемым составом и очень высоким качеством
информации и форматами ее раскрытия, но при этом мероприятия в
рамках 2-го направления будут малоэффективны, то цель широкого
просвещения населения не будет достигнута.
Поэтому интегральный показатель по 2-му направлению выступает
в качестве множителя при расчете интегрального показателя
прозрачности бюджета.
Если мы обозначим интегральные показатели по каждому из трех
направлений
и , соответственно, то
определяем как
.
.Три раздела в таблицах-анкетах для муниципального уровня
(Приложение 1) и для регионального уровня (Приложение 3) как раз
соответствуют трем указанным выше направлениям оценки.
Величина I1 может иметь максимальное значение 85 баллов,
величина I3 - 15 баллов, а значение I2 колеблется в диапазоне от 0
до 1.
14
Министерство финансов Российской Федерации в конце 2012 года
разработало Анкету «Реализация в субъектах Российской Федерации
мероприятий по повышению прозрачности и открытости бюджета и
бюджетного процесса для граждан» и провело соответствующий опрос
(тестирование) регионов. В 2013 году Минфин России должен завершить
согласование документа «Методические рекомендации по представлению
бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и отчетов
об их исполнении в доступной для граждан форме» (ссылка на с.6).
Набор вопросов (критериев) в сфере оценки прозрачности (открытости)
бюджетов, сформулированный официально Минфином России (в рамках
соответствующих методик, анкет-опросников и т.п.) является
обязательной стандартной частью Системы. Они группируются в Частях
А1 и А2 Раздела 1 Анкеты.
В рамках настоящей Системы несоответствие всей совокупности критериев
Части А1 считается дисквалифицирующим признаком, а иными
словами, соответствие этой совокупности критериев является минимально
необходимым уровнем для продолжения участия в процессе оценки
прозрачности бюджетов.
В перспективе Часть А1 и Часть А2 будут объединены, и эта стандартная
часть целиком будет играть роль набора обязательных
(дисквалифицирующих) критериев.
15
РАЗДЕЛ 1. СОСТАВ И КАЧЕСТВО ПРЕДОСТАВЛЯЕМОЙ ИНФОРМАЦИИ
«Наилучшая
практика»
Часть Б
(критерии
проекта
«Открытый
бюджет»)
Часть А2
(критерии на
основе
Методических
рекомендаций
Минфина России)
«Стандартный
уровень»
Часть А1
(«обязательный
пакет»)
16
Критерии отличаются по «весу» в баллах. Таким способом делается
попытка учесть важность и трудоемкость раскрытия той или иной
информации, обозначить действительно «лучшую практику» в сфере
прозрачности государственных финансов (например, факту раскрытия
стандартных бюджетных данных, которые в любом случае положено
раскрывать в рамках действующего законодательства, логично присвоить
меньший «вес», чем факту представления дополнительных данных,
характеризующих решение тех или иных задач, направление и
эффективность расходов бюджета, тарифную политику и т.п.).
Набор критериев и результат подсчета индекса характеризуют не
только степень открытости бюджетной политики, но и косвенно ее
качество в других аспектах. Например, если в рамках какого-либо
критерия задается вопрос о демонстрации соответствия бюджета
стратегическим планам, то для того чтобы получить высокую оценку,
необходимо иметь развитую систему стратегического планирования.
Аналогично, если задается вопрос о представлении данных в программном
разрезе, то кроме прозрачности бюджетной политики наличие таких
данных говорит о развитии программно-целевых методов (в свою очередь,
развитие таких методов повышает само по себе прозрачность бюджетного
планирования).
17
Б1.45 – пример «сложного критерия», посвященного тарифной политике. У
такого критерия большой «вес».
18
На вопросы Анкеты необходимо не только дать объективный
ответ, но и представить соответствующие документы, ссылки,
однозначно иллюстрирующие его.
Если отдельный критерий содержит «пакет» положений,
требований, вопросов, то оценка происходит «пакетным» образом;
невыполнение одного требования из «пакета» сводит к нулю
оценку по данному критерию.
Анкеты Системы представлены в таком формате, что допускают
развитие, добавление и уточнение критериев; например, введение
Минфином России новых методик оценки прозрачности бюджетов
будет означать увеличение, развитие стандартной части Анкеты.
Не подразумевается, что в качестве ответа на каждый вопрос
анкеты должен быть специальный документ; положительные
ответы на разные вопросы могут иллюстрировать как разные
разделы одного и того же документа, так даже и один и тот же
раздел, все зависит от смысла вопроса; важно, чтобы такая
иллюстрация была убедительной и не допускала двойного
толкования.
19
АКТИВЫ
БЮДЖЕТ
ЗАИМСТВОВАНИЯ
ОБЯЗАТЕЛЬСТВА
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ
ТРАНСФЕРТЫ
ПОСТУПЛЕНИЯ
НАЛОГОВЫЕ
ДОХОДЫ
А
К
Т
НЕНАЛОГОВЫЕ
ДОХОДЫ
И
ФИНАНСОВАЯ
ПОМОЩЬ (ТРАНСФЕРТЫ
– ДОТАЦИИ, СУБСИДИИ,
СУБВЕНЦИИ)
В
Ы
ЗАЕМНЫЕ
СРЕДСТВА
РАСХОДЫ
ТЕКУЩИЕ
РАСХОДЫ
ФИНАНСОВАЯ
ПОМОЩЬ
(как правило бюджетам
нижестоящего уровня)
ИНВЕСТИЦИИ
ПОГАШЕНИЕ
ДОЛГА
О
Б
Я
З
А
Т
Е
Л
Ь
С
Т
В
А
20
УПРОЩЕННАЯ ИЛЛЮСТРАЦИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ
Разные критерии, посвященные такой подсистеме,
посвящены представлению информации о разных частях подсистемы, либо с
разным временным горизонтом, либо с разной степенью детализации, в разном
формате. При этом возможно будет начать работу по развитию прозрачности
бюджета с мероприятий, соответствующих наиболее простым критериям, двигаясь
постепенно к созданию более полной картины.
Критерий 1
Критерий 2
Критерий 3
………………
Критерий «i»
……………….
Критерий «к»
Например, если речь идет о наглядном, детальном и системном
представлении всех поступлений в бюджет (описание налоговых и неналоговых
доходов, применяемых ставок, заимствований и т.п., см. критерии А2.2 и А2.3),
но готово пока только описание трансфертов, то есть возможность получить
баллы за эту «грань» по другому более простому критерию и продолжить
21
создание «многогранного» описания.
Часть критериев в Разделе 1 касаются не только содержания, но и формы
представления информации и ее доступности. Параметр, регламентирующий
доступность, наглядность информации в определенном формате, вводится
исходя из того, что значение этого конкретного критерия резко падает при
невыполнении этих условий.
В Разделе 2, специально посвященном вопросам доступности информации
для граждан, речь идет больше о доступности всей информации из Раздела 1
или крупных «блоков» в форматах специально формируемого «Гражданского
бюджета», порталов с условным названием «Открытый бюджет» и т.п.
В рамках настоящей Системы
*
_______________
* Минимальные требования к этому документу в данной Системе определены в тексте критерия 2.2 для муниципального уровня
и критерия 2.3 для регионального уровня (см. Раздел 2 в анкетах), в которых указывается, что обязательным требованием к этому
аналитическому материалу является включение информации, определенной во всех критериях Раздела 1, в которых прямо указана
необходимость размещения информации на портале (сайте) и\или представления информации в формате инфографики. См. также
22
преамбулу к Анкетам в рамках Системы.
Предлагаемую Систему можно назвать «максималистской» в том смысле,
что в самое ближайшее время территории не смогут конкурировать по оценкам
в районе максимальных значений (100 баллов). Такая ситуация сложится
скорее всего не потому, что органы власти будут скрывать какую-то
информацию, а просто даже из-за трудоемкости оформления (инфографика,
обработка данных, готовность сайтов и т.п.).
Принцип открытости бюджетных данных для широкого круга
заинтересованных пользователей реализуется в том числе в обязательном
порядке и через Интернет-портал (информация может быть размещена и на
нескольких порталах). При этом не вводятся жесткие требования о создании
специального Портала. В указанных целях может использоваться Портал (сайт)
Правительства или финансового органа публично-правового образования,
органы власти муниципальных образований могут использовать специальный
раздел Портала (сайта) субъекта Российской Федерации, посвященный
«Гражданскому бюджету» и т.п.
в частности,
предоставляя пространство на собственных интернет-порталах, помогая делать
шаблоны инфографики и т.п. (в Анкету введен даже такой специальный
критерий «о помощи» - №2.2).
23
ЖЕЛАЕМ УСПЕХОВ !!!
24