Transcript De Architect - Nut en noodzaak van PPS

Strategie
Nut en noodzaak van PPS
Thema: Architect als ondernemer
Onderzoek
Nut en noodzaak van PPS
Systematisch en kritisch onderzoek hard nodig
Sinds de ingebruikname van het Ministerie van Financiën in 2008 worden
steeds meer bouwprojecten gerealiseerd onder de vlag van Publiek-private
samenwerking (pps). De (semi)overheid, met de Rijksgebouwendienst (Rgd)
als grootste opdrachtgever, is van plan er nog meer te gaan doen. Nu de eerste
gebouwen in exploitatie zijn, zou het interessant zijn om de ervaringen met
pps bij gebouwen te evalueren en daaruit te leren. Tot nu toe wordt echter
alleen over geld gesproken. Het is tijd voor een kritische evaluatie.
Thema: Architect als ondernemer Dat architecten ondernemers zijn, is tegenwoordig algemeen
geaccepteerd. Technische en maatschappelijke veranderingen scheppen telkens nieuwe kaders en
kansen. de Architect ziet het als haar taak om daarin helderheid te scheppen en de belangrijkste
ontwikkelingen te belichten.
baar dit bedrag is en plaatsen kant-
Ministerie van Financien, Meijer en Van Schooten Architecten. Foto Jeroen Musch
tekeningen bij de presentatie en de realisatie (zie ook Algemene Rekenkamer,
2002). Het gaat hier om rekenkundige
modellen die (onvermijdelijk) werken
met aannames en onzekerheden. De
gepresenteerde meerwaarde van 800
miljoen euro kan daarom niet als gerealiseerde meerwaarde worden gezien,
maar alleen als raming.”
Dat de geclaimde financiële meerwaarde van een contract met een
looptijd van 25 jaar echt als een raming
Tekst
Publiek-private samenwerking (pps)
nu en vijf jaar zullen nog eens zeven
menten, architectuur, brandveiligheid
moet worden beschouwd, blijkt ook
Louis Lousberg
wordt op uiteenlopende manieren
dbfmo-contracten in exploitatie worden
en innovaties in de bouw en op
uit het volgende. “In de vijf door ons
gedefinieerd. Terwijl Klijn pps als een
genomen.4 Onderstaande tabel geeft
werkplekken.”6
onderzochte projecten heeft het Rijk
merk begrijpt1, omschrijven Hodge
weer om welke projecten het gaat.
en Greve haar als een coöperatief en
Het gaat wat de rijksoverheid betreft
Berekende en gerealiseerde
gevolgen afgesloten. Het Rijk is met de
institutioneel arrangement tussen
tot nu toe om zeven pps-contracten
financiële meerwaarde
wijzigingscontracten nieuwe financiële
publieke en private actoren.2 De Bruijn
met een waarde van minstens
Inzet van iedere pps is derhalve een
verplichtingen aangegaan van in totaal
en Leijten definiëren haar als “een niet
1,2 miljard euro en een waarschijnlijk
betere prijs-kwaliteitverhouding.
61 miljoen euro. Van dit bedrag heeft 50
vrijblijvende relatie tussen overheid en
nog groter bedrag aan contractwaarde
Opmerkelijk is echter dat de door
miljoen euro betrekking op gebou-
private partijen ten behoeve van het
in de nabije toekomst. Maar er zijn meer
het Rijk geïnitieerde evaluaties zich
wen. De facilitaire dienstverlening bij
realiseren van bepaalde publieke en
pps-contracten, zoals bijvoorbeeld het
uitsluitend richten op de zogenoemde
gebouwen (de “O” in het contract) is
private doelen, waarbij zowel afspraken
Montaigne Lyceum in Den Haag dat in
‘financiële meerwaarde’. De reken-
namelijk gevoelig voor wijzigingen.4 (...)
worden gemaakt over de verdeling van
2006 als eerste pps-school is gerea-
meesters bedienen zich hierbij van de
Wel valt op dat bij de twee onderzochte
de kosten en risico’s als over zeggen-
liseerd. In totaal gaat om ongeveer
‘buzz words’ uit het bedrijfsleven en zet-
contracten van de Rijksgebouwendienst
Gebouwen
schap.”3
twintig projecten, grotendeels scholen
ten iedere kostenbesparing neer als een
– de renovatie van het ministerie
omvang (€ miljoen)
Al deze drie definities zijn van toe-
en gebouwen voor medische zorg, die
financiële meerwaarde.4 Toch lijkt zich
van Financiën te Den Haag en het
passing op een pps voor gebouwen. Het
gerealiseerd of in voorbereiding zijn.5
op dit vlak een meer kritische houding
Detentiecentrum in Rotterdam – de
In uitvoering
bijzondere hierbij is alleen dat de (semi)-
De Rgd claimt dat pps/dbfmo-projecten
te ontwikkelen. Dit blijkt uit twee frag-
kosten van de wijzigingen (50 miljoen
Ministerie van Financiën
25 jaar
2033
overheid als opdrachtgever alle fasen,
leiden tot betere gebouwen voor een
menten van de actuele rapportages.
euro) aanzienlijk hoger zijn dan de bere-
Detentiecentrum Rotterdam
25 jaar
2035
op de initiatieffase na, in handen van
betere prijs.6 Dat lijkt dubbelop, maar
In de dbfmo-voortgangsrapportage 2012
kende financiële meerwaarde voor deze
Nieuwbouw belastingkantoor
een opdrachtnemer legt door middel
verderop in de brochure wordt deze
van het ministerie van Financiën over
twee contracten (30 miljoen euro).”4
Doetinchem
15 jaar
2025
47
van een zogenoemd dbfmo-contract.
claim genuanceerd: “Dbfmo betekent
rijkshuisvesting en infrastructuur wordt
In plaats van dat ze geld oplevert, blijkt
DUO en Belastingdienst Groningen
20 jaar
2031
136,7
De afkorting dbfmo staat voor de ver-
meer kwaliteit voor hetzelfde geld of
nog vrolijk geroepen dat “de behaalde
een pps bij deze twee projecten juist
Justitieel complex Schiphol
schillende fasen van een bouwproject:
dezelfde kwaliteit voor minder geld.”
resultaten van dbfmo goed zijn. In
duurder uit te vallen. Nu kunnen die
Nieuwbouw
25 jaar
2037
336
Design, Build, Finance, Maintenance en
Ervan uitgaande dat de inzet van pps/
vergelijking met traditionele uitvoering
extra kosten weliswaar op de facilitaire
Kromhoutkazerne Utrecht
25 jaar
2035
450
Operate. Omdat het bij (semi)overheids-
dbfmo tot besparingen en dus minder
hebben dbfmo-projecten tot nu toe een
dienstverlening worden weggeboekt,
Nationaal Militair Museum Soesterberg
25 jaar
2039
Onbekend
gebouwen vrijwel altijd om een dbfmo
geld leidt, zal het wel het laatste zijn.
meerwaarde opgeleverd van gemiddeld
maar het effect zou kunnen zijn dat in
gaat, worden in veel artikelen pps en
Maar wordt deze claim van dezelfde
tien à vijftien procent. Dit is het aan-
de toekomst de reserveringen voor de
In voorbereiding
dbfmo als inwisselbare begrippen door
kwaliteit voor minder geld waarge-
bestedingsresultaat ten opzichte van de
kosten van een gebouw meer onder
- Nieuwbouw Hoge Raad
elkaar gebruikt.
maakt? Of wordt gezien de geclaimde
traditionele uitvoering, berekend in de
druk komen te staan. Dit zou voor de
- Vernieuwing Rijnstraat
besparingen van tien tot vijftien procent
psc. Dbfmo-projecten worden steevast
kwaliteit rampzalige gevolgen hebben.
- Penitentiaire Inrichting Zaanstad
PPS/DBFMO in de praktijk
per project7, juist minder kwaliteit
op tijd en binnen budget opgeleverd.
De financiële grens voor een pps/dbfmo
geleverd? Dit laatste staat echter
In totaal is tot nu toe een kleine 800
Kwaliteit wisselend beoordeeld
- RIVM/VWS Utrecht
ligt bij rijksgebouwen op 25 miljoen
haaks op de doelstelling waarmee de
miljoen euro aan meerwaarde gereali-
Als het om een betere prijs-kwaliteit-
- Marinierskazerne Vlissingen
euro. In 2008 heeft de Rgd het eerste
Rgd-brochure begint: “Wij hebben ook
seerd.”
verhouding gaat, is het zinvol om niet
- Bewakings-en Beveiligingssysteem Defensie
dbfmo-contract in exploitatie gekre-
een voorbeeldrol namens het Rijk op
Een jaar later schrijft de Rekenkamer
alleen de prijs, maar ook de kwaliteit
gen. In 2012 waren dat er vijf. Binnen
terreinen als duurzaamheid, monu-
echter: “Wij vragen ons af hoe betrouw-
te evalueren. In een pps/dbfmo-traject
58 | de Architect, februari 2015
157 wijzigingscontracten met financiële
Tabel 1. Stand van zaken met betrekking tot lopende dbfmo-projecten per december 2012 (gebouwen).
Looptijd
Einde looptijdIndicatie financiële
80,8
- Bezuidenhoutseweg 30, Den Haag
Bron: Algemene Rekenkamer
de Architect, februari 2015 | 59
Strategie
Nut en noodzaak van PPS
Thema: Architect als ondernemer
Onderzoek
PPSsupport
Afgelopen jaren heeft het Rijk in verschillende projecten ervaring opgedaan met pps. Om
deze kennis en ervaring te delen met decentrale overheden en semipublieke overheden
hebben de ministeries van Infrastructuur en Milieu, Binnenlandse Zaken, Financiën en
Veiligheid en Justitie het loket ppssupport opgericht. Zij helpen bij het realiseren van
pps-projecten om meer rendement en kwaliteit uit publiek geld te halen.
Duo en Belastingdienst, Groningen, un Studio. Foto Rob Hoekstra
maken het mogelijk om wat van de
Systematisch en kritisch onderzoek
uitgevoerde projecten te leren. Echter,
hard nodig
van een brede evaluatie van de kwaliteit
In het voorgaande is geconstateerd dat
van gebouwen waarvan de bevindingen
het Rijk met de inzet van pps/dbfmo bij
soortgelijk aan de huidige jaarlijkse
gebouwen weliswaar als doelstelling
rapportages worden gerapporteerd, is
heeft om een betere kwaliteit-prijs-
voor zover bekend op dit moment geen
verhouding te bereiken, maar dat
sprake.
het wat de prijzen betreft slechts van
ramingen mag spreken en dat het nog
Beperkte invloed van gebruikers
geen initiatieven heeft genomen om de
Zou zo’n evaluatie wel plaatsvinden, dan
kwaliteit serieus te evalueren.
kan kennis ontstaan over de mechanis-
Systematisch uitgevoerd onderzoek
men die een rol spelen bij het bepalen
kan daarbij helpen. Een eerste vereiste
van die kwaliteit. Bij de dbfmo-aanpak
daarvan is dat de dbfmo-projecten
krijgt de gebruiker niet de rol van op-
vergeleken worden met de meer tradi-
drachtgever toebedeeld. Een schaduw-
tionele projecten. Anders is het immers
zijde lijkt daarmee de beperkte invloed
onmogelijk om ‘beter dan’ uitspraken te
die de gebruiker heeft op de kwaliteit.
doen. Zowel in nationaal als internati-
De Rgd zegt daarover: “Een goed
onaal opzicht ontbreekt het aan een
dbfmo-contract leidt tot een gebouw
dergelijke vergelijking.
dat voor een langere periode voldoet
Een andere vereiste is dat voldoende
aan eventueel veranderende wensen
representatieve projecten worden
van de te huisvesten organisatie. Dat
onderzocht om betrouwbare gegevens
Kromhoutkazerne Utrecht, Meyer en Van schooten Architecten. Foto Jannes Linders
lukt alleen als de toekomstige gebruiker
in de voorbereidingsfase en tijdens de
wordt de kwaliteit van een gebouw op
Financiën gerapporteerd dat, althans
niet klagen over de kwaliteit in het
looptijd van het contract nauw betrok-
te genereren. De inschatting is dat met
2. Hodge G., Greve C., 2007, Public-Private
twee momenten bepaald. Het eerste
in de ogen van de opdrachtgever “het
algemeen, maar ik denk dat ze beter
ken is en optimale informatie verschaft
het aantal tot nu toe gerealiseerde
Partnerships: An International Performance
moment is de beoordeling van het
opdrachtgeversteam erg tevreden was,
hun best hadden kunnen doen. Je kunt
over wat in het gebouw gaat gebeuren
projecten, in principe voldoende
Review, Public Administration Review, 67 (3),
ontwerp door de selectiecommissie bij
ondanks kleine onvolkomenheden. Een
je afvragen, bijvoorbeeld, of het slim
en de gebruikerseisen die daarbij
betrouwbare gegevens wat kwaliteits-
p. 545-558.
de gunning. Onbekend is of dezelfde
respondent was van mening dat ‘er veel
is om de muren wit te verven. Je kunt
horen. Daartoe wordt voor elk nieuw
vraagstukken beschikbaar zijn.
3. De Bruijn H., Leijten M., 2005,
leden van die commissie ook beoor-
weerstand was, maar toen we zagen wat
zien dat ze er al erg vuil uitzien. Als wij
huisvestingsproject een projectgroep
Tot slot is een vereiste dat dit
Publiekprivate samenwerking bij infra-
delen tijdens het tweede moment:
geleverd was, we allemaal erg gelukkig
(aan het opdrachtnemende consortium,
ingesteld, die is samengesteld uit
onderzoek kritisch is, gespeend is van
structuurprojecten, in: Tweede Kamer,
de oplevering. Te verwachten is dat
waren: een voorbeeldig gebouw dat
red.) vragen de muren te schilderen,
medewerkers van de Rgd en uit
misleidende ‘buzz words’, zoekt naar
vergaderjaar 2004-2005, 29 283, nr. 10.
een verschil in betrokkenheid leidt tot
zelfs mooier was dan we ons hadden
dan krijgen we als antwoord ‘Hoe gaan
vertegenwoordigers van de gebruiker.”6
nuance en precisie en, last but not least,
4. Algemene Rekenkamer, 2013,
zeer verschillende beoordelingen van
voorgesteld. Ik ben er van overtuigd dat
we dat betalen?’.”8
Dat klinkt mooi, maar de indicaties
vanuit een van de opdrachtgever
Contractmanagement bij dbfmo-projecten,
kwaliteit. Zo zou het interessant zijn
als we geen dbfmo hadden gehad, dat
Deze voorbeelden laten zien dat het
zijn dat de werkelijkheid anders is. De
onafhankelijke positie wordt ver-
Den Haag.
om te bepalen wat van de kwaliteit die
we dan nooit een glazen dak hadden
ministerie van Financiën, het parade-
gebruikers hebben in de voorberei-
richt. Pas dan kunnen controleerbare
5. Zie www.ppsnetwerk.nl/Projecten-
vooraf bij de nieuwbouw van de Hoge
gehad en dat het restaurant dan niet
paardje van de pps/dbfmo, goed bevalt,
dingsfase een andere positie dan in
uitspraken worden gedaan over nut
Database, geraadpleegd oktober 2014.
Raad der Nederlanden te Den Haag is
was verplaatst’.”
maar dat bij minstens één gebouw –
de traditionele situatie. Volgens een
en noodzaak van pps. Gezien de tot nu
6. Dbfmo-brochure Rgd, oktober 2014
vastgesteld, uiteindelijk ‘representatief’
Over het Detentiecentrum in Rotterdam
het Detentiecentrum Rotterdam – de
architect die in zo’n fase was betrokken
toe bereikte resultaten, is een dergelijk
gedownload van: www.rijksoverheid.nl/
is terechtgekomen bij de oplevering.
stelt datzelfde rapport dat ‘hoewel de
kwaliteit tegenvalt, ondanks de ‘vooraf
(en had gewonnen), “was er minder
systematisch en kritisch onderzoek
nieuws/2014/07/01/rgd-dvd-rvob-drv-
Door het Rijk op dit punt geïnitieerde
opdrachtgever tevreden is met de alge-
afgesproken kwaliteit’.6 Het onderzoek
direct contact met de gebruiker omdat
hard nodig.
rijksvastgoedbedrijf.html.
evaluaties ontbreken echter. Wel wor-
mene functionaliteit van het gebouw,
geeft aan dat de omstandigheden
we al in het acquisitietraject zaten.” De
7. Ministerie Van Financiën, 2012,
den verspreid in brochures, artikelen in
hij minder tevreden is met de kwaliteit
waaronder het ministerie tot stand is
gesprekken tussen een architect en de
Voortgangsrapportage dbfmo, Den Haag.
vakbladen en op internet interviews uit-
in esthetische termen.’ Er wordt gesteld
gekomen, gunstig voor de kwaliteit
opdrachtgever/gebruiker verlopen nu
spraken gedaan over de gerealiseerde
dat het Detentie Centrum er van binnen
van het gebouw waren, terwijl dat bij
eenmaal anders als een opdracht al is
1. Klijn E.H., 2010, ‘Public-private partner-
tangle/Public-Private Partnerships and their
kwaliteit. Voor zover bekend is maar in
veel ouder uitziet dan iemand mag ver-
het Detentiecentrum veel minder het
gegeven, dan in de zogenoemde
ships: deciphering meaning, message and
impact on Public Values, dissertatie, vu
één onderzoek de kwaliteit van gebou-
wachten op grond van het feit dat het
geval lijkt te zijn geweest.8 En juist daar
‘concurrentiegerichte dialoog’ die een
phenomenon’, in: International Handbook
Amsterdam.
wen geëvalueerd. Daarin wordt over
recent is opgeleverd. Een respondent
ligt de kracht van dergelijke evaluaties:
deel van de aanbestedingsprocedure is.
het gebouw voor het ministerie van
illustreert dit als volgt: “We kunnen
ze bieden concrete handvatten en
60 | de Architect, februari 2015
8. Reijnaers, A.M., 2014, It takes two to
Nationaal Militair Museum, Felix Claus Dick van Wageningen
Architecten. Foto Christian Richters
on Public-private partnerships, Hodge,
Greve, Boardman eds. , p. 68-80.
de Architect, februari 2015 | 61