Transcript La mise en œuvre d’une réforme budgétaire orientée vers la performance L’exemple de la France Frank Mordacq Ministère des finances - Paris Le Caire, 24

La mise en œuvre d’une réforme
budgétaire orientée vers la performance
L’exemple de la France
Frank Mordacq
Ministère des finances - Paris
Le Caire, 24 novembre 2008
La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois
de finances ( LOLF) en France
 Une nouvelle constitution financière pour l’Etat
 Une initiative parlementaire
 Un accord politique trans-partisan
 Un consensus avec le gouvernement
2
Sommaire
I.
Les principaux aspects de la réforme budgétaire et
comptable
II.
Le pilotage et la mise en œuvre de la réforme
III. Les premiers résultats et les impacts de de la
réforme
3
Plusieurs réformes dans un texte solennel
 Une nouvelle nomenclature budgétaire dans la discussion, le
vote et l’exécution des lois de finances pour présenter les
finalités de la dépense
 Un budget orienté vers les résultats avec des objectifs et des
indicateurs de performance pour une permettre une nouvelle
gestion publique
 Des comptes plus transparents et plus précis basés sur la
comptabilité en droits constatés («accrual») et l'analyse des
coûts, donnant aux gestionnaires de nouveaux outils pour gérer
leurs dépenses
 Un nouveau système de gouvernance budgétaire et de procédure
budgétaire: une collégialité gouvernementale et un rôle plus actif
du Parlement dans l’autorisation et le contrôle des dépenses
4
La LOLF doit répondre aux attentes ….
des élus
des citoyens
 Lisibilité budgétaire accrue
et transparence dans
l’exécution
 Citoyens : meilleure
compréhension de
l’utilisation des impôts
 Usagers : des services
publics mieux adaptés aux
besoins
 Contribuables : meilleure
utilisation des impôts
 Meilleure affectation des
ressources aux politiques
publiques
des fonctionnaires
 Plus grande liberté et
responsabilité accrue
des acteurs de
l’administration
 Des objectifs clairs
5
1. La nouvelle architecture budgétaire
Mission
Discussion et vote
au Parlement
Autorisation
Exécution
Gestion
Programme
Action Action Action
Programme
Programme
Action
6
La mission : l’expression des choix politiques
32 missions pour le budget général
 L’identification de politiques publiques cohérentes : «Une
mission comprend un ensemble de programmes
concourant à une politique publique définie»
 Elle est l'unité de vote du Parlement
 elle regroupe un ensemble de programmes,
 le Parlement peut réallouer les crédits entre programmes, au sein
d'une mission.
 Elle peut être ministérielle ou interministérielle
 8 missions interministérielles,
 exemple : la mission «Recherche» qui concerne 6 ministères
7
Le programme : cadre d’autorisation et de
gestion des politiques publiques
130 programmes pour le budget général
 Le programme regroupe les crédits (quelle qu’en soit
la nature) destinés à mettre en œuvre une action ou
un ensemble cohérent d'actions (600)
 Il relève d'un seul ministre
 Unité de spécialité des crédits et de définition des
objectifs et indicateurs de résultats
 Il nécessite un pilotage qui fera apparaître de
nouvelles fonctions managériales
8
La globalisation des crédits
L’exemple de la mission «justice»
Avant : 30 chapitres
160 articles de prévision
Après : 5 programmes
Titre III - Moyens des services
Personnel - rémunérations d'activité
Personnel en retraite - pensions et allocations
Personnel en activité et en retraite - charges
sociales
Matériel et fonctionnement des services
Subventions de fonctionnement
Dépenses diverses
Titre IV - Interventions publiques
Interventions politiques et administratives
Actions sociale - assistance et solidarité
Titre V - Investissements exécutés par l'État
Équipement administratifs et divers
Titre VI - Subventions d'investissement
accordées par l'État
Équipement culturel et social
Justice judiciaire
Administration pénitentiaire
Protection judiciaire
de la jeunesse
Accès au droit et à la justice
Conduite et pilotage de
la politique de la justice
et organismes rattachés
9
2. Un échange entre liberté et responsabilité
Liberté accrue
des acteurs
de l’administration
 Globalisation des crédits par
programme
 Fongibilité des crédits par
nature, mais avec un plafond de
masse salariale
 Liberté de redéploiement des
effectifs
dans
un
plafond
d’emplois exprimé en équivalent
temps plein
Plus grande
Responsabilité
des gestionnaires
de programme
 S’engager sur des objectifs et
rendre compte des résultats
 Rendre compte de l’utilisation
des crédits par nature et par
finalité de la dépense
 Plus
d’information
dans
l’exécution du budget en
engagements et en paiements
10
La fongibilité au sein du programme
FONGIBILITÉ
11
3. Un budget orienté vers les résultats : la
recherche de la PERFORMANCE
Des
objectifs déterminés dans le cadre des moyens alloués (≠
budgétisation par objectif)
Des objectifs d’amélioration de l’efficacité de la dépense
 S’engager sur les résultats : le projet annuel de performance
(LFI)
 Rendre compte des résultats : le rapport annuel de performance
(LR)
 Même présentation, même structure que le projet annuel de
performance afin de faciliter la comparaison prévisions/réalisation
 Vote en première lecture sur la loi de règlement n-1 avant
l’examen du PLF n+1
12
Le sens de la performance
 Un guide méthodologique partagé entre le
Gouvernement, le Parlement, la Cour des Comptes et le CIAP
 Une sélection d’objectifs et d’indicateurs de résultats
représentative des priorités du programme
 Une stratégie pour expliquer la cohérence
 Des objectifs pour répondre aux attentes du citoyen,
de l’usager et du contribuable : un choix politique
 Des indicateurs pour mesurer la réalisation des objectifs
retenus
 Des objectifs et indicateurs :
 Eclairent les politiques et sont présentés au Parlement dans
les PAP et dont il est rendu compte dans les RAP
 Utilisés et déclinés dans la gestion interne et donnant un
sens à l’activité de chaque agent
13
Les dimensions de la performance
 Trois dimensions de la performance :
 efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) : les effets attendus
des politiques publiques
 qualité du service rendu (point de vue de l’usager) : la qualité exigée
 efficacité de la gestion (point de vue du contribuable) : l’optimisation des
moyens
 Des indicateurs de mesure des résultats pour chaque objectif en fixant
des cibles (niveaux de performance obtenus et attendus)
 Des objectifs de performance et non d’activité ou de moyens
 Des objectifs imputables aux responsables
 Un contrôle permanent exercé par un organisme public indépendant: le
comité interministériel d’audit des programmes
 500 objectifs – 1.000 indicateurs en 2009
14
4. La nouvelle comptabilité
Les outils de mesure de la situation financière
de l’Etat
 La comptabilité élevée au niveau d’une loi organique
 A coté de la comptabilité budgétaire en caisse,
introduction de la comptabilité d’exercice, en droits
constatés
pour assurer la transparence de la
situation financière de l’Etat (bilan + hors-bilan)
 Des comptes réguliers, sincères et donnant une
image fidèle de son patrimoine et de sa situation
financière
 Certification annuelle par la Cour des Comptes: les
comptes 2006 et 2007 certifiés par la Cour des Comptes avec
13 puis 12 réserves (dont 2 générales sur les systèmes
d’information et le contrôle interne)
15
5. L’accroissement du rôle du Parlement
 Un budget plus lisible
 La discussion et le vote par grandes politiques publiques (mission)
 La discussion des crédits au premier euro, des emplois par ministère
 Une information enrichie pour contrôler la dépense (PAP – annexes
– RAP)
 Un débat potentiellement plus riche
 L’élargissement du droit d’amendement : redéploiements entre
programmes d’une même mission
 En cours d’exécution, un accès renforcé à l’information pour les
commissions des finances (actes réglementaires)
 Des pouvoirs d’investigations et d’audition renforcés (recours à la
Cour des Comptes)
 L’importance nouvelle de la loi de règlement qui intègre les
comptes et les rapports annuels de performance
16
Un débat budgétaire enrichi et modernisé
Jusqu'en 2005
Services votés :
1 seul vote
Mesures nouvelles
par ministère :
97 votes en 2003
94% des crédits sont reconduits
quasi-automatiquement d'une année
sur l'autre (services votés), sans remise
en cause.
L'essentiel des débats porte sur
seulement 6% du budget général.
Depuis le budget 2006
47 missions,
47 votes
100% des crédits sont discutés
au Parlement par missions.
17
Sommaire
I.
Les principaux aspects de la réforme budgétaire et
comptable
II.
Le pilotage et la mise en œuvre de la réforme
III. Les premiers résultats et les impacts de de la
réforme
18
1. Un processus long
Les principales étapes de la réforme budgétaire :
2001-2007
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Nouvelle agence de gestion
des systèmes d’information
LOLF
Vote par le
Parlement
Création de la
Direction de la
réforme budgétaire
1er projet de loi de
finances en mode
LOLF
Objectifs de
performance /
indicateurs de
programme
1ère étape :
Construire les fondations
2ème étape :
La préfiguration
Rapport
Lambert/Migaud sur
la mise en œuvre de
la LOLF
2006 : 1ère loi de
finances en mode
LOLF & débat
parlementaire
1ers rapports
annuels de
performance
Certification des
comptes par la
Cour des Comptes
3ème étape :
La mise en œuvre
19
2. Le pilotage de la réforme
 Un pilotage assuré par le ministère des finances
 La création d’un structure dédiée: la direction de la
réforme budgétaire, direction de projet créée pour une
durée limitée: 50 cadres de haut niveau aidé par des
consultants pour :
 définir les nouvelles règles budgétaires et comptables (en associant
les directions du budget et de la comptabilité publique)
 assurer le pilotage interministériel de la réforme (comité des
directeurs financiers des ministères, forum des responsables de
programme, animation de comités locaux de la réforme…)
 Une feuille de route, un calendrier, des jalons
 Une consultation permanente des commissions de finances
du Parlement
20
3. Le recours à des expérimentations pour
s’approprier la réforme
2004
 Lancement
d’une
phase
expérimentale avec 150 services
concernés.
2005
Nombre de services
ayant basculé en mode
LOLF
 500 services concernés
 65 programmes concernant la
gestion
budgétaire,
la
performance, la masse salariale,
les mouvements de crédits …
2006
 Basculement intégral des 2.500
services.
21
4. Des outils de communication
Les publications
● La lettre de la réforme
budgétaire
● Les guides pratiques
de la LOLF
Résultats des expérimentations
● Le rapport 2004 des expérimentations
● Un film des expérimentations en DVD et VHS
Sites internet de la réforme
http://www.minefi.gouv.fr/lolf/
https://www.extralolf.minefi.gouv.fr (rb-lolf)
10.000 fonctionnaires ont participé aux réunions
régionales (information, retour d’expérience)
22
22
5. Des outils pédagogiques
● Un guide méthodologique
sur la démarche de
performance
● Un guide pratique pour le
pilotage de la masse
salariale
● Un guide
méthodologique
sur la démarche
de performance
● Publications majeures (préalables pour
Accord LOLF, NDL et India)
● Mouvements de crédits et délégation de
gestion
● Un guide pour les
dépenses de personnel
● Budgets opérationnels de programme (BOP)
● Un mémento sur les
mouvements de crédits en
régime LOLF et la
délégation de gestion
● Un manuel 2006 pour la
gestion budgétaire
● Un guide de formation ● La brochure pour les
pour les
formateurs
« ambassadeurs »
● Comptabilité
● Opérateurs
● Performance
●L’école de la LOLF
●E-learning
● Dépenses de personnel et masse salariale
● Glossaire de la réforme budgétaire
23
23
6. La mise en place de nouveaux systèmes
d’informations
 Un système provisoire dès 2006 et peu satisfaisant
 Un nouveau progiciel de gestion intégré (ERP) en
construction couvrant :
 L’ensemble des administrations centrales et déconcentrées
 L’ensemble des applications de dépenses, de recettes et toutes les
comptabilités
 Des infocentres de données permettant des restitutions
 Un levier de modernisation et d’amélioration de la
productivité, précédé d’une «réingénierie des processus
financiers» (23.000 licences au lieu de 45.000)
 Un déploiement progressif prévu entre 2009 et 2011
 Un accompagnement indispensable dans le déploiement
24
Les enseignements de la mise en œuvre
 Une implication au plus haut niveau (soutien politique) et
une large mobilisation des équipes, des personnels et de
leurs représentants
 L’intégration des responsables de programme dans le
dispositif de gestion de projet
 La formation des managers publics à la culture de
responsabilité
 Une formation indispensable dans les ministères pour tous
les agents quelque soit leur niveau
(formation de
formateurs)
 La nécessité d’une mise sous tension par le calendrier
25
Sommaire
I.
Les principaux aspects de la réforme budgétaire et
comptable
II.
Le pilotage et la mise en œuvre de la réforme
III. Les premiers résultats et les impacts de de la
réforme
26
1. Un nouveau système de responsabilité
 Le pilotage par le responsable de programme
 Après arbitrage mené par le directeur des affaires financières,
 il dispose des crédits et les répartit pour les besoins de la
gestion interne,
 il s’engage sur la performance devant le Parlement : le Projet
annuel de performance,
 il rend compte devant le Parlement : le Rapport annuel
de performance.
 Des responsables de programme qui peuvent piloter plusieurs
directions
 Une responsabilité «managériale», une rémunération au mérite
27
2. Une déconcentration de la gestion
budgétaire
Les programmes nationaux se déclinent en budget opérationnel
de programme (BOP) (sur un périmètre ou un territoire)
 Un plan d’action avec des objectifs et indicateurs
de performance adaptés aux enjeux opérationnels des services
déconcentrés
 Un budget prévisionnel, détaillé par finalité et nature de dépenses
 Un schéma d’organisation financière
 En gestion : le responsable de budget opérationnel de
programme
 Il dispose d’un budget opérationnel de programme.
 Il s’engage et rend compte dans le cadre du dialogue de gestion au
responsable de programme.
28
3. L’allégement des contrôles du ministère des
finances

Un contrôle budgétaire de soutenabilité (décret du 27/01/05)
 Abandon du contrôle de régularité confié aux gestionnaires
 Un visa amont sur la programmation budgétaire initiale
 En cours de gestion : une modularité des contrôles avec un
contrôle a priori en fonction des enjeux et des risques
 Des comptes-rendus
gestionnaires
de
gestion
trimestriels
par
les

Un contrôle comptable du paiement de la dépense allégé :
hiérarchisé ou partenarial

Mais un contrôle interne comptable renforcé pour garantir la
«qualité comptable»
29
Le développement des contrôles exercés par les
ministères gestionnaires
 Le développement du contrôle de gestion : «améliorer
le rapport entre les moyens engagés et l’activité ou
bien avec les résultats obtenus»
 Un contrôle de gestion ministériel et par programme, et
au niveau local
 Le renforcement du contrôle interne :
 Conséquence de la réorganisation des ministères et de
l’allégement des contrôles financiers
 Mise en place d’un contrôle interne comptable
 Le développement de l’audit interne :
 Activité externe menée par des équipes dédiées
(inspections)
30
Des premiers résultats encourageants
 La France a respecté les dates limites fixées
 1ère loi de finances voté en mode LOLF en 2006
 Les 1ers comptes 2006 certifiés par la Cour des Comptes
 La naissance d’une nouvelle forme de responsabilité,
encourageant les ministères à redéfinir leurs objectifs
 En déléguant les responsabilités, le nouveau système
encourage l’amélioration de la qualité du service public et une
meilleure utilisation des ressources publiques.
 Un décloisonnement des services entre les opérationnels, les
financiers et les ressources humaines.
 Un enrichissement réel du dialogue de gestion mais une
déclinaison de la performance à améliorer
31
Malgré des débuts difficiles
 Une phase d’apprentissage : nouveaux standards, nouveaux
outils, nouveau calendrier…
 Des marges de manœuvre encore faibles : des faibles
redéploiements, des fléchages de crédits par les administrations
centrales …
 Une charge de travail plus complexe et plus grande (plus
d'informations, de procédures d'engagement de dépense, etc.).
 Des soucis concernant la disponibilité et l'exactitude de certains
outils, notamment les systèmes intégrés de gestion. Un débat
non tranché sur le partage des gains de productivité ( peu de
contrats pluriannuels)
 Le problème de l’application de la réforme en période de
déficit budgétaire
32
Les défis de plus long terme
Un défi politique : la réalité du rôle du Parlement
Un défi administratif :
 La cohérence entre les périmètres des programmes importants (100)
et les compétences des administrations centrales (200 directions)
 Les relations entre les administrations centrales et les services
déconcentrés
 Les relations entre les acteurs : ministère des finances/ ministères
gestionnaires ; responsables de programmes opérationnels
/directions support
 Incitations pour réaliser les résultats et améliorer la gestion des
ressources humaines (carrière, salaires, bonifications, etc.).
Un défi culturel : le passage d’une culture de moyens
et de régularité à une culture de résultats
Un défi technique : améliorer les systèmes
d'information pour la qualité et la fiabilité des données.
33
Les suites de la réforme budgétaire
2007
Elections générales :
nouveau Président et
nouveau gouvernement
Annonce de la Révision
Générale des Politiques
Publiques
2008
2009
Décisions de la Révision
Générale des Politiques
Publiques
incluses dans le cadre
d’un budget pluriannuel
2009-2011
2010
2011
Nouveau système
d’informations
financières central
& régional
~30.000
utilisateurs
2012
Trajectoire de
redressement
des finances
publiques
Maitrise de la
dette publique
Certification des
comptes par la Cour
des Comptes
34
La Révision Générale des Politiques Publiques
 Le lancement de la révision générale des politiques publiques
(RGPP) par le Président de la République Nicolas SARKOZY
 L’objectif de la RGPP : assurer le meilleur service public
possible au moindre coût: réexamen des missions, économies
budgétaires et réduction des effectifs
 Un exercice ambitieux (2007-2008) :
 Un pilotage politique au plus haut niveau : un comité de suivi
composé de grands décideurs publics, un arbitrage par le Président
de la République (conseil de la modernisation des politiques
publiques);
 Une démarche exhaustive : tous les champs de l’action publique,
tous les ministères et les grands opérateurs de l’État ;
 Des audits portant sur la légitimité et les objectifs de l’action de l’État,
avant de proposer des réformes.
35
1
Que faisons-nous ?
2
• Quels sont les objectifs de la politique publique ?
• Quels services assure-t-elle ? Que garantit-elle ?
A quoi contribue-t-elle ? à quoi remédie-t-elle ?
• Qui sont les bénéficiaires visés et leurs
caractéristiques ?
3
Faut-il continuer à la faire
de la sorte ?
•
•
•
•
4
Qui doit faire ?
• La politique peut-elle être assurée plus
efficacement par d’autres acteurs ou sous
d’autres formes ?
• Est-ce à l’Etat de conduire cette politique ?
A quel niveau ?
• Avec quelles coopérations et articulations
avec d’autres acteurs publics ou privés ?
Quels sont les besoins et les
attentes collectives ?
• Cette politique sert-elle toujours l’intérêt public ?
• Les services répondent-ils aux besoins ? Quelles sont les
nouvelles attentes ? Quelle nouvelle offre de services
proposer ?
• Comment les bénéficiaires ont-ils évolué ? Qui sont les
bénéficiaires effectifs ?
• Cette politique présente t-elle des effets pervers ou des
effets d’aubaine ?
Faut-il maintenir cette politique ?
Faut-il revoir les objectifs ?
Quels services doit-elle rendre ?
Comment adapter les outils de la politique publique ? Faut-il
faire évoluer le champ des bénéficiaires ?
Qui doit payer ?
6
• Le financement de cette politique par l’Etat
est-il justifié ?
• Qui doit payer ?
• Quels cofinancements sont envisageables ?
7
Comment faire mieux et
moins cher ?
5
• Quelles évolutions permettent d’optimiser les
moyens de cette politique tout en assurant le
respect de ses objectifs et l’amélioration du
cadre de travail des agents ?
• Comment simplifier les structures et les
procédures ?
Quel scénario de
transformation ?
• Quels scénarios d’évolution pour obtenir une politique
publique plus efficace et moins coûteuse ?
• Comment garantir une mise en œuvre efficace ?
36
Les résultats de la RGPP
 350 mesures de réforme annoncées en juin 2008
 Des économies
 Une économie de 7,7 Mds€ sur 4 ans, soit environ 5 % d’économies
sur le périmètre étudié
 La réduction des effectifs : 50 % de non remplacement des départs
à la retraite : 30.600 suppressions en budget 2009
 La modernisation des ministères
 Fusion de plusieurs ministères
 Réduction de 50 directions d’administration centrale (sur 200)
(Finances: une direction générale des finances publiques)
 La réforme de l’Etat territorial
 Resserrement des implantations territoriales : défense – justice –
santé
 La région : la programmation des politiques publiques :
8 directions au lieu de 30
 Le département : l’exécution des politiques publiques : resserrement
autour du Préfet
37
Les premiers résultats de la RGPP
 La gouvernance des finances publiques
 Un budget pluriannuel pour l’Etat (2009-2011) avec une loi de
programmation des finances publiques
 Des règles d’adoption plus strictes pour les dépenses fiscales
 La rationalisation des fonctions support
 Accompagnement des restructurations (primes de mobilité et
indemnités de départ volontaire)
 Mise en place d’un opérateur national de paye
 Centralisation de la politique immobilière
 Réduction de «l’impôt papier» (allégement des charges
pesant sur les entreprises)
 Développement de l’administration électronique (e-gov)
 Réforme de l’organisation des achats (une agence nationale
des achats mutualisés)
38
La RGGP prolonge les effets de la LOLF
LOLF
RGPP
 Les programmes, cadre des
politiques
 Fusion des directions
d’administration
 Déconcentration de la gestion
 Pilotage au niveau régional
 Liberté de redéploiement des
effectifs
 Vers une refonte statutaire ?
 Mesure de la performance
 Rémunération au mérite des
cadres
 Atteinte des résultats
 Mutualisation des fonctions
support
 Modification du rôle des acteurs
 Réingénierie des processus
préalables au système
d’information
39
Vers une modernisation du statut de la fonction
publique ?
Livre blanc de 40 propositions pour modernisation la
fonction publique en 2008 pour une loi en 2009, dont:
 Réorganiser le statut de corps en créant 7 grandes
filières métiers : administration générale / finances /
sociale / éducation recherche / culturelle / technique /
sécurité (hors militaires et magistrats)
 Redéfinir la place du contrat : des contrats de droit public
pour des emploi de souveraineté et des contrats de droit
privé pour les autres autres emplois
 Fixer une part de rémunération au mérite: une
composante liée au grade (ancienneté) + une composante
liée à l’emploi (part fixe et part variable liée aux résultats)
40