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Forum des Hauts Fonctionnaires du
Budget des Etats Membres de l’AFRITAC
Centre (FoHBAC)
Démarche de performance dans la
gestion budgétaire : cas de la France
Frank Mordacq
N’Djamena, 8 janvier 2013
La LOLF, réforme budgétaire et réforme de la
gestion publique
Les principaux enjeux de la gestion «en mode LOLF»
 Rendre les politiques publiques compréhensibles et lisibles par tous
 Définir des priorités et leur affecter des moyens
 Rendre compte au contribuable de l’emploi de sa contribution
 Orienter la gestion publique vers une logique de résultats
 Par la responsabilisation accrue des gestionnaires sur des engagements
et des objectifs
 Par la mesure des résultats et de la performance afin de parvenir à une
meilleure utilisation des crédits
 Renforcer la transparence des informations budgétaires et le contrôle
parlementaire
 Par la modernisation de la comptabilité de l’Etat
 Par une plus grande clarté des choix stratégiques en matière de
finances publiques
La démarche de performance est au service de l’amélioration de
l’efficacité de l’action publique et de l’optimisation des moyens
2
La LOLF, réforme budgétaire et réforme de la
gestion publique
La nouvelle présentation du budget et la démarche de performance
3
I. Le cadre de la performance : le programme
125 programmes pour le budget général
 Le programme regroupe les crédits (quelle qu’en soit la
nature) destinés à mettre en œuvre une action ou un
ensemble cohérent d'actions (600 pour le budget général)
 Il relève d'un seul ministère
 Unité de spécialité des crédits
 Travaux de définition de la performance : fixation des
objectifs et indicateurs de résultats
 Il nécessite un pilotage avec des fonctions managériales
4
Les documents de performance
 S’engager sur les résultats : le projet annuel de
performance (LFI)
 Rendre compte des résultats : le rapport annuel de
performance (LR)
 Même présentation, même structure que le projet annuel
de performance afin de faciliter la comparaison
prévisions/réalisation
 Vote en première lecture sur la loi de règlement n-1 avant
l’examen du PLF n+1
5
La responsabilisation accrue des gestionnaires
publics, contrepartie de l’autonomie de gestion
6
La responsabilisation accrue des gestionnaires
publics, contrepartie de l’autonomie de gestion
7
Les documents budgétaires LOLF :
les projets annuels de performance (PAP)
 Des fascicules par mission
 Annexes au PLF prévues par l’art.51-5 LOLF,
ils récapitulent les crédits (y compris les fonds
de concours attendus) et les emplois
demandés en les détaillant par programme,
action, titre, catégorie
 Comprenant
les
projets
annuels
performance de chaque programme
de
1. Présentation des crédits du programme (par
nature et destination) et évaluation des
dépenses fiscales associées
2. Présentation du programme et de ses actions
3. Présentation des objectifs et des indicateurs
de résultats
4. Justification au premier euro des crédits
demandés
5. Présentation des principaux opérateurs et de
leurs emplois
6. Présentation des coûts du programme et des
actions
8
Les documents budgétaires LOLF :
les rapports annuels de performance (RAP)
 Des fascicules par mission
 Annexes au PLF prévues par l’art.54-4 LOLF
 Comprenant les rapports annuels
performance de chaque programme
de
1. Un bilan stratégique signé du responsable de
programme
2. Un rappel de la présentation du programme
3. Pour chaque objectif, les résultats attendus
et obtenus des indicateurs, et une analyse
des résultats
4. La justification au premier euro, pour chaque
titre, des mouvements de crédits et des
dépenses constatées
5. Une présentation des réalisations effectives
des principaux opérateurs et des emplois
effectivement rémunérés
6. La présentation des coûts complets du
programme et de ses actions
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II. La notion de performance (1)
 Un budget orienté vers les résultats
 Des objectifs déterminés dans le cadre des moyens
alloués (≠ budgétisation par objectif)
Des objectifs d’amélioration de l’efficacité de la dépense
 Performance n’est pas rentabilité
 Article 15 de la déclaration des droits de l’homme
10
La notion de performance (2)
La démarche de performance consiste en un dispositif de pilotage par
objectifs mis en place pour améliorer l’efficience, l’efficacité et la qualité de
l’action publique au regard de résultats prédéfinis.
 L’efficacité mesure les résultats
relativement
aux
objectifs
prédéfinis
 Rapport entre le niveau de
réalisation des activités planifiées
et des résultats escomptés
 L’efficience mesure les résultats
relativement
aux
moyens
engagés
 Rapport entre le résultat obtenu et
les ressources utilisées
Alors
que
l’efficacité
est
une
mesure de résultat, l’efficience
mesure les moyens engagés
pour arriver au résultat.
11
III. Les éléments de la performance
 Un guide méthodologique partagé entre le Gouvernement, le
Parlement, la Cour des Comptes et le CIAP
 Une sélection d’objectifs et d’indicateurs de résultats représentative
des priorités du programme
 Une stratégie pour expliquer la cohérence
 Des objectifs pour répondre aux attentes du citoyen,
de l’usager et du contribuable : un choix politique
 Des indicateurs pour mesurer la réalisation des objectifs retenus
 Des objectifs et indicateurs :
 Qui éclairent les politiques et sont présentés au Parlement dans
les PAP et dont il est rendu compte dans les RAP
 Et sont utilisés et déclinés dans la gestion interne et donnent un
sens à l’activité de chaque agent
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Les trois axes des objectifs et indicateurs
 Trois axes définissant chacun une des dimensions de la performance :
 efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) : les effets
attendus des politiques publiques
 qualité du service rendu (point de vue de l’usager) : la qualité exigée
 efficacité de la gestion (point de vue du contribuable) : l’optimisation des
moyens
 Fournir des indicateurs de mesure des résultats pour chaque objectif
en fixant les cibles (niveaux de performance obtenus et attendus)
 Les objectifs à atteindre sont définis au niveau stratégique puis
déclinés à chaque échelon opérationnel :
 Chaque échelon est libre du choix des moyens à employer pour réaliser
les objectifs
 La démarche de performance permet de piloter puis d’évaluer les choix de
gestion effectués
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IV. Les critères de la performance
Définir les objectifs
Principes
Explications
3 à 4 objectifs par
programme
1
Objectifs sélectifs couvrant l’essentiel
2
Objectifs attestant l’amélioration de la dépense
Pas d’objectifs d’activité ou
de moyens
3
Objectifs équilibrés entre les 3 points de vue
Efficacité socio-économique
Qualité de service
Efficience de la gestion
4
Objectifs coordonnés
5
Objectifs compréhensibles : clairs et précis et
explicités
Notamment indiquer les
leviers d’action envisagés
Objectifs imputables
Pas d’objectifs lointains par
rapport au programme
Objectifs mesurables
Assortis d’indicateur(s)
chiffré(s)
6
7
Dans le cadre d’une
stratégie commune
14
Les indicateurs de performance : les qualités
attendues
 Pertinent
Lien logique avec les objectifs
Permettant de formuler un jugement
Représentatif
 Compréhensible
Clair
Immédiatement interprétable
Sélectif
Justifié
 Fiable
Robuste
Documenté
Plan de construction/amélioration
Dont la précision de mesure est estimée
 Doit être partagé, reconnu et
accepté par tous les acteurs
contribuant à l’action visée
 Doit permettre de se poser les
bonnes questions quant aux
objectifs finaux
 Doit
contribuer
à
maîtriser
l’efficacité de la dépense publique
(c’est un élément du contrôle de
gestion, et d’aide au pilotage)
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Les critères de la performance
 Des indicateurs chiffrés avec des cibles
 Valeurs pour l’année du budget à venir
 Valeurs cibles sur 2 ou 3 ans
 Si la valeur est atteinte, on change d’indicateur
 Des indicateurs fiables et documentés
 45 % objectifs socio-économiques (en baisse)
 19 % qualité de service
 36 % efficience (plus qu’en 2006)
16
Exemple : objectif et indicateur (PAP n+1)
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La fiabilité des indicateurs
La fiabilité des indicateurs est
auditable par les acteurs
suivants :
 Le Parlement
 La Cour des Comptes
 Le Comité interministériel
d’audit des programmes
(CIAP), dans le cadre de ses
audits
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Quelques exemples de performance
 3,4 objectifs par programme
 2,1 indicateurs de performance par objectif (en moyenne)
 Depuis 2010, des indicateurs emblématiques par mission
(96)
Exemples
Exemples
Point de vue Axe d’analyse
d’objectif
d’indicateur
Citoyen
efficacité
socio-économique
Accroître l’insertion
professionnelle
des jeunes diplômés
% de diplômés ayant
un emploi 6 mois après
l’obtention de leur diplôme
Usager
qualité du service
rendu
Accélérer les
décisions judiciaires
Durée moyenne des
décisions rendues ;
Ancienneté moyenne
des jugements en cours
Contribuable
efficacité
de la gestion
Réduire le coût de
gestion de l’impôt
Coût par redevable d’un
impôt
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La performance
PLF
2007
PLF
2008
PLF
2009
PLF
2010
PLF
2011
PLF
2012
PLF
2013
Nombre de missions
48
48
47
48
49
50
52
Nombre de programmes
168
170
170
171
172
177
180
Nombre d'objectifs
634
621
559
499
487
490
486
-8%
-2%
-10%
-11%
-2%
0,6%
-0,8%
3,8
3,7
3,3
2,9
2,8
2,8
2,7
1 295
1 276
1 165
1 030
1 008
1 012
1 008
-7%
-1%
-9%
-12%
-2%
0,4%
-0,4%
Efficacité (citoyen)
49%
42%
43%
46%
47%
46%
45%
Qualité (usager)
22%
23%
22%
19%
18%
20%
19%
Efficience (contribuable)
29%
35%
35%
35%
35%
34%
36%
dont modifiés
277
165
98
128
73
60
47
Taux d'indicateurs modifiés
21%
13%
9%
12%
7%
6%
5%
dont nouveaux
193
165
119
112
100
66
65
Taux d'indicateurs nouveaux
15%
13%
10%
11%
10%
7%
6%
Taux d'indicateurs non modifiés
64%
74%
81%
77%
83%
87%
89%
Total Budget de l'Etat
nb objectifs par programme
Nombre d'indicateurs
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L’audit des programmes
 Un comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) (créé en
2003) avec les corps d’inspections et une présidence IGF
 8 cycles d’audits entre 2003 et 2011 :
 premiers cycles : audits généraux sur l’ensemble des aspects d’un
programme (structure – actions – performance – JPE – opérateurs …) –
Tous les programmes audités
 dernier cycle : des audits centrés sur la performance (pertinence du
dispositif / fiabilité des informations produites / restitutions opérationnelles
pour les actions du programme)
 Un contrôle qualité de la cohérence et de la pertinence des
informations des programmes
 Le contrôle de qualité de la mesure des résultats n’est pas une
évaluation de la performance
 En 2012, intégration du CIAP dans le comité d’harmonisation d’audit
interne
21
V. Le pilotage de la performance
 Pour chaque unité budgétaire
(programme, BOP, UO) :




Un responsable
Un périmètre d’action publique
Une stratégie d’activité
Un dispositif objectivité de suivi
(objectifs, indicateurs avec valeurs
cibles)
 Une
enveloppe
budgétaire
(limitative, ventilée de manière
indicative
par
nature
et
destination, fongible)
La liberté d’action donnée aux
gestionnaires
publics
a
pour
contrepartie leur responsabilisation
sur les résultats attendus de leur
activité.
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Un système de responsabilité managériale sous
l’autorité du ministre
 Pilotage : le responsable de programme
 après arbitrage mené par le directeur des affaires financières,
 dispose des crédits et les répartit pour les besoins de la gestion
interne,
 s’engage sur la performance devant le Parlement : le Projet
annuel de performance,
 rend compte devant le Parlement : le Rapport annuel
de performance.
 La diversité des situations de responsable de programme
 En gestion : le responsable de budget opérationnel de programme
 dispose d’un budget opérationnel de programme.
 s’engage et rend compte dans le cadre du dialogue de gestion au
responsable de programme.
23
VI. L’évaluation de la performance
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La performance vue du Parlement français
 Le rapport de la MILOLF de juillet 2008
 pas assez de liens entre les indicateurs nationaux des PAP et les indicateurs locaux
 la performance est trop déconnectée de l’allocation des moyens (mais la MILOLF
reconnaît que ce n’est pas la tendance OCDE)
 adosser les indicateurs aux lettres de mission des ministres et à la RGPP
 demande d’une stabilisation de la maquette et de la justification des suppressions /
modifications
 Le rapport de la MILOLF de juillet 2011
 justifier systématiquement la hiérarchisation des indicateurs et notamment la
présentation des «indicateurs de missions» dans les projets annuels de
performances. Poursuivre l’harmonisation des indicateurs de gestion concernant les
fonctions supports
 fusionner les conférences de performance et les conférences de répartition au
moment de la préparation du budget ou, à tout le moins, réunir les mêmes
interlocuteurs aux deux types de conférences
«L’un des succès les plus importants de la LOLF, après cinq ans de mise en
œuvre opérationnelle, réside dans aucun doute dans la diffusion de la culture
de la performance et du «management» au sein de l’administration grâce à la
nouvelle chaîne de responsabilité qu’elle impose».
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En conclusion : les retours d’expérience
Les points positifs
 Un vrai changement culturel et une appropriation par les cadres
 L’intérêt reconnu de la notion de performance comme compte rendu
démocratique de la bonne utilisation des crédits
 Une mise en place d’une rémunération au mérite pour les cadres et d’un
intéressement collectif pour les non cadres
 Un débat de principe clairement tranché
 Le choix d’un système mixte : indicateurs d’efficacité mais aussi
efficience et qualité de service, visant la performance des administrations
et déclinables dans les unités de base)
 la performance d’abord comme outil managérial et non de communication
(ministères et Parlement favorables)
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Les points à améliorer
Sur les éléments de la performance
 Poursuivre la réduction du nombre d’indicateurs en distinguant mieux les indicateurs
ayant leur place dans les PAP et ceux qui relèvent du pilotage interne aux ministères


2006 : 650 objectifs – 1.300 indicateurs
2013 : 420 objectifs – 880 indicateurs
 Fiabiliser les systèmes de mesures : régulièrement auditer les systèmes de mesure
en s’appuyant sur le dispositif d’audit interministériel
 Standardisation des indicateurs d’efficience : bureautique, immobilière, GRH
 Harmoniser les définitions d’indicateurs communs à plusieurs programmes
(insertion – formation – contrôle)
Sur l’usage de la performance
 Pas assez d’appropriation politique
 La question de l’évaluation de la performance : les corps d’inspection, la Cour des
Comptes, le Parlement
 Une discussion budgétaire insuffisante axée sur la performance
 Le lien entre la performance passée et la budgétisation nouvelle
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Le lien entre performance et budget
(Benchmark OCDE)
 Trois cas de figure :
 Absence de lien entre performance et budgétisation : la performance
sert à responsabiliser les managers et à donner des informations aux
acteurs externes (Grande-Bretagne)
 Existence d’un lien indirect : les résultats éclairent les choix
notamment vis-à-vis des Parlements (les Etats-Unis avec le
programme «programme assesment rating tool» (PART)
 Existence d’un lien direct : une situation rare sauf sur des cas
ponctuels dans le domaine de l’enseignement supérieur (Danemark /
Royaume-Uni et France)
 Les limites de la performance dans les retours d’expérience
 Chronophage complexe et parfois manipulable, ne pas se focaliser sur
la vertu d’un indicateur
 D’où recours le plus souvent à une évaluation plus globale des
politiques publiques
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