Schweizerische Drogenpolitik

Von den Anfängen bis zur heutigen Situation

med. pract. Barbara Gugger, Oberärztin ZAS, Zentrum Ambulante Suchtbehandlung Schwerpunkt Sucht UPD, Leitung Dr. med. R. Hämmig [email protected]

Die Anfänge, fernab der Schweiz…

• • • • 1773 Englische Kaufleute schmuggeln die erste Ladung indischen Opiums nach China Ab 1780 beginnt die britische East India Company ihre Opiumproduktion in Indien auszuweiten und erzielt hohe Gewinne durch den Rauchopiumexport nach China. Opium wird zu einem wichtigen Finanzierungsinstrument im britischen Kolonialhandel.

1796 Die chinesische Regierung erneuert ein bereits 1729 erlassenes Opiumrauchverbot und ergänzt es 1800 durch ein Importverbot.

1839-42 Erster Opiumkrieg, 1856 besitzen.

–1860 Zweiter Opiumkrieg Grossbritannien, Frankreich, Russland und die USA erstreiten sich das Recht, in Peking (bis dahin eine geschlossene Stadt) Botschaften zu eröffnen. Der Opiumhandel wird legalisiert und Christen bekommen das Recht, die chinesische Bevölkerung zu missionieren sowie Eigentum zu

„Der Kuchen wird aufgeteilt“

• • • 1873 stellt C. R. Wright im St. Mary's Hospital in London zum ersten Mal Diacetylmorphin her. 1896 lässt die Aktiengesellschaft Farbenfabriken (heute Bayer) die Substanz unter der Bezeichnung Heroin mit der Patentnummer 31650 F 2456 schützen.

Der bei den Unterschichten verbreitete Konsum von billigen opiumhaltigen Heil- und Genussmitteln nimmt zu. Die medizinische Wissenschaft beginnt stoffspezifische Suchtkonzepte (Morphiumsucht, Kokainsucht) zu entwickeln. 1875 In San Francisco wird die erste Strafnorm der westlichen Welt gegen Opium erlassen. Sie richtet sich gegen das Opiumrauchen der chinesischen Arbeitsimmigranten, in denen man nach Beendigung der grossen transkontinentalen Eisenbahnbauten eine unwillkommene Konkurrenz sieht. In den USA nimmt das sozialpsychologisch wirksame Feindbild einer «gelben Gefahr» Konturen an. 1887 und 1909 (Opium Exclusion Act) verbieten weitere Gesetze den Chinesen die Einfuhr von Opium.

• • • • 1895 Die britische Royal Commission on Opium Study bereist den Fernen Osten. Schlussfolgerung: das Opiumproblem sei dort nicht schwerwiegender als das Alkoholproblem in England; eine grundsätzliche Änderung der bisherigen Opiumpolitik dränge sich nicht auf. 1900 In den USA lässt sich eine signifikante Veränderung der Drogenkonsummuster beobachten: an die Stelle der sozial integrierten Mittelstandskonsumenten von Morphium rücken desintegrierte Heroin und Kokain konsumierende Jugendliche in den Grossstädten. Die medizinische Diskussion wird von einer repressiven Praxis überlagert; anstelle der Ärzte sind zunehmend Polizisten und Richter für das Drogenproblem zuständig.

1905 Eine amerikanische Opiumkommission bereist ebenfalls Südostasien und kommt im Gegensatz zu ihrer englischen Vorläuferin zu alarmierenden Diagnosen. 1909 Auf Initiative der USA versammelt sich in Schanghai die Internationale Opiumkommission; diese verabschiedet neun Forderungen, die auf eine Kontrolle und Einschränkung des Handels mit Opium abzielen.

• • 1911/12 Im niederländischen Haag beginnt auf Anregung der USA die erste Opiumkonferenz, die das Fundament für die Drogenprohibitionspolitik des 20. Jahrhunderts legt. 13 Teilnehmerstaaten verabschieden das Internationale Opium Abkommen (IOA) von Haag.

Das IOA enthält lediglich Empfehlungen: Die «allmähliche Unterdrückung des Missbrauchs von Opium, Morphin, Kokain sowie solcher Verarbeitungen und Derivate dieser Stoffe, welche zu ähnlichen Missbräuchen Anlass geben können». Es stellt den Auftakt zum «symbolischen Kreuzzug» gegen die Drogen dar. 1913 und 1914 finden zwei weitere Opiumkonferenzen in Haag statt. • 1914 In den USA verbietet die Harrison Narcotic Act den freien Verkauf von Opiaten und Kokain.

• • • 1924/25 Zwei Opiumkonferenzen finden in Genf statt. Die USA machen den Vorschlag, die Herstellung und ärztliche Anwendung von Heroin überhaupt zu verbieten, französische und englische Ärzte, die im Heroin ein unabkömmliches Analgetikum sehen, setzen sich durch. Produktion und Export von Heroin werden jedoch einer strikten Kontrolle unterstellt, und immer mehr Länder ahmen das prinzipielle Heroinverbot der USA nach. Erstmals wird die Kontrolle von Betäubungsmitteln auf Cannabis ausgedehnt. 1929 Schaffung des Permanent Central Opium Board (später Permanent Central Narcotic Board). 1930 In den USA wird Cannabis als «Mörderkraut» und «Killerdroge» verfemt; 1937 unterzeichnet Roosevelt die Marihuana Tax Act.

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War on Drugs Cartoons

• 1961 Die Single Convention (Einheitsabkommen) on Narcotic Drugs stellt das für die gegenwärtige rechtliche Diskussion der Drogenpolitik massgebende und wichtigste Abkommen dar. Die Staaten, die diesen Vertrag abgeschlossen haben, verpflichten sich, Gewinnung, Herstellung, Ein- und Ausfuhr sowie Verteilung, Verwendung und Besitz von Suchtstoffen einer umfassenden Kontrolle zu unterwerfen und Verstösse gegen die Bestimmungen des Abkommens «vorbehältlich ihrer Verfassungsordnung» zu sanktionieren. • • • 1963 Die WHO ersetzt den Begriff der Toxikomanie durch jenen der (physischen und psychischen) Drogenabhängigkeit.

Die 68er Bewegung verbindet Gesellschaftskritik mit einem Kulturkampf gegen das Establishment; halluzinogene, allgemein bewusstseinserweiternde «Erfahrungsdrogen» spielen eine wichtige Rolle für den subkulturellen Underground.

1971 US Präsident Nixon erklärt das Rauschgift zum «Staatsfeind Nr. 1».

• In den Industrieländern weitet sich ein vom organisierten Verbrechen kontrollierter Anbau in den drei wichtigsten Produktionsregionen (Goldenes Dreieck, Goldener Halbmond, Lateinamerika) massiv aus. Die Drogenmärkte erreichen Ende der achtziger Jahre ein Umsatzvolumen von 300 bis 500 Milliarden Dollar. • 1988 Das Wiener Abkommen gegen den illegalen Handel mit Betäubungsmitteln, sieht vor, auch den Handel mit und die Finanzierung von Drogen stärker zu kriminalisieren und zu kontrollieren.

Was läuft in der Schweiz?

• • • • 1913 Die Schweiz unterzeichnet das IOA, infolge fehlender gesetzlicher Grundlagen wird es nicht ratifiziert.

1921/22 Die Kantone Waadt und Genf erlassen die ersten Gesetze in der Schweiz, die ausschliesslich der Betäubungsmittelbekämpfung dienen sollen. 1922 Die Schweiz ist inzwischen das einzige Produktionsland von Betäubungsmitteln, in dem Import und Export völlig frei sind. Völkerbund und USA beginnen Druck auf den helvetischen Drogenliberalismus auszuüben; nach handfesten Boykottdrohungen stellt der Bundesrat die baldige Ratifikation des IOA in Aussicht. 1924 Am 2. Oktober beschliesst die Bundesversammlung das erste schweizerische Betäubungsmittelgesetz. Dieses stützt sich auf Artikel 69 der Bundesverfassung, der dem Bund die Kompetenz zur «Bekämpfung übertragbarer oder stark verbreiteter oder bösartiger Krankheiten von Menschen und Tieren» erteilt. Dem Gesetz unterstellt sind Opium und Koka und deren Alkaloide (nicht aber Cannabis). Auf dieser rechtlichen Grundlage ratifiziert die Schweiz Anfang 1925 das IOA.

• • • • • 1931 Die legale Weltproduktion von Heroin geht stark zurück. In der Schweiz, die zwischen 1925 und 1929 mit 2 Tonnen jährlich die Weltrangliste anführt, beträgt die entsprechende Herstellung in den Jahren 1934-37 (nach den offiziellen Angaben) noch 34 kg pro Jahr.

1948 Internationales Abkommen über die Kontrolle synthetischer Betäubungsmittel. Die Schweiz, die an einer engen Fassung des Drogenbegriffs festhält, tritt diesem Abkommen nicht bei. 1951 Das schweizerische Betäubungsmittelgesetz wird revidiert; die Bestimmungen werden auf Cannabis ausgeweitet.

1972 Erster Todesfall infolge einer Heroinüberdosis.

1975 Revision des schweizerischen Betäubungsmittelgesetzes. Auch Konsum gilt fortan als inkriminierter Tatbestand. Die Strafbestimmungen werden verschärft; die Reichweite des Gesetzes wird auf Amphetamine ausgedehnt.

Die 80er und 90er Jahre

• • • 1982 Für die „4H disease“ (Haitianer, Homosexuelle, Hämophile und Heroin Süchtige) wird der Begriff AIDS gefunden und durch die CDC übernommen.

1986 Der erste Drogenkonsumraum der Welt entsteht an der Münstergasse in Bern: das Fixerstübli, heute K&A Hodlerstrasse.

Offene Drogenszenen entstehen, insbesondere am Platzspitz in Zürich. Platzspitz und Kocherpark in Bern werden 1992 geschlossen. In Zürich entwickelt sich in der Folge ein noch viel grösseres Elend am Letten, die Bilder davon gehen um die Welt.

Prozentualer Anteil der Stimmberechtigten, die «Drogen» als eines der fünf grössten Probleme der Schweiz ansehen, 1988-2004 (Quelle: gfs.bern 2004; Spinatsch und Hofer 2004: 29)

Anzahl Methadonbehandlungen in der Schweiz, 1979-2004 (Quelle: BAG/act-info 2002)

Anzahl Drogentodesfälle und Anzahl aidsbedingte Todesfälle, bei denen als Übertragungsweg eine Drogeninjektion angenommen wird, 1974-2004 (Quelle: fedpol und BAG)

Massnahmenpakete zur Verminderung der Drogenprobleme MaPaDro I & II

• • 1991 MaPaDro I bildet u.a. Grundstein der HeGeBe 1994 96 PROVE: wissenschaftliche Versuche zur ärztlichen Verschreibung von Heroin, Morphin und injizierbarem Methadon mit 1035 schwer abhängigen, durch andere Therapieangebote nicht erreichbaren Drogenabhängigen. Die schweizerischen Versuche stellen in dieser Form eine Weltneuheit dar und werden auch international sehr aufmerksam verfolgt.

Vom 4 Säulen-Modell….

…zum Würfelmodell

Die Nuller-Jahre

• • • • • • 2001-2004 Die Revision des BetMG scheitert im Nationalrat.

2008 Die Teilrevision des BetMG wird vom Volk mit einer 2/3-Mehrheit angenommen.

Früherkennung und Frühintervention (F+F): Die Entwicklung, Verbreitung und Verankerung der Früherkennung und Früherkennung (F+F) kann weiter vorangetrieben werden.

Qualitätssicherung in der Suchthilfe: Die Qualitätsnorm QuaTheDA (Qualität Therapie Drogen Alkohol), die ursprünglich auf den stationären Bereich beschränkt ist, kann auf die ambulanten Tätigkeitsfelder im Suchtbereich ausgeweitet werden. Zudem werden die Grundlagen zur Messung der Ergebnisqualität geschaffen.

Substitutionsgestützte Behandlung: Mit den erarbeiteten Empfehlungen für die Substitutionspraxis der Schweizerischen Gesellschaft für Suchtmedizin SSAM werden die Voraussetzungen für eine Harmonisierung der Substitutionspraxis in der Schweiz geschaffen. In der Schadensminderung bildeten sich neue Angebote, bspw. in den Bereichen Night Life (Drug Checking) und Prostitution.

Massnahmenpakete zur Verminderung der Drogenprobleme MaPaDro III

• • Ab 2006 Als Vision strebt der Bund die Verminderung der Drogenprobleme in der Schweiz an. Konkretisiert wird diese Vision durch drei Ziele: – Verringerung des Drogenkonsums – Verminderung der negativen Folgen für die Konsumierenden – Verminderung der negativen Folgen für die Gesellschaft •

Die Drogenpolitik des Bundes orientiert sich an einem offenen und durchlässigen Viersäulenmodell.

Die Politik der illegalen Drogen wird zur Politik der psychoaktiven Substanzen.

Ausblick bis 2016

• • Das BAG hat entschieden, MaPaDro III bis 2016 zu verlängern. Eine grundlegende Neukonzeption drängt sich dabei nicht auf. Ein integriertes Verständnis der Suchtpolitik auf der Basis eines Public Health-Ansatzes wird verankert.

Afghanistan steht für etwa 95% der weltweiten (illegalen) Heroinproduktion. Die westlichen Truppen, grossteils US-Soldaten, haben den Befehl, nicht in den Opiumanbau einzugreifen

Amerikagipfel in Kolumbien April 2012

• • Mehr als 8000 Teilnehmer haben sich in Cartagena angesagt. 15.000 schwer bewaffnete Polizisten bewachen die 33 Staatschefs, die an die kolumbianische Karibikküste gekommen sind, darunter auch Barack Obama. Alleine seine Delegation umfasst 700 Leute. Ein komplettes Luxushotel wurde für sie in der Millionenstadt gemietet.

Die USA bleiben isoliert: Der Amerikagipfel endet ohne Annäherung im Streit um Kuba. Auch der Drogenkampf bleibt umstritten. Am Ende gibt es nur ein «Familienfoto», aber keine Abschlusserklärung. Barack Obama lehnt in Cartagena de Indias Vorschläge für eine Legalisierung von Drogen ab

• D

Das war‘s. Danke für die Aufmerksamkeit!