廉政建設願景 簡報機關：臺南縣政府政風處 大綱 • • • • • 前言 當前廉政情勢分析 國家廉政體系概念 國家廉政建設行動方案內容 結語 前言 智慧永遠填補不了道德的空白。 廉能政治的兩條路（作者：陳長文律師2007.4.24) 人民期待政府的就是「廉」及「能」， 端正政風，促進廉能政治及提升國家競 爭 力 ， 是 全 民 殷 切 期 盼 。 「不必貪、不願貪、不能貪、不敢貪」 四管齊下策略。
Download ReportTranscript 廉政建設願景 簡報機關：臺南縣政府政風處 大綱 • • • • • 前言 當前廉政情勢分析 國家廉政體系概念 國家廉政建設行動方案內容 結語 前言 智慧永遠填補不了道德的空白。 廉能政治的兩條路（作者：陳長文律師2007.4.24) 人民期待政府的就是「廉」及「能」， 端正政風，促進廉能政治及提升國家競 爭 力 ， 是 全 民 殷 切 期 盼 。 「不必貪、不願貪、不能貪、不敢貪」 四管齊下策略。
廉政建設願景 簡報機關：臺南縣政府政風處 0 大綱 • • • • • 前言 當前廉政情勢分析 國家廉政體系概念 國家廉政建設行動方案內容 結語 1 前言 智慧永遠填補不了道德的空白。 廉能政治的兩條路（作者：陳長文律師2007.4.24) 人民期待政府的就是「廉」及「能」， 端正政風，促進廉能政治及提升國家競 爭 力 ， 是 全 民 殷 切 期 盼 。 「不必貪、不願貪、不能貪、不敢貪」 四管齊下策略。 2 智慧永遠填補不了道德的空白-1 • 前些天，在一個名為《財富人生》的電視 訪談節目中，嘉賓是一位當今頗具知名度 的青年企業家。 • 當節目漸近尾聲時，按照慣例，主持人提 出了最後一個問題，請問：你認為事業成 功的最關鍵品質是什麼？ •沉思片刻之後，他並沒有直接回答，而是 平靜地敘述了這樣一段故事： 3 智慧永遠填補不了道德的空白-2 •十二年前，有一個小伙子剛畢業就去了法 國，開始了半工半讀的留學生活。漸漸地， 他發現當地的車站幾乎都是開放式的，不 設檢票口，也沒有檢票員﹔甚至連隨機性 的抽查都非常少。憑著自己的聰明勁，他 精確地估算了這樣一個概率──逃票而被 查到的比例大約僅為萬分之三。 4 智慧永遠填補不了道德的空白-3 •他為自己的這個發現而沾沾自喜，從此之 後，他便經常逃票上車。他還找到了一個 寬慰自己的理由：自己還是窮學生嘛，能 省一點是一點。 •四年過去了，名牌大學的金字招牌和優秀 的學業成績讓他充滿自信，他開始頻頻地 進入巴黎一些跨國公司的大門，躊躇滿志 地推銷自己。 5 智慧永遠填補不了道德的空白-4 •然而，結局卻是他始料不及的，這些公司 都是先對他熱情有加，然而數日之後，卻 又都是婉言相拒。真的是莫名其妙！！ •最後，他寫了一封措辭懇切的電子郵件， 發送給了其中一家公司的人力資源部經理， 煩請他告知不予錄用的理由。 •當天晚上，他就收到了對方的回覆── 6 智慧永遠填補不了道德的空白-5 •陳先生，我們十分賞識您的才華，但我們 調閱了您的信用記錄後，非常遺憾地發現， 您有三次乘車逃票記錄。我們認為此事至 少証明了兩點： 1.你不尊重規則，不僅如此，你擅於發現規劃中 的漏洞而惡意使用。 2.您不值得信任，而我們公司的許多工作的進行 必須依靠信任進行的。 •鑑于上述原因，敝公司不敢冒昧地錄用您， 請見諒。 7 智慧永遠填補不了道德的空白-6 •直到此時，他才如夢方醒、懊悔難當。 •然而，真正讓他產生一語驚心之感的，卻 還是對方在回信中最後摘錄的一句話： 「道德常常能彌補智慧的缺陷，然而，智 慧卻永遠填補不了道德的空白」。第二天， 他就啟程回國了。 •故事講完了，電視中出現一片沉寂。主持 人困惑地問：這能說明你的成功之道嗎？ 8 智慧永遠填補不了道德的空白-7 •“能！因為故事中的年輕人就是曾經的 我，”他坦誠而高聲地說：「我能夠走到 今天 這一步 ，只是 因為我一起將昨天的 ‘絆腳石’當成今天的‘墊腳石’而已。」 現場頓時掌聲如潮。 •人生雖然複雜，道理卻相對簡單﹔更多的 時候，一句話影響一輩子。 (註：法務部政風司管前司長迎向快樂人生演講資 料） 9 廉能政治的兩條路(作者：陳長文律師 2007.4.24)-1 • 連續二天，中國時報各作了一則恰成對照 的二則報導。前天報導的是一位當過二屆 德國國會議員的女性，卸下議員職務後擔 任清潔婦的工作。而德國人也覺得這樣的 事情「完全可以理解」，「合乎當地的社 會運作和邏輯慣例」。而昨天，更以「黑 金治國，誰當總統都一樣」為標題，以二 個全版報導菲律賓貪腐橫行、國家沉淪的 慘況。 10 廉能政治的兩條路 (作者：陳長文律師 2007.4.24)-2 • 然後呢？看完報紙的你我，心中想的是什麼呢？ 筆者心中浮現的是台灣的圖像，我們正面對著二 個不同的道路，一條的路標上寫著德國；另一條 在路標上寫著菲律賓！我們選擇走那一條路呢？ 當是選德國的路。 • 德國人「完全理解」他們國家堅不可破的「清廉 價值」，他們知道國會議員和清潔員一樣都是服 務社會的工作，更清楚政府設計政治公職並不是 用來讓政治藉公權力牟取私利的工具，因此對一 位國會議員御職後，須傾賴擔任清潔人員來賺取 生活費用一點也不意外。 11 廉能政治的兩條路 (作者：陳長文律師 2007.4.24)-3 • 但這樣的「完全理解」對菲律賓來說卻是 另一種「完全的不能理解」。 齷齪！是菲律賓人民對菲律賓政治的共同觀察，是菲律賓 人民對政治貪腐的共同憤怒，更是菲律賓人對政治前景的 共同無力感！菲律賓曾經是東亞僅次於日本的強國，曾有 亞洲民主櫥窗的美號，這些過去的光榮，早就被貪腐啃噬 殆盡。 12 廉能政治的兩條路 (作者：陳長文律師 2007.4.24)-4 • 菲律賓從光榮到黯淡的過程，給曾以「經 濟奇蹟」聞名世界經濟舞台的台灣什麼樣 的啟示？ • 不要以為菲律賓的歷史迷途離我們很遠， 我們其實已站上數十年前菲律賓站上過的 同一懸崖，一旦掉進這貪腐的懸崖裡，要 再步出重見天日，數十年也不一定能成功。 13 廉能政治的兩條路 (作者：陳長文律師 2007.4.24)-5 • 讓清廉成為我們選擇政治，無需思索，第 一優先的選項。 那一天，德國國會議員的故事，也會在台 灣成為一個「理所當然」的正常現象。 14 人民期待政府的就是「廉」及 「能」-1 • 「廉」是清廉。清清白白的執政，公務員 應該正直不貪、守法守節，凡是不法、不 當、不宜的言行都不允許發生，有所為， 有所不為。 • 「能」是效能，即服務的熱誠與能力。所 有的公務員必須有能力規劃事務、有能力 推動政務、有能力預防事件發生、有能力 處理及防範，尤其是機關首長。 15 人民期待政府的就是「廉」及 「能」-2 • 清，為政之根。廉，是立國之本。廉者常 樂無求，貪者常憂不足。 • 端正政風，促進廉能政治及提升國家競爭 力，是全民殷切期盼。 • 廉 政 工 作 必 須 四 管 齊 下 策 略 ： 「不願貪、不必貪、不能貪、不敢貪」才 能奏效。 16 人民期待政府的就是「廉」及 「能」-3 • 「不願貪」在於嚴選品操優良正直人員擔 任主管，並加強教育宣導與倫理規範，使 公職人員清廉自持，而不願貪；「不必貪」 是合理公職人員待遇福利足以養廉，而不 必貪；「不能貪」在於健全的法規與透明 的行政，使公職人員不能貪；「不敢貪」 是透過強而有力的檢肅，使公職人員不敢 貪。 17 當前廉政情勢分析 國際機構對我國廉政趨勢評價分析。 國際透明組織(TI)三項廉政指數。 世界經濟論壇(WEF)之全球競爭力報告。 世界銀行之全球治理指標。 聯合國反腐敗公約。 國內廉政環境情勢分析 專案研究-「臺灣地區廉政指標民意調查」 專案研究-「如何建構全民反貪網絡促進廉 能政治研究」 強化廉政議題研究 18 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-1 國際透明組織(TI)三項廉政指數 國際透明組織於1993年成立，是國際上唯一專 門致力於抑制貪污腐敗的國際性非政府組織。 該組織的發起人彼得．艾根(Peter Eigen)試 圖結合公民社會、民間企業與政府機關組成的 強大聯盟，從行賄、收賄兩大方向打擊貪腐， 藉由國際社會的集體力量，一起為「更廉潔」 的地球而努力。 19 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-2 國際透明組織先後開發3項測量貪腐的調查工 具： 1. 貪腐印象指數(CPI)： – 係國際透明組織運用統計方法綜整整個民意調查及專 家評鑑結果，整合成0到10的指數，然後加以排名，10 分代表最清廉，0分代表最不清廉，該指數反映對各國 公部門廉政的主觀評價，不等同客觀上的貪腐程度。 – 國際透明組織，1995年首度公布貪腐印象指數，嗣後 約每年9月公布該指數，我國過去14年間排名在25名到 39名之間，分數則在4.98至5.7之間，從全球比較的觀 點而言，台灣尚屬中度廉潔的國家。 20 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-3 –2008年台灣在全球180個納入評比的國家中，以5.7分名列第39 名，排名換算成百分等級為78，優於其它78%的納入評比國家。 表1 1995-2008年台灣在貪腐印象指數的表現 年度 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 分數 5.08 4.98 5.02 5.3 5.6 5.5 5.9 5.6 5.7 5.6 5.9 5.9 5.7 5.7 排名 25 29 31 29 28 28 27 29 30 35 32 34 34 39 評比 國家 42 54 52 85 99 90 91 102 133 146 159 163 180 180 百分 等級 40 46 40 66 72 69 70 72 77 註：百分等級78，表示排名勝過78%的列入評比國家，依此類推 資料來源：http://www.transparency.org/ 21 76 80 79 81 78 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-4 –據「台灣透明組織」指出，貪腐印象指數是一項「落後 指 標 」 ， 2008 年 貪 腐 印 象 指 數 主 要反映對過去兩年 (2006年及2007年)的廉政狀況評價，調查結果受到我國 近幾年政治貪腐與金融弊案叢生所影響，凸顯廉政治理 尚無法達一定成效。因此，健全法制、資訊公開及有效 課責是我國當前必須著手改革的重點工程，再者，發揮 金融監督之功能與強化企業之社會責任，也是我國未來 必須努力的方向之一。 22 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-5 表2 1995-2008年台灣的貪腐印象指數與亞太地區主要國家比較 年度 國別 紐西蘭 新加坡 澳洲 香港 日本 澳門 台灣 南韓 馬來西亞 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 1 3 7 17 20 1 7 10 18 17 4 9 8 18 21 4 7 11 16 25 25 27 23 41 29 27 26 50 31 34 32 41 29 43 29 52 54 52 85 中國 全球評 42 比國家 3 3 3 7 6 4 12 13 11 15 15 14 25 23 21 （未列入評比） 28 28 27 50 48 42 32 36 36 58 63 57 99 90 91 資料來源：http://www.transparency.org/ 23 2 5 11 14 20 3 5 8 14 21 2 5 9 16 24 2 5 9 15 21 29 40 33 59 30 50 37 66 35 47 39 71 32 40 39 78 1 5 9 15 17 26 34 42 44 70 1 4 11 14 17 34 34 43 43 72 1 4 9 12 18 43 39 40 47 72 102 133 146 159 163 180 180 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-6 2. 行賄指數(BPI) – 「行賄指數」是測量全球主要出口國家的跨國公司在 海外行賄的頻率與嚴重程度。評比分數以10分表示最 清廉，0分表示最腐敗，這項指數反映行賄的供給面。 國際透明組織迄今已公布4次，分別於1999年(10月26 日) 、2002年(5月14日) 、2006年(10月4日)及2008年 (12月9日)。 – 我國歷來在此項指數的排名，1999年在19個國家中排 名第17名，倒數第3；2002年在21個國家中排名第19名， 倒數第3；2006年在30個國家中排名第26名，倒數第5； 2008年在22個國家中排名第14名。比較過去10年歷次 的結果，台灣企業的海外活動形象，已有提升，但若 與其他同受評比的東亞經濟體相比，低於日本、新加 坡、香港，仍有改善空間。 24 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-7 表 3 1999 年行賄指數 19 個主要出口國家排名及分數 瑞 典 加 拿 大 澳 洲 奧 地 利 瑞 士 荷 蘭 英 國 比 利 時 德 國 美 國 新 加 坡 西 班 牙 法 國 日 本 馬 來 西 亞 義 大 利 臺 灣 南 韓 中 國 排 2 2 4 5 6 7 8 9 9 11 12 13 14 15 16 17 18 19 名 1 分 數 8.3 8.1 8.1 7.8 7.7 7.4 7.2 6.8 6.2 6.2 5.7 5.3 5.2 5.1 3.9 3.7 3.5 3.4 3.1 資料來源：http://www.transparency.org/ 表 4 2002 年行賄指數 21 個主要出口國家排名 分 數 排 名 澳 洲 瑞 典 瑞 士 奧 地 利 加 拿 大 荷 蘭 比 利 時 英 國 新 加 坡 德 國 西 班 牙 法 國 美 國 日 本 馬 來 西 亞 香 港 義 大 利 南 韓 臺 灣 中 國 俄 羅 斯 8.5 8.4 8.4 8.2 8.1 7.8 7.8 6.9 6.3 6.3 5.8 5.5 5.3 5.3 4.3 4.3 4.1 3.9 3.8 3.5 3.2 1 2 2 4 5 6 6 8 9 9 11 12 13 13 15 15 17 18 19 20 21 資料來源：http://www.transparency.org/ 25 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-8 表 5 2006 年行賄指數 30 個主要出口國家排名 瑞 士 瑞 典 澳 洲 奧 地 利 加 拿 大 英 國 德 國 荷 蘭 比 利 時 美 國 日 本 新 加 坡 西 國 阿 班 拉 牙 伯 聯 合 大 公 法 國 葡 萄 牙 墨 西 哥 香 港 排 2 3 4 5 6 7 8 9 9 11 12 13 14 15 16 17 18 名 1 分 數 7.8 7.6 7.6 7.5 7.5 7.4 7.3 7.3 7.2 7.2 7.1 6.8 6.6 6.6 6.5 6.5 6.5 6 以 色 列 義 大 利 南 韓 沙 烏 地 阿 拉 伯 巴 西 南 非 馬 來 西 亞 臺 灣 土 耳 其 俄 羅 斯 中 國 印 度 18 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 6 5.9 5.8 5.8 5.7 5.6 5.6 5.4 5.2 5.2 4.9 4.6 資料來源：http://www.transparency.org/ 表 6 2008 年行賄指數 22 個主要出口國家排名 排 名 分 數 比 利 時 加 拿 大 荷 蘭 瑞 士 德 國 英 國 日 本 澳 洲 法 國 新 加 坡 美 國 西 班 牙 香 港 南 非 南 韓 臺 灣 義 大 利 巴 西 印 度 墨 西 哥 中 國 俄 羅 斯 1 1 3 3 5 5 5 8 9 9 9 12 13 14 14 14 17 17 19 20 21 22 8.8 8.8 8.7 8.7 8.6 8.6 8.6 8.5 8.1 8.1 8.1 7.9 7.6 7.5 7.5 7.5 7.4 7.4 6.8 6.6 6.5 5.9 資料來源：http://www.transparency.org/ 26 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-9 3. 全球貪腐趨勢指數(GCB) – 該指數是國際透明組織委託國際蓋普公司執行的一項 跨國性民意調查，也是該組織近年新開發的測量貪腐 工具。 – 該指數2003年7月首度公布，2004、2005及2006年台灣 均在調查範圍，惟2007年台灣未納入調查範圍。 – 依2004-2006年全球貪腐趨勢指數的調查結果顯示，我 國之政黨及國會仍被民眾認為貪腐情形最為嚴重。但 依國際透明組織2006年公布調查結果，我國除「登記 許可」一項分數在3分以下之外(註：以1至5分評比，1 分代表完全沒有貪腐，5分代表貪腐非常嚴重)，其他 部門分數均在3分以上，包括政黨、國會、企業、警察、 司法、媒體、稅務、醫療、教育、軍事、公共設施、 非政府組織、宗教等部門或機構，其中政黨、國會、 警察、軍事的分數均在4分以上，可見受訪者認為貪腐 情形相對較嚴重，且有逐年升高的趨勢。 27 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-10 表7 2004-2006年全球貪腐趨勢指數臺灣各部門貪腐程度 非 公 部門 政 政 國 企 司 媒 醫 教 軍 共 登記 宗 海 府 警察 稅務 黨 會 業 法 體 療 育 事 設 許可 教 關 組 年度 施 織 2004 4.0 4.1 2.9 3.3 3.4 2.7 2.9 2.5 2.7 3.3 3.1 1.8 1.9 2.5 3.5 2005 4.1 4.3 3.2 3.4 3.4 2.7 3.1 3.1 2.8 3.5 3.2 1.8 2.0 2.2 3.6 2006 4.5 4.5 3.7 4.1 3.9 3.3 3.4 3.8 3.5 4.1 3.6 2.4 3.9 3.7 註：上述部門或機構發生貪腐情事的嚴重程度，以1至5分評比，1分代表完全沒 有貪腐，5分代表貪腐非常嚴重 (資料來源：http://www.transparency.org/) 28 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-11 –關於受訪者是否行賄經驗的調查方面，全球貪腐趨勢指 數的問卷設計是詢問受訪者「過去1年，本人或家人是 否曾行賄」，2007的調查顯示，亞太地區受訪者有行賄 經驗者達2成2，高於全球的1成3。2004-2006年的調查 顯示，台灣受訪者有行賄經驗者平均約占2%。因此，與 全球區域或亞太地區整體比較，賄賂在我國相對尚屬極 少數。 –另依國際透明組織所公布2006年「全球貪腐趨勢指數」， 有關我國受訪者對政府打擊貪腐成效的評價方面，有 23%的民眾肯定政府打擊貪腐有成效，48%的民眾認為政 府打擊貪腐成效不彰。另外，有25%的民眾認為政府不 但打擊貪腐成效不彰，實際上還助長貪腐。這樣的民調 結果反映七成三的民眾對政府打擊貪腐的成效失望與反 感，顯示貪腐可能有惡化的危機。 29 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-12 世界經濟論壇(WEF)之全球競爭力報告 世界經濟論壇(WEF)就是促成WTO的催生團體， 在1971年由德籍克勞斯．施瓦布教授於瑞士達 沃士(Davos)所創辦的非官方非營利組織。其 宗旨是透過與全球政治、經濟、知識界和企業 界領導人的接觸，研究和探討世界經濟領域存 在的問題，交流經驗和看法，以促進和加強國 際經濟合作與交流。除了每年一次的國際經濟 論壇會議，WEF於每年十月公布當年度的全球 競爭力排名，這份報告由兩大指標構成：成長 競爭力指標與企業競爭力指標。成長競爭力指 30 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-13 標以總體經濟面、環境的優劣、國家政府公共 部門的素質、以及科技的整備程度三大構面來 評估國家整體競爭力。而企業競爭力指標是輔 助指標，分別為「企業營運與策略的成熟程度」 及「該國企業環境的素質」。 世界經濟論壇(WEF)公布「2008-2009年全球競 爭力評比報告」，其中有關「全球競爭力指數 GCI」方面，我國在134個受評國家中排名第17， 較2007年滑落3名。全球前5名者依序為：美國、 瑞士、丹麥、瑞典和新加坡。亞洲國家中，我 國位居第5，落後於新加坡(第5名)、日 31 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-14 本(第9名)、香港(第11名)和韓國(第13名)之後。 其中與我國廉政指標有關，包括：公眾對政治 人物的信任(第54名)、司法獨立(第49名)、企業 倫理(第40名)、公共資金移轉(第38名)、政府官 員決策循私不公(第36名)。 32 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-15 表 8 2008 年 WEF 全球競爭力之體制指標相關指數與前 1 年的比較 2008 年排名 (分數) 2007 年排名 (分數) 2008 與 2007 年 排名 進(退)步 40 37 -3 38(4.5) 39(4.5) 1 54(3) 57(2.8) 3 司法是否獨立(不受政府、公民及企業干預) 49(4.6) 53(4.3) 4 政府官員對政策之決策是否保持中立 36(3.9) 34(3.8) -2 法律架構的效力(有關民間企業解決爭議或挑戰政 府執法合法性的法律架構是否足夠，且中立) 46(4.2) 46(4.2) 0 恐怖主義的威脅是否造成企業成本重大負擔 60(5.8) 63(5.5) 3 組織犯罪是否造成企業成本重大負擔 46(5.7) 51(5.3) 5 企業道德(公司與政府官員和其他企業打交道的道 德行為是否很好) 40(4.7) 44(4.6) 4 指 標 體制 是否經常發生因貪污而將應給大眾的公共基金轉移 大眾是否信任政治人物在其財務上的誠實態度 資料來源：http：//www.weforum.org/ 33 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-16 另外，世界經濟論壇（WEF)每年公布一項「人 民之聲」民意調查 (“Voice of the People”survey) ，於 2008年1月18日所發布，臺灣受訪者的調查結果 分析。臺灣受訪者對政治領袖與企業領袖的評價， 都不如全球地區的平均值。這項調查數據似乎也 隱含多數受訪者對臺灣政治貪腐有負面評價，相 當比例的人也認為企業界存在貪腐，換言之，受 訪者對政治領袖及企業領袖都存在相當程度的不 信任。 34 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-17 表 9 世界經濟論壇（WEF）2008 年 1 月所公布「人民之聲」民調結果 受訪者認為政治領袖 受訪者認為政治領袖 受訪者認為企業領袖 受訪者認為企業領袖 不誠實的比例 行為違反倫理的比例 不誠實的比例 行為違反倫理的比例 全球地區 60% 48% 43% 39% 臺灣 80% 66% 56% 42% 註：臺灣調查時間在 2007 年 11 月，電訪樣本約 1000 個，執行機構為 TNS 公司。 資料來源： http://www.voice-of-the-people.net/ 35 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-18 世界銀行之全球治理指標 世界銀行指國際復興開發銀行和國際發展協會 的共同組合。 世界銀行2008年6月24日公布全球治理指標報 告，論述治理指標包含6個構面，包括： – 發言權與課責(Voice and Accountability) – 政 治 穩 定 與 無 暴 力 (Political Stability and Absence of Violence) – 政府效能(Government Effectiveness) 36 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-19 –法規品質(Regulatory Quality) –法治(Rule of Law) –貪腐控制(Control of Corruption) 並就每個面向進行評比與排名。全球治理指標 報告最早在1996年公布，回顧世界銀行歷年公 布全球治理指標的「貪腐控制」面向，我國表 現 似 有 下 滑 的 跡 象 。 1996 年 我 國 百 分 等 級 為 78.2，分數為0.66，2007年百分等級降為70.2， 分數滑落為0.41，呈現退步現象。 37 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-20 表 10 世界銀行全球治理指標之「貪腐控制」構面近 10 年臺灣排名 年度 1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 百分等級 78.2 77.2 77.7 74.3 74.3 76.2 73.3 71.8 70 評比國家 154 194 196 197 198 205 205 207 208 分數 (-2.5 至+2.55) 0.66 0.76 0.77 0.69 0.67 0.73 0.7 0.58 0.41 註：百分等級 70，表示排名勝過 70%的列入評比國家，依此類推。 資料來源：http://info.worldbank.org/ 38 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-21 聯合國反腐敗公約 聯合國於2003年10月31日通過《聯合國反腐敗公 約》，2003年12月9日至12月11日在墨西哥梅里 達舉行公開簽署儀式，2005年12月14日生效，截 至2008年9月底，全世界已有140個國家簽署， 126個國家已批准該公約。我國雖未能簽署該公 約，但作為國際社會的一員，亦有義務落實該公 約的精神，在各方面強化反貪腐作為，包括預防 措施、定罪和執法、國際合作、貪污資產的追回、 落實該公約的機制等。 39 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-22 聯合國反腐敗公約內容涵蓋公、私部門應建立並 推動的反貪措施，其中第6條及第36條明文規定， 各締約國應根據本國法律制度的基本原則，確保 設有一個或酌情設有多個「預防性反腐敗機構」 和打擊貪腐之專職執法機關，並應使其具備必要 的獨立性，能夠有效履行職權和免受任何不當影 響，且應提供必要的資源、專職人員及其培訓。 所以，設置獨立專責廉政機構，為當前世界潮流。 40 國際機構對我國廉政趨勢評價分析-23 我國雖非聯合國反腐敗公約簽署國，惟該公約屬 國際公法，也是迄今規範最完整的反貪腐國際法 律文書，我國作為國際社會之一員，亦當遵循該 公約之規範。 換言之，預防性反腐敗機構和打擊貪腐之專職執 法機關至少須具備專門性、獨立性及充足資源等 3項要件，方符合聯合國反腐敗公約第6條及第36 條之規範。 41 國內廉政環境情勢分析-1 專案研究-「臺灣地區廉政指標民意調查」 法務部從民國86年起委外辦理「臺灣地區廉政 指標民意調查」，以長期監測民眾對於政府相關部 門公務人員清廉程度的評價，96年共完成有效樣本 1,616份，在95%信心水準之下，抽樣誤差不超過正 負2.5%，96年調查結果分析如下： 42 國內廉政環境情勢分析-2 對政府相關部門公務人員清廉程度的評價 從歷年的調查顯示，受訪者對一般公務員的清廉評 價平均都在5分以上（註：0分代表最不清廉，10分代表 最清廉），但各級民意代表，中央政府及鄉鎮市公所首 長，主管與砂石管理，政府採購人員之評價較差，顯示 提升民眾對公務員的清廉程度的看法，需要長期的努力。 43 表 11 法務部臺灣地區廉政指標民意調查歷年對政府相關部門 公務員清廉程度的評價 人員類別 86 年 87 年 87 年 87 年 88 年 89 年 90 年 90 年 92 年 93 年 93 年 94 年 95 年 7 月 3 月 7 月 11 月 3 月 10 月 3 月 9 月 月 7 月 10 月 7 月 7 月 86-95 96 年 年平 7月 均 公立醫院 醫療人員 5.8 6.09 6.09 6.06 6.3 6.09 6.23 6.22 6.3 6.19 5.99 6.04 5.81 6.09 消防設施 稽查人員 - - - - - - 7.43 7.23 5.7 5.62 5.52 5.58 5.5 6.08 5.52* 環保稽查人員 5.98 6.05 6.28 6.11 5.98 5.87 5.85 6.02 5.83 5.7 5.71 5.55 5.68 5.89 5.54* 一般公務人員 5.47 5.58 5.66 5.59 5.53 5.43 5.42 5.6 6.02 5.81 5.84 5.83 5.83 5.66 5.95* 稅務稽查人員 5.47 5.68 5.7 5.54 5.77 5.47 5.78 5.81 5.65 5.54 5.46 5.54 5.48 5.61 5.56 監理人員 5.56 5.49 5.59 5.51 5.58 5.4 5.54 5.69 5.66 5.62 5.49 5.69 5.71 5.58 5.71 檢察官 5.35 5.79 5.63 5.58 5.56 5.51 5.44 5.5 5.42 5.72 5.46 5.49 5.33 5.52 5.51 法官 5.47 5.23 5.28 5.14 5.45 5.26* 5.07 5.45 5.4 5.31 5.24 5.1 5.31 4.79 4.97 4.92 4.78 4.44 5.07 4.56* 4.86 4.69 4.46 4.35 5.01 4.43* 4.79 4.83 4.83 4.73 3.83 5 4.33* 5.07 5.3 5.36 5.08 5.03 5.06 5.2 5.21 4.98 5.18 4.77 5.09 4.88 5.09 4.88* 縣市政府首 長及主管 鄉鎮市首長 及主管 中央政府首 長及主管 警察 5.14 6.08 監獄管理人員 - - - - - - - 5.23 5.09 5.19 4.97 4.68 4.93 5.02 4.94 海關人員 4.77 5.12 5.19 4.92 5.01 4.89 4.97 5.26 4.88 5.01 5.04 4.91 4.96 4.99 4.95 5.05 - - - - - - 4.88 4.67 4.84 5.08 4.91 5.03 4.96 4.91 建管人員 4.73 4.61 4.78 4.53 4.75 4.63 4.73 4.93 4.51 4.57 4.59 4.53 4.49 4.64 4.50* 鄉鎮市民代表 - - - - - - - - 4.27 4.43 4.33 4.32 4.27 4.32 縣市議員 - - - - - - - - 4.26 4.19 4.07 3.91 4.14 3.99* 政府採購或公 共工程人員 4.15 4.2 4.09 4.22 4.27 3.87 4.16 4.19 3.99 4.06 3.94 4 3.77 4.07 3.91* 立法委員 - - - - - - - - 3.97 4.01 4.04 3.95 3.65 3.92 3.81 - - - - - - - - 4.06 4.19 3.89 3.77 3.61 3.9 3.77 5.67 5.6 5.67 5.61 5.52 5.54 5.36 5.77 4.96 5.13 5.09 4.89 - 5.4 金融放款人員 5.42 5.86 5.76 5.3 5.47 5.24 5.36 5.55 5.05 - - - - 5.45 公營事業人員 5.6 5.75 5.62 5.62 5.66 5.47 5.58 5.78 - - - - - 5.64 教育人員 6.73 6.98 7.08 6.92 6.86 6.7 6.6 6.8 - - - - - 6.83 河川砂石管 理業務人員 工商事業稽 查人員員 註：監所管理與教育人員在 94 年 7 月調查改為「監獄管理人員」。 *表示本次調查結果與歷年平均達到統計上的顯著差異(P<0.05)。 資料來源：法務部 96 年臺灣地區廉政指標民意調查報告書（以下同） 44 4.25 - 殯葬管理人員 國 內 廉 政 環 境 情 勢 分 析 ３ 國內廉政環境情勢分析-4 民眾就設立專責廉政機關對提升政府的清廉是 否有幫助的看法程度 調查顯示，有六成五（65.3%）受訪者持肯定的看法認 為成立專責機關對提升政府的清廉有幫助；有二成八 （28.1%）表示助益不大；另不到一成（6.6%）未對此 問題表示明確的看法。從近年調查結果比較發現，絕大 多數的受訪者認為成立此專責的廉政機關有助於促進政 府的清廉政風。 45 國內廉政環境情勢分析-5 民眾對掃除黑金和貪污 成效的看法 調查顯示，有六成八 （68.3%）受訪者對政府掃除 黑金的成效「不滿意」；二成 六（25.7%）「滿意」，和不 到一成（4.0%）「非常滿意」。 不滿意者比例高於滿意者甚多， 值得重視。 46 國內廉政環境情勢分析-6 民眾對未來政府廉潔度提升的看法 根據96年調查顯示，有三成六（36.2%）的受 訪者表示未來幾年政府清廉程度「會」有所 改善，有四成一（41.0%）表示「不會」有任 何改善；有二成三（22.9%）未表達明確的意 見。與94年和95年的調查結果比較，不願意 表示意見的比例明顯增加。 47 國內廉政環境情勢分析-7 專案研究-「如何建構全民反貪網絡促進廉 能政治研究」 法務部96年委託中華民國乾淨選舉促進會辦 理「如何建構全民反貪網絡促進廉能政治研究」， 本研究針對國家反貪網絡之運作機制進行綜整研議， 並檢驗政府反貪作為之成效，進一步作為建構全民 反貪網絡及擬訂、推動相關廉政政策之參考。研究 成果如下： 48 國內廉政環境情勢分析-8 獲致真實民意 本研究調查時間為96年11月13日至11月19日，調查對象 是居住在臺灣地區23縣市（包含臺灣省、臺北市、高雄 市）20歲以上之民眾。成功訪問3,600份有效樣本，在 95%信心水準下，抽樣誤差不超過正負1.63%。依電話民 調發現可歸納以下幾點： • 民眾認為政府貪污與私人公司或企業貪污情形是否 嚴重的調查中，整體而言，有逾五成的民眾認為政 府、私人公司或企業貪污情形是嚴重的。 • 民眾認為發揮民眾力量來監督政府或企業，對減少 政府或企業貪污，有超過五成的民眾認為有幫助。 49 國內廉政環境情勢分析-9 •民眾認為在防止政府貪污上，主要以政風單位（38％） 與監察單位（稅、關務機關）（27.4％）兩者最有印 象；相對的，也認為政風單位（32.5％）與監察單位 （稅、關務機關）（23.7％）在防止政府貪污上最有 效果，不過也有近兩成的民眾認為沒有效果。 •民眾認為在防止企業貪污上，主要以股東會（29.7％） 與會計制度（25.8％）及監察人（21.5％）三者最有 印象，不過也有近兩成的民眾不知道哪些制度可防止 企業貪污。相對的，也認為會計制度（31.6％）與股 東會（27％）及監察人（26.9％）三者在防止企業貪 污上最有效果。 50 國內廉政環境情勢分析-10 •民眾認為打擊政府與企業貪污的方法中，主要以健全 法規與制度、對檢舉人的保護與成立專責廉政機關等 3項，認為是最重要的。 民眾的信任分析 該研究報告書分析國內現有反貪腐網絡，歸納出包含政風、 督察、司法檢調、媒體輿論…等20項係較為民眾所熟知 之反貪腐機制，進一步針對20項反貪腐機制進行信任度 分析，從數據分析顯示（如圖13及圖14），在公部門方 面，「司法檢調」(62.5%)、「政風」(50.0%)、「監察 院」(40.6%)和「審計」(31.3%)，為受訪代表列為值得 信任的反貪機制的前幾名；而在私部門方面，台灣透明 組織與乾淨選舉促進會兩個民間非營利組織，也以 51 國內廉政環境情勢分析-11 呈現稍好的信任度。反而是「立法院」、「金管單位」與 企業內、外部的反貪腐機制，則是獲得相當低的信任度評 價，顯示其在整個反貪腐機制中的功能受到高度懷疑，是 當前反貪腐機制的待強化機關。 52 國內廉政環境情勢分析-12 53 國內廉政環境情勢分析-13 強化廉政議題研究 我國國內從事廉政領域量化實證研究(如民意調查) 與質化研究(如焦點團體、深度訪談等)尚在起步階 段，相關本土研究文獻極為欠缺，多數屬於碩士層 級之論文，研究深度均有侷限。法務部多年來因經 費不足，除自86年起每年辦理「臺灣地區廉政指標 民意調查」之外，並無多餘經費研究廉政相關議題。 近2年法務部倚賴行政院研究發展考核委員會補助 經費進行委託研究，如96年「我國廉政體系革新與 指標之研究」及「如何建構全民反貪網絡促進廉能 政治研究」，未來如何爭取經費強化廉政議題之研 究，並鼓勵其他部會亦投入經費探究國內廉政環境 情勢，是重要課題之一。 54 國家廉政體系概念-1 國際透明組織(TI)在1993-1994年間提出建構國 家 廉 政 體 系 (NationalIntegrity System ， 簡 稱 NIS)的概念，目的在探討建立一個透明和負責任 的制度，在這個框架之下有效推動反貪腐。國家 廉政體系有如一座希臘神殿，一個國家追求永續 發展，法治和生活品質三大目標，置於國家廉政 體系的最上端，需要實質的國家廉政體系來支持， 廉政體系大廈需要很多支柱支撐，這些支柱就是 一些促進廉潔、透明及負責的制度和實踐，主要 包括：行政機關、立法機關、政黨、選 55 國家廉政體系概念-2 選委員會、審計總署、司法、公部門、警察及檢 察官、公共採購、監察特使、反貪腐機構、媒體、 民間社會、私部門、地方政府、國際組織等16項 （如圖）。不同國家可能面對不同的社會狀況， 各支柱的發展容有差異。例如，有些國家媒體的 監督較強勢，有些國家反貪腐機構的執法成效較 佳。不過，每個支柱在促進國家廉政發展，都有 其重要地位，而且他們是否穩固，還要以堅實的 公民意識與社會價值為基礎。透過基礎和各支柱 的強力支撐，一個國家才能達成生活品質提升、 法治及永續發展的目標。 56 國家廉政體系概念-3 國家廉政體系在闡述一個觀念，國家的廉潔需要 全民與各個政府機關間的一致協同努力。最終目 標在於使腐敗行為變得高風險與低回報，係以預 防貪腐為先，而不是依靠事後的懲罰。 廉政建設是個系統工程，不是單靠政風機構或政 府單方面的努力就可以完成，需要綜合性的策略。 過去法務部的工作偏向政府內部，忽略政府是個 開放系統，受到外在環境的影響，致儘管工作積 極努力仍未能得到全民的普遍認同。此外，國際 透明組織對貪腐 57 國家廉政體系概念-4 的定義已由「濫用公權力（public power）」擴 大 為 「 濫 用 受 委 託 的 權 力 （ entrusted power）」，涵蓋公私部門。未來法務部強調政 府治理，政風工作跳脫「肅貪、防貪」之二元思 維模式，與國家的整體政略相結合，從治理網絡 出發，結合多元的參與者，包括政府在內的社會 行動者，聯合起來對社會面臨的誠信貪腐問題， 群策群力的從根本解決，除了強化政府部門的廉 政工作外，再分從企業、學校、社區等方面長期 深入耕耘，以喚起全民反貪意識，發揮善治的功 能，促進國家社會的進步。 58 國家廉政體系概念-5 永 續 法 治 生 活 國家廉政體系 選 行立 舉 政法政 委 機機黨 員 關關 會 警 審 計司公察 部及 總法門檢 署 察 公 共 採 購 監 察 特 使 公民意識 社會價值 59 反 民 地 貪 媒間私 方 部 腐 體社門 政 機 會 府 構 國 際 組 織 國家廉政建設行動方案 背景 緣由 現行廉政行動方案整合的構想 國家廉政建設行動方案 60 國家廉政建設行動方案-1 背景 馬總統就職演說指出，新時代的任務之一為「導正 政治風氣，恢復人民對政府的信賴」，並宣示： 「新政府將樹立廉能政治的新典範，嚴格要求官員 的清廉與效能，並重建政商互動規範，防範金錢政 治的污染。希望每一位行使公權力的公僕，都要牢 牢記住『權力使人腐化，絕對的權力使人絕對的腐 化』這一句著名的警語。新政府所有的施政都要從 全民福祉的高度出發，超越黨派利益，貫徹行政中 立。要讓政府不再是拖累社會進步的絆腳石，而是 領導台灣進步的發動機。」因此，擘劃國家廉政建 設藍圖是當前廉能革新的重要課題。(馬總統 97.5.20就職演說) 61 國家廉政建設行動方案-2 為與國際反貪趨勢接軌，兼顧公私部門廉潔及 倫理規範，經行政院97年10月3日中央廉政委員 會第一次委員議決議，參考《聯合國反腐敗公 約》(UNCAC)及國際透明組織(TI)相關倡議，擬 具「國家廉政建設行動方案」草案，闡述國家 廉政建設的目標和策略，並整合現行「端正政 風行動方案」、「掃除黑金行動方案」、「掃 除黑金行動方案後續推動方案」及「反貪行動 方案」，以建構國家廉政發展策略目標，創造 乾淨政府，誠信社會之願景。 62 國家廉政建設行動方案-3 緣由 3. 掃除黑金行動方案後 續推動方案。 4. 反貪行動方案。 擘劃國家廉政建設藍圖 是當前廉能革新的重要 課題。 97年8月27日研考會將 反貪行動方案97年上半 年辦理情形簽報行政院， 奉院長指示法務部整合 相關計畫及方案。 82年起陸續實施之方案 成效仍然有限 依國際透明組織(TI)各 國貪腐印象指數的調查， 台灣從1959年至2008年 的名次均在25名至39名 之間狹幅振盪。 1. 端正政風行動方案。 2. 掃除黑金行動方案。 63 國家廉政建設行動方案-4 現行廉政行動方案整合的構想 廉政是普世價值，2005年12月14日生效之聯合 國反腐敗公約已確立日後反貪腐的法律架構， 貪腐問題已無國界之分，也不再侷限政府部門， 推動廉能亟需私部門及民間社會力量的共同參 與，訂定國家廉政建設行動方案之目的，除整 合執行多年之前述四方案外，同時亦重新定義 「廉政」之內涵，為國家廉政建設的永續發展 建立方向與基礎。 64 國家廉政建設行動方案-5 反貪腐涵括公、私部門，並促進社會全民參與。 跳脫「肅貪/防貪」傳統二元思維。 執行機關避免侷限在法務部檢察、調查及政風體 系。 參考聯合國反腐敗公約精神。 參考國際透明組織「國家廉政體系」概念。 建構我國廉政體系—國家廉政建設行動方案 65 國家廉政建設行動方案-6 國家廉政建設行動方案 依據 97年10月3日中央廉政委員會議主席裁示： 行政院於97年10月3日召開中央廉政委員會第1 次會議，由劉院長親自主持。該委員會由院長擔 任召集人，副院長為副召集人，另有政務委員、 秘書長、法務部等15位相關部會首長為機關代表， 並聘請民間人士陳長文律師、洪永泰教授、余致 力教授等人共同組成。首先劉院長在會中指示四 項落實廉政治理的原則： 66 國家廉政建設行動方案-7 第一、正人必先正己， 自清而後清人。 第二、以具體行動證明決 心。 「公務員廉政倫理規範」 已於97年8月1日實施， 嚴格要求公務員清廉自 持，防止政商之間可能 的不當勾結，這是我們 強化內部防腐機制的第 一步，希望每位公務員 都能切實遵守。 近來幾起疑似貪腐案件 ， 行政部門一定會全力配合司 法機關偵辦，證據到那裏就 辦到那裏，不問對象、黨派、 身分、地位，一律究辦到底， 絕不虎頭蛇尾，務必達到弊 風清而後已，不達目標，永 不休止，尤其要特別兼顧程 序正義，也就是說在追求實 質正義時，程序正義也不能 偏廢，才能贏得全民的信賴。 67 國家廉政建設行動方案-8 第三、陽光普照，反貪去 腐無死角。 第四、全民反貪總動員。 反貪去腐，不但是政府責 無旁貸的任務，更是全民的 期望，我們一定要下定決心 消滅貪腐，全面加強反貪腐 宣導，並促使全民積極參與 檢肅貪瀆的行動。唯有民眾 充分的參與，才能深入民心 發揮整體力量，達到最大效 果。 行政院全力推動修正「貪 污治罪條例」，增列公務員 財產來源不明罪，並落實執 行「公職人員利益衝突迴避 法」、「公職人員財產申報 法」及「政府資訊公開法」 等陽光法律，讓陽光普照大 地，我們不怕烈日灼傷，一 定要讓政治更清明。 68 國家廉政建設行動方案-9 • 會中法務部提出「當前廉政情勢及問題分析」及「馬 總統廉能政策推動情形」二項專題報告。法務部從國 際評比及民調研究的角度分析當前廉政情勢，提出相 關策略建議。劉院長責請法務部結合各機關落實執行 各項反貪腐策略，各部會亦應積極配合推動，以最大 的決心消除貪腐，創造乾淨、有尊嚴的廉潔社會。 • 為建構國家廉政發展願景，會中決議設置8個工作小組， 分別推動肅貪、防貪、反賄選、公務倫理、企業誠信、 教育宣導、行政效能及透明化、政府採購、參政透明、 國際合作等事項。並決議由法務部會同研考會等相關 機關研提新的廉政革新方案報院，內容參考聯合國反 腐敗公約及國際透明組織倡議的具體措施， 69 國家廉政建設行動方案-10 兼顧公私領域的行為規範，雙管齊下，讓我們反貪 作為真正發揮效果，並與國際接軌。 • 會中經討論，劉院長表示將就人才培育，列入未來 幾年施政之主軸，又廉政工作並不僅侷限於文官體 系，更應宣導深入民眾心中，另廉政規範應與相關 之國際公約接軌，做為修法之參考。最後劉院長再 一次承諾，政府將以最大的決心來消除貪腐，讓我 們不分省籍、黨派、身分、地位，全民一起來大掃 除，徹底掃除黑金，給我們自己和我們的子孫，一 個乾淨有尊嚴的家園。 70 國家廉政建設行動方案-11 目標 1. 2. 3. 4. 不願貪：型塑誠信反貪意識，健全國家廉政體制。 不必貪：完善員工福利待遇，激勵提升服務品質。 不能貪：強化公私部門治理，促進決策程序透明。 不敢貪：打擊公私部門貪腐，維護社會公平正義。 不願貪 不必貪 廉政目標 不能貪 71 不敢貪 國家廉政建設行動方案-12 政策方向 1. 型塑倫理-倡議廉正價值，加強倫理建設 加強倫理道德建設，從政府、企業、校園、社區等各 方面建立以誠信為核心倫理信念。 誠信(good faith)，誠實信用也。它既是有關倫理道 德的抽象用語，也是基本的法律術語。 誠信是基礎、是資源、是品牌、是合力。西諺：一盎 斯的誠信，比十磅的努力還要來的珍貴。 誠信是金。千百年來，誠信都是治國齊家、立身處世 之根本。人無誠信不立，業無誠信不興，社會無誠信 不穩，市場無誠信，經濟就難以健康發展。 72 國家廉政建設行動方案-13 政策方向 在2001年的證券市場上，美國安隆(Enron)公司向法院 聲請破產，引起軒然大波。美國五大會計公司安達信 (Arthur Andersen LLP)以誠信起家，為會計業的楷 模，卻不愛惜自己的羽毛，願意挺身走險，對於安隆 公司的不實財報資料，睜一隻眼閉一隻眼，就像一枚 枚重磅炸彈，在會計界炸開，引發一場嚴重的國際性 會計危機。美國第二大長途電信公司世界通信(World Com)亦在2002年承認在過去一年半中，通過將大量的 經營支出錯誤地記入資本支出，把壞賬儲備轉入營業 收入當中的手法虛報了高達38億美元的利潤，世通公 司假賬總額已超70億美元，於該年中宣布申請破產保 護，首席財務官沙利文遭逮捕，而長期替世界通信審 計的竟也是已經聲名狼籍的安達信。 73 國家廉政建設行動方案-14 政策方向 近年的台灣，企業主掏空公司資產的案子早已屢見不 顯，這些地雷股企業，以透過交叉持股與轉投資金字 塔結構等方式經營，而於1998年引爆地雷股事件，如 東隆五金的范氏家族、台中精機、廣三集團、美式家 具等47家地雷股公司陸續引爆，且其多涉嫌挪用公司 資產護盤、經營權與所有權不分，進而導致許多企業 走入破產的命運。 台灣在2003年爆發太電案，公司負責人涉嫌利用太電 資金在香港、英屬維京群島設立公司，將太電資金轉 入，再轉匯到146家海外公司洗錢，還利用交叉持股 等方式，以太電在香港的資金購買不動產，登記在旗 下海外紙公司擅自挪用，共掏空新台幣171億元。 74 國家廉政建設行動方案-15 政策方向 2004年初爆發博達案，公司現金新台幣63億元，實為 「帳面現金」的假帳，投資人保護中心控告所有董監 事、會計師與其事務所。 2007年年初，又發生力霸集團的力霸、嘉食化提出聲 請重整，引發旗下銀行中華商銀出現擠兌。本案屬長 期有計畫掏空，政府監理失靈，會計師幫力霸集團做 不實會計簽證，力霸集團創辦人潛逃國外，政府動用 存保公司及金融重建基金新台幣430億元，如果再加上 力霸與嘉食化兩家公司欠債權銀行的145億與152億元， 亞太固網提列300億損失，友聯產險至少30億損失，力 華票券至少40億損失，整個力霸事件造成的損失，超 過千億元，政府與人民均損失慘重 。 75 國家廉政建設行動方案-16 政策方向 美國的實證研究已證實，如果企業財報資料正確性受投資 人認同，投資人會願意支付高達20％「公司治理溢價」， 以擁有其股票。由此可見，誠信不但是提升企業競爭力的 必要條件，也會是充分條件。 2. 整飭官箴-全力查辦貪腐案件，不問對象、黨派、 身分、地位。 宋代呂本中〈官箴〉指出：「當官之法，唯有三專；曰清， 曰慎，曰勤。」 「清、慎、勤」的主要意涵，在積極面 表現為「盡心公事」的要求，在消極面則表現為「自保遠 禍」的提醒。具體一點 ，「清」主要指的是廉潔的概念， 除了財物方面，也包含各種形式利益的獲得。「慎」主要 有三種意旨：慎思 、慎始 和遠嫌疑 ，遠嫌疑就是前述 「自保遠禍」最根本的方法。「勤」主要是指盡心 ，慎 思也要勤。 76 國家廉政建設行動方案-17 政策方向 官箴就是西方管理學中的職業倫理，即職業上除應該 遵守的法規外，更必須注意自己的個人行為是否違反 倫理上的規範。在西方民主國家中，官員常常必須為 某些看似微小甚至非本人的醜聞下台，因為職業倫理 的價值規範不僅止於規範自己甚至規範到官員對親朋 好友的態度上。 77 國家廉政建設行動方案-18 政策方向 3. 陽光透明-落實陽光法律，強化透明與課責。 所謂陽光法律，是指對公職人員的一些行為，給予限制， 以免發生貪瀆，或者利益輸送的不法情事。由於是把公職 人員的行為攤在陽光下來檢查，所以才會被稱為陽光法律。 陽光法律包括貪污治罪條例增列公務員財產來源不明外， 公職人員利益衝突迴避法、公職人員財產申報法、政府資 訊公開法、政治獻金法、遊說法等。 陽光法律的意義在於資訊的透明化，讓政府的決策過程、 官商之間的互動，公務員的財產原本處於黑箱的過程，都 儘可能地攤在陽光下，接受輿論，人民與政治競爭對手的 檢驗。 陽光法律不是直接用來懲罰貪污的法律，而是一種預防貪 腐發生的規範。 78 國家廉政建設行動方案-19 政策方向 課責是一個抽象的定義，課責是指某種負責任的承 擔，以行政學來說就是政府運作過程中，對公務員 融合於行政運作，包括整個政治社會環境的政治責 任。透明化是民主課責重要前提之一。 4. 跨域治理-防範濫用權力，整合公私部門治理。 學者林水波、李長晏(2005)認為跨域治理係指針對 兩個或兩個以上的不同部門、團體或行政區，因彼 此之間的業務、功能和疆界相接及重疊而逐漸模糊， 導致權責不明，無人管理與跨部門的問題發生時， 藉由公部門、私部門以及非營利組織的結合，透過 協力、社區參與、公私合夥或契約等聯合方式，以 解決棘手難予處理的問題。 79 國家廉政建設行動方案-20 政策方向 21世紀是跨域治理的時代，隨著全球化時代的興起， 公共事務已愈顯複雜，公共治理不再是單一業務的處 理，而是常以跨不同部會、跨專業領域、跨第3部門， 以及民眾的參與模式處理，即所謂的跨域治理。 跨域治理的內涵與元素包括多元組織、合作/協作關係、 多層次的多元關係模式。其型態包括跨轄區界限(如治 水、治安、環境、都會治理、交通、觀光等)、跨組織 界限(橫向跨部門、垂直跨越中央、區域、地方層級)、 跨公私部門界限、以及跨國界者等。 跨域治理涵蓋了組織單位中的跨部門；地理空間上的 跨區域；跳脫公私分野的夥伴關係；以及橫跨各政策 領域的專業合作。是一種以同心協力和互助合作方式 的跨領域、跨區域及跨部門的治理模式。 80 國家廉政建設行動方案-21 政策方向 5. 乾淨政府-端正政治風氣，促進公共利益及決 策透明。 16年前，馬總統擔任法務部長，在推動肅貪時說： 「人民的信賴，是政府最重要的資產，而貪污，就是 這種資產最強烈的腐蝕劑。」 根據瑞士洛桑管理學院(IMD)的國家競爭力調查與國 際透明組織的政府廉潔度指標分析發現，凡是競爭力 名列前茅的國家，一定也是廉潔度高的國家。北歐的 瑞典、挪威、芬蘭、亞洲的新加坡、香港就是明顯的 例子。 81 國家廉政建設行動方案-22 政策方向 新政府以「廉能、專業、永續、均富」為施政方向。 劉院長上任後首次向立法院提出的施政方針報告即提 出「改造廉能新政府」，陸續推出「中央廉政委員會 設置要點」「公務員廉政倫理規範」，展現政府推動 廉能政治的決心。並修正「貪污治罪條例」，增列公 務員財產來源不明罪。劉院長說：「建立乾淨政府」 絕對不是口號，而是我們與全民的契約，未來各機關 仍要完備陽光法案，切斷政商關係的不當連結，確保 市場經濟的穩定與安全，我們一定要讓政府的清廉度 與透明度名列各國前茅，讓台灣人民為自己選出的政 府感到驕傲。」 82 國家廉政建設行動方案-23 政策方向 6. 多元策略-採取合作多元策略，發揮部會統合 力量。 跳脫傳統「肅貪/防貪」二元思維，展現新的作法， 從各個面向探討問題並提出對策，由各部會採取必要 的措施，有效預防與打擊貪腐。 7. 建立網絡-建立完善國家廉政體系，重視人權、 法治、生活品質及永續發展。 網絡之建立有助於網絡成員間互相學習，因此，反貪 網絡的建立亦有助於反貪工具的創新學習。目前國際 間許多國家、私人企業與第三部門，皆有許多創新作 法用來預防、打擊、阻止和減少貪腐行為，這些反貪 作為可藉由網路間學習擴散，來充實我國打擊貪腐的 能量。 83 國家廉政建設行動方案-24 政策方向 國際間打擊貪腐的網絡主要以聯合國、世界銀行、國 際透明組織、經濟合作發展組織(OCED)及與這些組織 相關的非政府組織(NGO)為主。這些國際組織所形成 反貪網絡的目的在於運用組織，部門間的協力合作， 提升各國政府治理能力。因此，與這些國際反貪網絡 之接軌，建構國際間反貪運動的議題網絡與專業網絡， 期能協助我國政府強化治理能力，以提高競爭力。 8. 全民參與-鼓勵人民參與監督政府，培養反貪公 民意識。 法務部政風司及各政風機構近年來持續致力於推動各 種反貪宣導活動，希望藉此倡導全民建立反貪意識， 且有別於過去以靜態為主的宣導方式，開始結合各方 資源、朝活潑、生活化、藝術化等方式，規劃舉辦如 社區反貪活動、活動、清廉誓師大會、嘉年華會、慢 84 國家廉政建設行動方案-25 政策方向 跑與自行車、廉政FUN電週等活動，有些機關甚至從教 育方面著手培訓政風志工，辦理廉政標誌設計徵求(票 選)活動，以期廣泛宣傳行銷。另為瞭解各界對清廉政 府之期許與建議，並宣示政府反貪決心，法務部曾以 「提昇廉能，杜絕浪費」為主題，辦理多場分區反貪 座談會，邀請學者專家、民間企業、新聞媒體及相關 機關代表參加，由與會人員針對議題以焦點座談方式 進行討論，希藉此提供政府機關與輿論媒體、企業界 溝通平台，廣徵各界對公共事務之建言，以杜絕政府 施政缺失，提昇政策執行成效。 85 國家廉政建設行動方案-26 政策方向 9. 國際接軌 落實「聯合國反腐敗公約」等國際反貪腐公約精神及 相關倡議，提昇國家競爭力。 我國雖未能簽署該公約，但作為國際社會的一員，亦 有義務落實該公約的精神，在各方面強化反貪腐作為， 包括預防措施、定罪和執法、國際合作、貪污資產的 追回、落實該公約的機制等。 86 國家廉政建設行動方案-27 具體作為--具體策略 1. 肅貪防貪-肅貪 檢討當前廉政機制，整合防貪、肅貪事權，結合全國 各機關政風機構，建立具有內控與外控雙重機能的廉 政組織運作機制。 研議強化政風人員行政調查職權，使其執行職務不受 被干預。 推動研修肅貪法令，強化公私部門課責。 強化健全肅貪組織功能。 加強發掘不法線索，打擊重大貪瀆犯罪。 奬勵檢舉不法，落實檢舉人保護。 貫徹行政肅貪，健全機關風紀。 加強查察賄選，端正選舉風氣。 87 國家廉政建設行動方案-28 具體作為--具體策略 2. 肅貪防貪-防貪 強化組織力量，落實會報功能。 持續指標研究，掌握貪腐趨勢。 發掘民意脈動，廣徵興革建言。 評估政風狀況，強化風險管理。 健全陽光法令，促進課責透明。 落實公務員行為規範，建立乾淨政府典範。 實施專案稽核，加強內控機制。 88 國家廉政建設行動方案-29 具體作為--具體策略 3. 落實公務倫理 推動制定及研修公務倫理相關法令。 全理調整公務員待遇及福利，安定公務員生活，以抗 拒貪腐誘因。 結合懲戒機制，對於簡任第十二職等以上高階公務人 員涉及不法不當行為案件，必要時組成專案小組進行 調查，並提出懲處建議。 機關首長及各級主管對於所屬人員涉及貪瀆不法情事， 刻意庇護或顯有疏失而未能查辦者，依情節予以議處。 落實公務員品德考核及輪調機制。 研修「旋轉門條款」規範，迴避利益衝突，杜絕利益 輸送。 89 國家廉政建設行動方案-30 具體作為--具體策略 4. 推動企業誠信 強化公司治理及企業倫理，推動相關配套措施，加強 企業內、外部監督，保障投資人及員工權益。 倡導企業社會責任，加強與企業及民間各界的溝通， 凝聚企業與私部門反貪共識。 輔導、獎勵企業建立倫理規範及內控機制。 建立公司治理、企業誠信與倫理評鑑機制，以利社會 大眾及員工監督企業經營。 加強與跨國企業經理人及國際重要機構派駐人員溝通 座談，改善妨礙競爭力的因素。 90 國家廉政建設行動方案-31 具體作為--具體策略 5. 擴大教育宣導 透過各項大眾傳播媒體，強化民眾對政府反貪的信心。 推動民間團體、非政府組織和民眾積極參與反貪腐運 動，宣導貪腐的弊害及風險。 推動校園誠信，深化學子品格教育。 結合社區組織、民間團體，提升精神倫理建設，鼓勵 民眾投入廉政志願服務工作，發揚公民參與精神。 活化公務人員廉政與法治教育宣導，使其正確、誠實 和妥善執行公務，提高對貪腐風險的認識。 91 國家廉政建設行動方案-32 具體作為--具體策略 6. 提升效能透明 電子政府 創新政府網路資訊服務，提升使用率及資訊透明。 法規鬆綁 規劃法規鬆綁機制，清理過時法規，促進民間參與 法制規範調整。 資訊公開 落實政府資訊公開，提高決策透明度。 92 國家廉政建設行動方案-33 具體作為--具體策略 7. 貫徹採購公開 落實政府採購程序公平、公開，提升採購效率，確保 採購品質。 健全採購申訴、履約爭議調解、仲裁機制，並促進資 訊公開、透明。 加強政府採購稽核及公共工程施工品質查核，落實課 責與獎勵。 8. 實踐公平參政 健全選舉罷免法制，建立優質參政環境。 健全政治獻金法制，確保公正政治活動。 建立政黨公平競爭機制，推動民主憲政健全發展。 落實執行遊說法制，促使遊說公開透明。 貫徹查察賄選行動，擴及政黨內部選舉。 93 國家廉政建設行動方案-34 具體作為--具體策略 9. 參與國際合作 輔導、補助非政府組織參與國際反貪腐組織及相關論 壇。 加強國際交流合作，宣傳我國廉政成果。 參照《聯合國反腐敗公約》有關國際合作、資產追回 之規定，就貪腐刑事案件加強與其他國家相互合作。 94 經費、分工及績效考核-1 經費 分工及績效考核 執行本方案所需經 費由各機關按年度 編列預算支應。 本方案具體作為之 執行措施得由法務 部召集相關機關視 需要檢討修正。 各機關得自行訂定 細部執行計畫，以 落實本方案具體作 為。 95 經費、分工及績效考核-2 分工及績效考核（續） 行政院以外其他中央機關（構），得參考本方 案，擇定與主管業務有關部分配合執行。 各直轄市、縣(市)政府參照本方案之目標、政 策方向及具體作為，配合推動執行。 本方案由中央廉政委員會列管。 本方案執行至一百零五年十二月三十一日止； 必要時，得予延長。 96 結語 廉政是普世價值。 貪腐非僅發生在公部門，私部門的貪腐其 嚴重性可能遠超過公部門。 反貪腐是政府的責任，也是私部門及全民 應關注的議題。 推動廉能需公私部門與公民社會的力量共 同參與。 97 附錄 國家廉政建設行動方案總說明 國家廉政建設行動方案 98 報告完畢 請予指教 99