Transcript Gestión metropolitana en América Latina Modelos y realidades Eduardo Rojas La gestión de las grandes áreas metropolitanas se da en un contexto descentralizado de gobierno local Países.

Gestión metropolitana
en América Latina
Modelos y realidades
Eduardo Rojas
La gestión de las grandes áreas metropolitanas
se da en un contexto descentralizado de gobierno
local
Países con gobiernos federales
Argentina, Brasil, México
Países unitarios con procesos de descentralización
Colombia, Chile, Ecuador,
Eduardo Rojas
La descentralización es la transferencia de poderes y capacidad
de decisión desde políticos (y sus burocracias dependientes)
elegidos en el nivel nacional, a políticos (y sus burocracias
dependientes) elegidos en el nivel local.
Eduardo Rojas
•
El dilema de encontrar el reparto óptimo de responsabilidades públicas
•
Efectividad para satisfacer heterogeneidad de preferencias
•
Democracia local, autonomía con eficiencia
•
Estabilidad y equilibrio horizontal
Eduardo Rojas
•
Teoría
– La administración con mayor ventaja comparativa proveerá
el servicio (Oates)
– La movilidad de ciudadanos entre ciudades revelará las
preferencias (Tiebout) (Los ciudadanos votarán con los pies)
•
Práctica
– Es un tema abierto y debatido
• Es inviable establecer un reparto óptimo de responsabilidades
en base a argumentos puramente teórico
• La evidencia empírica existente entre descentralización fiscal y
desempeño económico no es concluyente
• Los derrames (spill-overs) entre municipios complican el
análisis
Eduardo Rojas
descentralización impacto sobre la gestión
de las áreas metropolitanas
Eduardo Rojas
La ventaja informática
los políticos y burócratas locales conocen mejor que los
nacionales o regionales las necesidades locales
La ventaja de incentivos
los políticos locales, incentivados por la reelección,
promueven el desarrollo y bienestar de los electores
el problema es que los ciudadanos votan pero las
empresas no.
Los líderes locales pueden terminar haciendo lo que los
ciudadanos quieren que no necesariamente sea lo que es
más conveniente para las empresas y el crecimiento
económico.
Eduardo Rojas
La desventaja técnica
si bien las entidades locales conocen mejor que los
ministerios centrales lo que hay que hacer, no
necesariamente saben como hacerlo
La desventaja de tamaño
desajuste entre las realidades espaciales de los
problemas políticos y administrativos, el
funcionamiento de las metrópolis y las instituciones
que ingieren sobre la gestión metropolitana
Las reformas muchas veces apuntan al blanco
equivocado desde el punto de vista metropolitano.
Refuerzan a los municipios, que son muy pequeños para
abordar estos problemas, o refuerzan las regiones y
estados que son muy grandes
Eduardo Rojas
descentralización en la práctica
Distribución efectiva de responsabilidades
recursos, y capacidad de decisión entre los
distintos niveles de gobierno
Nacional
Estadual, Provincial
Regional
Local
Eduardo Rojas
La estructura del gobierno local
nùmero de municipios
América Latina
Argentina
Bolivia
Brazil
Chile
Colombia
Costa Rica
Dominican Republic
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mexico
Nicaragua
Panama
Paraguay
Peru
Uruguay
Venezuela
Total
1,930
314
5,507
335
1,098
81
138
193
262
331
298
2,430
151
74
225
1,828
19
282
15,496
Europa UE-15
Austria
Belgium
Denmark
Finland
France
Germany
Greece
Ireland
Italy
Luxembourg
Netherlands
Portugal
Spain
Sweden
United Kingdom
Total
2,359
589
275
446
36,565
13,829
1,033
85
8,102
118
548
308
8,109
290
437
73,093
Eduardo Rojas
Niveles de gobierno
Nivel 1
Nivel 2
Intermedio
Habitantes
por
municipio
Alemania
13.829 municipios
323 Kreise
16 Länder
5.968
España
8.110 municipios
50 provincias
17 Comun.
Autónomas
5.439
Reino
Unido
33 London Boroughs
36 distritos
metropolitanos
300 distritos
68 autoridades
unitarias
35 condados
3 regiones
136.921
Suecia
290 municipios
21 condados
31.199
Chile
345 municipios
13 regiones
47.641
Eduardo Rojas
gobernabilidad metropolitana, un desafío
Eduardo Rojas
El concepto de gobernabilidad territorial
el proceso de organización, coordinación y cooperación entre los actores
públicos, sociales y económicos de un territorio con el fin de acordar estrategias
y e implementar políticas de desarrollo territorial
Eduardo Rojas
El problema de gobernabilidad territorial
•
La gestión del desarrollo de las grandes ciudades enfrenta un serio
problema de coordinación de los distintas entidades territoriales que tienen
responsabilidad sobre su territorio
•
•
•
Coordinación en la prestación de servicios
(asignación clara de responsabilidades)
Compartir el costo de provisión en forma equitativa y eficiente
(asignación eficiente de recursos)
La privatización de servicios bajo regímenes regulatorios imperfectos
complica aún más el problema de coordinación
Eduardo Rojas
Fragmentación del gobierno en las áreas
metropolitanas de América Latina
País
Brasil
Área metropolitana
Número de
Municipalidades
Sao Paulo
38
Rio de Janeiro
18
Belo Horizonte
23
Curitiba
23
Buenos Aires
32
Córdoba
2
Rosario
8
Santiago
32
Valparaíso
8
Bolivia
La Paz-El Alto
2
Paraguay
Asunción
7
Uruguay
Montevideo
3
Argentina
Chile
Eduardo Rojas
El problema de la gestión integrada de regiones
metropolitanas
En América Latina la mayor parte de las ciudades-regiones
metropolitanas:
•
carecen de una institucionalidad propia
•
carecen de visiones integradas y consensuadas sobre su
desarrollo
•
su gestión está fragmentada desde el punto de vista funcional y
espacial
•
enfrentan crecientes problemas y desafíos en el plano social,
económico, urbanístico y ambiental.
Eduardo Rojas
Las áreas metropolitanas requieren
• Gobernabilidad
• Voz
• Responsabilidades claras
• Transparencia
• Financiamiento
• Capacidad de autofinanciamiento
• Autonomía para usar los recursos
• Capacidad institucional
• Prestar servicios
• Captar recursos
• Rendir cuentas
Eduardo Rojas
La gestión de las áreas metropolitanas
• afecta la cantidad y la calidad de los servicios que reciben las
empresas y la población
• afecta la eficiencia con que se entregan los servicios
• determina como se distribuye el costo de proveer servicios entre
las distintas jurisdicciones territoriales
• afecta el acceso que tienen los ciudadanos al gobierno y la rendición
de cuentas de los gobernantes a los ciudadanos
Eduardo Rojas
Coordinación de servicios en el territorio
• Transporte: necesidad de coordinar la prestación del servicio en el
territorio de la aglomeración y distribuir los costos equitativamente
entre los beneficiarios (población y territorios)
• Saneamiento: igualar los niveles de servicio en el territorio y
localizar las plantas de tratamiento de aguas y desechos sólidos
• Seguridad ciudadana: proveer servicios de seguridad homogéneos
en todo el territorio
• Servicios sociales: proveer servicios a toda la población y distribuir
los costos entre las distintas jurisdicciones
Eduardo Rojas
Modelos de gestión metropolitana
• Modelo de un nivel:
• gobiernos locales fragmentados
• consolidación de gobiernos locales por anexión o amalgamiento
• Modelo de dos niveles:
• autoridad metropolitana y gobiernos locales distribuyendo funciones
• autoridades metropolitanas funcionales y gobiernos locales
• Cooperación voluntaria:
• distritos de propósito especial
• empresas metropolitanas de servicios
Eduardo Rojas
Modelos posibles de gobernabilidad metropolitana
Tipos de
ordenamientos
metropolitanos
Territorio
iguala área
metropolitan
Recursos
propios
Multipropósito
Grado de
legitimidad
política
Modelo gobierno
metropolitano
(un nivel)
SÍ
SÍ
SÍ
DIRECT0
Greater
London
Council
Autoridades
intermunicipales
(dos niveles)
SÍ
SÍ
SÍ
INDIRECT0
Comunidades
Aglomeración
Francia
SI
NO
SÍ
INDIRECT0
R M de
Santiago
SÍ
NO
NO
INDIRECT0
Federación
de tránsito
Alemania
SÍ
Algunas
veces
NO
Directo o
indirecto
Distritos
especiales
EE.UU.
NO
NO
SÍ
INDIRECT0
Bay Área
NO
NO
Autoridades
metropolitanas
mono sectoriales
Autoridades inter
municipales
NO
INDIRECT0
Ejemplos
ABC Sao
Paulo
Eduardo Rojas
Criterios de evaluación de los modelos de gestión metropolitana
• Criterio de eficiencia:
• capacidad de lograr economías de escala
• habilidad para mitigar las externalidades negativas entre
jurisdicciones locales
• Criterio de equidad:
• capacidad para distribuir los costos y beneficios equitativamente
a través del área metropolitana
• Capacidad de respuesta:
• habilidad para responder a las necesidades de las comunidades
y empresas locales
• Criterio de transparencia:
• acceso de los ciudadanos a las decisiones
• capacidad de exigir cuentas a los mandatarios
Eduardo Rojas
• algunos criterios indican que sistemas fragmentados son más
efectivos (distritos escolares para mejorar la participación)
• otros criterios sugieren la conveniencia de unidades consolidadas de
gobierno (autoridades de cuenca para gestión ambiental)
• la cooperación voluntaria puede ser la respuesta en casos que los modelos
de gobierno metropolitano consolidados sean políticamente
inaceptables (cooperación público-privada para la promoción del desarrollo económico)
• no hay una solución única, cada caso es un caso
Eduardo Rojas
Casos
• Toronto (gobierno de un nivel)
• 1967 amalgaman 13 municipios en 6
• 1998 la Provincia crea la nueva Ciudad de Toronto consolidando
los dos niveles (metro y 6 municipios) en una ciudad
de 2.5 millones de habitantes
• Londres (gobierno de dos niveles)
•1965 a 1986 dos niveles: Greater London County Council y
32 boroughs
• 1986 se disuelve el GLCC y se mantienen los boroughs
• 1994 se establece la Oficina de Gobierno de Londres a cargo de
planeación estratégica, los boroughs retienen: educación,
servicios, vivienda, planificación local, vialidad local
• 2000 se crea la Greater London Authority (7.5 millones)
a cargo de: transporte, policía, bomberos, desarrollo económico,
y planificación. El resto de las funciones las ejecutan los boroughs
Eduardo Rojas
• Buenos Aires (autoridad mono-funcional)
• Área Metropolitana: Ciudad de Buenos Aires y 39 municipios
colindantes (11 millones de habitantes)
• No hay arreglos de gobierno metropolitana
• Existen algunos arreglos sectoriales
por ejemplo la Comisión de la Cuenca Matanza-Riachuelo: convenio
entre el Gobierno Federal (Ministerio de Medio Ambiente) el Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires y el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires
para ejecutar obras de drenaje y limpieza ambiental.
• Sao Paulo (cooperación voluntaria)
• Área Metropolitana: Ciudad de Sao Paulo y 38 municipios vecinos
(17.8 millones de habitantes). No hay arreglos de gobierno metropolitano
• La Cámara del Gran ABC incluye a 7 municipios (2.4 millones de
habitantes) Asociación de Municipalidades y Cámaras de Comercio e
Industria, y Asociaciones Comunitarias para promover el desarrollo
económico del área.
Eduardo Rojas
El proceso de construcción de una estructura de gestión metropolitana
• Situación inicial:
• gobiernos locales fragmentados
• necesidades de coordinación insatisfechas
• Inicio del proceso, construcción de legitimidad política:
• creación de conciencia pública sobre los problemas y sus soluciones
• construcción de legitimidad del área metropolitana como espacio de
representación de los intereses de la comunidad. Voz
• Consolidación del proceso, construcción de legitimidad operativa:
• creación de agencias especializadas de servicios o gestión
• amalgamiento de jurisdicciones inadecuadas
Eduardo Rojas
en síntesis
Eduardo Rojas
Las áreas metropolitanas requieren
• Gobernabilidad
• Voz
• Responsabilidades claras
• Transparencia
• Financiamiento
• Capacidad de autofinanciamiento
• Autonomía para usar los recursos
• Capacidad institucional
• Prestar servicios
• Captar recursos
• Rendir cuentas
Eduardo Rojas
Conseguir esas condiciones
• Es el resultado de un proceso de reformas en la
• asignación de responsabilidades
• asignación de recursos
• a su vez, el resultado de
• un acuerdo político
• y voluntad de traspasar recursos y responsabilidades
• que conduce a un proceso de construcción de
capacidad institucional para
• prestar servicios
• captar recursos
• y de empoderamiento de la población para exigir
• participación en las decisiones
• transparencia en la gestión
• rendición de cuentas
Eduardo Rojas