Transcript Lokalt politiskt ledarskap - Förvaltningshögskolan

2.2.2 L OKALT POLITISKT LEDARSKAP
D AVID K ARL SSON
De demokratiska flernivåsystemen i Europa är under omprövning och strukturreformer har genomförts i en rad länder. Reformtrender sveper över världen och de politiska institutionernas utformning ifrågasätts. Men hur påverkas den kommunala verksamheten när institutionella förhållanden förändras? Spelar det någon roll för den lokala förvaltningen hur kommunerna
organiserar sig politiskt?
Svaret på frågan är förstås jakande. Kommunerna är politiskt styrda organisationer och hur politiken organiseras påverkar verksamheten på många sätt. En
nyckelfaktor här är det politiska ledarskapet. I projektet ”Lokalt politiskt ledarskap i en konstitutionell brytningstid” ligger fokus just på kommunala politiska ledare och hur institutionella faktorer påverkar förutsättningarna för
ledarna att utföra sina uppdrag. I projektet kombineras statsvetenskaplig demokratiforskning och företagsekonomisk ledarskapsforskning för att på empirisk grund skapa nya teorier kring hur den politiska styrningen av förvaltningen formas i olika institutionella kontexter. En av projektets utgångspunkter är
en komparativ analys som tydliggör hur kommunala politiska institutioner skiljer sig åt i Europas länder (Bäck 2006). Inom projektet fokuseras intresset på
två av de mest omdiskuterade institutionella faktorerna nämligen, den kommunala indelningen och den kommunala ”konstitutionen”. Med den kommunala konstitutionen avses här de formella och informella regler som bestämmer formerna för kommunernas politiska system.
I projektets empiriska material ingår kvalitativa fallstudier som genomförs i 14
kommuner. Inom projektet används också data från enkätstudier riktad till
kommunpolitiker i Sverige och i andra länder. Projektet ”Lokalt politiskt ledarskap” är förlagt vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet. Projektet är
finansierat av Vetenskapsrådet och leds av Henry Bäck.
R ESULTAT
Under många år var svenska kommuner uppbyggda efter samma organisationsmodell. Under ett antal obligatoriska facknämnder fanns tydliga sektorsindelade förvaltningar. På 1990-talet gavs kommunerna en mycket stor frihet
att utforma nämnd- och förvaltningsorganisationen, något som initialt ledde
till experiment med kommundelar och beställar-/utförarnämnder på många
håll. På senare tid har dock en annan trend dominerat: nämnder slås ihop el62
ler läggs ned i hög hastighet. Ett stort antal kommuner har numera helt avskaffat alla icke-obligatoriska nämnder. Kritik mot sektorstänkandet och strävan efter samordning nämns som argument för reformen. (Karlsson, Rommel
och Svensson 2009).
En följd av denna reformtrend är att antalet nämnder och därmed antalet lokala förtroendeuppdrag i Sveriges kommuner har minskat kontinuerligt under
lång tid. Samtidigt har den exekutiva makten koncentreras till de ledande politikerna i kommunstyrelsen. Maktkoncentrationen i kommunpolitiken är inte
unik för Sverige utan har noterats även i andra länder. Men det som tidigare
har utmärkt svensk kommunpolitik, att den exekutiva makten har spridits på
så många händer, håller nu gradvis på att upphöra. Organisationsmodellen
förväntas ge politiker bättre möjligheter att verka för hela kommunens bästa,
samtidigt som den direkta kontrollen över de olika fackverksamheterna upphör. En förhoppning är att fullmäktige med denna reform skall vitaliseras genom inrättandet av så kallade beredningar som skall arbeta med det visionära
arbetet och medborgardialog. Men till skillnad från traditionella nämnder
saknar sådana beredningar oftast administrativa muskler. Utvecklingen är ett
tydligt exempel på hur justeringen av de lokala politiska institutionerna skapar
nya förutsättningar för lokala politiska ledare.
Men alla reformer tjänar inte de syften de skapats för. Många av de nyordningar som införts för att förstärka demokratin i kommunerna de senaste decennierna har fokuserat på olika sätt att öka kommunmedborgares deltagande mellan valen. Hit hör reformer som medborgarinitiativ, brukarmedverkan, medborgardialog, samrådsförfarande med mera. Om man frågar
den lokala demokratins mest insatta aktörer, kommunpolitikerna, så är emellertid inte dessa reformer särskilt effektiva om målet är att ta reda på vad
medborgarna anser i politiska frågor. Åtminstone inte jämfört med andra demokratiska instrument som val och påverkan genom partierna. Bland kommunpolitikerna finns grupper som principiellt är mer positiva till deltagardemokrati och sådana som är mer kritiska och föredrar renodlad representativ
demokrati. Men även bland dem som är mest positiva till deltagardemokrati
är många skeptiska till att participatoriska reformer är effektiva (Karlsson
2010a).
Vilka reformer kommunpolitiker önskar sig är inte alltid kopplat till de argument som framförs till reformens försvar. En bakomliggande faktor som delvis
förklarar vad lokala politiska ledare tycker om institutionella förändringar är
huruvida man tillhör den regerande majoriteten eller oppositionen. Oppositionspolitiker, oavsett parti, tycks ha en tendens att uppskatta alla reformförslag som utmanar den representativa demokratins institutioner medan
man på regeringssidan slår vakt om valdemokratin (Karlsson 2010a). Om man
tillhör majoriteten eller oppositionen påverkar också hur man bedömer kvali63
teten på demokratin och politiken i den egna kommunen eller landstinget.
Det är till och med så att kommunpolitiker som tillhör partier som ingår i regeringssidan på landstingsnivån är klart mer nöjda med hur landstinget fungerar än kommunpolitiker som tillhör oppositionen (Karlsson 2010b).
Åsiktsskillnaderna mellan majoritet och opposition är ett bevis på hur stark
den parlamentariska principen och partipolitiseringen är i dagens svenska
kommuner. Oavsett forum och parti följer svenska kommunpolitiker partilinjen i alla lägen (Skoog 2011). Ur ett institutionellt perspektiv är det intressant att denna situation har uppstått utan några formella justeringar av den
”kommunala konstitutionen” (Bäck 2006).
Skillnaderna mellan majoritet och opposition är också ett exempel på hur institutionella arrangemang inte bara reglerar roller och maktfördelning mellan
organisationer och aktörer i politiken, de påverkar också vad aktörerna tycker
i olika frågor. Det gäller inte minst kommunala politiska ledare. Forskningen
brukar ofta utgå från att aktörer drivs av egenintresse och maktbegär, och att
tillgång till maktpositioner korrumperar. Med sådana utgångspunkter skulle
man anta att politiker på maktpositioner särskilt skulle gynna grupper som är
resurs- och röststarka, och som i framtiden kan bidra till att ledarnas maktinnehav förlängs. Men det kan också vara så att makt och ansvar förädlar. Projektets resultat tyder på att kommunpolitiker som innehar ledande poster är
mer benägna att stötta grupper som är utsatta i samhället (Karlsson och Eriksson 2009).
P UBLIKATIONER
I URVAL
Bäck, Henry, 2006, Komparativ kommunal konstitutionspolitik. En kunskapsöversikt. Stockholm: Sveriges kommuner och landsting.
Bäck, Henry, 2009, ”Debatten om Helsingforsregionen - mot en flerkärnig
storstad eller en samlat metropolitkommun?” Kommunal ekonomi och politik,
13(1):7-32.
Erikson, Malgorzata, David Karlsson, Henry Bäck och Björn Rombach, 2007,
”Lokalt politiskt ledarskap i en konstitutionell brytningstid.” Statsvetenskaplig
tidskrift, 109(2), 138-142.
Karlsson, David, 2010a, ”Effektiv demokrati.” I Folke Johansson (red), Kommunalvalet 2006. Väljare och partier i den lokala demokratin. Göteborg: CEFOS, Göteborgs Universitet.
64
Karlsson, David, 2010b, ”Landstingspolitikerna och den regionala demokratins
framtid.” I Nilsson, Lennart (red) Västra Götalandsregionen 1999-2008. Göteborg: SOM-institutet och CEFOS.
Karlsson, David och Malgorzata Erikson, 2009, ”The Statesmanship effect. Local Leadership and Political Priorities in Sweden.” I Reynaert, Herwig, Kristof
Steyvers, Pascal Delwit och Jean Benoit Pilet (red) Local Political Leadership in
Europe. Town Chief, City Boss or Loco President? Brugge: Vanden Broele.
Karlsson, David, Olof Rommel, och Johan Svensson, 2009, Alternativa politiska
organisationer. Om kommuner som avvecklar sina facknämnder och inrättar
fullmäktigeberedningar och styrelseutskott. Stockholm: SKL.
Skoog, Louise, 2011, Alla följer partilinjen – en studie om hur kommunpolitiker
tolkar sitt mandat i praktiken. Förvaltningshögskolans rapporter nr 120. Göteborg: Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet.
65