Transcript full text - Välkommen till Nationalekonomiska institutionen vid

2014-03-03
Arbetsmarknadsreformer för jobb och välfärd
*
Rapport från socialdemokraternas forskningskommission
Bertil Holmlund, Eva Mörk, Mårten Palme och Robert Östling**
*
Ett stort antal personer har varit behjälpliga under arbetet med rapporten. Ett särskilt tack vill vi rikta till författarna till de fyra underlagsrapporterna: Lina Aldén, Mats Hammarstedt, Helmut Hofer, Bas van der Klaauw, Hannes Malmberg, Jan van Ours, Andrea Weber, Rudolf Winter‐Ebmer och Erik Öberg. Vi vill också tacka Robert Arnkil, Brian Krogh Graversen och Knut Røed för presentationer vid ett seminarium om nordiska erfarenheter av politik som berör arbetslösa som får ersättning från flera olika välfärdssystem. Maria Bergendahl Gerholm och Max Elger har följt vårt arbete på nära håll och varit till stor hjälp i arbetet. Vi är också tacksamma för värdefulla synpunkter från Anders Forslund, Assar Lindbeck, Georg Marthin, Jonas Olofsson, Mats Persson, Anders Stenberg och Lars E.O. Svensson. Ansvaret för innehållet i rapporten ligger dock helt hos oss. **
Bertil Holmlund, Uppsala universitet ([email protected]); Eva Mörk, Uppsala universitet ([email protected]); Mårten Palme, Stockholms universitet ([email protected]); Robert Östling, Stockholms universitet ([email protected]). Innehållsförteckning
sid
1. Inledning och sammanfattning……………………………………2
2. Utvecklingen på arbetsmarknaden……………………………….14
3. Vässa konjunkturpolitiken……………………………………….33
4. Utbildning, utbildning, utbildning……………………………….40
5. Arbetslöshetsförsäkring för alla…………………………………57
6. Aktivare arbetsmarknadspolitik…………………………………66
7. Anställningsskydd för fler……………………………………….77
8. Bostadspolitik för ökad rörlighet………………………………...81
1 1. Inledning och sammanfattning
Socialdemokraterna satte vid partikongressen 2013 upp ett nytt mål för sysselsättningen.
Målet innebär att Sverige ska nå lägst arbetslöshet i EU 2020 genom att öka antalet sysselsatta
och antalet arbetade timmar. Ett led i att förverkliga detta mål var att tillsätta en
forskningskommission som här avlämnar sin rapport. Kommissionen har beställt fyra
underlagsrapporter från svenska och utländska forskare samt arrangerat ett seminarium med
inbjudna nordiska forskare.1
Det finns förmodligen ingen enkel lösning på arbetslöshetsproblemet. I arbetet med den här
rapporten har vi försökt att utifrån existerande ekonomisk forskning besvara vilka verktyg
som fungerar väl och vilka som fungerar mindre bra, eller medför höga kostnader för att nå ett
visst resultat. Det faktum att arbetslöshetsforskningen inte ”löst” problemet med arbetslöshet
säger naturligtvis inte att ansträngningarna inom denna del av den ekonomiska forskningen
varit förgäves. Tvärtom har forskningen hittills gett mycket värdefull kunskap om
arbetsmarknadspolitikens effekter, vilket vi hoppas att den här rapporten visar prov på.
Rapporten inleds med en relativt utförlig genomgång av utvecklingen på svensk
arbetsmarknad. Därefter följer diskussion av sex områden, nämligen konjunkturpolitik,
utbildning, arbetslöshetsförsäkring, arbetsmarknadspolitik, anställningsskydd och
bostadsmarknad. I det följande sammanfattar vi de viktigaste observationerna och förslagen i
rapporten.
Utvecklingen på arbetsmarknaden
Arbetslösheten i Sverige har efter finanskrisen bitit sig fast kring ca 8 procent av
arbetskraften. Det är lägre nivåer än vad man finner i de flesta andra europeiska länder men
högre än arbetslösheten i bland annat Danmark, Norge, Österrike, Tyskland och
Nederländerna. Finanskrisen medförde att arbetslösheten ökade med ca tre procentenheter
från mitten av 2008 till mitten av 2009. Sysselsättningsgraden föll med drygt tre
procentenheter, medan arbetskraftsdeltagandet endast påverkades marginellt. Från slutet av
2009 inleddes en period med relativt stabil ökning av såväl arbetskraftsdeltagande som
sysselsättning. I slutet av 2013 var arbetskraftsdeltagandet högre än vad det var före
1
Hannes Malmberg och Erik Öberg: ”Hur presterar svensk arbetsmarknad? En internationell jämförelse”; Lina Aldén och Mats Hammarstedt: ”Utrikes födda på den svenska arbetsmarknaden – en översikt och en internationell jämförelse”; Bas van der Klaauw och Jan C. van Ours: ”The Dutch labor market as an example for Sweden?”; Helmut Hofer, Andrea Weber och Rudolf Winter‐Ebmer: ”Labour market policy in Austria during the crises”. 2 finanskrisen och sysselsättningsgraden hade nått ungefär samma nivå som före krisen.
Arbetslösheten har minskat i relativt långsam takt och var i slutet av 2013 ca två
procentenheter högre än nivån före finanskrisen.
Långtidsarbetslösheten har ökat. De genomsnittliga arbetslöshetstiderna har ökat med ca 10
veckor mellan 2008 och 2013. I ett internationellt perspektiv har dock Sverige relativt låg
långtidsarbetslöshet.
En stor och växande del av arbetslösheten består av heltidsstuderande som söker arbete. År
2013 var drygt 30 procent av de arbetslösa heltidsstuderande; bland ungdomar var andelen
nära 50 procent. Gruppen heltidsstuderande arbetslösa består främst av ungdomar i
gymnasieskolan, högskolestuderande samt personer som deltar i vissa
arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Arbetslösheten är betydligt högre bland ungdomar än bland äldre, lägst för 45–54-åringar och
högst för 16–24-åringar. Arbetslösheten bland 16–24-åringar har ökat trendmässigt sedan
millennieskiftet och uppgick till 23 procent år 2013, betydligt högre än OECD-genomsnittet.
Den trendmässiga ökningen av arbetslösheten är betydligt starkare bland tonåringarna (16–19
år) än bland de äldre ungdomarna (20–24 år). Arbetsmarknadssituationen för den äldsta
åldersgruppen (55–64 år) har utvecklats relativt gynnsamt under 00-talet; arbetslösheten har
minskat och sysselsättningsgraden har uppvisat en stabil ökning.
Ungdomar har betydligt kortare arbetslöshetstider än äldre. Det beror i hög grad på att
arbetslösa ungdomar ofta lämnar arbetskraften för att börja studera. Jobbchanserna –
sannolikheten att gå från arbetslöshet till arbete – är också högre bland ungdomar än bland
äldre.
Tidsbegränsade anställningar har blivit allt vanligare. Sedan millennieskiftet har andelen
tidsbegränsade anställningar uppgått till i genomsnitt ca 16 procent. Ökningen skedde främst
under 1990-talet. Sverige har i jämförelse med genomsnittet för OECD-länder en hög andel
tidsbegränsade anställningar.
Under senare år har antalet utlandsfödda i befolkningen ökat. Mellan 2007 och 2013 ökade
antalet utlandsfödda i arbetskraften med drygt 200 000 personer som ett resultat av en
växande utlandsfödd befolkning och av ökat arbetskraftsdeltagande i gruppen.
Sysselsättningsgraden har dock varit i stort sett oförändrad mellan 2007 och 2013 för både
inrikes och utrikes födda. Sysselsättningen bland inrikes födda är närmare 15 procentenheter
3 högre än bland utlandsfödda. Arbetslösheten är väsentligt högre bland utlandsfödda än bland
inrikes födda; under de allra senaste åren har arbetslösheten varit ca 16 procent bland utrikes
födda och ca 6 procent bland inrikes födda. De utlandsfödda är en mycket heterogen grupp
där sysselsättning och arbetslöshet varierar med avseende på födelseland och utbildningsnivå.
Högre utbildning innebär större chans att vara sysselsatt och lägre risk att vara arbetslös. Detta
samband gäller både för inrikes och utrikes födda personer. För personer med förgymnasial
utbildning har sysselsättningsgraden minskat dramatiskt sedan 1990 och arbetslösheten i
gruppen har ökat trendmässigt sedan millennieskiftet.
Matchningen mellan arbetslösa och lediga platser har försämrats under senare år. I ett normalt
konjunkturförlopp finns ett negativt samband mellan arbetslöshet och lediga platser, dvs.
arbetslösheten är låg när det finns ett stort antal lediga platser och hög när det är ont om lediga
jobb. I svenska data bryts detta mönster kring 2009; såväl arbetslöshet som lediga platser ökar
och arbetslösheten under de senaste åren har varit betydligt högre än i början av 00-talet vid
givet antal lediga platser. En bidragande orsak är sannolikt att det skett förändringar av
arbetskraftens sammansättning. Antalet arbetslösa med särskilt stora svårigheter att få arbete
(bl.a. lågutbildade, utomeuropeiskt födda och personer med funktionsnedsättning) har ökat
starkt under senare år och uppgår nu till drygt 60 procent av de inskrivna arbetslösa vid
Arbetsförmedlingen.
Bland de arbetslösa finns alltså en växande grupp som står särskilt långt från
arbetsmarknaden, bland annat på grund låg utbildningsnivå. Detta innebär att det finns två
principiellt skilda vägar för att sätta fler i arbete. Den ena strategin går ut på att försöka sänka
reservationslönen bland de arbetslösa, t.ex. genom sänkta ersättningar i socialförsäkringar,
och att försöka stimulera framväxten av fler låglönejobb genom t.ex. subventioner till vissa
branscher. En sådan strategi skulle visserligen kunna minska arbetslösheten, men det skulle
också leda till större lönespridning, sämre försäkringsskydd och förmodligen också till lägre
produktivitetstillväxt. På grund av dessa negativa välfärdseffekter förordar vi i den här
rapporten i stället en alternativ strategi som försöker stärka utsatta grupper på
arbetsmarknaden så att dessa får bättre möjligheter att ta de jobb som finns, bland annat
genom satsningar på utbildning.
Utbildningspolitik
Ökade resurser till utbildning har positiva effekter på arbetsmarknadsutfall. Forskningen har
framför allt omfattat tre områden, nämligen effekter av förlängning av den obligatoriska
4 utbildningen, effekter av mindre skolklasser samt effekter av mer kvalificerade lärare.
Utvärderingar av grundskolereformen som genomfördes mellan 1949 och 1962 – som bl.a.
medförde en förlängning av den obligatoriska skolgången – visar att obligatoriet medförde
högre arbetsinkomster för grupper med lågutbildade fäder. Utvärderingar av liknande
reformer i Storbritannien i början på 1970-talet visar också positiva effekter.
Ny svensk forskning visar att mindre klasser i den svenska grundskolan ökar bl.a. den
slutgiltiga utbildningslängden och arbetsinkomsterna. Utvärderingar av det s.k. STARexperimentet i Tennessee ger också stöd för att mindre klasser är bra för elevernas utfall. Det
finns också studier som visar att lärarkompetens har stor betydelse för hur det går på
arbetsmarknaden i framtiden.
Det kommunala vuxengymnasiet fyller en viktig funktion för att lyfta utbildningen för dem
som fortfarande saknar gymnasial utbildning. I denna grupp ökade arbetslösheten mest i den
ekonomiska nedgången efter finanskrisen. Utvärderingar av vuxenutbildningen genom
Kunskapslyftet visar generellt positiva effekter. En sådan satsning bör övervägas.
Övergången från studier till arbete har visat sig vara något av en akilleshäl i det svenska
utbildningssystemet. Länder som har ett väl utbyggt lärlingssystem – som Tyskland och
Österrike – har haft en låg ungdomsarbetslöshet. Den svenska lärlingsutbildningen har
brottats med en rad problem och har haft svårt att attrahera elever. Ett komplement till
lärlingsprogrammen är att stärka de nuvarande yrkesprogrammens ställning. Ett viktigt led i
detta är att öka den arbetsplatsförlagda delen av yrkesutbildningen och att kvalitetssäkra
denna.
Aktiv konjunkturpolitik
Den svenska konjunkturpolitiken behöver vässas såväl vad gäller penningpolitik som
finanspolitik. Penningpolitiken har under en följd av år bedrivits på ett sätt som orsakat
betydande kostnader i termer av hög arbetslöshet. Finanspolitiken behöver utrustas med
instrument som kraftfullt kan möta växande arbetslöshet med expansiva motåtgärder. Om man
med aktiv konjunkturpolitik kan pressa tillbaka arbetslösheten kan detta också leda till lägre
arbetslöshet på sikt.
Det finns skäl att förstärka utvärderingarna av penningpolitiken. Finanspolitiska rådet bör
ombildas till ett råd som regelbundet bevakar måluppfyllelserna för både finans- och
penningpolitiken (Finans- och penningpolitiska rådet, eller Ekonomiska rådet). Finans- och
5 penningpolitiken är ömsesidigt beroende av varandra och det är naturligt att politikens utfall
granskas i ett sammanhang.
Vid måttliga konjunkturstörningar kan finanspolitiken i stor utsträckning verka via de s.k.
automatiska stabilisatorer som jämnar ut hushållens disponibla inkomster över
konjunkturcykeln. Dessa mekanismer är starkare i länder med stor offentlig sektor och höga
(och progressiva) skatter. Det är troligt att senare års svenska skattesänkningar har försvagat
de automatiska stabilisatorerna. Detta är ett argument för att förstärka den aktiva
finanspolitiken.
Finanspolitik är förenad med olika typer av tidsfördröjningar. Det tar tid för riksdag och
regering att komma fram till beslut och det tar tid att genomföra projekten när väl beslut har
fattats. För att åstadkomma god tidsanpassning av finanspolitiska åtgärder är det viktigt att det
finns ”spadfärdiga projekt” som kan sättas igång med kort varsel. Spadfärdiga projekt kan
inkludera offentliga infrastrukturprojekt och bostadsinvesteringar men kan också omfatta
andra program, t.ex. program för subventionerad sysselsättning. Regeringen bör, inom vissa
ramar, kunna fatta beslut om aktivering av spadfärdiga projekt utan riksdagens godkännande.
En lag om marginella sysselsättningsstöd (MSS) bör införas. MSS innebär i princip
ekonomiskt stöd till nettoökning av sysselsättningen i företag. En fördel jämfört med
generella sänkningar av arbetsgivaravgifter är att budgetkostnaden blir avsevärt lägre. MSS
kan utformas som ett system med fast regelverk som kan aktiveras vid lågkonjunktur.
Arbetslöshetsförsäkringen
Arbetslöshetsförsäkringen har positiva välfärdseffekter genom att ge skydd mot
inkomstförluster till följd av ofrivillig arbetslöshet. Försäkringen kan samtidigt påverka
människors beteende via bl.a. sökaktivitet och viljan att acceptera jobberbjudanden. Gängse
teori säger att högre ersättning och längre ersättningstider leder till längre
arbetslöshetsperioder bland dem som direkt berörs av förändringarna. Dessa mekanismer
försvagas om det i försäkringens regelsystem finns strikta krav på att anta erbjudet arbete och
starka kontrollmekanismer för att säkerställa att kraven uppfylls. Mekanismerna kan också
försvagas genom att kräva deltagande i arbetsmarknadspolitiska program som villkor för
ersättning. En mer generös arbetslöshetsersättning kan bidra till högre arbetskraftsdeltagande
eftersom deltagande i arbetskraften är en förutsättning för ersättning. Vidare kan högre
ersättning leda till effektivare matchningar mellan vakanser och arbetslösa genom att längre
söktider kan bidra till att rätt person hamnar på rätt plats.
6 Taket i den inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen har inte ändrats sedan 2002, vilket har
inneburit en väsentlig urholkning av försäkringsskyddet. Endast ca 10 procent av alla
heltidsanställda personer kan idag räkna med ersättning motsvarande 80 procent av tidigare
lön. Vidare har införandet av jobbskatteavdraget haft stor betydelse för försäkringens
kompensationsgrad efter skatt eftersom avdraget innebär sänkt skatt på arbetsinkomster men
inte på transfereringar. För en person med genomsnittslön är ersättningsgraden efter skatt idag
lägre än 50 procent och lägre än vad som gäller i de flesta andra europeiska länder.
Om inkomstbortfallsprincipen i de offentliga socialförsäkringarna ska tas på allvar så måste
taket i arbetslöshetsersättningen höjas. Taket bör också indexeras till löneutvecklingen. Det är
ersättningen vid arbetslöshet i relation till utebliven lön som är relevant för att bedöma
försäkringsskydd och beteendeanpassningar. Förändringar av ersättningsgraden bör ske efter
öppen debatt och genom aktiva beslut, inte genom att tillåta en gradvis urholkning av
försäkringsskyddet via den allmänna löneutvecklingen.
Kommunernas försörjningsstöd har i allt större utsträckning kommit att fungera som en
arbetslöshetsersättning för personer med liten eller ingen ersättning från
arbetslöshetsförsäkringen. Försörjningsstödet är dock illa utformat för att vara ersättning vid
arbetslöshet. Stödet är behovsprövat på hushållsnivå vilket kan ge höga marginaleffekter om
någon i hushållet får tillfälligt arbete. Enligt vår uppfattning ska försörjningsstödet i första
hand vara en tillfällig ersättning för personer som hamnat i ekonomiska problem, inte en
ersättning som arbetslösa får under en lång tid. Även arbetslösa som inte har upparbetat ett
arbetsvillkor bör kunna få grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen förutsatt att de deltar i ett
arbetsmarknadspolitiskt program.
Aktiv arbetsmarknadspolitik
Idag bedrivs aktiv arbetsmarknadspolitik både av Arbetsförmedlingen och av kommunerna,
där de senare inriktar sig på personer med försörjningsstöd. Denna uppdelning är olycklig av
flera skäl. Arbetslösa bör få åtgärder efter behov snarare än efter finansieringsform.
Dubbelarbete och risk för att personer hamnar mellan stolarna bör undvikas. Den kommunala
arbetsmarknadspolitiken är dessutom dåligt dokumenterad vilket försvårar utvärdering. Vi
anser därför att det är viktigt att arbetslösa mottagare av försörjningsstöd flyttas över från
kommunerna till Arbetsförmedlingen, så att huvudansvaret förtydligas.
7 Den aktiva arbetsmarknadspolitiken syftar till att förbättra anställningsbarheten hos de
arbetslösa. Därutöver kan politiken också testa de arbetslösas arbetsvilja. Det finns tecken på
att sökintensiteten kan gå ner hos programdeltagare under den tid de vistas i åtgärderna.
Förstärkta förmedlingsinsatser fungerar väl för personer med svag ställning på
arbetsmarknaden, särskilt om fokus läggs på arbetsgivarkontakter och kontroll. Dock verkar
förstärkta förmedlingsinsatser fungera sämre för personer som tar emot försörjningsstöd. En
förklaring till detta kan vara att de står längre från arbetsmarknaden och har delvis andra
problem än arbetslöshet.
Generellt sänkta arbetsgivaravgifter för unga är ett statsfinansiellt kostsamt sätt att skapa
arbete. Däremot är riktade anställningsstöd ett bra sätt att få personer att lämna arbetslöshet
(varaktigt), men då undanträngningseffekter kan förekomma är det viktigt att stöden gäller
personer med en svag ställning på arbetsmarknaden. Nystartsjobben har visat sig vara
effektiva. Instegsjobben för nyanlända borde också vara framgångsrika men få personer
utnyttjar dem.
2000-talets arbetsmarknadsutbildningar har visat sig vara mer framgångsrika än de som
bedrevs under 1990-talet. Eftersom detta är en mycket dyr insats med potentiellt stora
inlåsningseffekter är det viktigt att utbildningarna riktas till grupper som kan antas ha störst
nytta av dessa, samt att innehållet i utbildningen är utformat för att möta flaskhalsar och
bristyrken. Yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning är lämplig speciellt för lågutbildade och
utomnordiska invandrare.
Personer som trots aktiva åtgärder fortfarande är arbetslösa efter ett år bör erbjudas
Samhällsjobb i offentlig sektor. Sådana jobb kan också fungera som ett sätt att testa
arbetsviljan. Samhällsjobb bör vara på deltid för att behålla incitamenten för att söka efter
reguljär sysselsättning. Ersättningen för programdeltagarna bör vara tillräckligt hög för att
minimera behovet av kompletterande försörjningsstöd men inte så hög att den eliminerar
drivkrafterna att söka efter reguljär sysselsättning.
Det norska så kallade kvalifikationsprogrammet har visat sig vara framgångsrikt för en grupp
personer som annars har mycket svårt att finna anställning. Det är därför värt att överväga ett
liknande program i Sverige. Då programmet är mycket dyrt bör det dock initialt
implementeras genom ett utvärderingsbart försök.
8 Anställningsskydd
I den empiriska forskningen har man försökt förklara länderskillnader i arbetslöshet och andra
utfall med bland annat skillnader i lagstiftning om anställningsskydd. Huvudresultaten är att
lagstiftning om anställningsskydd leder till färre uppsägningar av arbetskraft men också färre
nyanställningar. Det är inte mycket som tyder på att antalet sysselsatta eller arbetslösa skulle
påverkas nämnvärt.
Sverige har i jämförelse med andra länder mycket liberala regler för tidsbegränsade
anställningar samtidigt som det är relativt kostsamt för företagen att avsluta
tillsvidareanställningar. Denna kombination av liberala regler för tidsbegränsade anställningar
och restriktiva regler för tillsvidareanställningar är en bidragande orsak till att andelen
anställda med tidsbegränsade jobb är högre i Sverige än i OECD som helhet. Skillnaderna är
särskilt stora för ungdomar.
Nuvarande regelverk innebär starka incitament för arbetsgivare att erbjuda tidsbegränsade
anställningar istället för anställning tillsvidare. Visstidsanställningar är förenade med
betydande arbetslöshetsrisker. För att förstärka arbetsgivarnas incitament att skapa fasta
anställningar föreslår vi differentierade arbetsgivaravgifter, dvs. lägre avgifter för
tillsvidareanställda än för tidsbegränsat anställda. Även andra ekonomiska styrmedel för att
påverka avvägningen mellan fasta och tidsbegränsade anställningar bör övervägas.
Nuvarande turordningsregler vid uppsägningar är knappast optimala men de har sannolikt inte
några allvarliga skadeverkningar på sysselsättningen. Det faktum att reglerna är dispositiva
skapar möjligheter för flexibilitet, en möjlighet som också ofta utnyttjas. Vidare innebär
nuvarande system med dispositiva turordningsregler incitament för arbetsgivarna att sluta
kollektivavtal och därmed skapa förutsättningar för förhandlade avsteg från reglerna.
Bostadspolitik
En förutsättning för att kunna arbeta är att man har en bostad nära arbetet. Detta gör att
arbetsmarknaden är intimt sammankopplad med bostadsmarknaden. Det finns många tecken
på att den svenska bostadsmarknaden fungerar dåligt. Rörligheten på hyresmarknaden är låg
och allra svårast är det att hitta en hyreslägenhet där det är lättast att hitta ett jobb, det vill
säga i landets tillväxtregioner. Andelen hyresrätter har dessutom minskat i storstäderna där
arbetsmarknaden är som mest dynamisk och där de förmodligen behövs som bäst. Detta beror
till viss del på att hyresboende under lång tid varit skattemässigt missgynnat i förhållande till
ägande, men framförallt beror det på ombildningar av hyresrätter till bostadsrätter. Till
9 exempel har andelen hyresrätter i Stor-Stockholm minskat från 54 procent 1990 till 36 procent
2011. Rörligheten på egnahemsmarknaden är också låg, byggandet är lågt och det råder
bostadsbrist på många håll i landet.
För att komma till rätta med dessa problem på bostadsmarknaden krävs en lång rad åtgärder.
Hyresmarknaden måste reformeras så att hyrorna bättre speglar marknadsvärdet. Detta måste
ske på sätt som innebär bibehållet starkt besittningsskydd och förutsägbarhet för
hyresgästerna. Reformerna bör heller inte i onödan berika nuvarande hyresfastighetsägare.
Fastighetsskatten bör återinföras för ägt boende och avskaffas för hyresfastigheter för att
skapa större neutralitet mellan hyrt och ägt boende. ROT-avdraget kan behöva förändras så att
det utformas neutralt med avseende på upplåtelseform. Återinförd fastighetsskatt skulle även
stimulera rörligheten på egnahemsmarknaden, men för att stimulera rörlighet är det också
önskvärt att avskaffa stämpelskatten samt att göra uppskovsreglerna mer generösa. Slutligen
krävs en lång rad åtgärder för ökat byggande. Det handlar om att underlätta planprocesser,
förenkla byggregler, förbättra konkurrensen i byggsektorn och att stärka kommunernas
incitament att bygga bostäder. Vidare behövs det offentligt stöd till nybyggnation för att
säkerställa god tillgång till bostäder för alla.
Eftersom investeringar i bostäder görs med mycket lång planeringshorisont är det viktigt att
bostadspolitiken präglas av stabilitet och långsiktighet. Genomgripande reformer av
bostadsmarknaden bör därför i största möjliga utsträckning ske genom blocköverskridande
överenskommelser. Ett första steg för att möjliggöra en sådan överenskommelse är en
förutsättningslös och fullständig översyn av bostadspolitiken.
Utvärdering
Arbetslöshet är ett problem i princip alla länder, vilket pekar på att det är svårt att utforma en
politik för låg arbetslöshet. De tänkbara lösningarna är förknippade med osäkerhet och det är
därför viktigt att de genomförs på ett sätt som underlättar utvärdering och att man tar lärdom
av tidigare erfarenheter. Kunskapsläget när det gäller delar av arbetsmarknadspolitiken är
ganska god, mycket tack vare det kontinuerliga utvärderingsarbetet vid IFAU. Vi menar att i
princip alla reformer bör genomförs på ett sätt som underlättar utvärdering, till exempel
genom att genomföra reformer gradvis eller till och med som randomiserade försök. Det är
också viktigt att man tar lärdom av tidigare erfarenheter. Politiskt reformarbete är svårt och
politiska åtgärder riskerar alltid att inte ha de effekter man trodde eller i vissa fall helt
oförutsedda effekter. Misstag kommer alltid att begås, till och med av de mest välvilliga och
10 kunniga politiker. Det är mänskligt att göra misstag, men det är fel att inte lära av misstag, i
synnerhet när dessa misstag innebär att våra gemensamma resurser inte används på bästa sätt.
TIO PRINCIPER FÖR JOBB OCH VÄLFÄRD
De tio viktigaste observationerna och rekommendationerna kan summariskt sammanfattas i
följande punkter.
1. Arbetslösheten i Sverige är mycket ojämnt fördelad mellan olika grupper.
Arbetslöshet drabbar i allra störst utsträckning människor utan gymnasieexamen,
ungdomar och utrikes födda. Ungdomar och utrikes födda har dessutom en svagare
ställning på arbetsmarknaden än i flertalet jämförbara länder. Ofta står kommunerna för
försörjning och aktivering av dessa grupper. Politik för lägre arbetslöshet bör särskilt
utformas med dessa grupper i åtanke.
2. Politiken bör inriktas på att stärka utsatta grupper snarare än att försöka anpassa
arbetsmarknaden efter dem. Konstaterandet att vissa grupper står långt från
arbetsmarknaden leder till ett politiskt vägval: Antingen kan man försöka stimulera
framväxten av fler låglönejobb för dessa grupper, eller så kan man – vilket vi förordar –
försöka föra dessa grupper närmare arbetsmarknaden och de högproduktiva jobb som
finns och som Sverige behöver fler av.
3. Sverige behöver en bättre utbildad arbetskraft. Det finns en myt att Sverige skulle ha
en överutbildad arbetskraft. I själva verket ligger utbildningsnivån i Sverige nära OECDgenomsnittet. Högre utbildning är starkt förknippat med högre sysselsättning, både bland
inrikes och utrikes födda. Särskilt tufft är det för personer utan gymnasieexamen. Vi
föreslår därför generella utbildningssatsningar för att fler ska kunna läsa in
gymnasieexamen: ungdomsgaranti för att säkerställa att ungdomar ges möjlighet att
komplettera sin gymnasieutbildning och ett nytt kunskapslyft som möjliggör för arbetslösa
vuxna att läsa in gymnasieexamen med bibehållen arbetslöshetsersättning.
4. Arbetsmarknadspolitiken bör inriktas på att subventionera övergång från
arbetslöshet till arbete snarare än att subventionera hela befolkningsgrupper.
Generella skattelättnader för alla som arbetar – såsom nedsättningen av
arbetsgivaravgifter för unga – skapar få jobb och är dyra i termer av uteblivna
skatteintäkter.
11 5. Aktiv arbetsmarknadspolitik kan minska arbetslösheten. Forskningen visar att riktade
anställningsstöd, förstärkta förmedlingsinsatser och yrkesinriktad
arbetsmarknadsutbildning med ett stort inslag av arbetsgivarkontakter är betydelsefulla
åtgärder för att förbättra matchningen på arbetsmarknaden. För att minska
undanträngningseffekterna är det viktigt att de subventionerade anställningarna riktas till
personer med svag ställning på arbetsmarknaden.
6. Konjunkturpolitiken påverkar arbetslösheten på både kort och långt sikt. Den
svenska 90-talskrisen visar att hög arbetslöshet i kristider riskerar att bita sig fast. Det är
därför viktigt att finans- och penningpolitiken används kraftfullt för att hålla tillbaka
arbetslösheten i lågkonjunkturer. Vi föreslår ett tydligare ramverk för finanspolitiska
stimulansåtgärder med god tidsanpassning; det bör till exempel finnas ”spadfärdiga”
offentliga infrastruktur- och bostadsprojekt. Vi föreslår också en tydligare uppföljning av
penningpolitiken så att inflationen inte varaktigt understiger inflationsmålet. Finans- och
penningpolitiken bör utvärderas regelbundet i ett sammanhang genom ett finans- och
penningpolitiskt råd.
7. Skapa starkare incitament för arbetsgivare att erbjuda fasta anställningar. Sverige
har i jämförelse med andra länder mycket liberala regler för tidsbegränsade anställningar
samtidigt som det är relativt kostsamt för arbetsgivare att säga upp tillsvidareanställd
personal. Kombinationen av liberala regler för tidsbegränsade anställningar och restriktiva
regler för tillsvidareanställningar har bidragit till att andelen anställda med tidsbegränsade
jobb är högre i Sverige än i de flesta andra länder. Tidsbegränsade anställningar innebär
hög risk för arbetslöshet. Vi föreslår differentierade arbetsgivaravgifter för att stimulera
fasta anställningar.
8. Arbetslöshetsförsäkringen ska vara en försäkring för alla arbetslösa. Det låga taket i
arbetslöshetsförsäkringen och det stora antalet som står utanför försäkringen gör att många
inte har ett ordentligt försäkringsskydd vid arbetslöshet. Dessutom har det medfört att
många arbetslösa hänvisas till försörjningsstöd. Detta har av en rad skäl försvårat
övergången till arbete, bland annat då försörjningsstödet är inkomstprövat på hushållsnivå.
Vi föreslår därför ett höjt och indexerat tak i arbetslöshetsförsäkringen samt en förändring
av arbetsvillkoret så att färre arbetslösa ska behöva vara beroende av kommunalt
försörjningsstöd samt att personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder får ut
grundersättningen
9. En förutsättning för att ta ett arbete är god tillgång till bostäder. Där det är lättast att
hitta jobb är det svårast att hitta bostad. Bostadspolitiken måste förändras. Vi föreslår
12 därför bland annat ett reformerat bruksvärdessystem, skatteneutralitet mellan hyrt och ägt
boende, lägre beskattning vid bostadsbyte samt höjd fastighetsskatt.
10. Experimentera, utvärdera och våga göra fel. Alla politiska åtgärder är förknippade med
stor osäkerhet och det är därför viktigt att politiska åtgärder genomförs på ett sätt som
underlättar utvärdering och att man tar lärdom av tidigare erfarenheter. Det är mänskligt
att göra misstag, men det är fel att inte lära av misstag som drabbar andra.
13 2. Utvecklingen på arbetsmarknaden
Svensk arbetsmarknad har i flera avseenden genomgått stora förändringar under de senaste
decennierna. Arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor har ökat kraftigt. Andelen tidsbegränsade
anställningar har ökat starkt samtidigt som arbetslösheten har stigit till nivåer som under
1970- och 1980-talen skulle ha betraktats som mycket osannolika. I det följande ges en
kortfattad beskrivning av några viktiga arbetsmarknadstrender. Vi börjar med att presentera
aggregerade data över arbetskraftsdeltagande, sysselsättning och arbetslöshet bland män och
kvinnor. Därefter följer avsnitt som behandlar arbetsmarknadsutfall för olika åldersgrupper
liksom skillnader relaterade till födelseland och utbildning. Vi diskuterar också hur
matchningen mellan vakanser och arbetslösa har utvecklats.
Arbetskraftsdeltagande, sysselsättning och arbetslöshet2
Arbetskraftsdeltagandet ökade kraftigt bland kvinnor under 1970- och 1980-talen samtidigt
som männens deltagande minskade något (figur 1). Skillnaderna mellan mäns och kvinnors
arbetskraftstal har legat relativt stabilt kring 4 procentenheter sedan slutet av 1980-talet. I
samband med krisen i början av 1990-talet minskade deltagandet med ca 5 procentenheter i
båda grupperna. Under de senaste åren har arbetskraftsdeltagandet ökat med ca 3
procentenheter bland både män och kvinnor. Arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor är högre i
Sverige än i de flesta andra OECD-länder.
Sysselsättningsgraden följer i stora drag samma utveckling som arbetskraftstalen (figur 2). I
samband med 1990-talskrisen minskade männens sysselsättning med 14 procentenheter.
Kvinnornas sysselsättning minskade med i det närmaste lika mycket men bottennivån
inträffade några år senare än för män. Skillnaden mellan mäns och kvinnors
sysselsättningsgrad har legat relativt stabilt kring fyra procentenheter sedan slutet av 1990talet.
2
De data som redovisas kommer i huvudsak från SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU) och avser nu gällande mätmetoder för arbetslösheten och arbetskraften. Det innebär bland annat att heltidsstuderande som söker arbete räknas som arbetslösa. För år före 2005 har SCB skapat länkade serier tillbaka till 1987 och i viss utsträckning också tillbaka till 1970. Åldersgruppen är i regel 16–64 år. I linje med internationell praxis har SCB under senare år börjat redovisa data för 15–74 år (och delgrupper). Det relativa arbetskraftstalet (arbetskraftsdeltagandet) och sysselsättningsgraden anges i procent av befolkningen. Arbetslösheten anges i procent av arbetskraften. Uppgifter om andra länder härrör från OECD (Employment Outlook) och Eurostat. 14 Figur 1. Arbetskraftsdeltagande 16–64 år efter kön 1970–2013, procent.
100
90
Män
80
70
Kvinnor
60
50
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 1970–2013kv3).
Figur 2. Sysselsättningsgrad 16–64 år efter kön 1970–2013, procent.
100
90
Män
80
Kvinnor
70
60
50
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 1970–2013kv3).
Figur 3. Andel tidsbegränsat anställda 1987–2013, procent.
18
16
Andel av anställda
14
12
10
Andel av arbetskraften
8
88
90
92
94
96
98
00
02
04
06
08
10
Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 1987–2013kv3).
15 12
Tidsbegränsade anställningar har blivit allt vanligare. I slutet av 1980-talet var drygt 10
procent av anställningarna tidsbegränsade; sedan millennieskiftet har andelen tidsbegränsade
anställningar uppgått till i genomsnitt ca 16 procent (figur 3). Ökningen skedde främst under
1990-talet. Som framgår av appendix, tabell A1, har ökningen varit starkare inom privat och
statlig sektor än inom den kommunala sektorn. Sverige har i jämförelse med genomsnittet för
OECD-länder en relativt hög andel tidsbegränsade anställningar; OECD-genomsnittet låg på
12 procent år 2012.
Under perioden fram till 1990 pendlade arbetslösheten bland män och kvinnor i huvudsak
mellan 2 och 4 procent (figur 4). Arbetslösheten var under den perioden något högre bland
kvinnor än bland män, sannolikt delvis sammanhängande med att kvinnornas
arbetskraftsutbud ökade starkt under 1970- och 1980-talen. I samband med 90-talskrisen
ökade männens arbetslöshet betydligt mer än kvinnornas. Arbetslöshetsskillnaderna mellan
könen har sedan millennieskiftet i genomsnitt varit mycket små. De svenska
arbetslöshetstalen har sedan 2009 legat nära OECD-genomsnittet på ca 8 procent. I december
2013 var arbetslösheten 8,1 procent i Sverige, vilket kan jämföras med 10,7 procent i
genomsnitt i EU-28 och 12 procent inom euro-området (säsongrensade värden).
Finanskrisen medförde att arbetslösheten ökade med ca tre procentenheter från mitten av 2008
till mitten av 2009. Sysselsättningsgraden föll med drygt tre procentenheter medan
arbetskraftsdeltagandet endast påverkades marginellt. Från slutet av 2009 inleddes en period
med relativt stabil ökning av såväl arbetskraftsdeltagande som sysselsättning. I slutet av 2013
var arbetskraftsdeltagandet högre än vad det var före finanskrisen och sysselsättningsgraden
hade nått ungefär samma nivå som före krisen. Arbetslösheten har minskat i relativt långsam
takt och var i slutet av 2013 ca två procentenheter högre än nivån före finanskrisen. Se figur 5
som visar utvecklingen på arbetsmarknaden sedan millennieskiftet.
En vanlig indikator på omfattningen av långtidsarbetslöshet är andelen arbetslösa med minst
ett halvårs arbetslöshet (27+ veckor, se figur 6). Långtidsarbetslöshet är mer frekvent
förekommande bland män än bland kvinnor. Långtidsarbetslösheten minskade påtagligt från
slutet av 1990-talet men trenden bröts i samband med finanskrisen i slutet på 00-talet. Samma
mönster ges av data över genomsnittliga arbetslöshetstider (tid i pågående
arbetslöshetsperioder) som har ökat med drygt 10 veckor för män och knappt 10 veckor för
kvinnor sedan andra kvartalet 2008 (figur 7). De genomsnittliga arbetslöshetstiderna har
sedan millennieskiftet varit ca fyra veckor längre för män än för kvinnor. Sverige har i ett
16 internationellt perspektiv liten långtidsarbetslöshet; andelen arbetslösa med minst 12
månaders arbetslöshet var år 2012 lägre i Sverige än i de flesta andra OECD-länder.
Figur 4. Arbetslöshet 16–64 år efter kön 1970–2013, procent.
14
12
Män
10
8
Kvinnor
6
4
2
0
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 1970–2013kv3).
Figur 5. Arbetskraftsdeltagande och sysselsättning (procent av befolkningen, höger skala)
samt arbetslöshet (procent av arbetskraften, vänster skala), 16–64 år, 2000–2013.
84
82
arbetskraft
80
78
sysselsättning
76
10
74
9
72
8
arbetslöshet
7
6
5
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
Källa: AKU (säsongrensade och utjämnade månadsdata).
17 Figur 6. Långtidsarbetslöshet (andel arbetslösa 27+) 16–64 år efter kön 1987–2013, procent.
60
Män
50
40
Kvinnor
30
20
10
0
88
90
92
94
96
98
00
02
04
06
08
10
12
Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 1987–2013kv3).
Figur 7. Genomsnittliga arbetslöshetstider 16–64 år efter kön 1987–2013, veckor.
45
40
Män
35
30
Kvinnor
25
20
15
10
5
88
90
92
94
96
98
00
02
04
06
08
10
Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 1987–2013kv3).
12
Det konventionella arbetslöshetsmåttet inkluderar inte latent arbetssökande, dvs. personer
utanför arbetskraften som velat och kunnat arbeta men som inte sökt efter arbete. Inte heller
inkluderas undersysselsatta personer, dvs. sådana som arbetar mindre än vad de skulle vilja
och som kunnat arbeta mer. De undersysselsatta består främst av personer som arbetar
ofrivillig deltid, men även personer som arbetar heltid och som vill arbeta fler timmar. Se
SCB (2014). Ett naturligt mått på ”bred arbetslöshet” kan fås genom att relatera det totala
outnyttjade arbetsutbudet i timmar (från arbetslösa, latent arbetssökande och undersysselsatta)
till det totala utbudet i timmar (summan av outnyttjat utbud och faktiskt arbetade timmar).
Som framgår av figur 8 har arbetslösheten enligt detta mått varit ca 12 procent för män och ca
14 procent för kvinnor sedan 2009. Att arbetslösheten i timmar är högre bland kvinnor än
18 bland män återspeglar att undersysselsättning och latent arbetssökande är vanligare bland
kvinnor än bland män. Ökningen av bred arbetslöshet i samband med finanskrisen är
emellertid större bland män än bland kvinnor. Vi noterar också att bred arbetslöshet (liksom
det konventionella måttet på arbetslöshet) är högre 2013 än strax före finanskrisen.
Figur 8. Arbetslöshet i timmar (outnyttjat utbud/totalt utbud) 15–74 år efter kön, procent.
16
Kvinnor
12
Män
8
4
0
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 2005kv2–2013kv3).
En stor och växande del av arbetslösheten består av heltidsstuderande som söker arbete. År
2012 var drygt 30 procent av de arbetslösa i gruppen 16–64 år heltidsstuderande; bland
arbetslösa ungdomar var närmare hälften studerande. Mellan 2004 och 2012 ökade antalet
heltidsstuderande arbetslösa i gruppen 16–64 år från ca 45 000 till ca 130 000, eller från ca 1
procent till drygt 2,5 procent av arbetskraften (figur 9).3 Gruppen heltidsstuderande arbetslösa
består i huvudsak av tre grupper, nämligen ungdomar i gymnasieskolan, högskolestuderande
samt personer som deltar i vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder i Arbetsförmedlingens regi.
Ökningen av antalet heltidsstuderande arbetslösa under senare år kan i viss utsträckning
förklaras av att långtidsarbetslösheten ökat vilket i sin tur har inneburit att allt fler deltar i
jobb- och utvecklingsgarantin och därmed klassificeras som heltidsstuderande i AKU.4
3
I figur 9 har arbetslösheten exklusive studerande relaterats till arbetskraften exklusive studerande som söker arbete. Serien visar alltså arbetslöshetsutvecklingen om heltidsstuderande som söker arbete inte hade inkluderats. Detta motsvarar ungefär arbetslösheten enligt de mätmetoder som tillämpades före 2005. 4
Källa: LO‐ekonomerna, specialbearbetning av AKU. 19 Figur 9. Arbetslöshet, arbetslöshet exkl. studerande samt arbetslösa som studerar,
procent av arbetskraften 1987–2013.
12
Arbetslöshet
10
8
6
Arbetslöshet exkl. studerande
4
2
Studerande
0
88
90
92
94
96
98
00
02
04
06
08
10
12
Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 1987–2013kv3).
Arbetslöshet efter ålder
Arbetslösheten är betydligt högre bland ungdomar än bland äldre. Tabell A2 i appendix
sammanfattar arbetslöshetens åldersberoende under perioden 1987–2013. Vi redovisar dels
arbetslösheten i procent av arbetskraften för olika grupper (u), dels arbetslösheten för
respektve grupp i relation till arbetslösheten i genomsnitt ( u / u ), ett grovt mått på relativa
skillnader i arbetslöshetstal. Arbetslösheten är genomgående lägst för 45–54-åringar och högst
för 16–24-åringar. De relativa skillnaderna mellan åldersgruppernas arbetslöshet har inte
ändrats dramatiskt under perioden. En närmare granskning av utvecklingen för ungdomar
visar på tydliga skillnader mellan utvecklingen för yngre och äldre ungdomar (16–19-åringar
respektive 20–24-åringar). Som framgår av figurerna 10 och 11 är den trendmässiga ökningen
av arbetslösheten betydligt starkare bland tonåringarna än bland de äldre ungdomarna.
Arbetsmarknadssituationen för den äldsta åldersgruppen har utvecklats relativt gynnsamt
under 00-talet. Arbetslösheten har minskat och sysselsättningsgraden har uppvisat en stabil
ökning (figur 12). Stigande sysselsättningsgrad bland äldre är ett internationellt fenomen.
Sysselsättningsgraden bland 55–64-åringar är dock högre i Sverige – 73 procent – än i de
flesta andra OECD-länder; OECD-genomsnittet var 56 procent år 2012.
Ungdomar har betydligt kortare arbetslöshetstider än äldre. Den genomsnittliga
arbetslöshetstiden för pågående arbetslöshetsperioder under åren 2007–2013 var 15 veckor för
16–24-åringar, 37 veckor för 25–54-åringar och 57 veckor för 55–64-åringar. Det faktum att
ungdomar har relativt korta arbetslöshetstider beror i hög grad på att ungdomar i stor
utsträckning avslutar sina arbetslöshetsperioder genom att lämna arbetskraften. Sannolikheten
20 för att avsluta arbetslöshet genom utträde ur arbetskraften är dubbelt så hög för ungdomar
som för övriga.5 Jobbchanserna – sannolikheten att gå från arbetslöshet till sysselsättning – är
också högre bland ungdomar än bland äldre. Skillnaderna förefaller dock vara relativt små
mellan 15–24-åringar och 25–54-åringar. Enligt flödesdata från AKU för perioden 2005–2013
var den genomsnittliga frekvensen övergångar (mellan två kvartal) från arbetslöshet till
sysselsättning 29 procent för 15–24-åringar, 27 procent för 25–54-åringar och 17 procent för
55–64-åringar. För samtliga grupper gäller att de allra flesta övergångar till arbete innebär
tidsbegränsade anställningar. Även arbetsförmedlingens data för övergångar till arbete visar
att förväntad tid till arbete är kortare bland ungdomar än bland äldre.
Figur 10. Arbetslöshet bland ungdomar och äldre 1987–2013, procent.
50
40
16-19
30
20
20-24
10
55-64
0
88
90
92
94
96
98
00
02
04
06
08
10
12
Källa: AKU (säsongrensade och utjämnade månadsdata).
Figur 11. Arbetslöshet bland ungdomar och äldre relativt genomsnittlig arbetslöshet 16–64 år.
6
5
4
16-19
3
2
20-24
1
55-64
0
88
90
92
94
96
98
00
02
04
06
08
10
12
Källa: AKU (kvoter mellan säsongrensade och utjämnade månadsdata).
5
Utträde ur arbetskraften bland ungdomar innebär antagligen i regel övergång till studier. De AKU‐data som SCB publicerar (flödesdata) ger dock ingen information om detta. 21 Figur 12. Sysselsättningsgrad bland ungdomar och äldre 1987–2013, procent.
90
80
20-24
70
60
55-64
50
40
16-19
30
20
10
0
88
90
92
94
96
98
00
02
04
06
08
10
Källa: AKU (säsongrensade och utjämnade månadsdata).
12
Sverige har i jämförelse med andra OECD-länder hög ungdomsarbetslöshet. År 2012 var
arbetslösheten bland 15–24-åringar 24 procent i Sverige, att jämföras med ett OECDgenomsnitt på 16 procent.6
Under senare år har en ny indikator på ungdomars arbetsmarknadsutfall tagits fram inom EU
och börjat publiceras av bl.a. OECD. Avsikten är mäta graden av ”inaktivitet” bland
ungdomar och indikatorn går under akronymen NEET (”not in employment, education or
training”). NEET inkluderar personer som saknar arbete och som inte deltar i formella eller
informella studier. I Sverige klassas deltagare i vissa arbetsmarknadspolitiska program som
studerande, bl.a. personer i den s.k. jobbgarantin för ungdomar. I gruppen 20–24 år varierade
NEET-andelen av befolkningen mellan 11 och 14 procent under åren 2007–2012. Andelen var
11 procent såväl 2007 som 2012. NEET-andelen var relativt låg i Sverige jämfört med andra
EU-länder; NEET-genomsnittet för EU 27 var närmare 20 procent. Se SOU 2013:74.
Inrikes vs. utrikes födda
Under senare år har antalet utlandsfödda i befolkningen ökat. Mellan åren 2007 och 2013
ökade antalet utlandsfödda i gruppen 16–64 år med ca 240 000 personer samtidigt som antalet
inrikes födda i samma åldersgrupp minskade med närmare 100 000 personer. Antalet
utlandsfödda i arbetskraften ökade med drygt 200 000 som ett resultat dels av den växande
befolkningen, dels av att arbetskraftsdeltagandet i gruppen ökade med ca tre procentenheter.
6
Se SCB (2013) för analys och diskussion av den internationella jämförbarheten av statistik över ungdomsarbetslöshet. Slutsatsen är att jämförbarheten är god eftersom statistiken följer harmoniserade arbetskraftsundersökningar. 22 Sysselsättningsgraden har dock varit i stort sett oförändrad mellan 2007 och 2013 för både
inrikes och utrikes födda. Sysselsättningen bland inrikes födda är närmare 15 procentenheter
högre än bland utlandsfödda (figur 13).
Figur 13. Sysselsättningsgrad bland inrikes och utrikes födda 2005–2013 16–64 år, procent.
80
Inrikes
75
70
65
Utrikes
60
55
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 2005kv2–2013kv4).
Figur 14. Arbetslöshet bland inrikes och utrikes födda 2005–2013 16–64 år, procent.
20
16
Utrikes
12
8
Inrikes
4
0
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 2005kv2–2013kv4).
Arbetslösheten är väsentligt högre bland utlandsfödda än bland inrikes födda (figur 14).
Arbetslösheten har under senare år varit ca 16 procent bland utrikes födda och ca 6 procent
bland inrikes födda. En närmare granskning visar att arbetslösheten är väsentligt högre bland
utrikes födda än bland inrikes födda inom alla åldersgrupper. Arbetslösheten bland utrikes
födda ungdomar har uppvisat en trendmässig uppgång och har under senare år överstigit 35
23 procent. För inrikes födda ungdomar har arbetslösheten under senare år legat på drygt 20
procent. Vidare är långtidsarbetslösheten högre bland utlandsfödda än bland inrikes födda
(figur 15). Se Aldén och Hammarstedt (2013) för en mer detaljerad redogörelse.
Figur 15. Andel långtidsarbetslösa (27+ veckor) bland inrikes och
utrikes födda 2006–2013 16–64 år, procent.
44
40
36
32
Utrikes
28
24
20
Inrikes
16
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 2006kv2–2013kv4).
Utbildning
Sysselsättning och arbetslöshet i olika utbildningsgrupper redovisas i figurerna 16 och 17. Vi
fokuserar på åldersgruppen 25–54 år. Det är väl känt att högre utbildning i regel innebär högre
sysselsättning och lägre arbetslöshet, något som bekräftas av figurerna. Den mycket negativa
utvecklingen för lågutbildade är anmärkningsvärd. Sysselsättningsgraden för personer med
förgymnasial utbildning har sedan 1990 minskat med ca 20 procentenheter. Arbetslösheten
bland lågutbildade har ökat trendmässigt sedan millennieskiftet. Bland arbetslösa inskrivna
vid arbetsförmedlingarna har antalet personer med förgymnasial utbildning ökat kontinuerligt
sedan 2008 och utgör idag ca 30 procent av samtliga inskrivna arbetslösa. Bland arbetslösa
med förgymnasial utbildning är gruppen inrikes födda ungefär lika stor (50 000 personer) som
gruppen födda utanför Europa (Arbetsförmedlingen, 2013).
24 Figur 16. Sysselsättningsgrad efter utbildningsnivå 1987–2011 25–54 år, procent.
95
universitet
90
85
förgymnasial
gymnasium
80
75
70
65
88
90
92
94
96
98
00
02
04
06
08
10
Källa: AKU.
Figur 17. Arbetslöshet efter utbildningsnivå 1987–2011 25–54 år, procent.
14
förgymnasial
12
10
gymnasium
8
6
4
universitet
2
0
88
90
92
94
96
98
00
02
04
06
08
10
Källa: AKU.
Matchningen mellan arbetslösa och vakanser
Matchningsproblem på arbetsmarknaden brukar ofta illustreras med hjälp av en så kallad
Beveridgekurva som visar samvariationer mellan arbetslöshet och lediga platser. I ett normalt
konjunkturförlopp är sambandet mellan arbetslöshet och vakanser negativt, dvs.
arbetslösheten är låg när det finns många lediga platser. I svenska data tycks detta mönster
brytas kring 2009; såväl arbetslöshet som vakanser ökar och arbetslösheten under de senaste
25 åren har varit betydligt högre än i början av 00-talet vid givna vakanstal (figur 18).7
Beveridgekurvan tycks ha skiftat utåt.
Figur 18. Vakanser (privat sektor) och arbetslöshet 16–64 år 2001kv1–2013kv2,
procent av arbetskraften.
.6
01q1
.5
12q2
Vakanser
07q4
.4
12q4
.3
05q3
03q1
10q1
.2
09q2
.1
5.5
6.0
6.5
7.0
7.5
8.0
8.5
9.0
9.5
Arbetslöshet
Källor: SCB (AKU samt konjunkturstatistik över vakanser), säsongrensade och utjämnade kvartalsdata.
Figur 19. Jobbchanser och lediga jobb 2005kv2–2012kv4, procent.
34
32
07q4
Jobbchans
30
28
05q2
10q3
26
24
09q2
22
12q3
20
0.6
0.7
0.8
0.9
1.0
Lediga jobb
1.1
1.2
1.3
1.4
Källor: SCB (AKU flödesdata respektive konjunkturstatistik över vakanser). Jobbchanser mäts som andelen
arbetslösa som får arbete efter ett kvartal (procent) och lediga jobb anges i procent av arbetskraften.
7
Vakansdata avser privat sektor. Vakanser definieras av SCB – i analogi med det sätt som arbetslösheten mäts i
AKU – som obemannade lediga jobb som kan tillträdas omedelbart. Ett bredare mått på otillfredsställd
arbetskraftsefterfrågan är vad SCB betecknar som ”lediga jobb”. Här avses att arbetsgivare har påbörjat extern
rekrytering men ännu inte ännu inte tillsatt jobbet. Lediga jobb inkluderar även jobb där rekrytering pågår
samtidigt som jobbet är bemannat av t.ex. vikarie.
26 Skift av Beveridgekurvan kan drivas av flera faktorer. Det kan handla om att jobbchanserna
har försämrats för de arbetslösa, dvs. att det tar längre tid för arbetslösa personer att hitta jobb
vid givet antal vakanser. Det kan också sammanhänga med större inflöde i arbetslöshet bland
personer i sysselsättning eller bland personer utanför arbetskraften. Båda dessa faktorer har
sannolikt haft betydelse. Jobbchanserna mätt som övergångsfrekvenser mellan arbetslöshet
och sysselsättning har enligt AKU:s flödesstatistik minskat vid givet antal lediga jobb (figur
19). I slutet av 00-talet sker också en markant ökning av inflödet i arbetslöshet (figur 20).
Figur 20. Inflöde i arbetslöshet per vecka 1987–2013 16–64 år, procent av arbetskraften.
.8
.7
.6
.5
.4
.3
.2
.1
.0
88
90
92
94
96
98
00
02
04
06
08
10
12
Källa: AKU (säsongrensade och utjämnade kvartalsdata 1987–2013kv3).
En ökad förekomst av tidsbegränsade anställningar skulle kunna vara en del av förklaringen
till ett skift utåt av Beveridgekurvan. Tidsbegränsade jobb innebär väsentligt högre
arbetslöshetsrisker än tillsvidareanställningar och fler tidsbegränsade jobb resulterar därför i
ett större inflöde i arbetslöshet. Som framgår av figur 3 har dock andelen tidsbegränsade
anställningar inte ändrats påtagligt under senare år.
Förändringar av arbetskraftens sammansättning kan också ha bidragit till ett större inflöde i
arbetslöshet och till försämrade (genomsnittliga) jobbchanser. Under senare år har det skett en
minskning av antalet personer utanför arbetskraften som är sjukskrivna eller
förtidspensionerade av hälsoskäl, sannolikt delvis till följd av regeringens
sjukförsäkringsreformer. Om personer med hälsoproblem och därmed relaterad svag
anknytning till arbetsmarknaden i större utsträckning träder in i arbetskraften innebär det
sannolikt både ett större inflöde i arbetslöshet och försämrade genomsnittliga jobbchanser.
Andelen utlandsfödda i befolkningen 16–64 år har ökat från 15 till 19 procent sedan mitten av
00-talet. Eftersom arbetslöshetsriskerna är högre bland utlandsfödda än bland inrikes födda
27 har följden blivit en märkbar ökning av andelen utlandsfödda bland de arbetslösa. Enligt AKU
har denna andel ökat från 25 procent till 36 procent sedan mitten av 00-talet. Ökningen är
ännu starkare bland arbetslösa som är registrerade vid arbetsförmedlingen.
Personer med särskilt stora svårigheter att få arbete – ”utsatta grupper” i Arbetsförmedlingens
terminologi – inkluderar lågutbildade personer (högst förgymnasial utbildning),
utomeuropeiskt födda, personer med funktionsnedsättning samt äldre (55–64). Antalet utsatta
grupper bland de arbetssökande vid arbetsförmedlingen har ökat starkt under senare år och
uppgår nu till drygt 60 procent av de inskrivna arbetslösa. Det är troligt att denna utveckling
är en del av förklaringen till de ökade svårigheterna att matcha arbetslösa och vakanser.
Den ”normala” negativa korrelationen mellan arbetslöshet och vakanser är tydligare för
inrikes födda än för utlandsfödda (figur 21). För den senare gruppen är arbetslösheten ca fyra
procentenheter högre 2013 än 2006 vid givna vakanstal. Indikationerna på försvårade
matchningsproblem är således starkare för gruppen utlandsfödda än för de inrikes födda.
Figur 21. Vakanser (privat sektor) och arbetslöshet 16–64 år efter födelseland
2005kv2–2013kv2, procent av arbetskraften.
.50
.45
.40
Vakanser
.35
13q2
13q2
.30
05q2
.25
05q2
.20
09q3
09q3
.15
Utrikes födda
Inrikes födda
.10
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
Arbetslöshet
Källor: SCB (AKU samt konjunkturstatistik över vakanser), säsongrensade och utjämnade kvartalsdata.
Diskussion
Hur väl fungerar svensk arbetsmarknad i jämförelse med arbetsmarknaderna i andra länder?
Svaret beror på vilka indikatorer vi väljer, vilka länder vi jämför oss med och vilken
tidsperiod vi undersöker. Tabell 1 visar utfall för fem indikatorer för Sverige samt sex
28 ”jämförbara” länder, nämligen Norge, Danmark, Finland, Tyskland, Nederländerna och
Österrike. 8 Vi inkluderar också uppgifter för OECD i genomsnitt. Åren 2007 och 2012
representerar perioder före respektive efter finanskrisen.
Tabell 1. Arbetsmarknadsutfall i olika länder 2007 och 2012, procent samt timmar per år.
Sysselsättningsgrad
Arbetstimmar
Befolkning
2007
2012
Arbetslöshet
Långtidsarbetslöshet
2007
2012
2007
2012
2007
2012
Arbetstimmar
Sysselsatt
2007
2012
Sverige
74,2
73,8
1618
1621
1200
1196
6,1
8,0
13
18
Norge
76,9
75,8
1426
1420
1097
1076
2,5
3,2
9
9
Danmark
77,0
72,6
1570
1546
1209
1122
3,8
7,5
16
28
Finland
70,5
69,5
1706
1680
1203
1168
6,9
7,7
23
22
Tyskland
69,0
72,8
1422
1397
981
1017
8,7
5,5
57
46
Nederländerna
74,4
75,1
1388
1381
1033
1037
3,6
5,3
39
34
Österrike
71,4
72,5
1771
1699
1264
1232
4,4
4,4
27
25
OECD
66,5
65,1
1797
1765
1195
1149
5,6
8,0
29
34
Anm: Sysselsättningsgraden i procent av befolkningen, arbetslösheten i procent av arbetskraften,
långtidsarbetslösa (12 månader +) i procent av arbetslösheten, arbetstimmar per år.
Arbetstimmar/befolkning=(sysselsatta/befolkning)×(arbetstimmar/sysselsatt).
Källa: OECD (2013).
En övergripande observation är att Sverige i regel inte sticker ut med utfall som ligger i
toppen eller botten bland de sju länderna. Undantaget är arbetslösheten 2012 som är 8 procent
2012 och därmed högst bland de inkluderade länderna. Norge har lägst arbetslöshet och minst
långtidsarbetslöshet under båda åren. I övrigt ändras ofta rangordningen mellan länderna över
tid. År 2007 är t.ex. sysselsättningsgraden högst i Danmark och lägst i Tyskland; år 2012
ligger Norge i topp och Finland i botten. I Tyskland ökar sysselsättningsgraden med ca fyra
procentenheter mellan de två åren samtidigt som den faller ungefär lika mycket i Danmark.
Norge, Tyskland och Nederländerna har relativt få arbetstimmar per sysselsatt (ca 1400
timmar per år). Österrike har flest arbetstimmar per sysselsatt båda åren och även flest
arbetstimmar relativt befolkningen. Arbetslösheten ökar i regel mellan 2007 och 2012 med
Tyskland som det markanta undantaget; arbetslösheten minskar här med ca tre
procentenheter.
8
Se underlagsrapporten från Malmberg och Öberg (2014) för en mer detaljerad komparativ analys av arbetsmarknadsutfall i dessa länder. Underlagsrapporterna från Hofer m.fl. (2014) respektive van der Klaauw och van Ours (2013) behandlar erfarenheter från Österrike och Nederländerna. 29 Det är inte självklart hur man ska värdera utfall i de olika dimensionerna men de flesta skulle
förmodligen se hög sysselsättningsgrad som något positivt och hög arbetslöshet och hög
långtidsarbetslöshet som något negativt. Det är mer problematiskt att i välfärdstermer värdera
förändringar i arbetade timmar bland de sysselsatta. Färre arbetstimmar per sysselsatt kan vara
resultatet av t.ex. ökad deltidsarbetslöshet eller ökad sjukfrånvaro men kan också bero på att
människor väljer att ta ut mer fritid när reallönerna ökar.
Det finns i data för hela OECD-området ett svagt negativt samband mellan arbetade timmar
per sysselsatt och sysselsättningsgrad, dvs. länder med kort faktisk årsarbetstid ett visst år har
högre sysselsättningsgrad detta år.9 Det är dock riskabelt att tolka detta som ett
orsakssamband. Till exempel finns ingen korrelation mellan förändringar i årsarbetstider och
förändringar i sysselsättningsgrad.
Det finns goda argument för att fästa stort avseende vid arbetslösheten som en
välfärdsindikator vid sidan av sysselsättningsgraden. Arbetslöshet är inte en godtycklig
statistisk konstruktion som saknar betydelse. Det finns övertygande belägg för att arbetslöshet
ofta leder till individuella välfärdsförluster som går utöver inkomstförlusterna. Det är
oroväckande att den svenska arbetslösheten tycks ha bitit sig fast på en hög nivå, särskilt som
arbetslösheten är mycket ojämnt fördelad mellan olika grupper.
Referenser
Aldén, L och M Hammarstedt (2013), Utrikes födda på den svenska arbetsmarknaden – en
översikt och en internationell jämförelse, rapport till kommissionen.
Arbetsförmedlingen (2013), Arbetsmarknadsutsikterna hösten 2013, Ura 2013:8.
Hofer, H, A Weber och R Winter-Ebmer (2014), Labour market policy in Austria during the
crises, rapport till kommissionen.
LO-ekonomerna (2014), Heltidsstuderande arbetslösa – vilka är de och varför har de blivit
fler?
http://www.lo.se/home/lo/res.nsf/vRes/for_media_faktaunderlag_heltidsstuderande_arbetslosa
_pdf/$File/Faktaunderlag_heltidsstuderande_arbetslosa.pdf
9
Malmberg och Öberg (2014) visar att den negativa korrelationen är relativt stark för ungdomar. 30 Malmberg, H och E Öberg (2014), Hur presterar svensk arbetsmarknad? En internationell
jämförelse, rapport till kommissionen.
OECD (2013), Employment Outlook. OECD.
SCB (2013), Ungdomsarbetslöshet – jämförbarhet i statistiken mellan ett antal europeiska
länder, Bakgrundsfakta arbetsmarknads- och utbildningsstatistik, 2013:1.
SCB (2014), Det outnyttjade arbetskraftsutbudet 2001–2013, AM 110 SM 1401.
SOU 2013:74, Unga som varken arbetar eller studerar, Fritzes.
Van der Klaauw och J van Ours (2013), The Dutch labor market as an example for Sweden?
rapport till kommissionen.
31 Appendix
Tabell A1. Andel tidsbegränsade anställningar efter sektor och kön, procent.
1990
2000
2010
Män
Stat
Kommun
Privat
Totalt
6,7
14,8
6,3
7,4
13,5
20,8
11,8
13,0
13,2
18,3
13,2
13,9
Kvinnor
Stat
Kommun
Privat
Totalt
8,8
15,5
10,5
12,8
16,6
17,0
17,9
17,4
17,8
14,6
20,0
17,7
Båda könen
Stat
Kommun
Privat
Totalt
7,6
15,3
7,8
10,1
14,7
17,8
14,1
15,2
15,5
15,4
15,9
15,8
Källa: AKU.
Tabell A2. Arbetslösheten i olika åldersgrupper under olika perioder, 1987–2013.
16–24
25–34
35–44
45–54
55–64
u
u/u
u
u/u
u
u/u
u
u/u
u
u/u
1987–1991
7,3
2,7
2,9
1,1
1,6
0,6
1,0
0,4
1,7
0,6
1992–1996
22,7
2,4
11,5
1,2
7,2
0,7
5,0
0,5
6,4
0,7
1997–2001
18,3
2,3
8,8
1,1
6,9
0,8
5,2
0,6
6,5
0,8
2002–2007
19,3
2,8
7,1
1,0
5,0
0,7
3,9
0,6
4,5
0,7
2008–2013
22,8
2,9
7,6
1,0
5,1
0,6
4,9
0,6
5,0
0,6
1987–2013
18,3
2,6
7,6
1,1
5,1
0,7
4,0
0,6
4,8
0,7
Anm. u är arbetslöshetstalet för respektive grupp, u / u är arbetslösheten i gruppen relativt arbetslösheten för
16–64 år.
Källa: AKU.
32 3. Vässa konjunkturpolitiken
Enligt gängse ekonomisk teori kan finans- och penningpolitiken dämpa fluktuationer i
sysselsättningen men däremot inte påverka den långsiktigt hållbara arbetslösheten (eller
jämviktsarbetslösheten). Arbetslöshetens långsiktiga nivå bestäms enligt detta synsätt av
strukturella faktorer, bl.a. hur lönebildningen fungerar och hur väl lediga jobb kan matchas
med arbetssökande. Det råder stor osäkerhet om nivån på jämviktsarbetslösheten men
erfarenheten har lärt oss att en del av den ökade arbetslöshet som inträffar i en djup
lågkonjunktur tenderar att bli bestående. Stora makroekonomiska störningar kan således ge
upphov till varaktiga effekter på jämviktsarbetslösheten. Om man med aktiv konjunkturpolitik
kan pressa tillbaka arbetslösheten kan detta leda till lägre arbetslöshet på sikt.10
Den svenska konjunkturpolitiken behöver vässas såväl vad gäller penningpolitik som
finanspolitik. Penningpolitiken har under en följd av år bedrivits på ett sätt som orsakat
betydande kostnader i termer av hög arbetslöshet. Finanspolitiken behöver utrustas med
instrument som kraftfullt kan möta växande arbetslöshet med expansiva motåtgärder.
Penningpolitiken
Riksbankens inflationsmål på 2 procent fastställdes 1993 och började gälla från och med
1995. Inflationsförväntningarna tycks ha stabiliserats kring målet från 1997. Den faktiska
inflationstakten (mätt med konsumentprisindex) har emellertid i genomsnitt under perioden
1997–2013 uppgått till 1,2 procent, dvs. väsentligt underskridit inflationsmålet. Svensson
(2013) har beräknat att misslyckandena att uppnå inflationsmålet har medfört att
arbetslösheten har blivit ca en procentenhet högre än vad den skulle ha blivit med en inflation
på 2 procent.
Det är riksdagens ansvar att bestämma inflationsmålet. Riksbankens vilja och förmåga att
uppnå målet måste regelbundet utvärderas. Riksdagen måste kunna uttala kritik mot
Riksbanken om denna åsidosätter målet. Nuvarande praxis är att riksdagens finansutskott
utser externa utvärderare vart fjärde år som komplement till de egna årliga utvärderingarna.
Det finns skäl att förstärka utvärderingarna av penningpolitiken. Finanspolitiska rådet kan här
tjäna som förebild. Detta råd ska följa hur finanspolitiken förhåller sig till de grundläggande
långsiktiga ekonomisk-politiska målen och till konjunkturutvecklingen. Rådet överlämnar en
10
Analysen av den svenska arbetslösheten i Mossfeldt och Österholm (2010) ger stöd för att ökad konjunkturell
arbetslöshet har vissa bestående effekter. 33 rapport till regeringen en gång per år som kan användas som underlag för riksdagens
granskning av regeringens politik.
Finanspolitiska rådet bör utökas med ett par ledamöter och ombildas till ett råd med uppgift
att bevaka måluppfyllelserna för både finans- och penningpolitiken (Finans- och
penningpolitiska rådet, eller Ekonomiska rådet). Finans- och penningpolitiken är ömsesidigt
beroende och det är naturligt att politikens utfall granskas i ett sammanhang.
Finanskrisen och den efterföljande långdragna lågkonjunkturen har initierat en debatt om
lämpligt inflationsmål. Det finns i huvudsak två argument som talar för att inflationsmålet bör
innebära en positiv inflationstakt och inte en konstant prisnivå. Det ena argumentet handlar
om penningpolitikens bristande effektivitet vid låg inflation. Den nominella räntan kan inte
underskrida noll, i varje fall inte nämnvärt; detta är den s.k. nollränterestriktionen. Om
inflationstakten är 2 procent och realräntan också 2 procent blir den nominella räntan 4
procent. En lågkonjunktur kan då mötas med en räntesänkning med 4 procentenheter, dvs.
realräntan kan sänkas till minus 2 procent. Om inflationstakten istället är 4 procent vid 2
procents realränta kan nominalräntan sänkas med 6 procentenheter och realräntan sänkas till
minus 4 procent. Ett högre inflationsmål skapar således större utrymme för kraftiga
realräntesänkningar vilket i sin tur innebär kraftigare expansiva effekter på aggregerad
efterfrågan.
Det andra argumentet för ett ”rimligt högt” inflationsmål är att inflation sannolikt underlättar
relativlöneförändringar vilket kan bidra till lägre arbetslöshet. Vid mycket låg inflation kan
relativlöneförändringar inte ske utan nominella lönesänkningar för vissa grupper, något som
erfarenhetsmässigt är svårt att åstadkomma. Sådana nominella trögheter blir mindre bindande
om (pris)inflationen är 4 procent istället för 2 procent. De nominella lönerna i de två fallen
kommer att öka med 6 procent respektive 4 procent om produktiviteten ökar med 2 procent.
En högre nominell löneökningstakt kan underlätta relativlöneförändringar. Empiriska studier
har visat att den långsiktiga Phillipskurvan verkar vara negativt lutande vid låg inflation,
vilket innebär att den långsiktigt hållbara arbetslösheten kan reduceras genom en
penningpolitik som tillåter måttlig inflation.11
Det är svårt att precisera vad som är lämplig eller optimal inflationstakt. En del ekonomer har
rekommenderat 4 procent som alternativ till 2 procent; se t.ex. Ball (2013). Det har i
11
Se Lundborg och Sacklén (2006) för en svensk studie och Akerlof m.fl. (1996, 2000) för studier på data från
USA.
34 forskningen varit svårt att finna stöd för att de samhällsekonomiska kostnaderna av måttlig
inflation skulle vara annat än försumbara. Den mest akuta frågan handlar dock om att förmå
Riksbanken att ta sitt nuvarande inflationsmål på allvar.
Finanspolitiken
Den lågkonjunktur som följde i finanskrisens spår har initierat ny forskning om
finanspolitikens effekter på produktion och sysselsättning. Huvudtendensen i denna forskning
bekräftar den traditionella keynesianska teorin att åtstramande finanspolitik leder till lägre
ekonomisk aktivitet, särskilt när penningpolitiken passiviserats av bindande
nollränterestriktioner.12 Storleken på de finanspolitiska multiplikatorerna förefaller ha
underskattats. Teorin om ”expansiv åtstramningspolitik”, dvs. att åtstramning kan få
expansiva effekter via förväntningar om framtida lägre skatter, har utsatts för stark kritik
utifrån denna forskning.
Enligt traditionell keynesiansk teori är de expansiva effekterna av finanspolitiska åtgärder i
allmänhet starkare om de verkar via ökade offentliga utgifter än via skattesänkningar eftersom
en del av skattesänkningen leder till ökat sparande. Från teorin följer också att även fullt
finansierade utgiftsökningar får expansiva effekter på produktion och sysselsättning (”den
balanserade budgetens multiplikator”). De empiriska resultaten på denna punkt är dock inte
entydiga.13
Vid måttliga konjunkturstörningar kan finanspolitiken i stor utsträckning verka via de s.k.
automatiska stabilisatorer som jämnar ut hushållens disponibla inkomster över
konjunkturcykeln. Efterfrågan vid lågkonjunktur ökar till följd av ökade offentliga utgifter
(t.ex. för arbetslöshetsersättning) samtidigt som skatteintäkterna faller när sysselsättningen
minskar. De automatiska stabilisatorerna är större i länder med stor offentlig sektor och höga
(och progressiva) skatter. Det är sannolikt att senare års skatteförändringar i Sverige – som
lett till en väsentlig sänkning av skattetrycket – har försvagat de automatiska stabilisatorerna.
Detta är ett argument för att förstärka den aktiva (diskretionära) finanspolitiken.14
Tidsfördröjningar
Det är väl känt att diskretionär finanspolitik är förenad med olika typer av tidsfördröjningar.
Man brukar skilja mellan ”inside lags” och ”outside lags” där inside lags bl.a. innefattar
12
En viktig studie är Blanchard och Leigh (2013). Blanchard och Leigh (2013) finner något starkare effekt av utgifter än av skatter men skillnaderna är små. 14
Se diskussionen om automatiska stabilisatorer i Finanspolitiska rådet (2011). 13
35 trögheter i beslutsfattande och implementering; det tar tid för riksdag och regering att komma
fram till beslut och det tar tid att genomföra projekten när väl beslut har fattats. För att
åstadkomma god tidsanpassning av finanspolitiska åtgärder är det viktigt att det finns
”spadfärdiga projekt” som kan sättas igång med kort varsel. Spadfärdiga projekt kan inkludera
offentliga infrastrukturprojekt och bostadsinvesteringar men kan också omfatta andra program
såsom subventionerad sysselsättning. Regeringen bör, inom vissa ramar, kunna fatta beslut
om aktivering av spadfärdiga projekt utan riksdagens godkännande.
Den nyligen införda lagen om stöd vid korttidsarbete kan tjäna som exempel på ett program
för subventionerad sysselsättning som kan sättas igång med kort varsel. Systemet innefattar
statliga subventioner för att bevara arbetstillfällen vid företag som möter en vikande
efterfrågan genom att anställda tillfälligt går ned i arbetstid och lön. Staten, arbetsgivare och
arbetstagare delar på kostnaderna för korttidsarbete enligt tre fasta nivåer. Staten bär en
tredjedel av kostnaderna. Regeringen kan aktivera stödet för en tolvmånadersperiod. Denna
tid kan förlängas med ytterligare en tolvmånadersperiod.
Marginella sysselsättningsstöd
Anställningsstöd riktade till särskilda grupper av arbetslösa, t.ex. funktionshindrade eller
långtidsarbetslösa, har tillämpats (och tillämpas) i Sverige och många andra länder. Sådana
stöd sänker arbetsgivarens kostnader för viss typ av arbetskraft och kan antagligen också bidra
till lägre total arbetslöshet. Den viktigaste effekten är kanske att stöden ”sorterar om” i kön av
arbetslösa, dvs. ökar chanserna för t.ex. långtidsarbetslösa att få arbete i relation till chanserna
för andra grupper.
En annan modell, förespråkad av bl.a. Gösta Rehn, innebär ekonomiskt stöd till nettoökning
av sysselsättningen i företag; se t.ex. Rehn (1982). Sådana marginella sysselsättningsstöd
(MSS) har i viss utsträckning prövats tidigare i Sverige liksom i flera andra länder. Neumark
(2013) ger en aktuell översikt över erfarenheter från federala och delstatliga program i USA.
Grundtanken med MSS är enkel: premiera det som är det primära målet, dvs. ökad
sysselsättning. En fördel jämfört med generella sänkningar av arbetsgivaravgifter är att
budgetkostnaden bör bli avsevärt lägre.
MSS aktualiserar en rad praktiska frågor. Tidigare svenska erfarenheter är inte odelat positiva
men mycket tyder på att de system som prövats varit alltför komplicerade eller alltför
begränsade i tiden. Erfarenheterna från USA är relativt positiva, enligt vissa bedömare mycket
36 positiva.15 MSS innebär stöd till utökning av sysselsättningen (personer och/eller timmar)
men i en djup lågkonjunktur kan det vara lämpligt att ge subvention även av oförändrad
sysselsättning. Principen kan konkretiseras genom formeln S = s(N1 – aN0), där S är totala
subventionen, s subventionssatsen, Ni sysselsättningen vid två tidpunkter (i=0,1) och a≤ 1 är
en parameter som bestämmer i vad mån även oförändrad sysselsättning ska subventioneras.
MSS kan utformas mer eller mindre selektivt med avseende på grupper men bör vara tämligen
generellt.
Vi föreslår att en lag om marginella sysselsättningsstöd införs. Lagen ska lägga fast kriterier
för stödens nivå och utformning i övrigt. Regeringen ska kunna aktivera stödet vid
lågkonjunktur. Som Neumark (2013) påpekar kan man se MSS som ett slags ”kvasipermanent” system där regelverket i huvudsak ligger fast under relativt lång tid men där
subventionsbeloppen varierar beroende på konjunkturläget. MSS har i det avseendet likheter
med lagen om stöd vid korttidsarbete.
Offentlig sysselsättning
Sysselsättningen i offentlig sektor bör variera kontracykliskt men det kommunala
balanskravet har inneburit risker för procykliska variationer; kommunerna har tvingats till
nedskärningar i lågkonjunkturer för att möta minskade skatteintäkter. Det regelverk kring
kommunernas finanser som nyligen införts bör förhoppningsvis mildra tendenserna till
procykliska svängningar i den kommunala sysselsättningen. Det nya systemet ger möjligheter
för kommuner och landsting att bygga upp resultatutjämningsreserver och på så sätt reservera
en del av överskotten i goda tider och sedan använda medlen för att täcka underskott som
uppstår till följd av en lågkonjunktur. Det återstår att se om det nya regelverket räcker för att
undvika procykliska variationer i kommunal sysselsättning. Ett alternativ till
resultatutjämningsreserver vore att införa ett regelverk med konjunkturberoende statsbidrag
till kommunerna.
Förbättrad statistik
För ett par år sen avlämnade den s.k. Månadsuppgiftsutredningen sitt betänkande (SOU
2011:40). Utredningen föreslog bl.a. skyldighet för arbetsgivare att lämna månadsvisa
uppgifter till Skatteverket om utbetalda löner för de anställda (på individnivå). Utredningen
diskuterade också möjligheterna att inkludera uppgifter om arbetad tid i månadsuppgifterna.
15
Se Neumark (2013) för erfarenheter från USA och Johansson m.fl. (1999) för svenska erfarenheter och en diskussion om lämplig konkret utformning. 37 Utredningens förslag välkomnades av många remissinstanser. Konjunkturinstitutet tillstyrkte
förslagen och menade också att uppgifter om arbetad tid skulle vara till betydande nytta som
ekonomisk-politiskt beslutsunderlag. Vi anser att utredningens förslag bör genomföras.
Månadsuppgifterna bör också inkludera information om arbetad tid samt typ av anställning, i
första hand tillsvidareanställning respektive visstidsanställning.
SAMMANFATTANDE SLUTSATSER
1. Den svenska konjunkturpolitiken behöver vässas såväl vad gäller penningpolitik som
finanspolitik. Penningpolitiken har under en följd av år lett till att inflationen väsentligt
underskridit inflationsmålet vilket har orsakat betydande kostnader i termer av hög
arbetslöshet. Finanspolitiken behöver utrustas med instrument som kraftfullt kan möta
växande arbetslöshet med expansiva motåtgärder.
2. Det finns skäl att förstärka utvärderingarna av penningpolitiken. Finanspolitiska rådet bör
ombildas till ett råd som regelbundet utvärderar måluppfyllelserna för både finans- och
penningpolitiken.
3. För att åstadkomma god tidsanpassning av finanspolitiska åtgärder är det viktigt att det
finns ”spadfärdiga projekt” som kan sättas igång med kort varsel. Spadfärdiga projekt kan
inkludera offentliga infrastrukturprojekt och bostadsinvesteringar.
4. En lag om marginella sysselsättningsstöd bör införas. Principen är att ge ekonomiskt stöd
till nettoökning av sysselsättningen i företag. Stödet kan utformas som ett system där
regelverket i huvudsak ligger fast under relativt lång tid men där stödet kan aktiveras vid
lågkonjunktur. Referenser
Akerlof, G, W Dickens och G Perry (1996), The macroeconomics of low inflation, Brookings
Papers on Economic Activity, No. 1, 1–59.
Akerlof, G, W Dickens och G Perry (2000), Near-rational wage and price setting and the long
run Philips curve, Brookings Papers on Economic Activity, No. 1, 1–44.
Blanchard, O och D Leigh (2013), Growth forecast errors and fiscal multipliers, IMF
Working Paper 13/1.
Ball, L (2013), The case for four percent inflation, manuscript, Department of Economics,
Johns Hopkins University. (http://krieger2.jhu.edu/economics/wpcontent/uploads/pdf/papers/wp607_ball.pdf )
Finanspolitiska rådet (2011), Svensk finanspolitik – Finanspolitiska rådets rapport 2011.
38 Johansson, S, P Lundborg och J Zetterberg (1999), Massarbetslöshetens karaktär och
vägarna till full sysselsättning, Fackföreningsrörelsens Institut för Ekonomisk Forskning.
Lundborg, P och H Sacklén (2006), Low-inflation targeting and long-run unemployment,
Scandinavian Journal of Economics 108, 397–418.
Mossfeldt, M och P Österholm (2010), The persistent labour-market effects of the financial
crisis, Working Paper 117, Konjunkturinstitutet.
Neumark, D (2013), Spurring job creation in response to severe recessions: Reconsidering
hiring credits, Journal of Policy Analysis and Management 32, 142–171.
OECD (2013), Employment Outlook, OECD.
Rehn, G (1982), Anti-inflationary expansion policies with special reference to marginal
employment premiums, Meddelande 1982:4, Institutet för social forskning, Stockholms
universitet.
SOU 2011:40, Månadsuppgifter – snabbt och enkelt, betänkande av
Månadsuppgiftsutredningen.
Svensson, L E O (2013), The possible unemployment cost of average inflation below a
credible target, American Economic Journal: Macroeconomics, under publicering.
(http://larseosvensson.se/files/papers/Phillips.pdf )
39 4. Utbildning,utbildning,utbildning
Det är väl känt att personer med hög utbildning löper mindre arbetslöshetsrisker än
lågutbildade personer. Kan man av denna observation också dra slutsatsen att generella
satsningar på att höja befolkningens utbildning kommer att leda till högre sysselsättning och
lägre arbetslöshet? Inte nödvändigtvis. Man kan på teoretiska och empiriska grunder hävda att
högre utbildning primärt påverkar arbetskraftens produktivitet och därmed reallöner och
levnadsstandard. I många makroekonomiska modeller med flexibla löner är
jämviktsarbetslösheten oberoende av produktivitetens nivå och empiriska tidsseriedata visar
inget samband mellan arbetslösheten och produktivitetsnivån.
Utbildningspolitik är viktigt främst för att skapa förutsättningar för högre produktivitet och
högre inkomster. Utbildning rymmer därutöver också fördelningspolitiska aspekter;
utbildningssatsningar riktade till lågutbildade grupper är ett sätt att bekämpa fattigdom och
minska inkomstskillnader.
Det finns emellertid goda skäl att räkna med att utbildningssatsningar också kan påverka
sysselsättningen om man tar hänsyn till att det finns stora produktivitetsskillnader mellan
olika typer av arbetskraft samtidigt som det finns stelheter i real- och relativlöner. Sådana
lönestelheter kan vara resultatet av lagstiftade eller kollektivt förhandlade minimilöner eller
av att socialförsäkringarna i praktiken sätter ett golv för lönerna. Insatser för att höja de
lågutbildades produktivitet kan öka sysselsättningen genom att göra fler av dem
anställningsbara.
I det här kapitlet sammanfattar vi forskningen kring effekten av ökade resurser till utbildning
på fyra olika områden: (i) förlängd obligatorisk skolgång; (ii) mindre klasser; (iii) högre
lärarlöner; (iv) resurser till ökad utbildning genom vuxengymnasiet. Därefter diskuterar vi
vilken roll den gymnasiala yrkes- och lärlingsutbildningens spelar för övergången från skola
till arbete, samt huruvida mer utbildning även kan förbättra utrikesföddas situation på den
svenska arbetsmarknaden.
Ganska många verkar hysa en föreställning att den svenska arbetskraften är ”överutbildad”
och att brist på resurser inte är det största problemet för den svenska utbildningssektorn. Låt
oss därför börja detta kapitel med att med hjälp av OECDs statistik Education at a Glance
jämföra hur mycket resurser som ägnas åt utbildning i Sverige jämfört med andra jämförbara
länder samt se hur välutbildad den svenska arbetskraften är jämfört med den i andra länder.
40 De första tre raderna i tabell 2 visar andelen av befolkningen i de tre utbildningsgrupperna
förgymnasial utbildning, gymnasium samt högskola i åldersgruppen 25–64 år. För kategorin
högskoleutbildade presenteras även motsvarande andel i åldersgruppen 30–34. Som framgår
av dessa siffror har Sverige inte särskilt annorlunda utbildningsfördelning än andra jämförbara
länder. Utbildningsnivån är generellt lite högre än i Danmark, Nederländerna och Österrike.
Andelen med högskoleutbildning är markant högre i Storbritannien och USA, även om
situationen vänt i åldersgruppen 30–34.
Tabell 2. Utbildningsdata för olika länder.
Sverige
Utbildningsnivå
Förgymnasial utb. %,
25–64 år
Gymnasium %, 25–64 år
Högskola %, 25–64 år
Högskola %, 30–34 år
Lärartäthet
Elever/lärare, grundskola
Elever/lärare,
gymnasium
Danmark Holland Österrike
UK
USA
OECD
13 (28)
23
28
18
23
11
26
25
52 (10)
35 (16)
48 (9)
43
34
41
40
32
41
63
19
24
37
39
48
47
42
44
44
32
39
48
28
37
11 (7)
12 (16)
-
16
17
12
9
20
16
15
15
15
14
14
12
0.82
0.85
0.89
0.80
0.84
0.89
Lärarlöner, kvot mellan genomsnittlig lärarlön och genomsnittlig lön för en högskoleutbildad
Låg- och mellanstadium
0,82 (13)
0,91
0,57
0,66
Högstadium
0,82 (14)
0,91
0,62
0,67
Gymnasium
0,87 (12)
1,1
0,62
0,70
Utgifter, USD per elev
Förgymnasial utbildning
EU21
9 987
10 935
7 954
10 244
9 369
11 193
7 974
8 277
Gymnasium
10 185
11 747
11 838
12 551
10 452
12 464
9 014
9 471
Högskola
19 562
18 977
17 161
15 007
15 862
25 576
13 528
12 856
6,5 (13)
8,0
6,3
5,8
6,5
7,3
6,3
Offentliga utg. för
utbildning, % av BNP
Källa: OECD Education at a Glance (2013). Siffrorna inom parenteserna i den andra kolumnen anger
Sveriges rangordning bland OECD-länderna. Det totala antalet länder i jämförelsen varierar mellan 22
och 38 beroende på hur många länder som rapporterat en jämförbar uppgift.
Tabell 2 redovisar även en jämförelse av lärartätheten. Återigen framstår inte Sverige som
exceptionellt. Antal elever per personal i grundskolan är 11 och för gymnasieskolan 12. Detta
gör att Sverige intar sjunde respektive 16:e plats i gruppen av OECD-länder. I den nedre delen
av tabell 3 redovisas skattningar av kvoten mellan en genomsnittlig lärarlön och den
41 5,9
genomsnittliga lönen för en högskoleutbildad person. Här ligger Sverige generellt under
OECD-snittet och det som gäller för de 21 EU-länderna.
Tabell 2 visar slutligen olika mått på de totala offentliga utgifterna för utbildningssektorn.
Återigen ligger Sverige i den övre halvan av OECD-rankingen, men inte särskilt långt från
OECD-snittet. Sammantaget ger inte statistiken stöd för att Sverige skulle vara exceptionellt i
någon dimension av resurstilldelningen till utbildningssektorn. I de flesta avseenden ligger vi
på den övre halvan i rankingen av OECD-länder, med undantag för de relativa lärarlönerna
som snarare ligger strax under OECD-genomsnittet.
Effekter av förlängd obligatorisk skolgång
Alla industriländer har någon form av lagstiftning för obligatorisk skolgång. Ett sätt att öka
utbildningsnivån i befolkningen är att utöka tiden för den obligatoriska skolgången. Hur
skulle detta påverka utfallet på arbetsmarknaden för de som omfattades av reformen? Även
om man tror på effekten av frivillig utbildning är det inte självklart att effekten är densamma
om man tvingas stanna kvar i skolan.
Den första inflytelserika studien som undersökt denna fråga empiriskt är Angrist och Krueger
(1991). De utnyttjade det faktum att lagarna om obligatorisk skolgång i USA gäller tills en
viss uppnådd ålder, medan skolstarten regleras av födelseår. Detta innebär att de som är födda
på hösten kommer att börja en ny årskurs innan de uppnår åldern för den obligatoriska
utbildningen. Angrist och Krueger visar att de som är födda på hösten också i genomsnitt har
längre utbildning än de som är födda på våren. Genom att jämföra arbetsinkomsten mellan de
som är födda på hösten och på våren visar de att avkastningen på den ytterligare utbildning
som blir följden av olika födelsekvartal är ganska lik den vi observerar genom att bara
jämföra genomsnittliga arbetsinkomster för individer med olika utbildningslängd.
Angrist och Kruegers studie gav således en mycket positiv bild av effekter av utökad
obligatorisk utbildning. Deras studie följdes av en lång rad studier av effekten av utökad
obligatorisk skolgång. Denna litteratur sammanfattas i Aschenfelter m.fl. (1999). Harmon och
Walker (1995) studerade effekterna av två reformer som genomfördes i Storbritannien, en
reform som beslutades 1947 där den obligatoriska skolgången förlängdes till dess att eleven
fyllt 15 år och en som beslutades 1971 där obligatoriet förlängdes till 16 års ålder. Resultaten
visade återigen att avkastningen på den ytterligare utbildningen var ungefär lika stor som de
observerade löneskillnaderna mellan olika utbildningsgrupper.
42 Meghir och Palme (2005) undersökte effekterna på avslutad utbildning och arbetsinkomster
av införandet av grundskolan i Sverige mellan 1949 och 1962. Grundskolan innebar tre större
förändringar: (i) den obligatoriska skolgången utökades från 7 eller 8 år beroende på kommun
till 9 år över hela landet, (ii) den tidigare uppdelningen på folkskola och realskola efter sex års
studier avskaffades och man införde sammanhållna klasser för hela tiden i grundskolan, och
(iii) man införde en centralt bestämd läroplan för hela grundskolan.
Grundskolan infördes succesivt i olika kommuner som ett socialt experiment. Detta gör att
man kan skatta förändringen i arbetsinkomster mellan födelsekohorter i kommuner som just
infört reformen jämfört med kommuner där reformen varit implementerad i alla kohorter som
studeras eller i ingen av dem. I studien delades resultaten upp på grupper med olika social
bakgrund. De visade sig att längden på den avslutade utbildningen påverkades starkare i
gruppen som kom från hem med låg utbildning. I denna grupp påverkades också de framtida
arbetsinkomsterna signifikant positivt.
Klasstorlekar och resurser till skolan
Det finns en rad metodologiska svårigheter förknippade med att mäta effekten av
klasstorlekar på arbetsmarknadsutfall. Använder man icke-experimentella data är det mest
uppenbara problemet att storleken på en klass inte bestäms slumpmässigt. Ofta försöker
skolledningen placera elever med särskilda behov i mindre klasser. Detta gör att det inte är
möjligt att utifrån det observerade sambandet mellan klasstorlek och utfall säga något om
effekten av klasstorlek.
De mest välkända resultaten om effekten av mindre klasser kommer från det så kallade
STAR-projektet (Student/Teacher Acheivement Ratio). STAR-projektet var ett experiment
med 11 571 elever i den amerikanska delstaten Tennessee där eleverna slumpades till olika
stora klasser. Experimenten genomfördes på 79 skolor och pågick mellan åren 1985 och 1988.
Det har gjorts ett stort antal studier baserat på data från STAR-projektet. Den första omgången
studier fokuserade enbart på skolresultat eftersom de som deltog i experimentet inte hade
hunnit ut på arbetsmarknaden när studierna genomfördes. Nyligen publicerades dock en stor
studie där man matchat registerdata med utfall senare i livet för eleverna som deltog i
experimentet (Chetty m.fl. 2011). Resultaten i studien visar att de som blivit randomiserade
till de mindre klasserna lyckades bättre i de senare studierna och hade större sannolikhet att
avsluta en college-utbildning. Man hittade däremot inte några signifikanta effekter på
43 arbetsinkomster. Troligen beror detta dock på den låga precisionen i skattningarna vilket är en
följd av att data på arbetsinkomsterna härrörde från en relativt ung ålder, 27 år.
Den mest tillförlitliga studien på svenska data om klasstorlekens betydelse för senare
livsutfall är Fredriksson m.fl. (2013).16 För att hantera problemet med att klasstorlek
vanligtvis inte är slumpmässig utnyttjar författarna en regel som gällde innan
kommunaliseringen av grundskolan. Enligt denna regel fick det inte vara fler elever än 30 i
varje klass. Detta innebar att om det anmälde sig fler än 30 elever så blev det två klasser, fler
än 60 tre klasser osv. Denna regel skapade slumpmässig variation i klasstorlek kring
brytpunkterna. Om antalet anmälda elever i en skola gick från 30 till 31 ändrades den
genomsnittliga klasstorleken från 30 till 15,5.
Studien finner överlag positiva och signifikanta effekter av mindre klasser på kognitiv
förmåga (mätt genom intelligenstester i sjätte klass), icke-kognitiv förmåga (mätt genom
enkätfrågor i sjätte klass), standardprov i årskurs nio, sannolikheten att få en högskoleexamen,
samt arbetsinkomst vid vuxen ålder. En minskning av klasstorleken med fem elever skulle
enligt studien öka den genomsnittliga arbetsinkomsten med 3,4 procent.
Effekter av kvaliteten på lärarkåren
Randomiseringen av elever till klasser i STAR-experimentet möjliggör även studier av hur
kvaliteten på lärare påverkar senare utfall för eleverna. Chetty m.fl. (2011) finner att de elever
som hade en lärare med längre erfarenhet under skoltiden upp till tredje klass hade signifikant
högre arbetsinkomst efter avslutade studier. Det går från dessa skattningar inte att identifiera
om det är erfarenheten i sig, eller det faktum att mer kvalificerade lärare tenderar att stanna
längre i yrket, som är bakgrunden till resultaten. Andra studier har visat att lärarnas
kvalifikationer har en signifikant påverkan på elevernas resultat (se till exempel Rivkin m.fl.
2005).
Grönkvist och Vlachos (2008) har utgått från mönstringsresultat på kognitiva och ickekognitiva förmågor och visar att dessa förmågor hos nyblivna (manliga) ämneslärare sjunkit
drastiskt sedan början på 1990-talet. Under samma period har relativlönerna för lärare jämfört
med andra högskoleutbildade också sjunkit markant. Det vore naivt att tro att
löneutvecklingen inte spelade någon roll för att locka högt kvalificerade personer till
16
Denna studie sammanfattas på svenska i Fredriksson m.fl. (2012). 44 läraryrket och för att få dem att stanna i yrket. Den senare aspekten kan vara nog så viktig i
ljuset av forskningen som visar att lärarens erfarenhet påverkar skolresultaten.
Vuxengymnasieskolan
Ett vanligt sätt att vid vuxen ålder skaffa sig en generell gymnasieutbildning är genom den
kommunala vuxenutbildningen. Figur 22 visar utvecklingen av antalet elever som är inskrivna
inom den kommunala vuxenutbildningen i Sverige mellan 1994 och 2012. Som framgår av
figuren expanderade verksamheten radikalt genom det så kallade Kunskapslyftet efter den
ökade arbetslöshet som följde efter 1990-talskrisen.
Figur 22. Antal elever i gymnasial vuxenutbildning inom komvux 1994–2012,
höstterminen för respektive år, tusental personer.
200
160
120
80
40
0
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
Källa: SCB, Utbildningsstatistisk årsbok.
Stenberg och Westerlund (2008) har utvärderat effekten av Kunskapslyftet och finner att
arbetsinkomsten för deltagare ökade med i genomsnitt 14 procent för män och 23 procent för
kvinnor. Den starkaste effekten kan hänföras till dem som gått utbildningar motsvarande två
terminer. Stenberg (2010) finner så pass positiva effekter av Kunskapslyftet att satsningen gav
en samhällsekonomisk vinst på 17 års sikt genom större skattebaser.
Gymnasial yrkes- och lärlingsutbildning
Ungdomsarbetslösheten i Sverige är hög och övergången från skola till jobb tar ofta lång tid. I
traditionella lärlingsländer som t.ex. Tyskland är ungdomsarbetslösheten betydligt lägre och
övergången till jobb går snabbare. Detta tyder på att yrkesutbildningen spelar en nyckelroll
för ungdomars etablering på arbetsmarknaden, men också på att det finns stora brister i den
svenska yrkesutbildningen.
45 Yrkesutbildningen sker framförallt i gymnasiets treåriga yrkesprogram. Andelen elever som
väljer yrkesprogram har varit sjunkande under lång tid och denna utveckling har fortgått efter
gymnasiereformen 2011. Till exempel var andelen av eleverna i årskurs 1 som gick
yrkesprogram 37 procent år 2008 och 29 procent hösten 2012 (Skolverket 2013a).
Undervisningen i yrkesprogrammen sker till största delen i skolan och det arbetsplatsförlagda
lärandet uppgår endast till 15 veckor. Det har under lång tid funnits en strävan att stärka den
arbetsplatsförlagda utbildningen i yrkesprogrammen, men kvalitetsbrister har upprepade
gånger påpekats och alla elever erbjuds inte ens 15 veckors praktik (se till exempel
Skolinspektionen 2011). I syfte att öka inslaget av arbetsförlagt lärande genomfördes under
2008-2010 ett försök med en gymnasial lärlingsutbildning som sedan permanentades (med
vissa förändringar) i och med gymnasiereformen. Lärlingsutbildningen innebär att hälften av
utbildningen ska vara arbetsplatsförlagd.
Syftet med införandet av lärlingsutbildningen var att underlätta ungdomars inträde på
arbetsmarknaden. Eleverna får en naturlig kontakt med näringslivet och utbildningen styrs i
stor utsträckning av företagens efterfrågan på yrkeskunskaper. Erfarenheterna från t.ex.
Tyskland tyder på att en stor andel av lärlingseleverna får en anställning vid den arbetsplats
där de genomgått sin lärlingsutbildning. Ett ytterligare motiv bakom införandet av
lärlingsutbildningen är att motverka avhopp från gymnasiet för mindre studiemotiverade
elever.
Man kan urskilja två viktiga dimensioner i utformningen av den gymnasiala
yrkesutbildningen. Den första är i vilken utsträckning utbildningen är specifik för ett visst
yrke eller mer generell och studieförberedande. Den andra dimensionen är i vilken
utsträckning utbildningen är arbetsplatsförlagd.
Utbildningen i de tvååriga yrkesprogram som fanns före gymnasiereformen 1994 var till liten
del arbetsplatsförlagd, var starkt fokuserad på yrkeskunskaper och gav inte
högskolebehörighet. När de treåriga programmen infördes bestod den huvudsakliga
förändringen i att utbildningen blev mer generell och att både yrkes- och studieförberedande
program gav högskolebehörighet. I och med gymnasiereformen 2011 leder yrkesprogrammen
inte längre med automatik till högskolebehörighet, men det finns möjlighet att välja att läsa in
grundläggande högskolebehörighet. Den nya lärlingsutbildningen skiljer sig från
yrkesprogrammen genom starkare yrkesinriktning och att utbildningen till betydligt större del
46 är arbetsplatsförlagd. Det finns dock även möjlighet att komplettera lärlingsutbildningen med
kurser som ger grundläggande högskolebehörighet.
Internationell utblick
De flesta europeiska länder har någon form av lärlingsutbildning. De mest utpräglade
lärlingssystemen finns i Österrike, Tyskland och Schweiz, men även i Danmark, Norge och
Nederländerna är lärlingsutbildningen omfattande. Lärlingsutbildningens utformning skiljer
sig dock åt i olika länder (se t.ex. Zimmerman m.fl. 2013).
I Tyskland läser cirka två tredjedelar av alla elever två- till fyraåriga lärlingsprogram. Det
finns lärlingsprogram för yrken inom nästan alla sektorer. Lärlingarna har en anställning med
låg lön och utbildningen sker växelvis mellan skola och arbetsplats. Den arbetsplatsförlagda
delen av utbildningen är noga reglerad och övervakad. En omständighet som förmodligen är
viktig för det tyska lärlingssystemet är att det finns ca 350 lagreglerade yrkesexamina som
kontinuerligt utvecklas i samarbete med fack och arbetsgivare. Schweiz och Österrike har
lärlingsutbildningar som till stor del liknar det tyska systemet, även om de inte är lika
omfattande om i Tyskland. I Österrike är det ungefär en tredjedel av alla ungdomar som går
en lärlingsutbildning. Antalet lärlingsplatser har minskat under senare år och ett antal åtgärder
har vidtagits för att öka antalet; se Hofer m.fl. (2014).
Nederländerna har också en omfattande lärlingsutbildning som omfattar ungefär hälften av
gymnasieungdomarna, men som är annorlunda utformad än den tyska motsvarigheten.
Utbildningen är till större del förlagd till skolan och lärlingen anställs inte av ett företag.
Graden av arbetsplatsförlagd utbildning varierar från 20 procent av utbildningstiden till över
60 procent (detta system diskuteras utförligare i van der Klaauw och van Ours, 2013).
Zimmerman m.fl. (2013) drar i sin genomgång av lärlingsutbildningar i olika länder slutsatsen
att det tyska systemet är det mest framgångsrika, men också att det bygger på en rad
institutionella och kulturella förutsättningar som växt fram under lång tid och inte enkelt låter
sig överföras till andra länder. Till exempel påpekar de att det krävs att arbetsgivarna är
villiga att erbjuda utbildning enligt läroplan i utbyte mot att betala lägre lön, att utbildningen
leder till en yrkesexamen som är attraktiv på arbetsmarknaden och att både ungdomar och
föräldrar upplever lärlingsutbildningen som ett godtagbart alternativ till högre utbildning.
Olofsson och Wadensjö (2011) pekar på att de norska erfarenheterna av lärlingsprogram
kanske lättast låter sig överföras till svenska förhållanden. Norge är också intressant eftersom
47 omfattningen av lärlingsprogrammen ökat sedan mitten av 1990-talet. Lärlingsprogrammen i
Norge är integrerade i gymnasieutbildningen, är förhållandevis teoretiska och bygger till stor
del på samverkan mellan arbetsmarknadens parter. Samtidigt påpekar Olofsson och Wadensjö
(2011) att en viktig skillnad gentemot Sverige är att det i Norge görs en tydlig uppdelning
mellan facklärd och icke facklärd arbetskraft i lönesättningen och att det finns ett stort inslag
av yrkeslegitimationer. Detta ökar incitamenten att fullfölja en lärlingsutbildning.
I kontrast till många europeiska länder har man i USA i stället valt att inrikta
gymnasieutbildningen på att lära ut generella framför yrkesspecifika kunskaper och
färdigheter. Argumentet som ofta framförs där handlar om att yrkeskunskaper är alltför
specifika och snabbt blir obsoleta och att det därför är viktigare med mer generella kunskaper
i språk och matematik. Det finns till och med nationalekonomiska forskare som framfört
hypotesen att detta är en tänkbar anledning till att USA haft en högre långsiktig tillväxttakt än
Europa (Krueger och Kumar 2004a, b).
Empiriska studier
I den nationalekonomiska forskningen om lärlings- och yrkesutbildning har man framförallt
behandlat två huvudsakliga avvägningar. Mer yrkesspecifika kunskaper och större koppling
till arbetsmarknaden underlättar sannolikt möjligheten att snabbt få jobb, men det finns risk
att det försvårar anpassning till teknologiska förändringar, till exempel när kunskaper som
krävs för ett visst yrke förändras eller om man behöver ställa om till ett annat yrke.
Ett annat dilemma är att även om större fokus på generell högskoleförberedande utbildning
kan ha många fördelar, riskerar det att leda till fler avhopp från gymnasiet.
Arbetsmarknadssituationen för ungdomar utan avslutad gymnasieutbildning är särskild
problematisk och för dessa vore det säkerligen bättre med någon slags gymnasieexamen än
ingen alls.
Lärlingsprogram har många fördelar genom att det kan leda till att fler slutför en
gymnasieutbildning och att ungdomar får en starkare koppling till arbetsmarknaden och
snabbare kan få jobb. Detta bekräftas också med emfas av flertalet empiriska studier (se t.ex.
litteraturöversikten av Wolter och Ryan 2011). Nackdelen är att mer yrkesspecifika kunskaper
kan göra det svårare att vidareutbilda sig till ett annat yrke och därmed öka risken för sämre
arbetsmarknadsutfall på längre sikt. Denna risk förvärras av dålig styrning av
lärlingsutbildningen, t.ex. om företag erbjuder elever en alltför företagsspecifik utbildning.
48 Den empiriska utmaningen om man vill studera effekten av mer yrkesinriktad jämfört med
studieförberedande utbildning är att det inte är slumpmässigt vilken utbildning människor
väljer. De metodmässigt mest övertygande studierna gäller därför reformer som förändrade
graden av studieförberedande inslag eller praktik och studerar effekten för de som påverkades
av reformen jämfört med de som utbildade sig strax före eller efter.
En intressant om än inte metodmässigt helt övertygande studie är Hanushek m.fl. (2011) som
handlar om de långsiktiga effekterna av yrkes- respektive studieförberedande
gymnasieutbildning i 18 OECD-länder. I studien jämförs sysselsättningen bland unga som
genomgått yrkes- respektive studieförberedande gymnasieutbildning med sysselsättningen för
gamla med yrkes- respektive studieförberedande gymnasieutbildning i bagaget. Denna metod
ger en korrekt skattning av effekten av yrkes- kontra studieförberedande utbildning under
antagandet att det är samma bakomliggande faktorer som ligger bakom valet av yrkesrespektive studieförberedande utbildning för både unga och gamla. Hanushek m.fl. (2011)
finner i linje med den förmodade avvägningen ovan att personer med yrkesutbildning är
sysselsatta i större utsträckning i början av yrkeslivet, men att sysselsättningen senare i livet är
högre för personer med studieförberedande utbildning.
Hall (2012, 2013) är två metodmässigt mer övertygande studier baserade på svenska data.
Dessa båda uppsatser studerar försöket med treåriga yrkesprogram för årskullarna som
började 1988, 1989 och 1990. De treåriga yrkesprogrammen i försöket var mer
studieförberedande och ledde till högskolebehörighet än existerande tvååriga program, men
innefattade också mer arbetsplatsförlagd utbildning än både tidigare tvååriga program och de
treåriga som senare infördes efter gymnasiereformen 1994.
Hall (2012) visar att inkomsterna inte påverkades, men att elever på de treåriga
yrkesprogrammen inte fullföljde gymnasiet i samma utsträckning som de som gick tvåårigt
program. Hall (2013) studerar i stället arbetslöshetsutfall 2008–2010 då de studerade
personerna är 34–40 år. För gruppen män med låga grundskolebetyg finner studien att de att
de treåriga programmen inneburit högre arbetslöshet. Sammantaget pekar dessa studier på att
det finns en reell risk för att alltför hög grad av teoretiska, studieförberedande ämnen kan leda
till att fler inte fullföljer sin gymnasieutbildning.
En ny studie av Stenberg och Westerlund (2014) presenterar en jämförande analys av
yrkesinriktad och (generell) teoretisk utbildning på kort och lång sikt med hjälp av data från
Kunskapslyftet. Arbetsinkomsterna 1990–2010 studeras för personer som 1997 deltog i
49 program med yrkesinriktad respektive teoretisk utbildning. Det visar sig att yrkesutbildning är
förknippad med högre inkomster 5–7 år efter påbörjat program. På längre sikt ger generell
utbildning ett bättre utfall än yrkesutbildning för vissa grupper, t.ex. kvinnor med kort
utbildning.
Utrikes födda och utbildning
I kapitlet om utvecklingen på arbetsmarknaden visades att arbetslösheten är betydligt högre
bland utrikes än inrikes födda svenskar. I tabell 3 redovisas tre olika arbetsmarknadsutfall för
inrikes och utrikes födda uppdelat på kön och utbildningsnivå. Tabellen visar att
arbetslösheten är ungefär dubbelt så hög för utrikes som för inrikes födda med förgymnasial
respektive gymnasial utbildning. För personer med eftergymnasial utbildning är
arbetslösheten ungefär tre gånger högre bland utrikes födda. Aldén och Hammarstedt (2013)
visar vidare i sin underlagsrapport att arbetsmarknadsutfallen skiljer sig väsentligt inom
gruppen utrikes födda samt att utrikes födda från Afrika och Asien är särskilt utsatta på
arbetsmarknaden.
Tabell 3. Arbetskraftsstatus bland inrikes och utrikes födda efter kön och utbildningsnivå
2012, 16–64 år.
Män
Förgymnasial utbildning
Sysselsättningsgrad
Andelen arbetslösa av
arbetskraften
Andelen utanför
arbetskraften
Gymnasial utbildning
Sysselsättningsgrad
Andelen arbetslösa av
arbetskraften
Andelen utanför
arbetskraften
Eftergymnasial utbildning
Sysselsättningsgrad
Andelen arbetslösa av
arbetskraften
Andelen utanför
arbetskraften
Kvinnor
Inrikes
födda
Utrikes
födda
Inrikes
födda
Utrikes
födda
51,2
45,6
41,0
33,9
14,3
29,6
19,4
27,0
40,3
35,3
49,1
53,5
84,2
71,9
78,5
63,7
6,4
15,3
6,6
13,7
10,0
15,1
15,9
26,2
86,8
78,6
86,2
71,5
3,9
12,7
3,2
11,6
9,7
10,0
10,9
19,1
Källa: Aldén och Hammarstedt (2013), bearbetningar av AKU.
50 Det kan också noteras att arbetslösheten är väsentligt lägre ju högre utbildningsnivån är både
för inrikes och utrikes födda, vilket tyder på att utbildning har betydande avkastning även för
utrikes födda. Aldén och Hammarstedts (2013) genomgång av forskningen pekar också på att
utrikes födda har hög avkastning av att utbilda sig och att detta gäller särskilt om en del av
utbildningen sker i Sverige.
Diskussion
Forskningen visar sammanfattningsvis att tidigare förlängningar av den obligatoriska
skolgången haft positiva effekter på arbetsmarknadsutfall. För den svenska
grundskolereformen gällde detta enbart för de som kom från hem med lågutbildade fäder. Den
forskning som finns gäller dock framförallt effekter på arbetsinkomster, inte på
arbetslöshetsrisker. Man kan dock argumentera för att den som har högre avkastning på sitt
humankapital i termer av arbetsinkomst även borde löpa mindre risk att bli arbetslös. Det är
dock inte en given slutsats i en situation där alla lågutbildade, genom obligatorisk utbildning,
blir mer högutbildade. Ett annat skäl att tolka resultaten med försiktighet är att de
utbildningsreformer som tidigare studerats främst gällt obligatorisk utbildning upp till 16 år.
Man kan inte utan vidare extrapolera resultaten till att gälla för ytterligare utvidgningar av
obligatoriet.
Forskningen visar också att de positiva effekterna av mindre klasser och bättre lärare även
påverkar utfallet på arbetsmarknaden efter skolgången. Problemet att överföra dessa resultat
på nuvarande situation är troligen mindre än vad som gällde för studierna av effekter av
utvidgningen av den obligatoriska skolgången. Det finns inga uppenbara skäl till att resultaten
av mindre klasser och bättre lärare skulle gälla i en kontext men inte en annan. Däremot finns
det få användbara explicita resultat för effekter på arbetslöshetsrisker. Återigen får vi förlita
oss på att effekten på arbetslöshetsrisker följer samma mönster som andra mått för framgång
på arbetsmarknaden.
I varje årskull uppnår för närvarande över 20 procent inte målen för slutbetyg i gymnasiet.
Även om man med mer resurser till den grundläggande utbildningen troligen kan minska
denna andel markant, kommer det sannolikt fortfarande vara en stor grupp som inte avslutar
gymnasiet. Som framgår av figur 17 så är arbetslösheten betydligt högre för denna grupp och
skillnaderna har ökat. För denna grupp är vuxengymnasiet ett bra sätt att förbättra sin
utbildning och sina möjligheter på arbetsmarknaden. Befintlig forskning visar överlag positiva
effekter av Kunskapslyftet och vuxengymnasieutbildning i allmänhet.
51 Det kan också behövas särskilda insatser som är inriktade mot ungdomar som inte har klarat
gymnasiet. Olofsson (2010) har fört fram ett intressant förslag om hur en utbildningsgaranti
för unga upp till 25 år skulle kunna utformas. En sådan garanti innebär inte bara att
kommunerna ska ha ett ansvar att erbjuda kompletterande gymnasial vuxenutbildning, utan
också att de ges ett utvidgat informationsansvar och uppsökande ansvar för de som inte har
klarat gymnasiet.
Vår tolkning av resultaten som redovisades i tabell 3 är att utrikes födda har hög avkastning i
termer av minskad arbetslöshet av att skaffa sig en utbildning på gymnasie- eller
högskolenivå. Att höja utbildningsnivån bland utrikes födda utan fast förankring på
arbetsmarknaden är därför en viktig åtgärd för att minska arbetslösheten. Till exempel bör
man överväga att en utbildningsgaranti för unga eventuellt även bör utsträckas till att gälla
nyanlända invandrare (åtminstone upp till en viss ålder). Aldén och Hammarstedt (2013) visar
dock att den högre arbetslösheten bland utrikes födda inte bara beror på skillnader i
utbildningsnivå. Det är därför viktigt att komplettera utbildningssatsningar med bland annat
intensifierat arbete mot diskriminering, förbättringar av etableringsprocessen och
säkerställande att validering av utländska examina sker skyndsamt.
Det är också viktigt att försöka påskynda övergången från skola till arbete. Välfungerande
lärlingsutbildningar kan av allt att döma snabba på denna övergång, men kan eventuellt
påverka sannolikheten att man har ett arbete senare i yrkeslivet negativt. Lärlingsutbildningen
innebär också en tydligare yrkesinriktning med mindre studieförberedande inslag, vilket kan
leda till att fler fullföljer sin gymnasieutbildning. Erfarenheten från införandet av nuvarande
lärlingsutbildning och tidigare svenska försök att införa lärlingsutbildning visar dock att det är
svårt att skapa en attraktiv lärlingsutbildning.
Nuvarande lärlingsutbildning har föregåtts av flertalet tidigare försök att inrätta
lärlingsutbildningar. En historisk återblick (se till exempel SOU 2010:19 och Olofsson och
Wadensjö 2011) gör det tydligt att det finns många utmaningar involverade i att införa
lärlingsutbildning. Arbetsgivarna måste ha incitament att bedriva relevant utbildning (och inte
bara utnyttja ungdomarna som billig arbetskraft) och gymnasieskolan måste tillhandahålla
relevant kompletterande utbildning. Dessutom måste ungdomar uppleva lärlingsutbildningen
som attraktiv och som ett acceptabelt substitut till mer generellt inriktade utbildningar. Enligt
Skolverket (2013b) kan profileringen av den svenska lärlingsutbildningen som en utbildning
framförallt för skoltrötta ha inneburit att utbildningen fått låg status och attraherat få elever.
52 Den första årskullen lärlingar år 2008 bestod av cirka 3 600 elever vilket över tid har minskat
till 1 900 elever som påbörjade lärlingsutbildning 2012. Detta är långt under regeringens högt
ställda ambitioner. I budgetpropositionen 2011 avsattes exempelvis resurser för att skapa 30
000 lärlingsplatser fram till 2014.
Ett komplement till lärlingsutbildning är att stärka de nuvarande yrkesprogrammens ställning
och framförallt deras koppling till arbetsmarknaden. En viktig del i detta är att öka inslaget av
arbetsplatsförlagd utbildning i existerande yrkesprogram. Även om erfarenheten visar att detta
är svårt, bör åtgärder vidtas för att öka inslaget av arbetsplatsförlagd utbildning och för att
kvalitetssäkra denna. Ett första steg är att se till att dagens lagstadgade krav på 15 veckors
praktik följs, till exempel genom ekonomiska sanktioner mot skolor som inte lyckas erbjuda
detta. Det är också viktigt att utbildningen på yrkesprogrammen anpassas till
arbetsmarknadens behov i samverkan med arbetsmarknadens parter på både nationell och
lokal nivå. De lokala och nationella programråd som har införts i och med gymnasiereformen
2011 är ett steg i rätt riktning, men det är ännu för tidigt att utvärdera vilken roll dessa har
spelat.
En starkare koppling till arbetslivet kan också åstadkommas genom att underlätta för
gymnasieelever på yrkesprogram att få sommarjobb med relevant praktisk erfarenhet.
Hensvik och Nordström Skans (2013) visar att sommarjobb under gymnasieutbildningen ökar
möjligheten att få jobb efter gymnasiet. En möjlighet är att ålägga skolorna ansvar för att
underlätta för eleverna att få sommarjobb som är relevanta för utbildningen.
En annan åtgärd som vidtagits för att underlätta övergången från skola till jobb är
yrkesintroduktionsavtalen. Dessa bygger på frivilliga överenskommelser mellan
arbetsmarknadens parter och innebär att en del av arbetstiden används till utbildning och att
den anställde får en lägre lön. Yrkesintroduktionsavtalen innebär att den arbetsplatsförlagda
yrkesutbildningen sker efter gymnasiet, medan lärlingsutbildning innebär att
yrkesutbildningen integreras i gymnasieutbildningen. Yrkesintroduktionsavtalen finns än så
länge inom ett fåtal branscher och har liten omfattning. Under 2014 införs ett särskilt
handledarstöd samt nedsatt arbetsgivaravgift för de som anställer ungdomar inom ramen för
yrkesintroduktionsavtal. En tänkbar farhåga med yrkesintroduktionsavtalen är de främst
vänder sig till ungdomar som har gymnasieexamen och därmed inte underlättar för de
ungdomar som har allra svårast att etablera sig på arbetsmarknaden (Olofsson 2014).
53 Det är inte bara önskvärt att snabba på övergången från skola till arbete, utan även att snabba
på utbildningsgången i högre utbildning. Detta skulle leda till ökad sysselsättning i och med
att människor är yrkesverksamma under en större del av sitt liv. Dessutom skulle det
förmodligen minska antalet arbetslösa studerande ungdomar. Vi diskuterar inte denna fråga
närmare i rapporten, utan hänvisar i stället till Sonnerby (2012) för en utförlig diskussion och
flera åtgärdsförslag för ökad effektivitet i högskoleutbildningen.
SAMMANFATTANDE SLUTSATSER
1. Arbetskraften i Sverige är inte överutbildad och avkastningen på att lägga mer resurser på
grundskola och gymnasium är av allt att döma hög.
2. Fullständig gymnasieexamen har blivit allt viktigare för att klara sig på arbetsmarknaden.
Ett nytt kunskapslyft med möjlighet att läsa in gymnasiet med bibehållen
arbetslöshetsersättning bör därför övervägas.
3. En utbildningsgaranti för unga, och eventuellt även nyanlända invandrare, bör införas för
att säkerställa att så gott som alla har möjlighet att läsa in gymnasiet.
4. De gymnasiala yrkesprogrammens koppling till arbetsmarknaden behöver stärkas. Ett
minimumkrav är att alla elever på yrkesutbildningen får de 15 veckors arbetsförlagd
utbildning de har rätt till.
5. Gymnasieungdomar bör i större utsträckning beredas möjlighet till sommarjobb, till
exempel i offentlig sektor. I yrkesprogrammen skulle krav på skolorna att en viss andel av
eleverna ska ha sommarjobbat på en för utbildningen relevant arbetsplats kunna införas.
Referenser
Aldén, L och M Hammarstedt (2013), Utrikes födda på den svenska arbetsmarknaden – en
översikt och en internationell jämförelse, rapport till kommissionen.
Angrist, J, and A Krueger (1991), Does compulsory school attendance affect schooling and
earnings? Quarterly Journal of Economics 106, 979–1014.
Ashenfelter, O, C Harmon och H Oosterbeek (1999), A review of estimates of the
schooling/earnings relationship, with tests for publication bias, Labour Economics 6, 453–
470.
54 Chetty, R m.fl. (2011), How does your kindergarten classroom affect your earnings? Evidence
from Project STAR, Quarterly Journal of Economics 126, 1593–1660.
Fredriksson, P, H Oosterbeek och B Öckert (2012), Långsiktiga effekter av mindre klasser,
IFAU rapport 2012:5.
Fredriksson, P, H Oosterbeek och B Öckert (2013), Long-term effects of class size, Quarterly
Journal of Economics 128, 249–285.
Grönqvist, E och J Vlachos (2008), One size fits all? The effects of teacher cognitive and noncognitive abilities on student achievement, IFAU Working Paper 2008:25.
Hall, C (2012), The effects of reducing tracking in upper secondary school: Evidence from a
large-scale pilot scheme, Journal of Human Resources 47, 237–269.
Hall, C (2013), Does more general education reduce the risk of future unemployment?
Evidence from labor market experiences during the Great Recession, IFAU Working Paper
2013:17.
Hanushek, E, L Woessmann och L Zhang (2011), General education, vocational education,
and labor-market outcomes over the life-cycle, NBER Working Paper 17504.
Harmon, C och I Walker (1995), Estimates of the economic return to schooling for the United
Kingdom, American Economic Review 85, 1278–1286.
Hensvik, L och O Nordström Skans (2013), Networks and youth labor market entry, IFAU
Working Paper 2013:23.
Hofer, H, A Weber och R Winter-Ebmer (2014), Labour market policy in Austria during the
crisis, rapport till kommissionen.
Krueger, D och D Kumar (2004a), Skill-specific rather than general education: A reason for
US-Europe growth differences? Journal of Economic Growth 9, 167–207.
Krueger, D och D Kumar (2004b), US-Europe differences in technology-driven growth:
Quantifying the role of education, Journal of Monetary Economics 51, 161–190.
Malmberg, H och E Öberg (2014), Hur presterar svensk arbetsmarknad? En internationell
jämförelse, rapport till kommissionen.
Meghir, C, and M Palme (2005), Educational reform, ability, and family background,
American Economic Review 95, 414–424.
Olofsson (2010), Utbildningsgaranti – en väg till arbete, TCO Granskar 9/10.
Olofsson, J och E Wadensjö (2011), Lärlingsutbildning, Pocketbiblioteket nr 48, SNS Förlag.
Olofsson, J (2014), Yrkesutbildning i förändring – utmaningar och möjligheter ur ett
forsknings- och aktörsperspektiv, Ratio Rapport Nr 10.
55 Skolinspektionen (2011), Arbetsplatsförlagd utbildning i praktiken – en kvalitetsgranskning
av gymnasieskolans yrkesförberedande utbildningar, Rapport 2011:2.
Skolverket (2013a), Elever per programtyp och program, Rapport 395.
Skolverket (2013b), Utvecklingen av lärlingsutbildningen, Rapport 397.
Sonnerby, P (2012), Lärda för livet? En ESO-rapport om effektivitet i svensk
högskoleutbildning, ESO-rapport 2012:7.
SOU (2010:19), Lärling – en bro mellan skola och arbetsliv, Betänkande av
Lärlingsutredningen.
Stenberg, A (2010), The impact on annual earnings of adult upper secondary education in
Sweden, International Journal of Lifelong Education 29, 303–321.
Stenberg, A och O Westerlund (2008), Does comprehensive education work for the long-term
unemployed? Labour Economics 15, 54–67.
Stenberg, A och O Westerlund (2014), Utbildning vid arbetslöshet: en jämförande studie av
yrkesinriktad och teoretisk utbildning på lång sikt, IFAU rapport 2014:4.
Van der Klaauw och J van Ours (2013), The Dutch labor market as an example for Sweden?,
rapport till kommissionen.
Wolter, S och P Ryan (2011), Apprenticeship, i E Hanushek, S Machin och L Woessmann
(red.), Handbook of Economics of Education 3, Elsevier.
Zimmerman K F, Biavaschi, C, W Eichhorst, C Giulietti, M Kendzia, A Muravyev, J Pieters,
N Rodríguez-Planas och R Schmidl, (2013), Unemployment and vocational training,
Foundations and Trends in Microeconomics 9(1–2), 1–157. Tidigare version: IZA Discussion
Paper No 6890.
56 5. Arbetslöshetsförsäkring för alla
Arbetslöshetsförsäkringen syftar till att ge skydd mot inkomstförluster till följd av ofrivillig
arbetslöshet. Denna funktion fullgörs i Sverige i första hand via systemet med
arbetslöshetskassor men i praktiken fungerar i viss utsträckning även försörjningsstöd
(socialbidrag) liksom ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program
(aktivitetsstöd) som inkomstersättning vid arbetslöshet. Politiken på detta område bör därför
beakta samspelet mellan de olika ersättningsformerna.
Forskningsläget
Den teoretiska och empiriska forskningen om arbetslöshetsförsäkringens effekter är
omfattande.17 Gängse (sök)teori säger att högre ersättning och längre ersättningstider leder till
längre arbetslöshetsperioder bland dem som direkt berörs av förändringarna. Effekterna
uppkommer via högre lönekrav för att acceptera erbjudanden (högre reservationslöner) och
via minskad sökaktivitet. Dessa mekanismer försvagas om det i försäkringens regelsystem
finns strikta krav på att anta erbjudet arbete och starka kontrollmekanismer för att säkerställa
att kraven uppfylls. Mekanismerna kan också försvagas genom att ”konfiskera” en del av de
arbetslösas fritid genom att kräva deltagande i arbetsmarknadspolitiska program som villkor
för ersättning.
Högre ersättningsnivå kan faktiskt också leda till kortare arbetslöshetstider för vissa grupper
(Mortensen, 1977). För att den arbetslöse ska vara berättigad till ersättning måste ett s.k.
arbetsvillkor vara uppfyllt, dvs. det krävs en viss mängd tidigare förvärvsarbete för att
ersättning ska utgå. För en arbetslös person som inte är kvalificerad för ersättning, t.ex. på
grund av att hen är nyinträdande på arbetsmarknaden, innebär en högre ersättningsnivå att det
blir mer attraktivt att skaffa sig ett arbete för att därigenom kvalificera sig för ersättning i
framtiden. Den högre ersättningen kan således leda till kortare arbetslöshetstider för sådana
grupper.
En mer generös arbetslöshetsersättning kan bidra till högre arbetskraftsdeltagande eftersom
deltagande i arbetskraften via aktivt jobbsökande ska vara en förutsättning för ersättning.
Vidare kan högre ersättning leda till effektivare matchningar mellan vakanser och arbetslösa
genom att längre söktider kan bidra till att rätt person hamnar på rätt plats.
17
Översikter av forskningen finns bl.a. i Holmlund (1998), Fredriksson och Holmlund (2006) samt van Ours och Tatsiramos (2012). 57 Arbetslöshetsersättningen kan också påverka arbetslösheten via effekter på lönebildningen. I
teoretiska löneförhandlingsmodeller gäller i regel att högre ersättning leder till ett tryck uppåt
på lönerna vilket resulterar i högre arbetslöshet. Detta innebär att effekterna av högre
ersättning blir större med hänsyn tagen till lönebildningen än effekterna med hänsyn tagen
endast till effekterna på sökbeteendet. Denna slutsats kan dock modifieras eller kullkastas
utifrån andra modeller för lönebildning, t.ex. vissa modeller för företagsstyrd lönebildning. I
aktuell forskning har det också visats att förekomst av spillover-effekter mellan olika grupper
kan leda till att totaleffekterna (i allmän jämvikt) blir svagare än de effekter som följer av
ändrat sökbeteende bland personer som får högre ersättning. Anledningen är att arbetslösa
personer som inte direkt berörs av högre ersättning kan gynnas av att andra grupper söker
mindre aktivt eftersom detta minskar konkurrensen om jobb.
I den empiriska forskningen är det väl belagt att högre ersättning och längre ersättningstider
leder till längre arbetslöshetstider bland personer som direkt berörs av den högre ersättningen.
Det finns också visst stöd för spillover-effekter som leder till att högre ersättning medför
lägre arbetslöshet bland grupper som inte direkt berörs av högre ersättning (Levine, 1993;
Lalive m.fl. 2013).18 De empiriska resultaten beträffande arbetslöshetsersättningens effekter
på matchningseffektivitet är blandade. Erfarenheterna av de kraftigt förlängda ersättningstider
som i USA införts i finanskrisens spår ger stöd för hypotesen att en mer generös ersättning har
positiva effekter på arbetskraftsdeltagandet; arbetslöshetstiderna har ökat något men detta
beror främst på minskad benägenhet att lämna arbetskraften (Farber och Valetta, 2013).
Sammanfattningsvis råder det inte mycket tvivel om att förändringar av
arbetslöshetsförsäkringens ersättningstider och ersättningsnivåer påverkar beteendet bland
personer som direkt berörs. För att utvärdera effekterna på arbetslöshet och sysselsättning
behöver man emellertid också beakta spillover-effekter mellan olika grupper, ett område där
forskningslitteraturen ännu är begränsad. Många arbetslösa är inte kvalificerade för ersättning
men de kan påverkas indirekt av högre ersättning via minskad konkurrens om jobben.
Reformer sedan 2007
År 2007 skedde ett antal genomgripande reformer av den svenska arbetslöshetsförsäkringen.
Kvalifikationskraven skärptes genom strängare arbetsvillkor och det s.k. studerandevillkoret
avskaffades; tidigare kunde studerande kvalificera sig för grundersättning efter tre månaders
18
En dansk studie av ett arbetsmarknadspolitiskt aktiveringsprogram (Gautier m.fl., 2012) ger också stöd för spillover‐effekter. Studien visar att programdeltagarna gick över till arbete i snabbare takt medan de som inte berördes av programmet drabbades av minskade jobbchanser. 58 arbetslöshet. Antalet karensdagar ökade från fem till sju och minskade statliga subventioner
till arbetslöshetskassorna medförde kraftigt höjda medlemsavgifter. Ersättningsperiodens
längd begränsades till 300 dagar och ersättningsgraden gjordes beroende av tid i arbetslöshet;
under de första 200 dagarna uppgår ersättningen till 80 procent av tidigare lön medan
ersättningsgraden är 70 procent under resterande dagar.19 Efter 300 dagar kan arbetslösa som
deltar i jobb- och utvecklingsgarantin få s.k. aktivitetsstöd som motsvarar 65 procent av
tidigare lön (under förutsättning att de tidigare uppfyllt villkoren för inkomstrelaterad
ersättning).
Förändringar har också skett när det gäller arbetslöshetsersättningen för deltidsarbetslösa. År
2008 maximerades ersättningstiden för deltidsarbetslösa till 75 dagar (tidigare 300 dagar).
Med en 75-dagarsregel kan en person som arbetar halvtid få deltidsersättning i 30 veckor. Om
ersättningstiden har löpt ut kan den deltidsarbetslöse välja mellan att fortsätta sitt deltidsarbete
utan fyllnadsersättning och att säga upp sig från anställningen och söka arbete som
(heltids)arbetslös.
Taket i den inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen (680 kr per dag eller ca 15 000 kr per
månad) har inte förändrats sedan 2002, vilket har inneburit en väsentlig urholkning av
försäkringsskyddet. Endast 10 procent av heltidsanställda personer kan idag räkna med
ersättning motsvarande 80 procent av tidigare lön; alla som tjänar mer än 18 700 kr per månad
får mindre än 80 procent i ersättning. Detta innebär också att den avtagande
ersättningsprofilen inte har någon betydelse för stora delar av lönefördelningen.
Införandet av jobbskatteavdrag har haft stor betydelse för försäkringens kompensationsgrad
efter skatt eftersom avdraget innebär sänkt skatt på arbetsinkomster men inte på
transfereringar. För en person med genomsnittslön är ersättningsgraden efter skatt 46 procent
år 2011, vilket är lägre än vad som gäller i de flesta andra europeiska länder.20
Reformerna 2007 innebar att försäkringen blev både dyrare och mindre förmånlig. En
konsekvens av detta blev att antalet medlemmar i arbetslöshetskassorna minskade med nära
en halv miljon personer; medlemstalet som andel av arbetskraften föll med 10 procentenheter
mellan 2006 och 2007. Under senare år har också andelen arbetslösa som får grundbelopp
eller inkomstrelaterad ersättning från arbetslöshetsförsäkringen minskat väsentligt. Lindgren
19
I samband med dessa reformer tog man även bort den förhöjda dagpenningen, som arbetslösa individer erhöll under de första 100 dagarna av arbetslöshet 20
Avser ensamstående individ utan barn. Se OECD: http://www.oecd.org/els/benefitsandwagesstatistics.htm 59 (2013) har beräknat att andelen av försäkringen ersatta arbetslöshetsdagar minskade från 85
procent till 43 procent mellan 2006 och 2011. En del av minskningen beror på att
långtidsarbetslösa förts över till aktivitetsstöd; andelen arbetslöshetsdagar som ersatts med
antingen arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd minskade från 90 procent till 67 procent
mellan 2006 och 2011. Minskningen förklaras sannolikt främst av skärpta arbetsvillkor,
strängare regler för deltidsarbetslösa och avskaffandet av studerandevillkoret. Utvecklingen
kan inte förklaras av det fallande medlemsantalet i arbetslöshetskassorna eftersom även
personer med grundbelopp ingår bland dem som omfattas av försäkringen.
Den fackliga organisationsgraden låg på drygt 80 procent i slutet av 1980-talet och har
minskat till knappt 70 procent år 2012. Nedgången är särskilt markant mellan åren 2006 och
2008 och uppgår till närmare sex procentenheter. Reformerna av arbetslöshetsförsäkringen år
2007 är med all sannolikhet en faktor bakom den fallande organisationsgraden. De flesta
kassamedlemmar har varit anslutna via sina fackliga organisationer och har sannolikt
uppfattat medlemskap i facket och arbetslöshetskassan som ett ”paket”.
Vad bör göras?
En utgångspunkt för våra förslag är att den svenska modellen bör vårdas och utvecklas. Det
innebär bland annat att arbetsmarknadens parter spelar en viktig roll när det gäller
lönebildning men också anställningsskydd och arbetsmiljöbevakning. För att kollektivavtal
med hög täckningsgrad ska uppfattas som legitima krävs en hög organisationsgrad bland
anställda och arbetsgivare.
Den fackliga organisationsgraden har traditionellt varit mycket hög i Sverige men har som
nämnts minskat kraftigt under senare år. En orsak är de förändringar som den borgerliga
regeringen genomfört på arbetslöshetsförsäkringens område men detta är inte hela
förklaringen; organisationsgraden minskade även före regeringens reformer. Troligen kommer
den växande globaliseringen av arbetsmarknaden att sätta press på såväl kollektivavtal som
facklig anslutning.
Hög facklig organisationsgrad är inget huvudmål för den ekonomiska politiken men kan ses
som ett intermediärt mål för att upprätthålla legitimiteten hos den svenska modellen. Detta får
konsekvenser för vad som är lämplig politik när det gäller t.ex. arbetslöshetsförsäkring och
anställningsskydd.
60 Ett annat inslag i den svenska modellen är generell välfärdspolitik som inkluderar
socialförsäkringar som bygger på inkomstbortfallsprinciper. Därmed inkluderas medelklassen
som ”stake holders” i välfärdsstatsprojektet och behovet av tilläggsförsäkringar minskar.
Den svenska modellen för arbetslöshetsförsäkring är en hybrid mellan obligatorium och
frivillighet. Försäkringen är obligatorisk i den meningen att alla arbetslösa som uppfyller
arbetsvillkoret är berättigade till grundbeloppet; den är frivillig såtillvida att ersättning utöver
grundbeloppet kräver medlemskap i arbetslöshetskassa. Kvalifikationskraven i termer av
arbetsvillkor styr hur många som omfattas av försäkringen. Andelen som är berättigade till
inkomstrelaterad ersättning påverkas av arbetslöshetskassornas medlemsavgifter som i sin tur
primärt bestäms av hur det statliga subventionssystemet ser ut.
En helt frivillig arbetslöshetsförsäkring har små förutsättningar att fungera väl. Personer med
låga risker för arbetslöshet har svaga incitament att ansluta sig till försäkringen, vilket leder
till höga premier för personer som väljer att försäkra sig. I värsta fall leder denna selektion till
att försäkringsmarknaden kollapsar. En helt obligatorisk arbetslöshetsförsäkring kan vara en
lösning på detta problem och de flesta länder med arbetslöshetsförsäkring har också valt en
modell med obligatorium. Sverige, Danmark och Finland tillhör undantagen med statligt
subventionerade arbetslöshetskassor med (i regel) facklig anknytning.
Införande av s.k. obligatorisk arbetslöshetsförsäkring i Sverige skulle innebära att alla
arbetslösa som uppfyller arbetsvillkoret också kommer att omfattas av den inkomstrelaterade
ersättningen. Men en sådan modell skulle i praktiken knappast eliminera det frivilliga inslaget
i försäkringen, särskilt om taket i försäkringen sätts lågt i förhållande till lönerna. Man bör
därför inte överdriva skillnaderna mellan ”frivillig” och ”obligatorisk”
arbetslöshetsförsäkring. I praktiken står valet mellan olika varianter av hybridmodeller som
kombinerar obligatorium och frivillighet. Ur vår synvinkel har nuvarande svenska
hybridmodell den attraktiva egenskapen att den ger incitament för hög facklig
organisationsgrad. Legitimiteten hos kollektivavtal och lagar om anställningsskydd och
medbestämmande blir större om en stor majoritet av arbetstagarna är organiserade i fackliga
organisationer.
Taket i arbetslöshetsförsäkringen
En effekt av att taket i arbetslöshetsersättningen har legat stilla är en snabb tillväxt av
kompletterande försäkringar via fackförbunden. Det innebär att det blir allt svårare att bedöma
effekterna av att höja taket. Om många har 80 procents ersättning via tilläggsförsäkringar så
61 har ett höjt statligt tak liten effekt. Tilläggsförsäkringar är förenade med incitamentsproblem
på ett delvis likartat sätt som den statliga försäkringen. Högre ersättning påverkar
sökaktiviteten och därmed arbetslöshetstiderna. En del av kostnaderna för dessa
beteendeförändringar kommer att falla på grupper utanför det enskilda fackförbundet eftersom
den totala skattebasen påverkas.
Om inkomstbortfallsprincipen i de offentliga socialförsäkringarna tas på allvar så leder detta
till slutsatsen att taket i arbetslöshetsförsäkringen bör höjas. Det kan också finnas skäl att
begränsa möjligheterna att använda tilläggsförsäkringar i samband med att högre tak införs.
Taket i arbetslöshetsförsäkringen bör indexeras till löneutvecklingen. Det är ersättningen vid
arbetslöshet i relation till utebliven lön (ersättningsgraden) som är relevant för att bedöma
försäkringsskydd och beteendeanpassningar. Vill man ändra ersättningsgraden bör det ske i
öppen debatt och genom aktiva beslut, inte genom att ”smygvägen” urholka försäkringen via
den allmänna löneutvecklingen.
Ett höjt tak i arbetslöshetsförsäkringen riskerar medföra högre arbetslöshet, i första hand via
längre arbetslöshetstider. Några omständigheter talar dock för att denna effekt kan bli relativt
begränsad. Många har som nämnts tilläggsförsäkringar vilket innebär att den faktiska
ökningen av ersättningen inte behöver bli stor. Vidare gäller att en stor del av de arbetslösa
inte direkt berörs av högre tak eftersom försäkringens täckningsgrad har minskat kraftigt
under senare år. För oförsäkrade arbetslösa kan man förvänta sig att arbetslöshetstiderna faller
om ersättningen stiger (den s.k. kvalifikationseffekt som tidigare berörts). Förekomsten av
spillover-effekter via jobbkonkurrens verkar i samma riktning. Slutligen kan ett höjt tak
kombineras med införande av ”samhällsjobb” för långtidsarbetslösa, något som också kan
fungera som ett sätt att testa arbetsviljan. Med skarpare arbetstest kan ersättningen höjas utan
negativa effekter på sökaktiviteten. Se vidare avsnittet om arbetsmarknadspolitik.
Deltidsarbetslöshet
Ersättning till deltidsarbetslösa personer påverkar de deltidsarbetslösas beteende men också
sökbeteendet bland (heltids)arbetslösa personer. Teorin säger att de deltidsarbetslösa blir
mindre angelägna att skaffa sig heltidsjobb samtidigt som de heltidsarbetslösa blir mer
intresserade av att skaffa sig deltidsarbete som språngbräda till heltidsjobb (Ek och Holmlund,
2014). Ersättningstiderna för deltidsarbetslösa bör förlängas för att stimulera fler
heltidsarbetslösa att ta deltidsjobb. En sådan reform bör kombineras med att
62 arbetsförmedlingen lägger ned större resurser på att kontrollera sökaktiviteten bland
deltidsarbetslösa personer.
Deltidsarbetslösheten skulle kunna reduceras genom att skapa incitament för företagen att
erbjuda heltid till sina deltidsarbetslösa anställda. Medfinansiering av ersättningen till
deltidsarbetslösa personer kan vara ett attraktivt alternativ. I viss utsträckning fungerar
nuvarande system som en subvention av deltidsarbete i vissa sektorer och medfinansiering
skulle kunna minska denna snedvridning. De praktiska problem som medfinansiering
aktualiserar är dock inte negligerbara och behöver utredas närmare. Om medfinansiering
knyts till deltidsarbetslösa med ersättning finns en risk för att företagen försöker välja bort
sådana personer till förmån för deltidsarbetslösa utan ersättning.
Försörjningsstöd kontra arbetslöshetsersättning
Kommunernas försörjningsstöd har i allt större utsträckning kommit att fungera som en
arbetslöshetsersättning för personer med liten eller ingen ersättning från
arbetslöshetsförsäkringen. Orsaken är strängare arbetsvillkor i försäkringen i kombination
med att en stor andel av de arbetslösa är ungdomar och/eller invandrare med liten
arbetslivserfarenhet från Sverige. Enligt data från Socialstyrelsen (2013a) var arbetslöshet det
främsta försörjningshindret för närmare hälften av alla mottagare av ekonomiskt bistånd under
2012. Detta har inneburit att det som var tänkt som en tillfällig ersättning för att upprätthålla
en skälig levnadsnivå i många fall blivit en långvarig ersättning vid arbetslöshet.
Försörjningsstödet är illa utformat för att vara ersättning vid arbetslöshet. Stödet är
behovsprövat på hushållsnivå vilket kan ge höga marginaleffekter om någon i hushållet får
tillfälligt arbete. 21 Vidare gäller att personer med försörjningsstöd i lägre utsträckning än
personer med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen får ta del av Arbetsförmedlingens
åtgärder (Mörk och Liljeberg, 2012).
Som en följd av de ökade kostnaderna för försörjningsstöd började kommunerna under 1990talskrisen att bygga upp egna arbetsmarknadspolitiska program. Följden har blivit att två
parallella system för arbetsmarknadspolitiska åtgärder har byggts upp. Risken för
dubbelarbete är stor liksom risken att personer hamnar mellan stolarna; olika aktörer kan göra
skilda bedömningar av t.ex. personers arbetsförmåga. Kunskaperna om de kommunala
21
Marginaleffekterna mildrades av en reform 1 juli 2013 som innebär att 25 procent av inkomst från anställning inte beaktas vid bedömningen av rätten till bistånd för hushåll som under sex varandra efterföljande månader tagit emot ekonomiskt bistånd. Denna särskilda beräkningsregel gäller under två år. 63 programmens effekter är mycket begränsad eftersom det saknas information om vilka
personer som deltar i vilka program.22
Enligt vår uppfattning ska försörjningsstödet i första hand vara en tillfällig ersättning för
personer som hamnat i ekonomiska problem, inte en ersättning som arbetslösa får under en
lång tid. Även om kommunerna ofta kräver att arbetslösa mottagare av försörjningsstöd ska
registrera sig som arbetssökande vid förmedlingen, är det inte säkert att detta sker. Dessutom
uppstår ofta kortare uppehåll i registreringen vid förmedlingen. Detta innebär att arbetslösa
mottagare av försörjningsstöd riskerar att gå miste om arbetsmarknadspolitiska åtgärder,
särskilt sådana som kräver en viss tid som registrerad arbetslös.
Arbetsförmedlingen bör ha huvudansvar för arbetsmarknadspolitiken. Samråd med
kommunernas socialtjänst kan ske i fall då klienter har flera problem. Detta ansvar kommer
att bli tydligare om klienterna också får sin ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.
Sammanfattningsvis föreslår vi alltså att även arbetslösa som inte har upparbetat ett
arbetsvillkor ska kunna få grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen förutsatt att de deltar i ett
arbetsmarknadspolitiskt program.
SAMMANFATTANDE SLUTSATSER
1. Taket i arbetslöshetsersättningen bör höjas och indexeras till löneutvecklingen.
2. Ersättningstiderna för deltidsarbetslösa bör förlängas för att stimulera fler
heltidsarbetslösa att ta deltidsjobb. En sådan reform bör kombineras med att
arbetsförmedlingen lägger ned större resurser på att kontrollera sökaktiviteten bland
deltidsarbetslösa personer.
3. Försörjningsstödet är illa utformat för att vara ersättning vid arbetslöshet. Stödet är
behovsprövat på hushållsnivå vilket kan ge höga marginaleffekter om någon i hushållet
får tillfälligt arbete.
4. Arbetslösa som inte har upparbetat ett arbetsvillkor ska kunna få grundbeloppet i
arbetslöshetsförsäkringen förutsatt att de deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program.
5. Ersättningsprofilen i försäkringen bör vara avtagande även för personer med högsta
ersättningen, dvs. även taket bör göras beroende av tid i arbetslöshet.
22
Socialstyrelsen (2013b) redovisar resultaten från en testinsamling av statistik om arbetsfrämjande insatser. De konstaterar att många kommuner saknar IT‐system för att registrera arbetsfrämjande insatser på individnivå och att nationell samordning saknas för de kommuner som har, eller håller på att bygga upp, ett sådant system. 64 Referenser
Ek, S och B Holmlund (2014), Part-time unemployment and optimal unemployment
insurance, International Tax and Public Finance (online 24 January 2014).
Farber, H och R Valetta (2013), Do extended unemployment benefits lengthen unemployment
spells? Evidence from recent cycles in the U.S. labor market, Working Paper 2013-09,
Federal Reserve Bank of San Francisco.
Fredriksson, P och B Holmlund (2006), Improving incentives in unemployment insurance: a
review of recent research, Journal of Economic Surveys 20, 357–386.
Gautier, P, P Muller, B van der Klaauw, M Rosholm och M Svarer (2012), Estimating
equilibrium effects of job search assistance, IZA Discussion Paper 6748.
Holmlund, B (1998), Unemployment insurance in theory and practice, Scandinavian Journal
of Economics 100, 113–141.
Lalive, R, C Landais och J Zweimüller (2013), Market externalities of large unemployment
insurance programs, manuskript.
Levine, P (1993), Spillover effects between the insured and uninsured unemployed, Industrial
and Labor Relations Review 47, 73–86.
Lindgren, K-O (2013), Nya villkor för socialförsäkringarna? Ekonomisk Debatt 4/2013.
Mortensen, D (1977), Unemployment insurance and job search decisions, Industrial and
Labor Relations Review 30, 505–517.
Mörk, E och L Liljeberg (2012), Fattig, sjuk och arbetslös – en beskrivning av personer i kläm
mellan stat och kommun, Working Paper 2012:1, Uppsala Center for Labor Studies (UCLS).
Tatsiramos, K och J van Ours (2012), Labor market effects of unemployment insurance
design, Journal of Economic Surveys, published online: 6 Dec., DOI: 10.1111/joes.12005.
Socialstyrelsen (2013a), Statistik över försörjningshinder och ändamål med ekonomiskt
bistånd 2012.
Socialstyrelsen (2013b), Arbetsfrämjande insatser och avslutsorsaker för ekonomiskt bistånd.
Resultat från en testinsamling våren 2013.
65 6. Aktivare arbetsmarknadspolitik
Den aktiva arbetsmarknadspolitiken har länge varit ett framträdande drag i den svenska
modellen. Genom att ställa krav på mottagare av arbetslöshetsersättning kan man upprätthålla
en relativt generös ersättningsnivå. Genom de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan man
samtidigt förstärka den arbetslöses möjligheter att hitta ett arbete. Ansvaret för
arbetsmarknadspolitiken ligger på Arbetsförmedlingen vars uppgift är att dels sammanföra
arbetssökande med arbetsgivare som söker personal, dels tillhandahålla åtgärder som både
bryter och förhindrar långvarig arbetslöshet.
Även kommunerna bedriver en mängd arbetsmarknadspolitiska program riktade till arbetslösa
mottagare av försörjningsstöd. Sedan 1998 har kommunerna haft rätt att ställa krav på
deltagande i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet för personer under 25 år (och
övriga om särskilda behov av kompetensutveckling föreligger). Nyligen ändrades lagen så att
kommunerna har rätt att kräva deltagande i olika aktiveringsåtgärder för samtliga deltagare
oavsett ålder.
Arbetsmarknadspolitiska program kan anta många olika former, från mer eller mindre
yrkesinriktad undervisning till subventionerade anställningar. Man kan schematiskt skilja
mellan förmedlingsverksamhet, arbetsmarknadsutbildning och subventionerad sysselsättning;
se Forslund och Vikström (2010). När man diskuterar vilka effekter arbetsmarknadspolitiska
program har brukar man tala om (i) annonseringseffekter, (ii) inlåsningseffekter och (iii)
programeffekter. Det finns en ganska omfattande evidens för att annonseringseffekter
existerar, dvs. att sannolikheten för att en person ska hitta arbete ökar redan då hen får reda på
att hen ska in i ett program. Att programmen påverkar sannolikheten att finna arbete redan
innan de har startat tyder på att de till viss del fungerar som ett sätt att pröva arbetsviljan hos
arbetslösa.
Det faktum att det finns inlåsningseffekter, dvs. att personer som deltar i vissa program söker
arbete mindre intensivt under denna period, innebär att man inte bör sätta personer med en
relativt stor chans att hitta ett arbete i långa program. I slutändan är det dock
programeffekterna som vi framför allt är intresserade av och som avgör om åtgärden i sig
ökare den arbetslöses möjlighet att finna arbete, antingen genom effektivare jobbsökande,
förbättrat humankapital eller genom att personen har fått chansen att visa en arbetsgivare att
hen är värd att anställa.
66 Idag bedrivs alltså aktiv arbetsmarknadspolitik båda av Arbetsförmedlingen och av
kommunerna. Denna uppdelning är olycklig av flera skäl. Arbetslösa borde få åtgärder efter
behov snarare än efter finansieringsform. Dubbelarbete och risk för att personer hamnar
mellan stolarna bör undvikas. Den kommunala arbetsmarknadspolitiken är dessutom dåligt
dokumenterad vilket försvårar utvärdering. Vi anser därför att arbetslösa mottagare av
försörjningsstöd bör flyttas över från kommunerna till Arbetsförmedlingen så att
huvudansvaret förtydligas.
Förstärkta förmedlingsinsatser
Erfarenheterna från 1990-talet tyder på att förstärkta förmedlingsinsatser kan vara en faktor
som leder till att arbetssökande snabbare hittar arbete; se översikten i Calmfors m.fl. (2002).
Denna slutsats stöds även av utvärderingen av det s.k. Jobbnätet, som var riktat mot
långtidsarbetslösa som deltog i aktivitetsgarantin i Stockholms län 2004–2007. Jobbnätet
innebar en förstärkt sök- och matchningsinsats med vissa praktikinslag och var indelat i tre
faser: (i) kartläggning samt träning i att söka arbete, (ii) förberedande anställning hos
arbetsgivare som var villig och hade ekonomiska resurser att anställa, samt (iii) fördjupad
uppföljning under den förberedande anställningen i syfte att få anställningen att bli varaktig.
En viktig del av Jobbnätet var också att förmedlaren skulle lägga ned mycket tid på
arbetsgivarkontakter och att förmedlarna inte skulle ha för många klienter. Liljeberg och
Lundin (2010) har utvärderat Jobbnätet och fann, med en uppföljningshorisont på ett år, att
tiden till arbete förkortades med 6 procent eller 22 dagar. Om även personer som gick till
nystartsjobb eller annan form av subventionerad anställning inkluderas så ökar effekterna till
hela 15 procents kortare arbetslöshetsperiod (två månader). Att arbetsgivarkontakter är viktiga
betonas också av flera internationella studier.
En annat, tidigare program, vars arbetssätt påminner om Jobbnätet var
”Arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare” (SIN). Detta program genomfördes på försök i
20 kommuner 2003–2006. Tanken var att programmet skulle riktas till invandrare eller
flyktingar som fyllt 20, genomgått det kommunala introduktionsprogrammet och som
riskerade att bli arbetslösa. Varje förmedlare skulle ansvara för 15–30 arbetssökande och
hjälpa dessa att stegvis etableras på arbetsplatsen. Johansson och Åslund (2006) utvärderar
försöket och finner att deltagare i SIN i större utsträckning deltar i praktik och att praktik
erhållen via SIN i större utsträckning leder till arbete. Dock finner de att även personer som
varit länge i Sverige och med betydande erfarenheter av svensk arbetsmarknad fick ta del av
SIN.
67 Under 2004 bedrevs ett antal randomiserade försök med intensifierad arbetsförmedling för
arbetslösa med en särskilt svår arbetsmarknadssituation. Hägglund (2009) redovisar resultaten
från fem av dessa försök. Han finner att utflödet till arbete ökade och att det finns tydliga
tecken på att deltagarnas arbetsinkomster och/eller sysselsättningsstatus förbättrades under de
följande åren. Dock var deltagargrupperna överlag små, vilket gör att det är svårt att skatta
effekterna precist.
I Danmark har man genomfört ett antal randomiserade experiment där man undersökt
effekterna av tidiga och intensiva åtgärder. Resultaten i Pedersen m.fl. (2012) tyder på
positiva effekter på sannolikheten att finna ett arbete och att dessa experiment har varit
samhällsekonomiskt lönsamma. Regelbundna möten mellan den arbetslöse och en förmedlare
har stora effekter på sannolikheten att finna arbete, framför allt för kvinnor. Liknande möten i
grupp ger inte lika positiva effekter. De finner också tecken på annonseringseffekter av att gå
in i program för män. En liknande satsning på mottagare av försörjningsstöd har dock inte
varit lika framgångsrik; se Rosholm och Svarer (2009). En tolkning av de skilda resultaten för
de två grupperna är att mottagare av försörjningsstöd står längre från arbetsmarknaden och
därför behöver utbildning och/eller sociala insatser snarare än intensifierad hjälp att söka
arbete.
Överlag verkar alltså förstärkta förmedlingsinsatser vara en framgångsrik åtgärd. Att insatser
riktade mot att ge arbetslösa hjälp att söka arbete är en bra väg att gå stöds också av den
metaanalys som Card m.fl. (2010) genomfört. De betonar att detta framförallt gäller på kort
sikt. Det är värt att notera att intensifierad förmedling för en grupp kan ha negativa effekter på
övriga sökande som inte deltar i program (negativa externaliteter) eftersom det blir hårdare
konkurrens om jobben. De få studier som försökt undersöka detta finner delvis motstridiga
resultat. Vidare kan intensifierad förmedling för stora grupper också ha jämviktseffekter i
form av sänkta löner. Även vad gäller jämviktseffekter är kunskapen än så länge liten.
Sedan 2009 kan arbetssökande som är inskrivna vid förmedlingen begära att få en jobbcoach
som under tre månader ska hjälpa de arbetssökande i jobbsökandet. Jämfört med de försök
med förstärkta förmedlingsinsatser som diskuterades ovan så innebär denna coachning mindre
fokus på arbetsgivarkontakter och kontroll av arbetssökande. Liljeberg m.fl. (2012b) finner att
de som begär en coach typiskt står relativt nära arbetsmarknaden. De finner att coachningen
ökar sannolikheten att hitta ett temporärt jobb något, men att deltagarna efter två år är
68 inskrivna vid Arbetsförmedlingen i samma omfattning som de skulle varit om de inte fått
coachning.
Även inom Jobb- och utvecklingsgarantin är coacher ett viktigt element, vilket på papperet
låter väldigt mycket som förstärkta förmedlingsinsatser. Dock visar närmare studier att
aktiviteten i programmet varit väldigt låg. Martinson och Sibbmark (2010) genomförde en
enkätundersökning bland deltagarna i programmets första två faser och fann att hela 65
procent uppger att de ägnat högst 10 timmar föregående vecka åt att söka arbete och delta i
aktiviteter. Liljeberg m.fl. (2013) konstaterar också att en stor andel av de personer som gått
in i Fas 3 inte har haft några arbetsplatsförlagda aktiviteter.
Arbetsmarknadsutbildning
Arbetsmarknadsutbildning är det i särklass dyraste arbetsmarknadspolitiska programmet. För
att motivera att resurser läggs på denna åtgärd bör effekten av utbildningsprogram vara
betydligt bättre än andra program. Det finns en mängd studier av arbetsmarknadsutbildning
och resultaten varierar beroende på vilken tidsperiod som studeras. De studier som undersökt
1980-talets arbetsmarknadsutbildning finner generellt positiva effekter, medan studier av
1990-talets program ofta tyder på negativa effekter. Det finns flera tänkbara förklaringar till
att 1990-talets program inte fungerade väl. För det första så var det generella
arbetsmarknadsläget dystert, vilket gjorde det svårt att veta vilka yrken man skulle utbilda till.
För det andra så var volymerna stora och för det tredje gav deltagande i
arbetsmarknadsutbildning rätt till en ny a-kasseperiod. Det är dock svårt att avgöra vilken av
dessa förklaringar som var viktigast.
De studier som har undersökt effekter av arbetsmarknadsutbildning under 2000-talet ger en
ljusare bild av arbetsmarknadsutbildningen (för en översikt se Forslund och Vikström, 2011).
de Luna m.fl. (2007) finner till exempel att den förväntade tiden till arbete förkortades med 20
procent för de som gick in i yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning under perioden 2002–
2004. När de studerar effekten för olika grupper finner de sämre resultat för personer yngre än
25 år, bättre resultat för lågutbildade (högst grundskola) och bättre resultat för utomnordiska
invandrare.
Card m.fl. (2010) konstaterar att utbildningssatsningar ofta kräver upp till två år innan de
börjar ge positiva effekter. Med tanke på de inlåsningseffekter som kan uppstå under denna
period är det viktigt att arbetsmarknadsutbildningarna fokuseras på grupper som kan antas ha
störst nytta av dessa. Det är också rimligt att inte låta antal personer i
69 arbetsmarknadsutbildning bli allt för många, vilket troligtvis var fallet med 1990-talets
misslyckade arbetsmarknadsutbildningar. Under 2013 har i genomsnitt kring 6 000 personer
varje månad varit inskrivna i arbetsmarknadsutbildningar. Givet den mer positiva bild av
arbetsmarknadsutbildningens effekter som framkommit under 2000-talet är det rimligt att dra
slutsatsen att antalet personer som får ta del av detta program idag är för låg och borde öka.
Subventionerade anställningar
Som subventionerad anställning räknas både praktik och anställningar med olika typ av
anställningsstöd (t.ex. Nystartsjobb). En allmän slutsats från utvärderingslitteraturen är att ju
mer likt ett riktigt arbete åtgärden är, desto bättre blir effekterna på sysselsättningen. Dock bör
man komma ihåg att detta förmodligen också innebär större undanträngningseffekter.
Forslund m.fl. (2004) fann att anställningsstöd leder till att personer får (osubventionerat)
arbete fortare; den förväntade tiden till arbete minskade med ungefär 8 månader. De fann
också att en stor del av denna effekt uppstår direkt efter att subventionen upphör vilket
innebär att det med största sannolikhet är så att personen jobbar kvar utan subvention på
samma arbete (eller annat arbete hos samma arbetsgivare).
Ett Nystartsjobb är en rättighet (dvs. ingen bedömning genomförs av Arbetsförmedlingen) för
personer som varit utan arbete under minst ett år (för ungdomar gäller sex månader) eller som
deltar i jobb- och utvecklingsgarantin. Även personer som är nyinvandrade eller varit
långtidssjukskrivna har rätt till ett nystartsjobb. I december 2013 fanns ca 55 000 individer
med Nystartsjobb. Stödet betalas ut under lika lång tid som den som ska anställas har varit
utan jobb, dock maximalt 5 år. Ungdomar har kortare ersättningstid (ett år) och de som fyll 55
längre tid (tio år). Subventionsgraden är dubbla arbetsgivaravgiften (arbetsgivaravgiften för
ungdomar som varit arbetslösa kortare än ett år), vilket innebär ungefär hälften av de totala
lönekostnaderna. Det handlar alltså om en insats som potentiellt kan bli ganska dyr.
Liljeberg m.fl. (2012a) studerade effekter av dessa nystartsjobb för individer äldre än 25 år
och som varit arbetslösa ett år. De fann att möjligheten att få ett nystartsjobb minskar tiden till
arbete med 8 procent och att drygt 60 procent av alla nystartsjobb är undanträngning av jobb
som skulle ha kommit till stånd även utan nystartssubventionen. De fann ingen dramatisk
nedgång av sysselsättningsgraden när subventionen tar slut, vilket de tolkar som att de flesta
nystartsjobb går över till en vanlig anställning efter subventionens slut. De undersökte också
vilken roll längden och subventionsgraden spelar. En dubblerad subventionsgrad innebär att
dubbelt så många personer får ett nystartsjobb samtidigt som det inte är så att fler blir
70 arbetslösa när väl subventionstiden är förbi. En längre subventionstid verkar leda till att
nystartsjobbarna får behålla sin anställning under en längre tid.
Personer som fått uppehållstillstånd under de senaste 36 månaderna har rätt till ett
instegsjobb, där arbetsgivaren kan få upp till 80 procent (max 800 kronor per dag) av lönen
betald. Trots den höga subventionsgraden har instegsjobben aldrig fått någon omfattning att
tala om och i slutet av 2013 hade endast knappt 3 000 personer ett instegsjobb.
Resultaten i de svenska studierna stämmer väl överens med utvärderingar av liknande
åtgärder i andra länder. I en översikt av arbetsmarknadspolitiska åtgärder i olika OECD-länder
når Martin och Grubb (2001) slutsatsen att anställningsstöd är en åtgärd som ger bättre
resultat än arbetsmarknadsutbildning och offentligt sysselsättningsskapande åtgärder. Även
Kluve (2006) finner liknande resultat i en meta-analys av ett stort antal utvärderingar av
arbetsmarknadspolitiska program i Europa under de senaste 15–20 åren. Card m.fl. (2010)
konstaterar dock att program med subventionerad sysselsättning inom offentlig sektor sällan
är effektiva.
Samhällsjobb för långtidsarbetslösa
En viktig fråga är vad som ska hända med personer som, trots aktiva åtgärder, kvarstått länge
i arbetslöshet. Idag går dessa personer in i Fas 3 i Jobb- och utvecklingsgarantin efter 451
ersättningsdagar i Fas 1 och 2, där de ska ges ”sysselsättning” i form av meningsfulla
uppgifter som för dem närmare arbetsmarknaden. Erfarenheterna tyder dock på att
aktivitetsgraden i Fas 2 är väldigt låg och att därför personer som förmodligen kunnat finna
arbete med mer hjälp hamnar i Fas 3. Ungefär tre fjärdedelar upplever att deras
arbetsuppgifter i Fas 3 är meningsfulla. Bland personer som är i Fas 3 men som saknar s.k.
sysselsättningsplats och istället är placerade hos Arbetsförmedlingen är endast hälften nöjda.
Se Liljeberg m.fl. (2012b). Deltagare som inte hade rätt till aktivitetsstöd baserat på
arbetslöshetsersättning i Fas 1 och 2 får ingen ersättning i Fas 2 utan hänvisas till
kommunernas försörjningsstöd.
Vi anser att det är rimligt att personer efter viss tid i arbetslöshet, förslagsvis ett år, erbjuds
samhällsjobb i offentlig sektor som villkor för fortsatt ersättning. Dessa samhällsjobb kan
fungera både som arbetsprövning av de arbetslösa och som en meningsfull sysselsättning för
personer som trots diverse arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte lyckas finna reguljär
sysselsättning. Det är dock viktigt att möjligheterna till reguljär sysselsättning är ordentligt
prövade innan arbetslösa hänvisas till samhällsjobb.
71 Samhällsjobben bör vara på deltid för att behålla incitamenten för att söka efter reguljär
sysselsättning. Ersättningen för programdeltagarna bör vara tillräckligt hög för att minimera
behovet av kompletterande försörjningsstöd men inte så hög att den eliminerar drivkrafterna
att söka efter reguljär sysselsättning.
Generella sänkningar av arbetsgivaravgifter
En av de åtgärder som regeringen har genomfört för att komma tillrätta med den höga
ungdomsarbetslösheten är att sänka arbetsgivaravgifterna för personer som vid årets ingång
fyllt 18 men inte 25 år (under perioden 2009–2013 gällde sänkningen även för personer som
vid årets ingång fyllt 16 men inte 26 år).
Egebark och Kaunitz (2013) har utvärderat effekten av ungdomsrabatten under perioden
2007–2009 genom att jämföra de som omfattades av sänkningen med de som precis föll för
åldersstrecket. De finner att reformen haft liten effekt på sysselsättningen. De uppskattar att
reformen skapade 6 000–10 000 jobb, vilket innebär att varje jobb kostade 1,0 till 1,6 miljoner
kronor i uteblivna arbetsgivaravgiftsintäkter. Denna ökning i sysselsättning måste bedömas
som liten, givet kostnaden. Dessutom kan man misstänka att effekten i rapporten är
överskattad då jämförelsegruppen (personer äldre än 26) troligen påverkas negativt av den
sänkta arbetsgivaravgiften för ungdomar. Särskilt anmärkningsvärt är att studien inte finner
att reformen haft någon effekt alls för utrikes födda och redan arbetslösa ungdomar. Däremot
tycks reformen ha haft en positiv effekt för ungdomar med relativt stark ställning på
arbetsmarknaden, t.ex. personer som genomgått tvåårig kvalificerad yrkesutbildning. En
tänkbar tolkning av detta som framförs i rapporten är att rabatten inte är tillräckligt hög för att
det ska vara lönsamt att anställa de ungdomar med lägst förväntad produktivitet.
En invändning mot denna utvärdering är att den fokuserar på ganska kortsiktiga effekter. På
längre sikt kan sänkningen av arbetsgivaravgiften delvis avspeglas i högre löner, vilket i så
fall kan medföra att den långsiktiga effekten av reformen är än mindre. En löneanpassning är
dock förmodligen mindre sannolik för riktade än för generella sänkningar av
arbetsgivaravgifterna.
Skedinger (2014) har också utvärderat ungdomsrabatten. Han studerar detaljhandelssektorn
som anställer många unga och där lönekostnaderna står för en stor andel av de totala
kostnaderna. Resultaten tyder inte på att rabatten har lett till ökad sysselsättning för
72 ungdomar. Däremot finner han ökade vinster för företag som före sänkningen hade många
unga anställda.23
Försök med sänkta arbetsgivaravgifter i regioner med hög arbetslöshet har genomförts i
Sverige och Finland. Studier som undersökt dessa försök finner typiskt att den sänkta
arbetsgivaravgiften inte ökade sysselsättningen.
1 januari 2007 sänktes arbetsgivaravgifterna för personer som fyllt 65 år vid skatteårets
ingång. Samtidigt infördes jobbskatteavdraget som var generösare för personer som fyllt 65.
Laun (2012) undersöker effekterna av dessa riktade skattelättnader och finner att de ökade
sysselsättningen under året närmast efter 65-årsdagen med 1,5 procentenheter bland dem som
hade en beskattningsbar arbetsinkomst åtminstone något av åren tre till fem år tidigare. En
statsfinansiell analys visar dock att sysselsättningsökningen inte var stor nog för att
kompensera för de minskade skatteintäkterna. Vad gäller jobbskatteavdraget i stort så finns
idag ingen effektutvärdering som undersöker hur många jobb som har skapats.
Sanktioner spelar en viktig roll
En viktig funktion hos de arbetsmarknadspolitiska programmen är att testa arbetsviljan.
Vilken roll spelar det faktum att förmedlingen kan genomföra sanktioner om personer inte
deltar i programmen? En rad studier finner att sannolikheten att hitta ett arbete ökar bland
personer som blivit utsatta för sanktioner. Däremot finns det tendenser till att de arbeten som
de finner har lägre lön och varar en kortare tid.
Försök att jämföra negativa incitament som sanktioner med positiva finansiella incitament har
genomförts i Holland. Personer som gick på socialbidrag i Rotterdam erbjöds en bonus om de
lämnade bidragstagandet och fick ett arbete som varade mer än sex månader. Samtidigt
infördes sanktioner i form av tillfälliga reduceringar i socialbidraget för personer som inte
uppfyllde de krav som ställdes av socialkontoret. Sanktionerna genomfördes i två steg där det
första steget bestod av en varning och upplysningar om vilka sanktioner som kunde komma
ifråga och det andra steget bestod av själva sanktionen. Van der Klaauw och van Ours (2013)
finner att sanktionerna ökade utflödet från bidragstagandet, men att bonusarna inte gav några
positiva effekter.
23
Skedinger finner även tendenser till att ungdomsrabatten har haft positiva effekter på antal ungdomar som slutar, ett resultat som är svårt att tolka men som indikerar att effekterna på sysselsättningen är mindre än vad de skattade effekterna på anställningar anger. 73 Det norska Kvalifikationsprogrammet – något för Sverige?
Ett spännande försök att öka sysselsättningen bland mottagare av försörjningsstöd har
genomförts i Norge. Försöket går under namnet Kvalifikationsprogrammet och började
implementeras 2007. För att få gå in i programmet krävs att personerna saknar, eller har
mycket låg, inkomst från socialförsäkringssystemet och riskerar att fastna i inaktivitet. Innan
klienten går in i programmet bedöms arbetsförmågan med hjälp av ett standardiserat
arbetsbedömningsverktyg. En viktig komponent i programmet är att det är frivilligt, dvs.
deltagarna väljer själva om de vill gå i programmet eller inte. Givet att de går in i programmet
erhåller de en förhållandevis generös ersättning som inte är behovsprövad, men måste i
gengäld delta i skräddarsydda heltidsaktiviteter.24 Deltagarna i programmet har ofta ett flertal
problem förutom arbetslöshet, till exempel är det vanligt med psykiska och sociala problem
och även drogmissbruk förekommer. En stor del av deltagarna är utrikes födda.
Åtgärdspaketet är specialdesignat för varje klient och består av en kombination av vanliga
arbetsmarknadspolitiska åtgärder så som praktik och subventionerade sysselsättning med
rehabilitering och andra sociala åtgärder. Ett stort fokus läggs på att aktiviteterna verkligen
motsvarar heltidsaktiviteter och deltagandet följs upp noggrant av socialsekreteraren.
Markussen och Røed (2014) finner att tre år efter programmet så har sysselsättningen
(definierat som att ha positiv inkomst från icke-subventionerad sysselsättning) ökat med runt
20 procentenheter, från att ha varit i stort obefintlig när programmet började. Dock får
deltagarna främst dåligt betalda jobb och behöver fortfarande viss ersättning från
socialkontoren.25
24
Aktivt deltagande krävs för att få behålla ersättningen som är på 170 000 NOK per år exklusive barn‐ och bostadsbidrag. Ersättningen ges i normalfallet i upp till två år. Om klienten har arbetsinkomst under den tid hen deltar i programmet så reduceras ersättningen i proportion till anställningens omfattning. För att få gå in i programmet ska man ha rejält nedsatt arbetskapacitet och sakna, eller endast har väldigt låg, ersättning från socialförsäkringssystemet. 25
Se även Schafft och Spjelkavik (2011) för en uppföljning av kvalificeringsprogrammet 74 SAMMANFATTANDE SLUTSATSER
1. Huvudansvaret för arbetsmarknadspolitik bör ligga hos Arbetsförmedlingen snarare än
hos kommunerna, oavsett om den arbetslöse mottar arbetslöshetsersättning eller
försörjningsstöd.
2. Samma kostym passar inte alla arbetssökande och för de med svagast ställning krävs
riktade och individanpassade åtgärder.
3. Förstärkta förmedlingsinsatser för personer med svag ställning fungerar väl, särskilt om
arbetsförmedlaren fokuserar på arbetsmarknadskontakter och kombinerar insatserna med
kontroll. Sådana insatser fungerar dock sämre för personer med försörjningsstöd som ofta
har delvis andra problem än arbetslöshet.
4. Yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning är lämplig speciellt för lågutbildade och
utomnordiska invandrare. Det är viktigt att identifiera flaskhalsar och bristyrken för att
veta vilka yrkesutbildningar som ska erbjudas.
5. Sänkta arbetsgivaravgifter för unga är ett mycket dyrt sätt att skapa arbete.
Anställningsstöd är ett bra sätt att få personer att lämna arbetslöshet men för att förhindra
undanträngning är det viktigt att stöden riktas till personer med en svag ställning på
arbetsmarknaden.
6. Samhällsjobb för bör införas personer som trots aktiva åtgärder fortfarande är arbetslösa
efter exempelvis ett år.
7. Det norska kvalifikationsprogrammet har visat sig vara framgångsrikt för en grupp
personer som annars har mycket svårt att finna anställning. Det är värt att pröva ett
liknande program i Sverige.
Referenser
Calmfors, L, A Forslund och M Hemström (2001), Does active labour market policy work?
Lessons from the Swedish experiences, Swedish Economic Policy Review 8(2), 61–124.
Card, D, J Kluve och A Weber (2010), Active labour market policy evaluations: A metaanalysis, Economic Journal 120, F452–F477.
de Luna X, A Forslund och L Liljeberg (2008), Effekter av yrkesinriktad
arbetsmarknadsutbildning under perioden 2002–2004, IFAU rapport 2008:1.
Egebark, J och N Kaunitz (2013), Sänkta arbetsgivaravgifter för unga, Rapport 2013:26,
IFAU.
Forslund, A, P Johansson och L Liljeberg (2004), Anställningsstöd – en väg från arbetslöshet
till arbete? Rapport 2004:17, IFAU.
Forslund, A och J Vikström (2010), Arbetsmarknadspolitikens effekter på sysselsättning och
arbetslöshet – en översikt, i Vägen till arbete – Arbetsmarknadspolitik, utbildning och
arbetsmarknadsintegration, SOU 2010:88, Fritzes.
75 Johansson, P och O Åslund (2006), Arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare – teori,
praktik och effekter, Rapport 2006:6, IFAU.
Kluve J (2006), The effectiveness of European active labor market policy, IZA Discussion
Paper No. 2018.
Laun, L (2012), Om förhöjt jobbskatteavdrag och sänkta arbetsgivaravgifter för äldre,
Rapport 2012:16, IFAU.
Liljeberg, L och M Lundin (2010), Jobbnätet ger jobb: effekter av intensifierade
arbetsförmedlingsinsatser för att bryta långtidsarbetslöshet, Rapport 2010:2, IFAU.
Liljeberg, L, A Sjögren och J Vikström (2012a), Leder nystartsjobben till högre
sysselsättning?, Rapport 2012:6., IFAU.
Liljeberg, L, S Martinson och J Thelander (2012b), Vad innebär det att bli coachad? En
utvärdering av jobbcoachningen vid Arbetsförmedlingen, Rapport 2012:24, IFAU.
Liljeberg, L, S Martinson och J Thelander (2013), Jobb- och utvecklingsgarantin – vilka
deltar, vad gör de och vart leder det? Rapport 2013:12, IFAU
Martin, J P och D Grubb (2001), What works and for whom: A review of OECD countries’
experiences with active labour market policies, Swedish Economic Policy Review 8, 9–56.
Martinson, S och K Sibbmark (2010), Vad gör de i jobb- och utvecklingsgarantin?, Rapport
2010:15, IFAU.
Markussen, S och K Røed (2014), Generous activation, manuskript, Ragnar Frisch Centre for
Economic Research, Oslo.
Hägglund P, (2009), Experimental evidence from intensified placement efforts among
unemployed in Sweden, Working Paper 2009:16, IFAU.
Pedersen J M, M Rosholm och M Svarer (2012), Experimental evidence on the effects of
early meetings and activation, IZA DP No 6970.
Rosholm, M och M Svarer (2009), Kvantitativ evaluering af alle i gang, manuskript, oktober.
Schafft, A och Ø Spjelkavik (2011) Evaluering av Kvalifiseringsprogrammet. Slutrapport,
AFI-rapport 4/2011.
Skedinger, P (2014), Effects of payroll tax cuts for young workers, manuscript IFN.
Van der Klaauw, B och J Van Ours (2013), Carrot and stick: How re-employment bonuses
and benefit sanctions affect exit rates from welfare, Journal of Applied Econometrics 28, 275–
296.
76 7. Anställningsskydd för fler
Den nuvarande svenska lagstiftningen om anställningsskydd baseras i allt väsentligt på lagen
om anställningsskydd (LAS) från 1974. LAS föreskriver en rad regler som ska gälla vid
uppsägningar av arbetskraft. Uppsägningarna ska vara ”sakligt grundade”, vissa
uppsägningstider måste iakttas och uppsägningarna måste följa en viss turordning (i princip
”sist in – först ut”). Vissa kriterier måste också vara uppfyllda för att tidsbegränsat arbete ska
tillåtas; huvudregeln är att anställningen gäller tillsvidare. Liknande regleringar finns i de
flesta andra länder även om den exakta utformningen varierar en hel del. OECD har försökt
rangordna olika länders lagstiftning om anställningsskydd utifrån hur de påverkar företagens
möjligheter till och kostnader för att säga upp arbetskraft. Den mest ”flexibla”
arbetsmarknaden skulle enligt dessa rangordningar finnas i USA medan de mest restriktiva
reglerna finns i sydeuropeiska länder. Sverige har ofta placerats nära genomsnittet för OECDländerna.
I den empiriska forskningen har man försökt förklara länderskillnader i arbetslöshet och andra
utfall med bland annat skillnader i lagstiftning om anställningsskydd. Skedinger (2010) och
OECD (2013) ger översikter av den numera relativt omfattande forskningen om
anställningsskydd. Huvudresultaten är att lagstiftning om anställningsskydd leder till mindre
bruttoflöden på arbetsmarknaden, dvs. färre uppsägningar av arbetskraft men också färre
nyanställningar. Det finns inga robusta resultat som visar att antalet sysselsatta eller arbetslösa
skulle nämnvärt påverkas. Ungdomsarbetslösheten blir dock högre i relation till
arbetslösheten för vuxna. Vissa studier tyder också på att anställningsskydd kan ha negativa
produktivitetseffekter men det är oklart vilka de exakta mekanismerna är.
Tidsbegränsade anställningar och turordningsregler
Sverige har i jämförelse med andra länder mycket liberala regler för tidsbegränsade
anställningar medan det är relativt kostsamt för företagen att avsluta tillsvidareanställningar.
Enligt vissa bedömningar är Sverige det OECD-land som har störst skillnad mellan
tillsvidareanställningar och tidsbegränsade anställningar när det gäller hur strikta regelverken
är (se Cahuc, 2010).26 Kombinationen av liberala regler för tidsbegränsade anställningar och
restriktiva regler för tillsvidareanställningar kan vara en bidragande orsak till att andelen
anställda med tidsbegränsade jobb är högre i Sverige än i OECD som helhet. För 2012 var
26
Vi använder begreppen tidsbegränsade anställningar och visstidsanställningar som synonymer. Tidsbegränsade anställningar brukar ofta också inkludera anställning i bemanningsföretag, ett område där det svenska regelverket är mycket flexibelt. 77 denna andel 16 procent i Sverige för personer 15–74 år medan OECD-genomsnittet var 12
procent. Skillnaderna är särskilt stora för ungdomar (15–24 år) där andelen visstidsanställda
var 56 procent i Sverige och 25 procent i OECD som helhet. För gruppen 25–54 år var
skillnaderna små mellan Sverige (12 procent) och OECD-genomsnittet.27
Ett av de mest omdiskuterade inslagen i det svenska anställningsskyddet är de
turordningsregler baserade på anställningstid som gäller vid uppsägningar av
tillsvidareanställd personal. Sådana senioritetsregler förekommer även i andra länder men det
är vanligare att de etableras genom partsförhandlingar än genom lagstiftning. De svenska
reglerna är dispositiva, vilket innebär att arbetsgivaren och det lokala facket kan komma
överens om undantag från de lagstadgade turordningsreglerna förutsatt att det finns
kollektivavtal. Vidare kan arbetsgivare med högst tio anställda undanta två nyckelpersoner
från turordningen (det s.k. tvåundantaget från 2001). De undersökningar som gjorts när det
gäller turordningsreglernas tillämpning i praktiken tyder på tvåundantaget använts i relativt
stor omfattning. I de flesta fall verkar företagen och det lokala facket ha kommit överens om
vilka som ska sägas upp.28
Visstidsanställningar är som nämnts särskilt vanliga bland ungdomar. En hel del av dessa
anställningar är säkert ”frivilliga” i den meningen att de föredras framför
tillsvidareanställningar; feriejobb för studerande är typexemplet. Men visstidsanställningar är
ofta förenade med betydande arbetslöshetsrisker och en dryg femtedel av antalet arbetslösa
har blivit arbetslösa genom att tidsbegränsade arbeten upphört (genomsnitt under perioden
2007–2012). Personal- eller driftsinskränkningar (ungefär motsvarande kategorin
tillsvidareanställningar) svarade i genomsnitt under samma period för 13 procent av
arbetslösheten (men andelen steg kraftigt under finanskrisen 2009). Tidsbegränsade
anställningar svarar för en större del av inflödet i arbetslöshet än av antalet (stocken)
arbetslösa; inflödet i arbetslöshet är ca fyra gånger så stort från tidsbegränsade anställningar
som från tillsvidareanställningar.29 Eftersom antalet personer med tillsvidareanställningar är
27
Källor: AKU samt OECD (2013). Se Rudeberg och Hedlund (2011) för privattjänstemannaområdet och Rudeberg och Ingelskog (2011) för arbetarområdet. Ca 30–40 procent av företag med personalinskränkningar på tjänstemannaområdet uppger att undantaget använts. 29
Baseras på AKU‐uppgifter om arbetslöshetens bakgrund och arbetslöshetstider. Arbetslöshetsinflödet per vecka antas motsvara hälften av antalet arbetslösa personer i respektive kategori med 1–2 veckors arbetslöshetstid. Under perioden 2007–2012 uppgick veckoinflödet från tidsbegränsade anställningar i genomsnitt till drygt 40 000 personer medan inflödet från tillsvidareanställningar var drygt 10 000 personer. Huvuddelen av inflödet i arbetslöshet härrör från personer som träder in (eller återinträder) på arbetsmarknaden. 28
78 ca fem gånger så stort som antalet personer med tidsbegränsade anställningar blir den
genomsnittliga risken att bli arbetslös närmare 20 gånger så hög för personer med
visstidsanställningar som för personer med tillsvidareanställningar.
Studier av effekter av lagstiftade turordningsregler är sällsynta, antagligen beroende på att
lagstiftning om turordning är ovanlig. En svensk studie av effekterna av tvåundantagets
effekter är von Below och Skogman Thoursie (2010). Studien bygger på jämförelser mellan
”små företag” (2–10 anställda) och ”större företag” (11–15 anställda). Resultaten visar att
införandet av undantaget medförde att såväl anställningar som avgångar ökade med ca 5
procent i små företag jämfört med större företag. Sysselsättningen påverkades inte. Inga
effekter kunde spåras när det gäller sannolikheten för att företag nybildas eller avvecklas.
Nuvarande regelverk innebär starka incitament för arbetsgivare att erbjuda tidsbegränsade
anställningar istället för anställning tillsvidare. Tidsbegränsade anställningar är förenade med
stor arbetslöshetsrisk, något som inte beaktas av de företag som erbjuder tidsbegränsade jobb.
En metod för att förstärka incitamenten att skapa fasta jobb vore att differentiera
arbetsgivaravgifterna så att dessa blir lägre för tillsvidareanställda än för visstidsanställda. De
praktiska förutsättningarna för att tillämpa en sådan modell bör undersökas. Även andra
ekonomiska styrmedel för att påverka avvägningen mellan fasta och tidsbegränsade
anställningar kan övervägas, t.ex. en särskild skatt på visstidsanställningar som överstiger tre
eller fyra år.30
Det är knappast troligt att nuvarande turordningsregler skulle vara optimala men de har
sannolikt inte några allvarliga skadeverkningar på sysselsättningen (och det finns veterligt
ingen forskning som visar att så skulle vara fallet).31 Det faktum att reglerna är dispositiva
skapar möjligheter för flexibilitet, en möjlighet som också ofta utnyttjas. En fördel med att
avskaffa turordningsreglerna vore att större utrymme skulle ges för kompetens vid beslut om
vem som ska sägas upp. Ett slopande av reglerna skulle emellertid också ge större utrymme
för godtycke, t.ex. att arbetsgivaren säger upp ”visselblåsare” som slår larm om
missförhållanden på arbetsplatsen. Vidare innebär nuvarande system med dispositiva
turordningsregler incitament för arbetsgivaren att sluta kollektivavtal och därmed skapa
förutsättningar för förhandlade avsteg från senioritetsreglerna. Även de anställdas incitament
30
För att förslagen ska kunna genomföras krävs bättre statistik för arbetad tid och typ av anställning. Den s.k. Månadsuppgiftsutredningen (SOU 2011:40) har visat hur sådana förbättringar kan åstadkommas. 31
Det är dock svårt att se motivet för den nuvarande utformningen av tvåundantaget med en övre gräns på 10 anställda; ett företag med 10 anställda kan undanta två personer medan ett företag med 12 anställda inte kan göra något undantag alls. 79 för facklig organisering torde öka om facket har inflytande över den turordning som faktiskt
tillämpas.
SAMMANFATTANDE SLUTSATSER
1. Sverige har i jämförelse med andra länder liberala regler för tidsbegränsade anställningar
samtidigt som det är kostsamt för företagen att avsluta tillsvidareanställningar. Följden har
blivit att andelen anställda med tidsbegränsade jobb är högre i Sverige än i flertalet andra
länder.
2. Visstidsanställningar är förenade med betydande arbetslöshetsrisker. För att förstärka
arbetsgivarnas incitament att skapa fasta anställningar föreslår vi differentierade
arbetsgivaravgifter, dvs. lägre avgifter för tillsvidareanställda än för tidsbegränsat
anställda.
3. Nuvarande dispositiva turordningsregler vid uppsägningar skapar möjligheter för
flexibilitet och ger arbetsgivarna incitament att sluta kollektivavtal för åstadkomma
förhandlade avsteg från reglerna.
Referenser
Cahuc, P (2010), Det svenska anställningsskyddet, bilaga 6 till LU2011, SOU 2010:93.
OECD (2013), Employment Outlook, OECD.
Rudeberg, S och H Hedlund (2011), Faktiska konsekvenser av turordningsreglerna i LAS och
avtal – en rapport av Svenskt Näringsliv och PTK.
Rudeberg, S och J Ingelskog (2011), Faktiska konsekvenser av turordningsreglerna i LAS och
avtal – en rapport av Svenskt Näringsliv och LO.
Skedinger, P (2010), Employment Protection Legislation, Edward Elgar.
Von Below, D och P Skogman Thoursie (2010), Last in, first out? Estimating the effect of
seniority rules in Sweden, Labour Economics 17, 987–997.
80 8. Bostadspolitikförökadrörlighet
En förutsättning för att kunna arbeta är att man har en bostad på rimligt pendlingsavstånd från
arbetsplatsen. Detta faktum innebär att det finns ett intimt samband mellan arbetsmarknaden
och bostadsmarknaden. Det tycks för närvarande råda enighet om att det finns många problem
på bostadsmarknaden och det finns därför särskild anledning att ställa sig frågan i vilken
utsträckning detta kan tänkas påverka arbetsmarknaden.
Problemen på bostadsmarknaden handlar dels om att rörligheten i det befintliga beståndet är
låg, både när det gäller hyres-, bostads och äganderätter, dels att det under lång tid byggts lite
i storstadsregionerna och andra delar av landet med stor inflyttning. Detta försvårar
möjligheten för människor att flytta dit jobben finns – där det är lättast att få jobb är det ofta
svårast att hitta en bostad. Dessutom drabbar problemen på bostadsmarknaden i störst
utsträckning dem som också har en svag ställning på arbetsmarknaden, till exempel utrikes
födda och ungdomar som ofta inte har det sociala kapital eller den kötid som krävs för att få
en hyresrätt, och som ofta inte heller har det ekonomiska kapital som krävs för att köpa en
egen bostad.
Samband mellan bostadsmarknad och arbetsmarknad
Det är lätt att konstatera att bostadsmarknadens funktionssätt spelar roll för arbetsmarknaden,
men det är betydligt svårare att besvara frågan hur stor betydelse bostadsmarknaden har för
t.ex. sysselsättning och tillväxt. Ett sätt att försöka besvara frågan är att fråga arbetstagare
respektive arbetsgivare i vilken utsträckning de upplever att svårigheten att hitta en bostad
påverkar möjligheten att ta jobb eller hitta rätt arbetskraft. Till exempel redovisar
Hyresgästföreningen (2012) en begränsad enkätundersökning som visar att 7 procent av de
tillfrågade (från hela landet) uppger att det någon eller flera gånger låtit bli att söka jobb i
Malmö, Göteborg eller Stockholm på grund av bostadsbristen. I en annan undersökning av
Hyresgästföreningen som citeras av Boverket (2013a) uppger arbetsgivare att bostadsbristen
är det tredje viktigaste skälet till att de har svårt att rekrytera personal.
Denna typ av enkätundersökningar är dock svårtolkade i termer av arbetslöshet. Ett mer
strukturerat sätt att försöka besvara frågan har gjorts i den diskussion om tilltagande
”missmatch” mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden som förts i kölvattnet av
finanskrisen. Dålig matchning kan bero både på att arbetskraftens kompetens inte svarar mot
arbetsgivarnas behov, och på att jobben inte finns där människor bor. Sahin m.fl. (2011) har
med amerikanska data försökt skatta betydelsen av dessa båda faktorer för den försämrade
81 matchningen och de finner att geografisk missmatch är närmast betydelselös i USA. Marthin
(2012) har tillämpat samma metod på svenska data avseende lediga platser och jobbsökande
som är registrerade hos Arbetsförmedlingen. Marthin finner att missmatchen till största delen
är en yrkesmässig missmatch, framförallt på grund av brist på högutbildad arbetskraft, men att
det också finns en geografisk missmatch. Enligt Marthins beräkningar skulle arbetslösheten
vara 0,3 procent lägre om jobbsökande flyttade till län med fler lediga platser, framförallt till
Stockholm. För att helt undanröja den geografiska missmatchen skulle det dock krävas att så
många som 20 procent av alla jobbsökande flyttar.
Denna typ av beräkningar är naturligtvis behäftade med stor osäkerhet. De svarar dessutom
bara på frågan vilken effekt större rörlighet på bostadsmarknaden kan ha givet de jobb som
finns just nu och säger inte något om mer långsiktiga effekter på tillväxt och jobbskapande.
En lång rad aktörer har pekat på att bostadsmarknaden är av stor betydelse för långsiktig
tillväxt i framförallt storstadsregionerna. Det finns också starka teoretiska skäl att anta att så
är fallet (se till exempel kunskapsöversikten i Statens Bostadskreditnämnd 2008), men det är
naturligtvis än svårare att uttala sig om storleken på sådana långsiktiga effekter.
Slutligen bör det påpekas att bostadsmarknaden inte bara har betydelse för arbetsmarknaden,
utan det är naturligtvis ett viktigt mål i sig att människor ska ha möjlighet till ett boende som
passar dem oavsett vilka effekter det har för arbetsmarknaden. Till exempel pekar Boverket
(2013b) på att betydande välfärdsvinster kan uppstå enbart genom ett effektivare utnyttjande
av befintliga hyresbostäder.
Ökad rörlighet på hyresmarknaden
Det brukar ofta betonas att hyresbostäder är av särskild betydelse för att skapa rörlighet,
framförallt för att det ska vara lätt att flytta till jobben. Hyresbostäder är särskilt viktiga för till
exempel unga som ofta inte har det kapital som krävs för att köpa sitt eget boende. I
internationell forskning har det påvisats en positiv samvariation mellan hög andel
hyresbostäder och lägre arbetslöshet (se Statens Bostadskreditnämnd 2008 för en översikt av
denna forskning). Det finns också många studier som visar att de som äger sitt boende är
mindre benägna att flytta än de som hyr sitt boende (se Dietz och Haurin 2003).
Mot denna bakgrund är det oroväckande att andelen hyresrätter av bostadsbeståndet har
minskat, framförallt i Stockholmsregionen. Andelen hyresrätter i landet som helhet har sedan
1990-talet minskat med ett par procentenheter, medan andelen hyresrätter i Stor-Stockholm
minskade från 54 procent 1990 till 36 procent 2011 (Boverket 2013a). Minskningen beror inte
82 i första hand på att det byggs färre hyresrätter, utan på ombildningar av hyresrätter till
bostadsrätter – i Stor-Stockholm har till och med antalet hyresrätter i beståndet minskat med
20 procent mellan 1990 och 2011 (Boverket 2013a). Minskningen av andelen hyresrätter har
tillsammans med det faktum att hyran ofta inte speglar marknadsvärdet gett upphov till en stor
brist på hyresrätter. I Boverkets bostadsmarknadsenkät 2013 uppger till exempel 85 procent
av kommunerna att de har brist på hyresrätter. Bristen på hyresbostäder ger inte bara upphov
till minskad rörlighet genom att det är svårt att få tag på ett förstahandskontrakt i
tillväxtområden, utan innebär också att rörligheten bland befintliga hyresgäster minskar: det
kan vara svårt att hitta en ny hyresbostad när arbetsmarknads- eller familjesituationen
förändras och man blir dessutom obenägen att lämna ifrån sig ett hyreskontrakt.
Det är svårt att kringgå slutsatsen att bruksvärdessystemet är en viktig orsak till att det byggs
få hyresrätter, ges incitament för ombildning till bostadsrätter och att rörligheten inom det
befintliga hyresbeståndet minskar.
När det gäller nybyggnation av hyresrätter finns numera möjligheten att göra avsteg från
bruksvärdesreglerna och förhandla med en hyresgästorganisation om så kallade
presumtionshyror. Detta innebär att hyressättningen ligger betydligt närmare
marknadsprissättning vid nyproduktion, men undantagsreglerna gäller bara under en
begränsad tid (tills nyligen 10 år vilket förlängts till 15 år). Eriksson och Lind (2005) gör
bedömningen att nuvarande reglering inte har så stor betydelse för hur mycket hyresbostäder
det byggs, medan Lindbeck (2013a) menar att systemet under lång tid satt en hämsko på
nyproduktionen av hyresbostäder. Att bedömningen skiljer sig så pass kraftigt åt mellan
kunniga ekonomer är i sig ett tecken på att bruksvärdessystemet skapar osäkerhet när det
gäller incitamenten för nyproduktion. Däremot är det svårt att veta hur stor den negativa
effekten på nybyggnation av denna osäkerhet är.
Det råder mindre osäkerhet om i vilken utsträckning bruksvärdessystemet lett till
ombildningar av hyresrätter till bostadsrätter. Om hyran understiger marknadshyran uppstår
ett ekonomiskt överskott som fastighetsägare och hyresgäst kan realisera och fördela
sinsemellan genom ombildning till bostadsrätt. Ombildningar sker följaktligen framförallt i
områden där hyrorna är låga i förhållande till marknadsvärdet – till exempel har mer än 70
procent av ombildningarna från hyresrätter till bostadsrätter mellan 1991 och 2011 skett i
Stor-Stockholm (Boverket 2013a).
83 Bruksvärdessystemet leder också till minskad rörlighet inom det befintliga beståndet, både när
de gäller de som redan har ett hyreskontrakt och de som står utanför hyresmarknaden. De som
har ett hyreskontrakt kan tvingas bo kvar i den nuvarande bostaden eftersom det råder brist på
hyresbostäder att byta till. Låga hyror minskar naturligtvis också incitamenten att flytta. För
de som står utanför hyresmarknaden finns på vissa håll mycket små möjligheter att på legal
väg få ett hyreskontrakt, utan det är hänvisade till den svarta marknaden för hyreskontrakt, till
marknaden för andrahandsuthyrning eller till att köpa bostadsrätt.
Det är framförallt två argument som brukar framföras till stöd för nuvarande reglering av
hyresmarknaden. Det första är att hyresregleringen motverkar etnisk och ekonomisk
segregation. Såsom diskuteras av Eriksson och Lind (2005) är det mycket svårt att se på vilket
sätt bruksvärdessystemet skulle minska den etniska segregationen. Om något torde snarare
bruksvärdessystemet snarare späda på den etniska segregationen genom att sociala nätverk
och kötid blir viktiga faktorer för att få ett hyreskontrakt i attraktiva områden. Mycket talar
också för att bruksvärdeshyror inte motverkar ekonomisk segregation i särskilt stor
utsträckning (se återigen Eriksson och Lind 2005 för en genomgång av argumenten).
Förmodligen finns det mer effektiva metoder för att motverka segregation, till exempel genom
att planera för en blandad bebyggelse eller genom att bygga bostäder för ungdomar och
nyanlända flyktingar i attraktiva lägen.
Det andra argumentet som brukar framföras som stöd för bruksvärdessystemet är att det har
fördelar ur hyresgästperspektiv, kanske framförallt för att det ger hyresgästerna förutsägbarhet
var gäller framtida hyror. Ett skydd mot stora hyreshöjningar behövs därför sannolikt även på
en avreglerad hyresmarknad. De stora problemen skapas dock inte av de kollektiva
hyresförhandlingarna, utan av att utbud och efterfrågan inte tillåtits spela tillräckligt stor roll, i
synnerhet i Stockholm. I Malmö har Hyresgästföreningen och det kommunala
bostadsföretaget MKB kommit överens om att låta läget spela större betydelse för hyran och
där är skillnaden mellan bruksvärdeshyran och marknadshyran mindre och bostadsköerna
kortare än i Stockholm. I Stor-Malmö har det också skett färre ombildningar till bostadsrätter
och mellan 1990 och 2011 har antalet hyresrätter ökat med 9 procent, även om andelen
hyresrätter har minskat även där (Boverket 2013a).
En reformering av bruksvärdessystemet kräver att hänsyn tas till fördelningspolitiska
aspekter. En övergång till mer marknadsmässiga hyror skulle innebära en stor
förmögenhetsöverföring till befintliga fastighetsägare, vilket inte är önskvärt. I debatten har
84 det framförts en mängd olika förslag för att motverka sådana fördelningseffekter, se till
exempel Lindbeck (2013b).
Det har hittills visat sig vara väldigt svårt att reformera hyresmarknaden och i avvaktan på att
det blir politiskt möjligt att göra det bör man överväga mer kortsiktiga åtgärder.
Hyresbostadsutredningen (SOU 2012:88) gav i sitt slutbetänkande några förslag på sådana
åtgärder. Till exempel föreslås att läget ska ges större betydelse för bruksvärdet samt att
reglerna för presumtionshyror vidgas till att även innefatta individuellt förhandlade hyror vid
nyproduktion. En annan tänkbar åtgärd är att underlätta andrahandsuthyrning. Detta har redan
skett när det gäller bostadsrätter och egnahem, men man bör också överväga att liberalisera
reglerna kring andrahandsuthyrning av hyresrätter. Det skulle leda till ett effektivare
utnyttjande av befintligt bestånd, men det skulle dock göra det än värdefullare att behålla ett
förstahandskontrakt i ett attraktivt område och bör därför främst ses som en tillfälllig
övergångslösning.
Neutralitet mellan att hyra och äga
Såsom påpekades ovan har andelen hyresrätter minskat under de senaste decennierna. Det är
särskilt problematiskt att andelen hyresrätter har minskat mest där man kan tänka sig att
andelen borde vara högst, nämligen i Stockholm dit många ungdomar söker sig och dit många
flyttar av arbetsmarknadsskäl. Likväl går det inte att med enkelhet säga huruvida andelen
hyresrätter i Stockholm och på andra håll är för hög eller låg. Det finns både för- och
nackdelar med att hyra jämfört att äga sitt boende. Det rimligaste förefaller vara att låta
människor själva göra dessa avvägningar. I dagsläget, och sedan lång tid tillbaka, är
bostadsägande skattemässigt gynnat i förhållande till att hyra sitt boende, vilket alltså
snedvrider valet mellan att hyra och äga sitt boende till förmån för ägande.
Bostadsstadsbeskattningskommittén (SOU 2014:1) har i ett nyligen avlämnat betänkande
pekat på att skillnaden i beskattning mellan hyrt och ägt boende kan vara avsevärd. Den
bristande skattemässiga neutraliteten beror dels på att bostadsägande är skattemässigt gynnat i
förhållande till andra kapitalinvesteringar. Detta beror främst på att den avkastning i form av
boendetjänster som bostaden löpande ger upphov till inte är beskattade på motsvarande sätt
som avkastning på annat kapital, främst på grund av den låga kommunala fastighetsavgiften.
Dessutom beskattas bostadskapitalvinster lägre än andra kapitalvinster.
Den bristande neutraliteten beror också på att fastighetsföretag betalar både fastighetsskatt
och bolagsskatt och att företagets ägare dessutom betalar skatt på utdelningar.
85 Bostadsbeskattningskommittén föreslår därför att neutraliteten mellan upplåtelseformer
förbättras genom avskaffad fastighetsskatt för hyresbostäder. De noterar också att en höjd
fastighetsskatt för privatpersoner ytterligare skulle öka neutraliteten.
Ytterligare en faktor som skiljer sig mellan hyrt och ägt boende är att bara de som äger sitt
boende kan göra ROT-avdrag. Bostadsbeskattningskommittén föreslog därför att avskaffandet
av fastighetsavgifter för hyresbostäder skulle kunna finansieras med ett sänkt tak för ROToch RUT-avdrag.
Rörlighet på egnahemsmarknaden
För att befintliga bostäder ska utnyttjas effektivt och för att uppmuntra rörlighet är det viktigt
att inte motverka människors flyttbenägenhet. Nuvarande beskattning innebär dock att det kan
medföra betydande kostnader att flytta, i synnerhet för de som bor i fastigheter som stigit i
värde.
Reavinstskatten för bostäder höjdes år 2008 från 20 till 22 procent samtidigt som reglerna för
uppskov gjordes mindre generösa genom att ett tak och en årlig skatt på 0,5 procent av
uppskovsbeloppet infördes. Syftet med dessa förändringar var att finansiera omstöpningen av
fastighetsskatten till en lägre, kommunal fastighetsavgift (Regeringen 2007). Höjningen av
reavinstskatten och skärpningen av uppskovsreglerana innebar att det blev dyrare att flytta för
de som äger fastigheter som stigit i värde. Införandet av den kommunala fastighetsavgiften
innebar också att det blev betydligt billigare att bo kvar i befintligt egnahem i attraktiva
områden. Sedan 2007 har antalet sålda småhus och bostadsrätter också minskat, vilket
förmodligen beror på konjunkturläget, men också kan bero på förändringar av beskattningen.
Vid fastighetsförsäljningar utgår i dagsläget dessutom en stämpelskatt på 1,5 procent av
köpeskillingen (eller taxeringsvärdet om det är högre). Vid utfärdande av pantbrev tillkommer
även en skatt på 2 procent av inteckningsbeloppet. Stämpelskatten fungerar därmed som en
slags omsättningsskatt som gör det dyrare att flytta och därmed minskar rörligheten på
bostadsmarknaden.
För att öka rörligheten vore det önskvärt att avskaffa stämpelskatten samt att göra
uppskovsreglerna mer generösa eller att minska reavinstskatten. För att upprätthålla
neutraliteten med kapitalbeskattningen är det dock att föredra att ändra uppskovsreglerna
framför att minska reavinstskatten. Dessa reformer kan lämpligen finansieras genom höjd
fastighetsbeskattning, vilket i sig också ökar rörligheten.
86 Ökat byggande
Sedan 1990-talet har bostadsbyggandet minskat vilket bidragit till höga småhus- och
bostadsrättspriser och brist på hyresrätter i synnerhet i storstadsområdena. Det finns flera
anledningar till det låga byggandet och att komma till rätta med detta kräver förmodligen en
lång rad åtgärder när det gäller allt från att underlätta planprocesser, förenkla byggregler och
förbättra konkurrensen i byggsektorn. Cars m.fl. (2013) diskuterar en mängd sådana förslag
och pekar särskilt på kommunernas bristande incitament att planlägga bostäder. De föreslår
därför en uppluckring av kommunernas planmonopol för att få kommunerna att ta större
regional och samhällelig hänsyn i planeringen. De föreslår också att infrastrukturinvesteringar
villkoras med att kommunerna planlägger bostäder samt statliga sanktioner mot kommuner
som inte sköter bostadsförsörjningen.
Det är svårt att bortse från det minskade byggandet också hänger ihop med att det statliga
stödet till nyproduktion av bostäder minskade i omfattning i början av 1990-talet. Dessutom
har det offentliga bostadsbyggandet minskat kraftigt, bland annat till följd av att de
allmännyttiga bostadsbolagen numera i huvudsak verkar på marknadsmässiga villkor.
Kommuner och byggföretag har framförallt incitament att bygga bostäder för de minst
priskänsliga konsumenterna i de mest attraktiva lägena och det är inte självklart att de
flyttkedjor som sådan nyproduktion resulterar i frigör tillräckligt med bostäder för mer utsatta
grupper på bostadsmarknaden. För att nå sociala och fördelningspolitiska mål är det därför
förmodligen nödvändigt med fortsatt stöd till produktion av billiga bostäder. Det kan därför
vara motiverat med riktat stöd till produktion för t.ex. nyanlända flyktingar, ungdomar och
studenter i tillväxtregioner. Lind (2012) skisserar ett tänkbart förslag på hur statliga garantier
till nybyggnation skulle kunna utformas.
Diskussion
Den svenska bostadsmarknaden är på många sätt en dysfunktionell marknad vilket av allt att
döma har en negativ inverkan på arbetsmarknaden. Vi har kortfattat redogjort för en lång rad
tänkbara bostadspolitiska reformer. Spännvidden och omfattningen i de olika åtgärder vi
skisserar visar att det krävs mycket genomgripande reformer av bostadsmarknaden som
dessutom är avhängiga varandra. Till exempel bör en avreglering av hyresmarknaden
kombineras med åtgärder för att öka nyproduktionen av bostäder för att inte leda till alltför
stora hyreshöjningar.
87 Bostadsinvesteringar görs med mycket lång planeringshorisont och för att uppmuntra
investeringar är stabilitet och långsiktighet viktigt. Genomgripande reformer av
bostadsmarknaden bör därför i största möjliga utsträckning ske genom blocköverskridande
överenskommelser som skapar långsiktighet. Ett första steg för att möjliggöra en sådan
överenkommelse är en förutsättningslös och fullständig översyn av bostadspolitiken.
SAMMANFATTANDE SLUTSATSER
1. En dynamisk och välfungerade arbetsmarknad kräver god rörlighet på bostadsmarknaden
så att det är möjligt att hitta en bostad där jobben finns.
2. God tillgång på hyresbostäder är av särskild betydelse för arbetsmarknaden. Detta kräver
en reformering av bruksvärdessystemet, stöd till byggande av hyresbostäder och en
beskattning som inte missgynnar hyresboende jämfört med ägt boende.
3. Större rörlighet på egnahemsmarknaden kan uppnås genom högre fastighetsskatt,
generösare uppskovsbestämmelser för reavinstbeskattning och avskaffad stämpelskatt.
Referenser
Boverket (2013a), Bostäder, rörlighet och ekonomisk tillväxt, Marknadsrapport, juni 2013.
Boverket (2013b), Bostadsbristen och hyressättningssystemet – ett kunskapsunderlag,
Marknadsrapport, november 2013.
Cars, G, T Karlbro och H Lind (2013), Nya regler för ökat bostadsbyggande och bättre
infrastruktur, SNS Förlag.
Dietz, R och D Haurin (2003), The social and private micro-level consequences of
homeownership, Journal of Urban Economics 54, 401-450.
Eriksson, K och H Lind (2005), Vad vet vi om hyresregleringens effekter?, Ekonomisk
Debatt, 33(4) s. 31-34.
Hyresgästföreningen (2012), Påverkar bostadsbristen viljan att söka och ta jobb i
storstadsregionerna?
Lind, H (2012), Dags för ett nytt miljonprogram, Dagens Nyheter, 22 augusti 2012.
Lindbeck, A (2013a), Hyreskontrollen måste bort för att få fart på byggande”, Dagens
Nyheter, 24 november 2013.
Lindbeck, A (2013b), Beskatta oförtjänta vinster – ge till låginkomsttagare”, Dagens Nyheter,
27 november 2013.
88 Marthin, G (2012), Measuring mismatch in the Swedish labour market, underlagsrapport till
Finanspolitiska rådets rapport 2012.
Regeringen (2007), Avskaffad statlig fastighetsskatt m.m., Regeringens proposition
2007/08:27.
Sahin, A. J Song, G Topa och G L Violante (2011), Measuring mismatch in the U.S. Labor
market, opublicerat manuskript.
SOU 2012:88, Att hyra – från en rätt för allt färre till en möjlighet för allt fler,
Slutbetänkande av Hyresbostadsutredningen.
SOU 2014:1, Vissa bostadsbeskattningsfrågor, Betänkande av
Bostadsbeskattningskommittén.
Statens Bostadskreditnämnd (2008), Samband mellan bostadsmarknad, arbetskraftens
rörlighet och tillväxt, 12 december 2008.
89