Transcript Styrmedel för ökad produktion och användning av fossilfria drivmedel

Nature Associates Rapport 2014/1
Styrmedel för
ökad produktion och användning av
fossilfria drivmedel
Per Kågeson
2014-03-25
1
Förord
Jag frånträdde i oktober 2013 mitt uppdrag som huvudsekreterare i Utredningen om fossilfri fordonstrafik. En huvudorsak till detta var oenighet mellan utredaren och mig om hur stödet till inhemsk produktion av biodrivmedel bör utformas. Genom att regeringen i samband med entledigandet utsåg mig till sakkunnig i utredningen fick jag tillfälle att i mitt särskilda yttrande redovisa
grunderna för mitt beslut (SOU 2013:84, s. 987). Där fanns dock inte utrymme för en mera ingående analys av frågeställningen.
I början av detta år ombads jag av Svenska Petroleum- och Biodrivmedelsinstitutet (SPBI) att som
forskare redovisa min syn på utformningen av de styrmedel som kan behövas för att säkerställa
en stegvis övergång till biodrivmedel i Sverige. Den nu föreliggande rapporten utgör en fortsatt
bearbetning och utvidgning av den analys som SPBI gav mig möjlighet att ta fram. Självklart har
jag i båda arbetena helt självständigt redovisat min syn på de aktuella frågorna och SPBI kan således inte förutsättas dela min uppfattning.
Jag vill rikta ett varmt tack till Maria Grahn, Chalmers, Julia Hansson, IVL, Lina Jonsson, VTI, Kristina Holmgren, Energimyndigheten och Ebba Tamm, SPBI, som alla lämnat värdefulla synpunkter
på ett utkast.
Per Kågeson
2
1. Inledning
Syftet med denna promemoria är att analysera vilken kombination av styrmedel som kan användas för att på ett kostnadseffektivt och konkurrensneutralt sätt gradvis öka användningen av
biodrivmedel i den svenska vägtrafiken. Uppgiften innebär att nuvarande beskattning av drivmedel och EU:s regler inom detta område behöver analyseras liksom förutsättningarna för utnyttjande av kvotplikt och det eventuella behovet av kompletterande stöd till inhemsk produktion av
biodrivmedel med särskilt goda egenskaper.
2. Grundläggande principer
Många åtgärder kan bidra till att reducera utsläppen av växthusgaser. Alternativen är så många
att myndigheter och politiker omöjligen kan överblicka dem och därför saknar möjlighet att rikta
styrmedel mot vart och ett av dem. För att reducera utsläppen av växthusgaser på ett kostnadseffektivt sätt behövs därför främst styrmedel av generell art.
I valet mellan att bekämpa eller stödja är en vanlig uppfattning bland ekonomer att man hellre
bör beskatta eller avgiftsbelägga utsläpp än genom bidrag främja alternativ som minskar dem.
Skälen till denna bedömning är att många olika tekniker och åtgärder kan bidra till målet och att
politikerna inte har förutsättningar att med någon större säkerhet identifiera vilka som långsiktigt
är de verkliga ”vinnarna”. Genom att basera politiken på subsidier riskerar de att skapa inlåsningseffekter genom att alternativ med inga eller låga statsbidrag tvingas konkurrera med ekonomiskt mera gynnade tekniker.
Beskattning av koldioxid och handel med utsläppsrätter är två alternativa metoder att sätta pris
på utsläpp av koldioxid på ett sätt som påverkar både producenter och konsumenter och som på
ett likartat sätt influerar alla verksamheter som omfattas av dem. Skillnaden mellan dem är att
beskattning gör kostnaden känd men resultatet osäkert, medan det motsatta förhållandet gäller
för utsläppshandel.
EU har lagt utsläppen från energiintensiva internationellt konkurrensutsatta verksamheter under
det gemensamma taket för handelsystemet (EU ETS) samt i viss mån kompenserat företagen genom gratistilldelning av utsläppsrätter i syfte att begränsa den finansiella effekten. Genom att
inte låta fordonsutsläpp ingå i EU ETS har de energiintensiva företagen sluppit konkurrens om utsläppsrätterna från den betalningsstarka vägtrafiken. Flygets utsläpp hanteras dock inom EU ETS
trots att flygbolagen är sällan är konkurrensutsatta i meningen att deras passagerarunderlag
skulle kunna flytta någon annanstans till följd av pålagan. Vägtrafikens, hushållens och den ickeenergiintensiva industrins utsläpp hanteras i Sverige med koldioxidskatt.
Ibland finns rationella motiv att komplettera ett generellt styrmedel med andra styrmedel (utöver forskning, utbildning och information). Det handlar dels om fall av uppenbara marknadsmisslyckanden till följd av att konsumenterna har avskrivnings- eller avkastningskrav som radikalt skiljer sig från en samhällsekonomisk värdering av nyttan eller skadan, dels om situationer där höga
transaktionskostnader utgör ett hinder. I det senare fallet framstår dock tekniska normer (t.ex.
bränsleförbrukningskrav) som en bättre väg än att med bidrag söka förmå marknaden att an3
passa sig till samhällets värdering. Att transaktionskostnaderna är höga brukar vara en följd av att
många små brukare berörs. Ett tredje potentiellt motiv för att överväga riktade styrmedel är behov av att underlätta marknadsintroduktion av nya tekniker. Stöd till framtagande av prototyper
eller uppförande av en demonstrationsanläggning betraktas vanligen som en del av samhällets
stöd till forskning och utveckling, medan produktion i kommersiell skala ses som något som berörda företag själva måste finansiera. Men ibland kan steget till kommersialisering försvåras av
höga initiala kostnader och betydande finansieringsproblem som sammantaget kan utgöra skäl
för ett tidsmässigt begränsat stöd.
Med tanke på potentiella nackdelar i form av konkurrenssnedvridning, instängningseffekter och
höga marginella bekämpningskostnader bör man vid utformning av riktade subventioner se till
att de blir tydligt tidsmässigt begränsade och att de initialt aldrig överkompenserar mottagaren
för den merkostnad som hans produktion eller användning medför.
Riktade styrmedel kan alternativt utformas så att de påverkar utbudet av vissa drivmedel eller så
att de förändrar konsumenternas intresse för dem. Fördelen med de generella styrmedlen är att
de via kostnad och pris påverkar både producenter och konsumenter. Kvantitativa restriktioner,
t.ex. kvotplikt, utgör en form av riktat styrmedel och kan vara ett alternativ eller komplement till
koldioxidbeskattning och förefaller mera lämpade för att påverka utbud än efterfrågan.
3. Befintliga styrmedel och EU-gemensamma regler
Fossila drivmedel är föremål för energi- och koldioxidskatt i Sverige. Som framgår av tabellen tilllämpas dock inte samma koldioxidskatt för alla drivmedel och inte heller samma energiskatt per
energienhet. Skillnaden mellan naturgas och petroleumbaserade drivmedel är stor. El som används för drift av fordon belastas av svensk elskatt samt av den nordeuropeiska kraftindustrins
marginella kostnad för köp av utsläppsrättigheter (f.n. ca €5/ton CO2).
Tabell 1. Beskattning av fossila drivmedel och hushållsel i Sverige 2014. Kronor per liter, kg
koldioxid och kWh.1 2
Drivmedel
Diesel (mk 1)
Bensin (mk 1)
Naturgas
El
CO2-skatt/liter
3:088
2:500
0:019
-
Energiskatt/liter
1:759
3:130
0:000
-
CO2-skatt/kg
1:22
1:06
0:83
0:04 ¤
Energiskatt/kWh
0:18
0:34
0:00
0:29 #
¤ Avser effekten på priserna av kraftindustrins marginella kostnad för inköp av utsläppsrätter
# 29.3 öre/kWh i större delen av landet och 19.4 öre i delar av Norrland samt några glesbygdskommuner i Svealand.
1
Emissionsfaktorer för CO2 (hämtade från SPBI.se): motorbensin utan etanol 2.36 kg/liter, diesel MK1 2.54
kg/liter. Naturgas (hämtat från naturvardsverket.se/stod-i-miljoarbetet/vagledning-amnesvis/utslapp):2 236
3
kg/1 000 m .
2
3
Energiinnehåll: bensin 9.1 kWh/liter, diesel MK1 9.8 kWh/liter, fordonsgas 9.8 kWh/m
4
Energiskattedirektivet
Frågan om EU:s framtida energiskatteregler är av central betydelse för möjligheterna att öka användningen av biodrivmedel. Sverige åtnjuter för närvarande undantag från kravet på beskattning av biodrivmedel, vilka enligt det nu gällande direktivet ska beskattas som de fossila drivmedel som de ersätter. Undantaget är tidsbegränsat och kan vid oförändrade regler inte förlängas
efter 2019.
EU-kommissionen (2011) föreslår att energiskattedirektivet ska revideras så att gemensamma
miniminivåer införs för koldioxidskatt (€20/ton) och energiskatt (€9.6/GJ) och att biodrivmedel
som uppfyller förnybartdirektivets hållbarhetskrav befrias från koldioxidskatten men senast 2023
omfattas av energiskatten. Enligt förslaget ska i varje enskilt medlemsland samtliga fossila drivmedel senast 2018 betala samma energi- och koldioxidskatt. Miniminivån för energiskatten motsvarar SEK 2:86 per liter bensin och SEK 3:07 per liter diesel (vid eurokursen 8:50).
Medlemsländerna har hittills inte kunnat enas om hur direktivet ska förändras, men Sverige har i
allt väsentligt bejakat kommissionens förslag. Man kan konstatera att Sverige med det föreliggande förslaget skulle behöva höja energiskatten på diesel med ca SEK 1:31 per liter om koldioxidskatten ska kunna ligga kvar på nuvarande nivå. Om koldioxidskattesatsen sänks till motsvarande nivå för bensin (SEK 1:06/kg) behöver dieselskatten dock bara höjas med SEK 0:91 per liter.
Energiskatten på bensin skulle behöva höjas med SEK 0:36 per liter.
För skatten på fordonsgas skulle kommissionens förslag innebära en radikal förändring. För närvarande betalar varken biogas eller naturgas energiskatt och koldioxidskatten på fossil gas ligger
betydligt under motsvarande beskattning av diesel och bensin (per kg CO2). Om fordonsgas hade
beskattas i enlighet med principerna i kommissionens förslag skulle energiskatten 2014 ha uppgått till 3 332 kronor per 1 000 m3 och koldioxidskatten på fossilgas skulle ha varit 2 363 kronor.
Den totala skatten på naturgas använd för fordonsdrift skulle därmed ha uppgått till 5 695 kronor
per 1 000 m3, vilket motsvarar en ökning med 207 procent. Riksdagen har beslutat att koldioxidskatten på naturgas från den 1 januari 2015 ska höjas till nivån för bensin och FFF-utredningen
(sid 621-622) föreslår att naturgas senast år 2020 ska belastas med energiskatt men inte i snabbbare takt än att biogas fortsatt blir konkurrenskraftigt mot andra drivmedel, alltså ett potentiellt
undantag från principen om lika villkor.
Energiskatten ses ofta som ett sätt att få trafiken att betala för de kostnader och skador som den
ger upphov till utöver utsläppen av koldioxid (som täcks av CO2-skatten). Det handlar om kostnader för vägslitage, buller, avgaser och olycksrisker. Skatten på el som används i vägtrafiken är
lägre än energiskatten på bensin (men högre än energiskatten på diesel). Ett skäl att låta den
skillnaden kvarstå skulle kunna vara att eldrivna bilar inte ger upphov till lokala emissioner och
bullrar mindre än fordon som drivs av förbränningsmotorer. En höjning av elskatten till nivån för
energiskatten på bensin är dessutom problematisk, eftersom den också skulle komma att belasta
hushållens och den icke-elintensiva industrins övriga elförbrukning. Den stora skillnaden i faktisk
koldioxidbeskattning är en följd av att EU valt att hantera elproduktionens och vägtrafikens utsläpp i olika system. Priset på koldioxid i utsläppshandelssystemet kan med tiden förväntas öka
väsentligt i takt med att utsläppstaket successivt sänks, men det kommer knappast ens på mycket lång sikt att nå högre än €40-60 per ton, alltså bara ca halva nivån jämfört med den nuvarande
svenska koldioxidskatten.
5
Biodrivmedlens konkurrensförmåga gentemot fossila bränslen avgörs av relativpriserna samt nivån hos koldioxidskatten. För att skapa rationella och förutsägbara villkor på drivmedelsmarknaden är långsiktig likabehandling av olika alternativ viktig. Undantag och riktade subventioner
av den art som nu förekommer snedvrider konkurrensen, ökar kostnaden för att nå klimatmålet
och riskerar att ge upphov till inlåsningseffekter.
Om energiskattedirektivets nuvarande struktur till följd av oenighet i Rådet förblir i huvudsak intakt kan man konstatera att det nu gällande direktivet inte innehåller något förbud mot att medlemsländer inför koldioxidskatt vid sidan av den volymbaserade drivmedelskatten. Frågan om
koldioxidskatt nämns inte i direktivet. Dock framgår av artikel 4 att direktivet med skattenivå avser det samlade belopp som påförts i form av alla skatter oavsett benämning (utom moms). I artikel 6 anges att medlemsländerna har frihet att bevilja skattebefrielse eller nedsättning, men
detta får enligt artikel 16:3 inte leda till överkompensation. Artikel 16:5 begränsar möjligheten till
nedsättning av skattesatsen för energiprodukter producerade från biomassa till maximalt 6 år efter den 31 december 2012 (alltså till utgången av 2018).
Emellertid anges i artikel 5 att medlemsländerna får tillämpa differentierade skattesatser om
dessa är direkt kopplade till skillnader i produktens kvalitet och den lägsta nivån inte understiger
den fastställda miniminivån som är €330 per 1000 liter diesel och €359 per 1000 liter bensin. Vad
som avses med kvalitet klargörs inte men ett lågt innehåll av fossilt kol skulle kunna betecknas
som en högre kvalitet. I skäl 24 sägs att ”medlemsstaterna bör medges tillstånd att tillämpa vissa
andra skattebefrielser eller skattenedsättningar där detta inte motverkar en väl fungerande inre
marknad och inte ger upphov till en snedvridning av konkurrensen”. Dessutom anges i skäl 9 att
”medlemsstaterna bör ges den flexibilitet som är nödvändig för att en politik anpassad till deras
nationella förhållanden skall kunna utformas och genomföras”. Det finns heller inget direkt förbud mot att sänka de nuvarande skatterna på diesel och bensin så länge skattesatsen inte hamnar under miniminivåerna.
Sammantaget kan detta tolkas så att Sverige med oförändrade regler bör ha frihet att sätta diesel- och bensinskatterna lika med miniminivån och därtill ha en koldioxidskatt. Eftersom koldioxidskatten i ett sådant läge är en nationell pålaga (som inte är direkt knutet till något direktiv) har
EU inga rimliga skäl att förhindra Sverige från att bara låta den belasta fossila drivmedel så länge
åtgärden är konkurrensneutral och proportionell mot syftet. Möjligen kan EU-kommissionen ha
invändningar mot koldioxidskattens storlek, eftersom befrielse från en så hög skatt på sikt kan
riskera att överkompensera vissa biodrivmedel för deras merkostnad.
Dock skulle rätten att befria biodrivmedel från koldioxidskatt med denna logik innebära att energiskatten måste sättas till minst SEK 2:81 för diesel och SEK 3:06 för bensin (vid kursen 8:50).
Energiskatten på diesel skulle i så fall behöva höjas med några ören, medan energiskatten på
bensin klarar miniminivån. Regeringen har hos EU-kommissionen anmält att Sverige varaktigt vill
befria biodrivmedel från koldioxidskatt men belasta dem med energiskatt och med en sådan inriktning skulle grunden kunna läggas för likabehandling av flytande och gasformiga drivmedel.
Sverige har efter flera år dock ännu inte fått något besked från kommissionen i denna fråga.
Ett kvarstående problem med energiskattedirektivet kan bli att direktivet anger att dess grundprincip om att beskatta efter produkternas energiinnehåll ”inte bör tillämpas på motorbränslen”
(skäl 14). Grundprincipen beträffande dem är istället att beskatta alternativa drivmedel med
6
samma skattesats räknat per liter som de konventionella drivmedel som de ersätter (artikel 2:3).
Detta ger upphov till problem när biodrivmedel med väsentligt lägre energitäthet än diesel och
bensin ska beläggas med energiskatt. Etanol, metanol och DME är exempel på sådana drivmedel.
Möjligen skulle artikel 5 (se ovan) kunna åberopas som grund för att hänsyn till energiinnehållet
och det är också relevant att konstatera att det i skäl 14 står ”bör”, det står inte skall.
Om Sveriges val blir att från 2020 belasta alla drivmedel med samma energiskatt och alla fossila
drivmedel med samma koldioxidskatt skulle beskattningen (utifrån nuvarande beskattning av
bensin) bli SEK 0:35/kWh i energiskatt och SEK 1:06/kg koldioxidskatt. Koldioxidskatt på denna
nivå räcker emellertid i dagsläget inte ensam för att skapa en övergång från fossila drivmedel till
biodrivmedel utan skatten skulle behöva höjas betydligt över dagens redan höga svenska nivå för
att ge tillräckligt incitament. Om det omförhandlade energiskattedirektivet därutöver kräver att
energiskatten måste överstiga viss nivå, skulle en betydande höjning av koldioxidskatten sannolikt leda till att Sverige får en total skattebelastning av bensin och diesel som vida överstiger nivån i grannländerna. Det skulle snedvrida konkurrensvillkoren och orsaka betydande gränshandel
med diesel och bensin.
Kvotplikt är ett alternativt sätt att tvinga inhemska drivmedelsleverantörer att köpa in biodrivmedel motsvarande en viss och över tid stigande andel av deras totala försäljning. En fördel
framför att höja koldioxidskatten till en nivå där lönsamhet nås är att kostnaden för berörda företag och konsumenter blir mindre, i varje fall så länge kvoten är låg till måttlig. På längre sikt när
kvoten nått hög nivå minskar skillnaden mellan alternativen, men då har kanske också differensen i kostnad mellan fossila drivmedel och biodrivmedel minskat. En annan fördel med kvotplikt
är att man undviker problemet med eventuell överkompensation.
Förnybart- och bränslekvalitetsdirektiven
Reglerna i förnybartdirektivet3 och bränslekvalitetsdirektivet4 har också stor betydelse för möjligheterna att stödja ökad användning av biodrivmedel. Förnybartdirektivet (artikel 21.2) ger
medlemsstaterna möjlighet att dubbelräkna biodrivmedel som produceras från avfall, restprodukter, cellulosa från icke-livsmedel samt material som innehåller både cellulosa och lignin för
uppnående av målet om minst 10 procent förnybara drivmedel år 2020. För att ligga till grund för
uppfyllelse av målet måste biodrivmedlen enligt artikel 17.8 uppfylla EU:s hållbarhetskrav vilka
finns specificerade i bränslekvalitetsdirektivets artikel 7b. Där anges att de inte får produceras av
råvaror som kommer från mark som har stort värde för biologisk mångfald eller mark med stora
kollager eller torvmark. Vidare ska växthusgasutsläppen från hela produktionskedjan beräknas
baserat på de typ- och normalvärden som finns listade i bilaga 4 till direktivet.
Från 2011 är drivmedelsleverantörerna skyldiga att årligen redovisa och rapportera de samlade
livscykelutsläppen per energienhet från leveranser till vägtrafiken. För att få räknas mot målet för
2020 måste klimateffekten enligt förnybartdirektivet vara minst 35 procent lägre jämfört med
livscykelutsläppen från fossila drivmedel. Från 2017 måste förbättringen uppgå till 50 procent för
gamla produktionsanläggningar och 60 procent för nya.
3
4
Direktiv 2009/28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor.
Direktiv 98/70/EG om kvaliteten på bensin och dieselbränslen.
7
Hösten 2012 föreslog EU-kommissionen att förnybart- och bränslekvalitetsdirektiven ska ändras
så att användningen av biodrivmedel framställda ur livsmedelsgrödor begränsas till 5 procent vid
uppfyllande av 10 procentsmålet för 2020.5 Kommissionen vill också införa faktorer avseende indirekta effekter i form av ändrad markanvändning i bränslerapportörernas och medlemsländernas rapportering. Den föreslagna ILUC-faktorn för växtoljor (55 g CO2ekv/MJ) skulle innebära att
FAME får svårt att klara hållbarhetskraven och att palmolja inte längre i någon högre grad kan
användas för framställning av HVO.
I en bilaga räknas de råvaror för produktion av biodrivmedel som kommissionen föreslår ska
dubbel- eller fyrdubbelräknas. Dubbelräkning föreslås för skogsråvara som inte är en restprodukt
men om råvaran är en restprodukt ska den räknas fyrfalt. Tallbecksolja får fyrdubbelräknas men
inte råtallolja. Kommissionen föreslår vidare att hållbarhetskriterierna ändras så att 60 procents
växthusgasminskning krävs för alla anläggningar som tas i bruk den 1 juli 2014 eller senare. Dessutom vill kommissionen att ekonomiskt stöd till biodrivmedel efter 2020 bara ska få förekomma
om det leder till betydligt minskade utsläpp och drivmedlen inte framställs av grödor som används till livsmedel och foder. EU-parlamentet har i en första läsning ställt sig bakom kommissionens förslag beträffande ILUC-faktorer men anser att gränsen för livsmedelskonkurrerande
biodrivmedel bör sättas till 6 procent av totalt försålda mängder drivmedel. Rådet misslyckades
under 2013 att fatta beslut om kommissionens förslag till ändringar i direktivet.
Av potentiell betydelse är också EU-kommissionens förslag till ramverk för klimat och energi för
perioden 2020-20306 i vilket föreslås att utsläppen av växthusgaser till 2030 ska reduceras med
40 procent jämfört med 1990 och att inga bindande mål för bioenergi inom transportsektorn
längre ska finnas.
4. Kvotplikten och dess utformning
Av avgörande betydelse för biodrivmedlens möjligheter att utan speciella stöd kunna konkurrera
med fossila drivmedel är hur priset på obeskattad diesel och bensin utvecklas i förhållande till
produktionskostnaden för konkurrerande biodrivmedel. Vid stigande dieselpriser och fallande
kostnader för biodrivmedel kan generell befrielse från en måttligt hög koldioxidskatt räcka för att
de senare ska bli konkurrenskraftiga. Osäkerheten om de framtida priserna är dock mycket stor
och de svenska relativpriserna påverkas i betydande grad av kronans varierande kurs mot euron
och dollarn. Det kan göra det nödvändigt att ”i botten” ha en kvotplikt som oavsett relativprisernas utveckling garanterar att en viss och stigande andel av den totala försäljningen utgörs av förnybara drivmedel.
Den 1 maj 2014 inför Sverige begränsad kvotplikt för biodrivmedel. Kvoterna avser låginblandning och sätts för bensin initialt till 4.8 procent och höjs den 1 maj 2015 till 7 procent, medan
kvoten för diesel blir 9.5 volymsprocent varav minst 3.5 volymprocentenheter ska uppfyllas med
5
Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 98/70/EC relating
to the quality of petrol and diesel fuels and amending Directive 2009/28/EC on the promotion of the use of energy from renewable sources. COM(2012) 595 final.
6
A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. COM(2014) 15 final.
8
biodrivmedel producerade från avfall, restprodukter och cellulosa. FFF-utredningen föreslår att
kvoten för bensin ska höjas till 9.5 procent 2017 och att kvoten för diesel samma år ska uppgå till
15 procent varav 9 procentenheter från avfall, restprodukter och cellulosa.
Skilda kvoter för olika drivmedel kan fungera så länge lagstiftaren kan vara ganska säker på att
alla leverantörer, var för sig, har goda förutsättningar att fylla dem. De nu fastställda kvoterna
avser låginblandning upp till nivåer som kan klaras utan att komma i konflikt med den europeiska
specifikationen för respektive drivmedel. Däremot är det inte säkert att man får kundernas acceptans, vilket motviljan mot 10 procents inblandning av etanol i bensin (E10) i Tyskland är ett
exempel på.
Vid en fortsatt höjning och/eller utvidgning av kvotplikten kommer de kvotpliktsskyldiga företagen och deras potentiella leverantörer behöva få tidiga besked om vad som förväntas av dem.
Vid högre nivåer kan det emellertid vara svårt att många år i förväg avgöra vad som är möjligt att
uppnå för olika drivmedel. Om dessutom kvoten även fortsättningsvis begränsas till låginblandning kan plikten bara mötas genom s.k. drop-in-bränslen, dvs. bränslen som kan blandas med
konventionella drivmedel och användas i befintliga motorer.
Ett betydande problem vid fastställande långt i förväg av kvotens stegvisa utveckling är att den
volym på vilken kvoten ska beräknas inte är känd och kan vara svår att skatta med tillräcklig exakthet. En väg runt detta problem, som nämns av FFF-utredningen, kan vara att med god framförhållning ange vilken total minimivolym av biodrivmedel som ska tillföras ett visst år och vänta
med att fastställa kvoten tills man kommit så nära det aktuella året att detta låter sig göras. Vad
utredningen dock missar är att omräkning från biodrivmedelsvolym till kvot blir mera komplicerad om hänsyn ska tas till klimatnyttan hos varje leverans baserat på de olika bränslenas livscykelutsläpp. Därtill upp kommer potentiellt problem om den totalt efterfrågade drivmedelsvolymen sjunker på ett sätt som man misslyckats med att prognosticera. Då kan man eventuellt
hamna i en situation där det finns för få biobränslekompatibla fordon i förhållande till den i förväg beslutade mängden biodrivmedel. Om producenterna primärt inriktar sig på drop-inbränslen blir den risken dock liten.
Lättare att fastställa bränslegemensam biodrivmedelskvot
Om den gemensamma kvoten blir så hög att den inte helt kan uppfyllas genom inblandning av
drop-in-bränslen tillkommer problemet med att tillräckligt exakt förutse den framtida fordonsflottans troliga sammansättning och inslaget av fordon som kan använda rena biodrivmedel eller
biodrivmedel i höginblandning. Visserligen omsätts fordonsflottan i relativt långsam takt men avsevärda förändringar kan uppkomma redan efter ca fem år om betydande förskjutningar i efterfrågan inträffar. För fordon som kan köras på E85 eller fordonsgas visar hittillsvarande erfarenheter att förändringar i beskattning, bidrag och kommunala upphandlingskrav snabbt kan ändra
förutsättningarna. Hänsyn måste också tas till utvecklingen av utbudet av sådana modeller på
den svenska och europeiska marknaden. Kravet på att etanolbilar vid avgascertifiering mot Euro
6 måste köras på E85 kan t.ex. medföra att utbudet av sådana fordon på den europeiska marknaden under de närmaste åren snabbt krymper.
Sammantaget talar dessa svårigheter för att lagstiftaren kan behöva iaktta viss försiktighet i sitt
val av framtida kvoter, eftersom man annars riskerar en situation där kvotplikten beträffande en
del av volymen omvandlas till en sorts skatt genom att den som inte klarar att uppfylla kvoten
9
påförs en hög kvotpliktsavgift. Risken för att beslutsfattaren misslyckas i sitt försök att bestämma
lämplig kvothöjd minskar om biodrivmedelskvoten blir gemensam för alla kvotpliktiga fossila
drivmedel och inte gör någon skillnad på grad av inblandning och således tillåts omfatta även
höginblandade och rena biodrivmedel. En sådan modell måste dock med hänsyn till varierande
energitäthet hos olika drivmedel baseras på energi och inte på volym.
Handel med kvotpliktscertifikat
I syfte att skapa större flexibilitet skulle man kunna införa en möjlighet för de kvotpliktsskyldiga
företagen att köpa kvotpliktscertifikat av varandra. Det innebär att företag som möter problem i
sina försök att uppfylla kvotplikten kan köpa certifikat från konkurrenter som till följd av bättre
förutsättningar kan överträffa den obligatoriska kvoten. En sådan handel skulle teoretiskt kunna
användas som en utväg redan i system med skilda kvoter för diesel och bensin, men i så fall gör
man i praktiken de båda systemen till kommunicerande kärl och då är det kanske lika bra att
satsa på en gemensam kvotplikt för alla drivmedel. Gemensam kvotplikt har också fördelen av att
likabehandla alla fossila drivmedel och att inte skapa konstlade gränser baserade på grad av inblandning och eventuell befrielse från energiskatt. Likviditeten på marknaden för kvotpliktscertifikat kan också antas komma att gynnas av en gemensam kvot.
En gemensam kvot reducerar också problem som kan uppkomma om det visar sig att vissa grader av låginblandning ger försämrad körbarhet och motstånd från konsumenterna eller om det
uppstår problem och merkostnader för en del av dem när det gäller tekniska krav på drivmedelsföretagens tankar och distributionssystem. Mot detta anför FFF-utredningen att sådana potentiella svårigheter och därmed förknippade kostnader skapar en risk för att kvotpliktiga företag
kommer att föredra drop-in, eftersom detta alternativ är enklare och billigare än höginblandning
och rena biodrivmedel. Det skulle enligt utredarens uppfattning kunna medföra problem för företag som satsar på rena biodrivmedel, eftersom de tvingas övervältra en högre kostnad på sina
kunder. Mot detta kan invändas att det vore konstigt om man genom lagstiftningens utformning
skulle missgynna de mest kostnadseffektiva metoderna att uppfylla kvotplikten. Om handel med
certifikat tillåts har alla företag möjlighet att välja det för dem billigaste lösningen. Dock kvarstår
att ett gemensamt kvotpliktssystem sannolikt i första hand kommer att leda till stigande utnyttjande av drop-in i främst diesel (genom HVO) och kanske även i bensin genom en kombination av
alkoholer och syntetisk bensin. För fordonsgas finns möjlighet till valfri blandning av fossil gas och
biogas.
Viss osäkerhet finns förstås kring hur marknadens företag skulle hantera möjligheten till certifikatshandel. En sådan marknad har, liksom alla andra marknader, potentiella vinnare och förlorare. Man kan ana att bolag med underskott kommer att vara mera beroende av en väl fungerande marknad än de vars försäljning skapar ett överskott av kvotpliktscertifikat. Om de senare
skulle visa sig ovilliga att sälja till ett pris som med viss marginal understiger kvotpliktsavgiften
hamnar de i ett läge där de går miste om en additionell intäkt och kan räkna med välmotiverad
offentlig kritik. Det är svårt att föreställa sig att något av marknadens större bolag skulle vilja försätta sig i en sådan situation. Men om eller flera bolag mot förmodan skulle komma att utnyttja
sin marknadsmakt i syfte att förhindra konkurrenter från att förvärva överskottscertifikat kan regeringen ingripa genom att ändra kvotpliktslagen så att överskjutande certifikat försäljs på en av
myndigheterna anordnad, periodiskt återkommande, auktion varvid intäkterna återförs till de
bolag som uppvisat överskott i proportion till deras andel av överskottet.
10
Generell kvotplikt i den icke-handlande sektorn?
Kvotplikt är potentiellt förknippat med en del svårigheter och problem och erfarenheten av kvotplikt i vår omvärld har hittills varit begränsad till låga kvoter som kunnat mötas genom låginblandning. Den högsta hittills fastställda kvotplikten inom EU är den finska som ställer krav på 20
procent till 2020, men eftersom den finska modellen tillåter dubbelräkning av vissa drivmedel
kommer den sannolikt inte att leda till högre verklig andel biodrivmedel än 11-12 procent.
En viktig fråga är om kvotplikten bör utvidgas till att omfatta andra drivmedel än diesel och bensin. Så länge fossila alternativ till diesel och bensin bara förekommer i ringa omfattning och begränsade till små nischmarknader, som t.ex. gasol, kanske nackdelen av att inte ställa motsvarande krav på dem är så liten att det inte spelar någon större roll. Men liten kan växa och bli stor.
Fordonsgas är ett delvis fossilt drivmedelsalternativ som av sina producenter och distributörer
presenteras som ett fullgott alternativ till diesel och bensin både som rent bränsle och för användning i metan-dieselmotorer. Om naturgas för fordonsdrift inkluderas i en gemensam modell
för kvotplikt kommer företag som levererar fordonsgas med högt innehåll av biogas att bli en naturlig nettosäljare av kvotpliktscertifikat så länge den obligatoriska biodrivmedelskvoten är förhållandevis låg. Det kan möjligen framstå som orättvist om man betänker att större delen av den
naturgas som används i Sverige utnyttjas i andra sektorer och vanligen helt utan inblandning av
biogas och utan krav på någon sådan kvot. Petroleumprodukter används också i andra sektorer,
men vägtrafiken är den i särklass största förbrukaren och leveranser av diesel och bensin till arbetsmaskiner ingår i den nu beslutade kvotplikten.
Det finns således anledning att fundera över om kvotplikten bör göras mera generell och kanske
omfatta alla leveranser av fossil energi till brukare vars utsläpp inte ligger under taket för utsläppshandelssystemet, EU ETS. I ett sådant fall skulle också drivmedel som levereras till inrikes
flyg och sjöfart kunna inkluderas om än med betydande avgränsningsproblem och risk för läckage
genom bunkring i grannländerna för delar av sjöfarten. Ett problem när det gäller att kunna bedöma förutsättningarna är att Naturvårdsverket inte redovisar den icke-handlande sektorns
samtliga utsläpp med fördelning på sektor, inklusive t.ex. naturgas och petroleumprodukter som
används för uppvärmning eller inom småindustrin. Det saknas alltså ett heltäckande statistiskt
underlag.
El och vätgas som används i fordon skulle potentiellt också kunna utgöra en del av kvotplikten,
men en sådan hantering kompliceras av förhållandet att en beräkning av summan av all privat
laddning skulle kräva att uppgifter inhämtas från alla elbilsägare samt av att vätgas kan vara av
olika ursprung. Dessutom ligger elleveransernas eventuella koldioxidutsläpp under taket för EU
ETS och bidrar därtill genom elcertifikatssystemet till utbyggnad av ny fossilfri kraft i Sverige och
Norge. Om vätgasen framställs genom elektrolys hamnar utsläppen också under utsläppstaket
och samma sak inträffar om naturgas utnyttjas som råvara i en anläggning av sådan storlek att
dess utsläpp faller under EU ETS.7
Ta hänsyn till livscykelutsläppen?
Med förnybartdirektivets nuvarande regler förefaller det inte möjligt att konstruera kvotplikten
så att den tar hänsyn till omfattningen av utsläpp av växthusgaser från produktion av olika driv7
Däremot behöver staten bestämma sig för hur vätgas som används för fordonsdrift ska beskattas.
11
medel. Direktivet föreskriver att alla biodrivmedel som uppfyller EU:s hållbarhetskrav ska likabehandlas. Dock finns möjlighet att låta dubbelräkna en del av dem vid avräkning mot transportsektorns mål för förnybara drivmedel år 2020 liksom inom ramen för nationella kvotpliktssystem.
Att införa differentiering för de olika biodrivmedlens livscykelutsläpp vore bättre än både likabehandling och dubbelräkning och sedan några år tillbaka måste, som framgått ovan, alla leverantörer av biodrivmedel redovisa sina uppströmsutsläpp. Tyskland söker kringgå problemet med
förnybartdirektivets regel genom att sikta på att 2015 införa en sorts kvotplikt innebärande att
livscykelutsläppen av växthusgaser för framställning och användning av alla fossila och förnybara
drivmedel ska reduceras med 3 procent 2015, 4.5 procent 2017 och 7 procent år 2020 baserat på
den ännu inte i alla detaljer beslutade beräkningsmetodiken i bränslekvalitetsdirektivet.
En viktig aspekt vid utformningen av ett kvotpliktssystem är kvotpliktsavgiftens höjd och eventuella möjligheter till dispens från eller nedsättning av den. Kvotpliktsavgiften behövs för att säkerställa att alla berörda företag tar kvotplikten på allvar. Den behöver därför med viss marginal
överstiga den bedömda marginalkostnaden för att uppfylla kvoten. Samtidigt får den inte sättas
för högt eftersom det på en marknad med relativt få stora producenter skulle kunna leda till
dessa kan pressa priset upp i närheten av kvotpliktsavgiften som ju utgör kundernas alternativkostnad. En för flera länder gemensam kvotpliktsmarknad skulle reducera risken för monopolprisbildning.
Slopa den särskilda kvoten?
FFF-utredningens föreslår att den särskilda kvoten för biodrivmedel baserade på avfall, restprodukter och cellulosa ska slopas 2020, den tidpunkt då utredaren anser att det är dags att övergå
till en gemensam kvotplikt omfattande alla drivmedel. EU-kommissionen, å andra sidan, vill att
ekonomiskt stöd till biodrivmedel efter 2020 bara ska få förekomma om de leder till betydligt
minskade utsläpp och om drivmedlen inte framställs av grödor som används till livsmedel och foder. Kvotplikt är visserligen inget direkt stöd utan, som namnet antyder, en skyldighet, men om
alla biodrivmedel likabehandlas oavsett ursprung och framställningsutsläpp kommer första generationens drivmedel producerade från åkergrödor sannolikt att dominera även om hänsyn tas till
deras utsläpp av växthusgaser under hela produktionskedjan. En fortsatt uppdelning i enlighet
med den modell regeringen valt kan därför vara att föredra.
Ett problem i sammanhanget är dock att det behövs en tydlig definition av vad som är åkerbaserat och anses konkurrera med produktion av livsmedel och foder. Jordberga i Skåne bygger nu en
anläggning för produktion av biogas från mellangrödor, dvs höstsådda grödor som skördas under
våren, och följs av vårsådda grödor avsedda som foder eller livsmedel. Framställning av biogas ur
restprodukter från spannmålsbaserad etanolproduktion är ett annat exempel på ett gränsfall.
Hur begränsa den politiska risken med kvotplikt?
Om kvotplikt ska användas som det huvudsakliga instrumentet för att öka användningen av fossilfria drivmedel och om biodrivmedel med särskilt gynnsamma egenskaper ska främjas genom
en egen kvot blir det viktigt för de som överväger att investera i ny teknik i syfte att sälja till den
svenska marknaden att den ”politiska risken” för förändringar av villkoren är liten. I skrivande
stund är den stor. En bidragande orsak till detta är osäkerhet om hur tre av EU:s direktiv kommer
att se ut efter pågående omförhandling, nämligen energiskattedirektivet, förnybartdirektivt och
bränslekvalitetsdirektivet. Det kan bli svårt för Sverige att genom egna beslut eliminera den poli12
tiska risken så länge det finns betydande oklarhet om de europeiska regelverkens utformning och
om hur de påverkar svensk lagstiftning. Ett annat potentiellt problem gäller kvotpliktens höjd och
kvotpliktsavgiftens storlek. Riskobenägna investerare vill vara ganska säkra på att de för olika årtal fastställda kvoterna och den andel av dem som bara får uppfyllas med bränslen framställda ur
avfall, restprodukter, lignin och cellulosa inte sänks när man närmar sig de aktuella tidpunkterna.
En snabbare höjning av kvoten, t.ex. i respons på nya klimatrapporter, är i deras ögon mindre
problematisk, eftersom en sådan förändring stärker producenternas ställning.
Att kvotpliktsavgiften inte sänks under resans gång är sannolikt minst lika viktigt för finansiell
stabilitet, eftersom avgiften utgör de kvotpliktiga företagens alternativkostnad till att köpa biodrivmedel. Det innebär att risk för politiskt eller administrativt beslutade dispenser eller nedsättningar av avgiften kan skapa osäkerhet hos dem som överväger att investera i nya produktionsanläggningar. Det är således viktigt att kvotpliktssystemet är väl genomtänkt i alla avseenden och
inte riskerar att hamna i konflikt med EU-regelverket. Frågan om Sverige ska eller inte ska dubbelräkna vissa drivmedel mot uppfyllelse av kvotplikten är viktig. En stor fördel är om beslut om
långsiktig kvotplikt kan fattas i stor politisk enighet.
5. Alternativ till kvotplikt samt kvotplikt i kombination med andra styrmedel
Beträffande behovet av att bygga ut ny fossilfri kraftproduktion har de problem som kvotplikten
avser hantera lösts genom att enskilda EU-länder antingen infört inmatningstariffer (Tyskland
och Danmark) eller elcertifikat (Sverige och Norge). I det förstnämnda fallet tvingas nätinnehavarna att köpa el från t.ex. vindkraft och solceller till ett av staten förutbestämt pris, i det senare
måste kraftbolagen köpa elcertifikat från producenter av förnybar kraft till vad som motsvarar en
viss andel av deras egen totala försäljning. Med inmatningstariffer är priset fastställt men inte volymen, och med elcertifikat förhåller sig tvärt om. I båda fallen får konsumenterna betala kostnaden och staten slipper subventionera den nya kraftproduktionen genom bidrag. Genom att statskassan inte berörs omfattas inte dessa indirekta bidrag av EU:s statsstödsregler trots att subventionen bara riktas till inhemska producenter (som är de enda som kan leverera ström till inmatningspunkter i det nationella nätet).
Dock är det inte säkert att nya stödformer som beslutas av staten men där verkställelsen övervältras till berörda branscher kommer att accepteras. EU-kommissionen publicerade i slutet av
2013 synpunkter på hur framtida styrmedel avsedda att öka andelen förnybar el bör utformas8
och man kan förmoda att den tänker på ungefär samma sätt beträffande stöd till biodrivmedel.
Kommissionen understryker i denna kommunikation nödvändigheten av att följa proportionalitetsprincipen9 och säger att den vill avveckla inmatningstarifferna samt betonar att en anbudsprocess (gärna i samverkan mellan flera medlemsländer) kan vara en väg att undvika överkompensation.
8
European Commission, Delivering the internal electricity market and making the most of public intervention.
Communication from the Commission. C(2013) 7243 final.
9
Proportionalitetsprincipen innebär att åtgärder inte ska gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till
ändamålet. I den europeiska unionsrätten anses en åtgärd vara proportionell om den är nödvändig för att målet ska uppnås och mindre inskränkande alternativ saknas. Dessutom måste den fördel som åtgärden skapar stå
i rimlig proportion till den skada som berörda kan orsakas.
13
För biodrivmedel finns inget inhemskt nät till vilken leveranserna skulle kunna ske. Det skapar
problem med val av leveranspunkt och gör att det svårt att vid ”inmatning” utesluta importerade
drivmedel eller import av råvaror och halvfabrikat som bearbetas till färdiga drivmedel i Sverige.
En tillräckligt hög inmatningstariff för biodrivmedel skulle vid obegränsad volym kunna leda till
att drivmedelsleverantörerna tvingas köpa mer än vad de själva kan sälja till kunderna i Sverige,
eftersom inmatningstariffer av tysk modell inte sätter någon övre gräns för den mängd som får
levereras till inmatningspunkten till det politiskt fastställda priset.
Om den volym som omfattas av en inmatningstariff för biodrivmedel ska begränsas måste Sverige utveckla ett system som bestämmer vilka som kan få del av den. Det enda konkurrensneutrala sättet vore att låta den producent som nöjer sig med lägst påslag gå först, men då finns
inte längre något garanterat pris. Överlåtbara certifikat kopplade till kvotplikt skulle fungera
bättre, eftersom lagstiftaren i det fallet inte behöver fastställa något pris. Men ett sådant system
leder inte med säkerhet till att inhemska resurser används eller till att tekniken för utnyttjande
av nya råvaror kommersialiseras. Kvotplikt är ändå att föredra framför inmatningstariffer.
Prispremie till biodrivmedel med särskilda fördelar
FFF-utredningen föreslår, baserat på en underlagsrapport av Tomas Kåberger10, att en garanterad
prispremie ska införas som stöd till inhemsk produktion av biodrivmedel med speciella fördelar.
Prispremien ska enligt förslaget initialt vara lika med skillnaden mellan dieselpriset (exkl. skatter)
och 12 kronor per liter dieselekvivalent men efter ett par år successivt trappas ner för tillkommande anläggningar, vilka hävdas ha fördel av de lärdomar som kunnat utvinnas av tidigare anläggningar. Modellen är tänkt att ersätta kvotplikt, men prispremien kan enligt utredningen
också kombineras med kvotplikt men i så fall utan att någon särskild kvot sätts för biodrivmedel
producerade från avfall, restprodukter och cellulosa. I motsats till inmatningstarifferna skulle
dock ett tak införas för de kvantiteter som kan få del av prispremien. Tilldelningen skulle baseras
på principen om ”först till kvarn”. Totalt skulle upp till 32 TWh kunna omfattas av prispremie och
varje godkänd anläggning skulle medges produktionsstöd i 12 år men bara för kvantiteter som
köps av kunder i Sverige. Enligt förslaget ska företag som levererar drivmedel till svenska slutkunder vara förpliktigade att solidariskt betala prispremie för de kvantiteter som köps av inhemska bolag, alltså i proportion till sin del av den svenska drivmedelsmarknaden och oavsett
om de själva är köpare.
Utredningens förslag är behäftat med betydande brister. Prispremien skulle tillkomma genom ett
riksdagsbeslut som i minsta detalj föreskriver vad betalande och mottagande företag måste göra.
Pålagan och bidragen tillkommer således på statens initiativ och i syfte att uppnå ett av staten
formulerat mål. Det är därför fråga om ett statsstöd som genom sin omfattning bryter mot EU:s
statsstödsbestämmelser. EU-kommissionen har betecknat Österrikes stöd till förnybar el som
statsstöd med motiveringen att avgift tas ut utan koppling till köp av förnybar energi och därför
har tydlig fiskal karaktär. Så förhåller det sig också med prispremien. Drivmedelsföretagen måste
10
Kåberger, Stöd till inhemsk produktion av andra generationens biodrivmedel eller Regler för utveckling av
hållbara biodrivmedel från avfall, biprodukter, cellulosa och hemi-cellulosa. Rapport beställd av Utredningen
om fossilfri fordonstrafik.
14
betala även när de inte är köpare.11 Utredningen om fossilfri fordonstrafik var rimligen medveten
om detta eftersom utredaren med hänvisning till sin juridiska konsult redovisar att det krävs ett
frivilligt branschinitiativ för att stödordningen inte ska falla under statsstödsbestämmelserna.
Vad han dock inte låter läsarna veta är att den svenska branschorganisationen, SPBI, på direkt
fråga från utredningen meddelade att den inte hade för avsikt att ta ett sådant initiativ.
Det finns en uppenbar risk för att ett system med en fast premie leder till överkompensation. Så
har fallet visat sig vara med de tyska inmatningstarifferna och det är en naturlig följd av skilda
kostnader för olika råvaror och tekniker. Det är allvarligt med tanke på att en större enskild mottagare över en tolvårsperiod skulle kunna få upp till ca 5 miljarder kronor i bidrag till produktionen från en anläggning. Eftersom stödet kan komma att omfatta nära 100 procent av biodrivmedelsleveranserna till svenska köpare kan den höga stödnivån dessutom visa sig bli ett handelshinder. Förhållandet att premien, enligt förslaget, bara ska utfalla vid leverans till köpare i Sverige
bidrar till att gränserna stängs.
Utredningens förslag om att prispremien ska minska över tid är baserat på föreställningen att senare tillkomna anläggningar alltid kommer att vara av samma slag som de som först fick stöd.
Men nya tekniker som tillkommer senare bör rimligen inte få sämre initiala villkor än de som just
nu står på tröskeln till kommersialisering. Det är heller inte självklart att stödet bara ska gå till
producenter av färdiga drivmedel, medan framställning av halvfabrikat inte får tillgång till stöd
annat än efter förhandling med ett företag som i en svensk anläggning använder dess substrat
för att producera drivmedel för svenska köpare. Den egentliga investeringsrisken finns inte nödvändigtvis hos det företag som färdigställer biodrivmedlet. Utredningens förslag ger företag som
levererar färdiga biodrivmedel från anläggning i Sverige ett övertag både i förhållande till potentiella underleverantörer och till konkurrenter på den svenska drivmedelsmarknaden vilka saknar
egna produktionsanläggningar. Dessutom får de gynnade företagen en betydande fördel framför
potentiella utländska leverantörer av drivmedel med samma kvaliteter.
En ytterligare komplikation med utredningens modell är att premien finansieras av en skatteliknande pålaga genom vilken staten ålägger vissa företag att överföra medel till andra. Utredningen gör gällande att den inte har karaktär av skatt utan är en belastande avgift. Som sådana betecknar Avgiftsutredningen (SOU 2007:96) penningpålagor som tas ut endast i näringsreglerande
syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga. Avgränsningen är viktig, eftersom ett kollektiv
inte avgiftsvägen får belastas med främmande kostnader (prop. 1984/85:149, s. 59). Utredningen
tycks föreställa sig att de betalande företagen finns i samma näringsgren som de som får prispremien, men så är inte fallet. Enligt svensk branschindelning (SNI 2007) tillhör företag som ägnar sig åt handel med drivmedel inte samma näringsgren som företag som tillverkar dem. Det
finns heller ingen intressegemenskap som skulle göra det naturligt att belasta den ena näringsgrenens företag med en pålaga vars intäkter tillfaller företag i den andra. Tvärtom är bolag i de
båda näringsgrenarna motparter i affärsöverenskommelser (vilket normalt sett inte inträffar för
företag som tillhör samma näringsgren).
11
Därför är utredningens hänvisning till EU-domstolens utslag i fallet Preussen Electra angående den tyska
inmatningstariffen irrelevant. Där gällde frågan obligatoriska köp från alla producenter och till fast pris samt
utan volymbegränsning.
15
Avgiftsutredningen menar att en penningprestation som ”syftar till att styra eller på annat sätt
reglera organisationers eller personers beteende” bör betraktas som punktskatt eller någon annan form av ”statsrättslig inkomst.” Enligt grundlagen fattar riksdagen, med undantag för kommunalskatten, ensam beslut om skatter. Därför kan inte fastställande, månad för månad, av den
skattesats som krävs för att täcka prispremieutbetalningarna, som utredningen föreställer sig,
delegeras till myndighet, och av tidsskäl kan beslut om månatliga förändringar inte klaras av riksdagen. Den föreslagna modellen för finansiering av premien är således inte genomförbar.
Klimatcertifikat för inhemskt producerade biodrivmedel
Energigas Sverige har låtit ta fram ett förslag till klimatcertifikat för biodrivmedel som utgör en
variant på kvotplikt.12 Det bör dock observeras att klimatcertifikaten är avsedda att öka produktionen av förnybara drivmedel i Sverige. Utländska aktörer stängs således ute och får nöja sig med
att konkurrera med inhemska leverantörer på den del av den svenska drivmedelsmarknaden som
inte omfattas av krav på klimatcertifikat. Den kan komma att bli mycket liten om den klimatcertifikatsanknutna kvoten är hög. Certifikatpriset skulle komma att bestämmas av skillnaden mellan
priset på kvotpliktiga fossila bränslen och kostnaden för det dyraste förnybara drivmedel som
behövs för att uppfylla kvoten. Om ett sådant system inte tar hänsyn till de olika drivmedlens
livscykelutsläpp är dock sannolikheten stor att de med förhållandevis höga utsläpp gynnas och
att befintlig produktion får en fördel framför nya tekniker.
Således kan certifikatssystemet, utformat på detta sätt, skapa inlåsningseffekter till fördel för redan etablerade tekniker och redan existerande produktionsanläggningar. Det kan därför behöva
kompletteras av någon form av riktat stöd till nya tekniker. Men om det ändå behövs ett kompletterande produktionsstöd kan man fråga sig varför certifikatssystemet ska begränsas till drivmedel som framställs inom landet? Varför inte lika gärna kvotplikt med möjlighet till import? Ett
annat problem i detta sammanhang är hur man ska se på halvfabrikat. Med gasbranschens förslag får man inga certifikat om det färdiga drivmedlet framställs i en anläggning utanför landets
gränser, men däremot kan en svensk anläggning importera råvaror och halvfabrikat från utlandet
för sin certifikatsberättigade produktion.
6. Behov av gränsöverskridande samverkan?
Marknaden för biodrivmedel är internationell och det innebär att skilda regelverk i olika länder
kan medföra att konkurrensen om tillgängliga volymer snedvrids. Detta är särskilt uppenbart
inom EU där en del medlemsländer, i enlighet med förnybartdirektivets regler, medger dubbelräkning av vissa biodrivmedel, medan andra inte gör det. Sverige har valt att inte tillämpa dubbelräkning, medan Finland tillåter dubbelräkning för uppfyllande av kvotplikt. Följden av detta
blir att finska kvotpliktsskyldiga bolag, allt annat lika, har råd betala ungefär dubbelt så mycket
(utöver kostnaden för diesel och bensin) i premie för biodrivmedel producerade från avfall, restprodukter och cellulosa än vad deras svenska motsvarigheter kan. Om EU-kommissionen tillåter
att biodrivmedel befrias från koldioxidskatt i Sverige utjämnas dock en del av skillnaden. Om fyrdubbelräkning införs för vissa biodrivmedel växer problemet.
12
Nilsan Energikonsult AB i samarbete med Energigas Sverige, Klimatcertifikat för fordonsbränsle – en idéskiss.
Maj 2013.
16
Frågan är om Sverige kan avstå från dubbelräkning och eventuell fyrdubbelräkning om övriga
medlemsländer använder sig av den? Och kanske bör kommissionen i sin prövning av Sveriges
önskemål om att befria biodrivmedel från en förhållandevis hög koldioxidskatt beakta effekten
av detta på konkurrensen om biodrivmedel med medlemsländer som inte har någon koldioxidskatt eller en mycket lägre skatt än den svenska? Det är inte självklart från konkurrensrättslig
synpunkt och mot bakgrund av proportionalitetsprincipen att Sverige ska tillåtas befria biodrivmedel från en jämförelsevis mycket hög CO2-skatt. Att Sverige i dessa avseenden så påtagligt avviker från övriga medlemsländer är ett problem. Om EU håller fast vid dubbelräkning av vissa
biodrivmedel kan Sverige bli tvungen att acceptera detta förhållningssätt och sänka sin koldioxidskatt för att undvika överkompensation (om biodrivmedel ska vara befriade från den).
Det kan finnas ytterligare skäl att eftersträva gränsöverskridande regler och internationell samverkan. En större drivmedelsmarknad än den svenska skulle kunna lösa eventuella likviditetsproblem i samband med handel med kvotpliktscertifikat. Beträffande elcertifikaten har Sverige och
Norge valt att samverka. Ett liknande samarbete skulle kunna etableras med några av våra grannländer när det gäller kvotpliktscertifikat. Ett sådant samarbete bör kunna fungera även i ett fall
där de samverkande länderna tillämpar sinsemellan olika höga kvoter. Dock måste frågan om
dubbelräkning och eventuellt införande av fyrdubbelräkning hanteras och rimligen genom att tilllämpningen harmoniseras.
Ett annat område som skulle kunna utvecklas i internationell samverkan och då helst på åtminstone EU-nivå är frågan om graden av inblandning av alkoholer i bensin. Dagens europeiska
regler tillåter inblandning med 10 procent, men tekniskt skulle 15 eller 20 procent vara tänkbart
under förutsättning att man bedömer att hela den europeiska bensinmarknaden inom rimlig tid
kan förses med nödvändiga volymer som produceras på ett hållbart sätt.
Jämfört med att skapa en nationell marknad för E85 baserat på ett litet och sannolikt krympande
utbud av etanolkompatibla bilmodeller skulle en höjd låginblandning inom hela EU ha klara fördelar. Den skulle underlätta för producenter som tillverkar bensindrivna bilar för en global marknad genom att harmoniseras med USA och eventuellt med ytterligare länder. En höjning till 15 eller 20 procent skulle medföra kostnader för drivmedelsföretagen i form av anpassning av tankar
på servicestationerna med beläggningar som klarar E15 eller E20, men långsiktigt kanske en sådan kostnad kan motiveras av att betydande volymer av biodrivmedel kan tillkomma? Under en
lång övergångstid skulle dock bolagen tvingas tillhandahålla bensin med olika innehåll av etanol,
en service som av kostnadsskäl kanske måste begränsas till servicestationer som säljer stora volymer. För svensk del skulle en sådan utveckling dock medföra en möjlighet att successivt avveckla E85-pumparna och använda deras tankar för E20.13 Eftersom den genomsnittliga svenska
etanolbilen för närvarande i praktiken till mindre än hälften körs på E85 behöver inte skillnaden i
klimateffekt bli särskilt stor och när med tiden en växande andel av fordonsflottan kan använda
E20 kommer den totalt förbrukade mängden etanol i Europa att öka.
13
Ett alternativ skulle möjligen kunna vara att använda tankarna för ren etanol som på plats blandas i olika
proportioner med bensin genom kundernas val (om detta är tekniskt genomförbart). En sådan hantering försvåras dock av att ångtrycket hos etanolblandad bensin inte utvecklas linjärt med inblandningsgraden och att
risken för feltankningar ökar. Det senare kan leda till problem med skadeståndsansvar om misstaget ger upphov till maskinskada.
17
7. Styrmedel som underlättar introduktion av drivmedel baserade på ny teknik
På olika håll i världen pågår försök med nya tekniker för produktion av biodrivmedel, inklusive
sådana som bygger på biokemiska processer, där nya enzym används för nedbrytning av cellulosa
till socker, och katalytiska processer för framställning av biohalvfabrikat som kan användas i raffinaderier för produktion av syntetisk diesel eller bensin. Steget från labbskala eller små demonstrationsanläggningar till fullskalig produktion kan dock vara stort och kostsamt.
Om företag i Sverige ska få möjlighet att utveckla och kommersialisera produktion av andra generationens biodrivmedel baserad på inhemskt avfall och inhemska restprodukter behövs kanske
utöver kvotplikt, under en övergångstid, en särskild stödordning för detta. Det är detta behov
som FFF-utredningen försöker tillgodose genom sitt förslag till prispremie. Frågan kan bedömas
som viktig även i ett europeiskt perspektiv, eftersom Sverige tillsammans med Finland är de två
länder i Europa som kan ha bäst förutsättningar att i stor skala producera drivmedel från skogsbrukets och skogsindustrins avfall och restprodukter. Om de nordiska länderna får möjlighet att
göra det kommer deras produktion av biodrivmedel inte bara att minska utsläppen av växthusgaser utan också bidra till att EU blir mindre beroende av import från andra världsdelar (security of
supply). Så frågan är om det kan finnas en bättre modell för initialt stöd till inhemsk produktion
av biodrivmedel baserade på avfall, restprodukter, lignin och cellulosa än den som utredningen
föreslår?
Så länge kvoten för drivmedel producerade från avfall, restprodukter och cellulosa är liten eller
måttligt hög och få andra länder ställer krav liknande de svenska kan sannolikt denna del av den
svenska biodrivmedelskvoten fyllas med biobränslen producerade från befintliga resursströmmar
i Sverige eller utomlands. En växande svensk kvot kan i kombination med ökad utländsk efterfrågan leda till att potentiella investerare bedömer att nya tekniker för framställning av biodrivmedel kan bli lönsamma, men det kommer att vara svårt för dem att överblicka förutsättningarna
och de löper dessutom risken att de första anläggningarna i sitt slag kostar mer än de senare
samt kräver en period av intrimning som också påverkar ekonomin. Eftersom vissa av dessa tekniker bedöms ha stora ekonomiska skalfördelar handlar det beträffande dem om förhållandevis
stora och kostsamma produktionsanläggningar.
Ett svenskt stöd till nya anläggningar för produktion av andra generationens biodrivmedel baserat på avfall, restprodukter och cellulosa kan också motiveras av det bidrag till den globala teknikutvecklingen och klimatpolitiken som företagets investering i ny teknik kan ge.
Så även om kvotplikten i ett längre perspektiv kan bedömas vara ett tillräckligt styrmedel kan den
under ett uppbyggnadsskede behöva kompletteras med någon form av stöd som avlastar risk vid
beslut om etablering av anläggningar baserade på ny teknik. En separat kvot för biodrivmedel
producerade från avfall, restprodukter, lignin och cellulosa innebär att en viss volym av total efterfrågan på drivmedel i Sverige bara kan fyllas av biodrivmedel som klarar dessa krav. Det medför att dessa inom den sålunda bestämda volymen skyddas från konkurrens från både fossila
drivmedel och biodrivmedel som producerats från råvaror som inte uppfyller de särskilda kraven.
Dock skyddas inte ny teknik från konkurrens från redan etablerad teknik för framställning av sådana drivmedel. Men eftersom kvotplikten eliminerar oljemarknadsrisken och reducerar skillnaden mot konkurrerande biobränslen minskar stödbehovet påtagligt jämfört med en situation
18
utan en särskild kvot för drivmedel producerade från avfall, restprodukter, lignin och cellulosa.
De nya teknikerna kan således klara sig med ett mindre stöd jämfört med om de tvingats konkurrera med fossila drivmedel.
Som redan nämnts försöker Sverige få besked från EU-kommissionen om möjlighet att befria
biodrivmedel från koldioxidskatt utan att detta betraktas som statsstöd. Utfallet är av betydelse
för möjligheterna att komplettera kvotpliktsystemet med riktade stöd, eftersom EU:s regler inte
tillåter att man adderar flera statsstöd till varandra. Förutsatt att inte heller kvotplikt räknas som
statsstöd bör ett begränsat investerings- eller produktionsstöd kunna utgå till helt nya tekniker.
Enligt kommissionens uttolkning av statsstödsreglerna får emellertid stödet inte överstiga 60
procent av mellanskillnaden i kostnad om mottagaren är ett större företag14. Det innebär att om
produktpriset på diesel är 4 kronor per liter och den bedömda kostnaden för fullskalig produktion
i den stödda anläggningen är 8 kronor dieselekvivalent får stödet högst uppgå till 2:40 kronor per
liter. Sådant driftstöd får enligt kommissionens anvisningar beviljas till dess anläggningen har avskrivits fullständigt enligt normala redovisningsregler.15 Ett stöd på denna nivå torde utjämna den
konkurrensfördel som redan etablerade tekniker och anläggningar för produktion av drivmedel
från avfall, restprodukter, lignin och cellulosa kan ha jämfört med nya anläggningar baserade på
teknik som ännu inte prövats i kommersiell skala.
En avgörande fråga är dock om kostnadsjämförelsen med etablerade drivmedel efter införande
av kvotplikt får göras med fossila bränslen eller om den måste avse hållbara biodrivmedel som
redan finns på marknaden och vilka får utnyttjas för att fylla kvoten för drivmedel med särskilda
fördelar. Kvotplikten innebär emellertid att inhemsk produktion utsätts för konkurrens från utländska producenter, vilka potentiellt kan vara eller bli föremål för godkänt statsstöd i sina hemländer. Detta förhållande talar för att även anläggningar i Sverige bör kunna åtnjuta statsstöd
trots att de kan komma att sälja sina produkter till kvotpliktiga svenska drivmedelsleverantörer.
Dessutom tillhör, som redan nämnts, företag som ägnar sig åt handel med drivmedel inte samma
näringsgren som företag som tillverkar dem. Något hinder för export från sådana svenska anläggningar föreligger inte heller. Sammantaget torde detta innebära att den kostnad i konventionella anläggningar som man ska jämföra med vid fastställande av nivån för ett svenskt stöd till
nya anläggningar för produktion av dessa särskilda biodrivmedel är kostnaden för framställning
av diesel och bensin.
Beslut om särskilt stöd bör fattas av Energimyndigheten efter ansökan. Stöd bör kunna utgå till
flera olika tekniker för produktion av drivmedel från de godkända typerna av insatsvaror men
begränsas till den första anläggningen i sitt slag. Krav bör ställas på att anläggningsstorleken ska
vara sådan att produktionstekniken kan verifieras i en skala som är kommersiell eller från vilket
steget till kommersiell produktion är måttligt stort. Detta stöd är således inte tänkt att gå till
mycket små demonstrationsanläggningar eller prototyper, vilka fortsatt kan stödjas med utvecklingsbidrag av den typ som Energimyndigheten och EU förfogar över.
14
EU-kommissionen, Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd (2008/C 81/01) och Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008.
15
Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd. EU-kommissionen (2008/C 82/01).
19
Inte heller den ovan beskrivna modellen för komplementärt stöd är utan potentiella problem.
Om systemet utformas som ett produktionsstöd, snarare än som ett investeringsbidrag, kan dieselprisets förändring över tid skapa problem. Om produktionsstödet i varje enskilt fall bestäms av
skillnaden i produktionskostnad mot diesel (eller bensin) vid tidpunkten för beviljande av bidrag
blir stödet högre under år med ett lågt dieselpris än under år med högre pris. Men eftersom stödet högst får uppgå till 60 procent av mellanskillnaden får bränsleprisvariationerna begränsad
betydelse. Om potentiella större variationer bedöms utgöra ett problem (de nya drivmedlen
konkurrerar inte alltid direkt med diesel) så kan man utforma systemet så att stödet uppgår till
60 procent av skillnaden mellan den av myndigheten accepterade bedömningen av biodrivmedlets produktionskostnad och det vid varje tidpunkt aktuella priset på fossil diesel (eller bensin) i
enlighet med Kåbergers tanke i förslaget till prispremie.
Svårigheter
Även frågan om hur man utformar och begränsar ett riktat stöd rymmer problem. Eftersom
kvotplikten (med eller utan kvot för drivmedel med särskilda fördelar) öppnar dörren för redan
etablerad biodrivmedelsproduktionsteknik behövs ytterligare stöd bara till tekniker som ännu
inte tagit steget från labbskala och mindre demonstrationsanläggningar till storskalig produktion.
Svårigheter kan dock uppkomma när det gäller att avgöra vad som är genuint ny teknik liksom
var gränsen mellan en liten pilotanläggning och produktion i kommersiell eller nära kommersiell
skala ska dras.
Det är knappast rimligt att med denna form av bidrag stödja teknik som redan prövats i kommersiell eller nästan kommersiell skala. Ett väl utformat kvotpliktssystem med en särskild och över
tid växande kvot för biodrivmedel producerade från avfall, restprodukter, lignin och cellulosa ska
inte behöva kompletteras med en generell stödordning för kommersiell produktion riktad till inhemska företag. Det är de första stegen som kan behöva stöd, inte kommersialisering i sig. Frågan om stödets avgränsning kan belysas med exempel från två planerade svenska anläggningar,
GoBiGas 2 och VärmlandsMetanols förgasningsanläggning i Hagfors.
Göteborg Energis anläggning för förgasning av biomassa, GoBiGas 1, har fått 222 miljoner kronor
i bidrag från Energimyndigheten – enligt företagets hemsida det största enskilda stödet någonsin
sedan Sverige gick med i EU. Det är en demonstrationsanläggning på 20 MW (160 GWh/år) med
en beräknad investeringskostnad på cirka 1.5 miljarder som ska skapa erfarenhet inför byggande
i nästa steg av en kommersiell anläggning, GoBiGas 2. Den aktuella förgasningstekniken används
sedan 2002 i en mindre förgasningsanläggning uppförd av Repotec i Güssing, Österrike. GoBiGas
1 kommer initialt att förgasa pellets innan man i nästa steg går över till grot. Enligt anläggningens
VD är den rörliga kostnaden osäker i väntan på driftserfarenheter.16
Även VärmlandsMetanol planerar att utnyttja befintlig teknik. Det handlar om en förgasningsprocess som sedan ett tiotal år används i en anläggning på 300 MWe i Puertollano, Spanien. Tillverkaren av utrustningen, det tyska företaget ThyssenKrupp Uhde, har i ett avtal med VärmlandsMetanol AB lovat garantera funktion och prestanda för motsvarande teknik i en svensk anläggning. Enligt VärmlandsMetanol kan fabriken, som beräknas kosta ca 3.5 miljarder kronor, tas
16
VD Åsa Burman i mejl 2014-03-20.
20
i drift 36 månader efter det att finansieringen säkerställts. Produktionskapaciteten skulle bli ca
115 000 ton per år.
Exemplen illustrerar svårigheten att sätta en tydlig gräns mellan investeringar som bör medges
statligt stöd och de som bör kunna klara sig utan ett sådant. Denna fråga behöver utredas noggrant och med beaktande av den politisk risk för investerarna som ett kvotpliktssystem kan vara
behäftat med.
Frågan om relevant stödnivå och hur man ska undvika risken för överkompensation är inte heller
lätt. Som framgått ovan ser EU-kommissionen gärna att medlemsländerna utnyttjar möjligheten
att utlysa anbudstävlingar där lägsta bud får stöd på vissa i utlysningen angivna villkor. Det låter
enklare än vad det är. För att ett sådant upplägg ska fungera krävs att det finns flera intresserade
företag som tävlar om stödet. Sannolikheten för detta ökar förstås om utlysningen vänder sig till
företag i flera länder. En annan möjlighet att få fler än ett anbud är att låta utlysningen omfatta
alla tänkbara nya tekniker och hållbara resursströmmar, men i så fall riskerar man att den eller de
tekniker som vinner till följd av ett förhållandevis lågt stödbehov inte nödvändigtvis är den/de
som har bäst förutsättningar att långsiktigt och kostnadseffektivt bidra till drivmedelsförsörjningen. En viktig aspekt i detta sammanhang är produktionsskalan. Vissa framställningsmetoder fungerar bra i liten skala medan andra behöver stora volymer för att bli lönsamma. Det finns en risk
att anbudstävlingen främst attraherar de med relativt små behov av finansiering.
Bäst vore sannolikt om EU etablerade ett gemensamt stödsystem (något mera frikostigt än NER
300) i syfte att underlätta steget från småskalig demonstration till kommersiell produktion av
biodrivmedel med nya tekniker. Om EU dessutom genom ändring av förnybartdirektivet föreskriver att hänsyn ska tas till produktionskedjans utsläpp av växthusgaser samt att de nationella
kvotpliktssystemen inte får fyllas till mer än någon viss del med biodrivmedel producerade från
grödor som vuxit på mark som kan användas för produktion av foder eller mat skulle dubbelräkningen kunna avskaffas och risken för att konkurrensen snedvrids minimeras.
Oavsett hur stödet utformas är det förstås viktigt att man ser till att någon politisk risk för ändrade villkor inte kan uppkomma genom att säkerställa att subventionen (om den utformas som
ett produktionsstöd) ska ha viss garanterad varaktighet.
8. Övriga aspekter
Potential och målnivå
En viktig aspekt på valet av styrmedel som inte närmare diskuterats ovan är vilken målsättning
och vilka krav på utsläppen som bör gälla för olika årtal. EU-kommissionens mål för den europeiska transportsektorn är minus 60 procent till 2050 (räknat från 1990 års nivå) varav en betydande del ska uppnås genom effektivare fordon och transporter samt elektrifiering.17 Den
svenska visionen är att nå nettonollutsläpp vid samma tidpunkt. Med netto avses att en del
svenska utsläpp kan komma att kompenseras genom åtgärder utomlands eller möjligen genom
17
European Commission, Roadmap to a Single European Transport Area – Towards a Competitive an Resource
Efficient Transport System (2011 White Paper on Transport).
21
utnyttjande av s.k. naturliga kolsänkor (men det senare verkar inte vara aktuellt). Till 2020 ska utsläppen reduceras med 40 procent jämfört med 1990 varav en tredjedel kan ske genom åtgärder
i andra länder för vilka Sverige betalar. Något svenskt mål för transportsektorn 2030 finns ännu
inte, men för EU har kommissionen18 talat om minus 20 procent som en lämplig målnivå.
För närvarande förbrukas ca 7 TWh biodrivmedel i Sverige med en genomsnittlig klimateffektivitet kring 60 procent. Volymen etanol är minskande till följd av sjunkande försäljning av bensin
(innehållande låginblandad etanol) och därför att intresset för E85 är i avtagande. Framställningen av biogas ökar långsamt och kompletteras av viss import.19 Det är egentligen bara användningen av HVO som mera påtagligt växer (mer än fördubbling under 2013), men fortsatt ökning
kan komma att hämmas av ogynnsamma skattevillkor. Totalt sett har under de senaste åren ca
hälften av de biodrivmedel som förbrukas i Sverige importerats.
FFF-utredningen hävdar att det är klimat- och kostnadseffektivt att använda stora mängder bioenergi för framställning av drivmedel och bedömer att 25 TWh kan produceras inom landet för leverans till vägfordon år 2030. Det skulle baserat på utredningens antaganden om minskande trafik, effektivare fordon och viss elektrifiering leda till att biodrivmedel vid denna tidpunkt utgör 66
procent av den totalt använda mängden drivmedel. Utredningen redovisar emellertid ingen analys av hur konkurrensen om bioråvarorna kan komma att påverkas av förändrade relativpriser
och skärpta krav på minskade utsläpp från andra delar av den icke-handlande sektorn respektive
från verksamheter som finns under taket för EU ETS. Dessutom utgår utredningen från ledtider
för biodrivmedelsutbyggnaden som är orealistiskt korta och inte stämmer med dess egen analys i
kapitel 10.4.9. Där anges att ”Det tar minst 10 år från att man börjar bygga en pilotanläggning
tills man har en kommersiell produkt på marknaden”. Ecotraffic20 bedömer att man med tanke på
den förhållandevis långa ledtiden når högst ca 10 TWh inhemsk produktion 2030. E.ON bedömer
att målet för klimatcertifikatsystemet till 2030 skulle kunna sättas till 30 procent (oklart dock av
vilken total volym).21
Kvoten för 2030 kan givetvis sättas högre än vad man bedömer är möjligt att nå med enbart inhemsk producerade drivmedel, men en nivå långt därutöver förefaller mindre meningsful eftersom den troligen i huvudsak leder till att vi förbrukar bioenergi som annars skulle ha använts i
andra länder. Med utgångspunkt från nuläget och Ecotraffics bedömning bör nog kvoten för 2030
(alla drivmedel inkluderade) knappast överstiga 15 TWh, inklusive eventuella leveranser till övriga transportslag och arbetsmaskiner. Vilken den faktiska kvoten blir bestäms av hur mycket
drivmedel som totalt kan komma att omsättas i Sverige vid denna tidpunkt.
Fordonskompabilitet och risken för bidragsberoende och inlåsningseffekter
En viktig aspekt vid fastställande av den nationella kvoten är förstås att inte överskatta fordonsflottans kompabilitet med rena eller höginblandade biodrivmedel. En satsning på DME skulle
sannolikt kräva en formaliserad samverkan baserad på långsiktiga kontrakt eller avsiktsförklaringar mellan biodrivmedelsproducenter, fordonstillverkare och vissa ägare av stora flottor av
tunga lastbilar och/eller bussar. Beträffande drivmedel som kräver speciella motorer och egna
18
Ibid.
Energimyndigheten har, när detta skrivs, ännu inte publicerat statistiken för 2013. Eftersom förändringarna
varit stora under 2013 nämns här bara ungefärliga siffror och tendenser.
20
Ecotraffic, Biodrivmedel nu och 2030. Rapport till Trafikverket. 2013-06-15.
21
E.ON powerpointpresentation vid möte med FFF-utredningen 14.3 2013.
19
22
distributionssystem är det viktigt att vara särskilt uppmärksam på att riktade subventioner till
fordon och drivmedel kan leda till ett långsiktigt bidragsberoende och ge upphov till inlåsningseffekter.
Det ansenliga stödet till fordonsgas och gasdrivna fordon är exempel på ett omfattande bidragsberoende som riskerar att bli permanent. Utöver låg koldioxidskatt och undantag från energiskatt har hundratals miljoner pumpats in i form av statligt stöd till produktion och pumpar, miljöbilspremie och nedsatt fordonsskatt samt nedsättning av förmånsvärdet för gasbilarna och krav
inom ramen för kommunal- och landstingskommunal upphandling av taxi, färdtjänst och busstrafik. Utan dessa stöd skulle marknaden förtvina. Under 2011 stod privatpersoner bara för 0.8 procent av inköpen av nya gasbilar och andrahandmarknaden är mycket svag. Det finns ett intresse
för fordonsgas även i andra länder, t.ex. Italien och Nederländerna, men där handlar det om lågbeskattad naturgas. EU-kommissionen siktar i förslaget till drivmedelsinfrastrukturdirektiv22 på
att LNG ska bli ett drivmedel för långväga, ibland gränsöverskridande, tung lastbilstrafik. Det kan
vara ett bättre sätt att använda fordonsgas på, eftersom antalet tankställen inte behöver vara
särskilt många, än att använda gasen i personbilar. I länder som helt eller delvis saknar naturgasnät blir detta ganska uppenbart.
E.ON bedömer att det krävs en omsättning på minst 1 miljoner Nm3 per tankställe för att uppnå
lönsamhet för försäljning av fordonsgas. Genomsnittet för publik försäljning från företagets tankstationer var emellertid bara 460 000 Nm3 år 2012. Beträffande fordonsgas skriver Energigas
Sverige till FFF-utredningen att energiskatt skulle äventyra kalkylen för biogas samt understryker
att priset på naturgas (som också skulle belastas med energiskatt) är en mycket viktig faktor för
biogasens lönsamhet, eftersom vinsten för företagen kommer från försäljningen av både naturgas och biometan. Energigas Sverige anser också att den föreslagna maximala ersättningen i form
av prispremie borde vara högre, ”kanske det dubbla”.23 Det säger en del om fordonsgasens bidragsberoende.
9. Sammanfattande bedömning
Regering och riksdag bör avhålla sig från försök att utse vinnare genom att utforma biodrivmedelsstöd så att de särskilt gynnar vissa tekniker eller lösningar. De hittillsvarande erfarenheterna
talar för att risken är stor att de skulle komma att kora tekniker och företag som inte klarar sig i
öppen konkurrens utan istället blir långsiktigt bidragsberoende.
Eftersom transportsektorns utsläpp av växthusgaser inte hanteras inom ramen för EU:s utsläppshandelssystem behövs styrmedel som säkerställer att sektorn successivt reducerar sin klimatbelastning. Utöver åtgärder som inriktas på att göra trafiken och fordonen mera energieffektiva behövs styrmedel som tvingar fram en successiv övergång till fossilfria drivmedel (eller el).
En kvotplikt som fastställer den minsta andel bioenergi som totalt försålda volymer24 måste innehålla förefaller vara den åtgärd som har bäst förutsättningar att skapa en stegvis övergång till
22
Europeiska Kommissionen, Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om utbyggnad av infrastrukturen för alternativa bränslen. (COM 2013) 18 final.
23
Energigas Sverige, pm till FFF-utredningens sakkunniggruppsmöte 130916.
24
Räknat på energiinnehåll.
23
fossilfria drivmedel. Plikten bör vara teknikneutralt utformad med en över tid successivt stigande
kvot samt vara gemensam för all fossila drivmedel och, om möjligt, täcka leveranser till samtliga
inhemska sektorer. En sådan utformning måste med tanke på den varierande energitätheten hos
olika bränslen baseras på energi och inte på volym.
För att tas på allvar måste den drivmedelsdistributör som inte uppfyller kravet belastas av en
kvotpliktsavgift som är så högt satt att drivmedelspriset, inklusive avgiften, ger ekonomiskt utrymme för den biodrivmedelsproduktion som krävs för att kvoten ska fyllas. Eftersom drivmedelsföretagen har sinsemellan skiftande förutsättningar bör det vara tillåtet för dem att handla
med kvotpliktscertifikat. För att säkerställa att certifikatsmarknaden blir tillräckligt likvid vore det
en fördel att skapa en gemensam sådan marknad med åtminstone några av grannländerna.
Sverige bör undvika inhemska särlösningar som försvårar eller omöjliggör gränsöverskridande
handel med biodrivmedel. Ett problem i detta sammanhang är att Sverige valt en annan väg än
resten av EU. Vi har en internationellt sett mycket hög koldioxidskatt från vilken regeringen försöker få EU-kommissionen att tillåta ett permanent undantag för biodrivmedel. Men förnybartdirektivet föreskriver istället dubbelräkning som ett sätt att kreditera biodrivmedel med särskilt
goda egenskaper och kommissionen föreslår att det nu gällande systemet ska kompletteras med
fyrdubbelräkning för några av dem. Det finns goda skäl att argumentera mot dubbelräkning, men
om Sverige misslyckas med detta blir det sannolikt nödvändigt för oss att acceptera systemet och
själva tillämpa det, eftersom en svensk särlösning skulle snedvrida handeln med biodrivmedel
(och inte nödvändigtvis till vår fördel).
Sverige bör dock i första hand verka för ett gemensamt europeiskt system som bygger på att nationella kvotpliktssystem ska tillåtas utgå från de olika drivmedlens livscykelutsläpp av växthusgaser jämfört med ett fossilt referensbränsle. Därtill behövs en övre gräns för hur hög andel av
kvotplikten som får uppfyllas med drivmedel som framställts ur åkergrödor i konkurrens med
produktion av livsmedel och foder. Den av riksdagen beslutade kvotplikt som träder i kraft den 1
maj 2014 bygger beträffande diesel på en sådan uppdelning. Med en sådan utformning av det
europeiska regelverket kan kvotplikten höjas i olika takt i medlemsländerna utan att detta stör
handeln. Sverige kan alltså ha en högre ambitionsnivå än andra medlemsländer.
Med en gemensam utformning av regelverket minskar den politiska risken för att reglerna kan
komma att ändras på ett sätt som skapar osäkerhet för investerarna. I ett sådant läge behövs
knappast några styrmedel utöver kvotplikten och kvotpliktsavgiften samt det redan befintliga
stödet till forskning och uppförande av demonstrationsanläggningar för nya tekniker för framställning av biodrivmedel. Det sist nämnda stödet behöva dock höjas och utvidgas så att utrymme skapas för bidrag till en kategori av anläggningar som till sin storlek ligger nära kommersiell nivå. Subventionen bör dock bara gälla den första produktionsanläggningen i sitt slag. Om
man fortsätter att stödja i kombination med kvotplikt innebär det att priset på kvotpliktscertifikat
inte kommer att återspegla marginalkostnaden för ny produktion.
EU:s statsstödsregler medger möjlighet till stöd med 60 procent av mellanskillnaden i kostnad
jämfört med det traditionella fossila alternativet. Med tanke på att nya biodrivmedel, inom ramen för kvotplikten, tävlar med första generationens biodrivmedel (snarare än med bensin, diesel och fossil gas) så bör detta räcka.
24
Behov av fortsatt utredning
Eftersom Utredningen om fossilfri fordonstrafik inte lämnat ett underbyggt förslag eller ens det
nödvändiga underlaget för en analys av denna fråga behöver regeringen snarast tillsätta en ny
utredning med uppdrag att slutföra arbetet. Den bör få direktiv att söka utforma en lösning i
harmoni med det framväxande europeiska regelverket och eftersträva samverkan med våra
närmaste grannländer.
25