Transcript REGIONREFORMEN OCH DEMOKRATIN

REGIONREFORMEN OCH DEMOKRATIN
David Karlsson
1
Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet
I en demokrati är det den offentliga förvaltningens uppgift är att förverkliga folkviljan, det vill säga att
realisera de politiska beslut som det styrande folket önskar. Alla demokratiska stater (utom vissa
miniatyrstater) har sedan länge kommit till insikt om att möjligheterna att förverkliga folkviljan kräver
demokrati i ett flernivåsystem. I den svenska konstitutionens portalparagraf (RF 1:1) slås det
följaktligen fast att den svenska kommunala självstyrelsen är ett av de sätt genom vilket det svenska
folkstyret förverkligas.
Mot bakgrund av demokratins avgörande roll för det kommunala självstyrets existens är det
problematiskt att diskussionen kring strukturreformer som berör självstyrets organisering så sällan förs
i demokratiska termer. Ansvarskommittén (SOU, 2007:10), som formulerade argumenten kring den
framtida regionala organisationen i Sverige, hade mycket att säga om vilka konsekvenser en
strukturreform skulle få för regionernas administration och verksamhetens effektivitet. Men hur en
regionreform kommer att påverka den regionala demokratin har aldrig utretts. I kommitténs efterföljd
pågår nu en process som syftar till att forma det framtida regionala Sverige, och det demokratiska
perspektivet har knappast en framskjuten roll i dessa diskussioner.
Syftet med detta PM är att diskutera regionreformen ur ett demokratiskt perspektiv, och lyfta fram
vilka effekter för folkstyret som en reform kan medföra. Vi börjar med några grundläggande
utgångspunkter om hur en indelningsreform kan tänkas påverka folkstyret generellt.
Att förverkliga folkviljan på bästa sätt
Den som vill reformera ett politiskt system och samtidigt säkerställa att demokratin i systemet
fungerar så bra som möjligt står inför två huvudutmaningar: 1) att bevara (eller etablera nya)
demokratiska praktiker som bästa sätt förmår identifiera folkviljan och formulera politiska beslut som
speglar denna vilja, och 2) att skapa en offentlig förvaltning som klarar av att genomföra den politik
som folket önskar sig – och gör det på ett så effektivt sätt som möjligt.
Ibland möter man uppfattningen att dessa två utmaningar står i motsatsställning till varandra.
Resonemangen kan då gå ut på att alltför omfattande demokratiska processer riskerar att sinka
förvaltningens effektivitet. Demokratiska processer tar tid och de involverar lekmän som har
otillräckliga kunskaper för att fatta de rätta besluten. Demokratiska processer kan också leda till att
mål ändras och politiken hastigt läggs om, beroende på förändrade folkliga opinioner, valresultat och
parlamentariska lägen. Allt detta hotar förvaltningens möjlighet att minimera sina kostnader och arbeta
långsiktigt.
1
PM som underlag till föreläsning vid seminariet ”Större regioner – sämre demokrati?”, Sveriges Kommuner
och Landsting, Stockholm 27 april 2011. Texten bygger främst på kapitlet rapporten Regionstorlek och
demokrati (Gustafsson & Karlsson, 2010) och kapitlet ”Landstingspolitikerna och den regionala demokratins
framtid” (Karlsson, 2010 b).
1
Men ett sådant resonemang bygger på en missuppfattning om demokratins funktion. Konflikten
mellan demokrati och verksamhetens effektivitet är konstlad eftersom verksamheten är instrumentell i
förhållande till de demokratiska målen. Demokratiska processer är det enda sätt genom vilket våra
politiska mål får legitimitet, och om förvaltningen arbetar effektivt i förhållande till mål som står i
strid med folkviljan, ja då har effektiviteten ett negativt värde. Emellertid är det befogat att diskutera
de demokratiska praktikernas effektivitet i sig – det vill säga deras förmåga att identifiera folkviljan
och omformulera den till politiska beslut så snabbt och korrekt som möjligt (Karlsson, 2010 a).
Men att förvaltningens effektivitet är instrumentellt i förhållande till demokratin betyder inte att
reformer av förvaltningen inte kan ha direkta effekter för demokratins kvalitet. En förvaltningsreform
som ökar förvaltningens kapacitet och effektivitet men som inte påverkar de demokratiska processerna
negativt, ökar möjligheterna att förverkliga folkviljan och gynnar därmed demokratin.
Vilka effekter har då en territoriell indelningsreform, enkannerligen en regionreform, på demokratin?
Jo, som figuren nedan illustrerar så påverkas förutsättningarna att förverkliga folkviljan på tre sätt:
A) En första effekt som vi sällan diskuterar men som inte desto mindre är fundamental i
sammanhanget, är att en indelningsreform förändrar sammansättningen av folket – och därmed
indirekt själva folkviljan.
B) Om folket blir större eller mindre (eller bor mer eller mindre utspritt) så påverkas, för det andra,
förutsättningarna för demokratins praktik och därmed potentiellt den demokratiska effektiviteten.
C) Och om vi förutsätter att förvaltningens storlek bestäms av folkets storlek så påverkas, för det
tredje, förvaltningens kapacitet att bedriva verksamhet och i förlängningen att realisera folkviljan.
Figur 1 – Demokratiska effekter av en territoriell indelningsreform
Territoriell indelningsreform
- förändring av folkets storlek och sammansättning
"Folkviljan"
- folkets behov &
opinionssammansättning
Demokratins praktik & effektivitet
Förvaltningens kapacitet &
effektivitet
Den genomförda politiken,
serviceproduktion
2
A) Indelningsförändringar – att rucka demokratins grundvalar
Det grekiska ordet demos (folk) som utgör det första ordledet i begreppet demokrati (folkstyre)
används inom statsvetenskapen som en beteckning för det folk som i en demokrati styr sig självt. Hur
vi väljer att definiera demos, det vill säga hur vi bestämmer vilka som ingår i folket och vilka som inte
gör det är en av demokratins viktigaste utgångspunkter. Kön, ursprung, ålder, sinnesförmögenheter
och ekonomisk ställning är faktorer som över tid har använts för att bestämma vilka individer som
anses behöriga att delta i demokratin. Det viktigaste kriteriet i alla system är dock hemort och geografi
och sammansättningen av demos ändras när territoriella gränser justeras.
En gränsjustering kan också få direkta effekter inte bara på folkets demografiska och sociala sammansättning utan också på sammansättningen av dess opinioner – folkviljan. I den svenska representativa
demokratin blir det särskilt tydligt om vi utgår från partipolitiska sympatier i val. Vilket parti en
medborgare röstar på beror i stor utsträckning på vederbörandes sociala och kulturella bakgrund, och
eftersom sociala och kulturella faktorer ofta är knutna till geografiska platser finns det en stark
kontinuitet i hur folk som bor på en viss plats röstar (Berglund & Dellenbrant, 1986). En reformatör
som har kunskap om ett lands politiska geografi har därmed också goda möjligheter att påverka den
partipolitiska sammansättningen i ett nyskapat demos parlament. Aktiviteten att justera gränser för att
påverka utfallen i val brukar kallas gerrymandering, efter Elbridge Gerry, guvernör av Massachusetts
på 1800-talet, som ägnade sig åt att manipulera utformningen av valkretsar till förmån för sitt eget
parti.
Det finns inget facit som avgör vilket som är den rätta indelningen av ett demos. Det närmaste av en
norm som vi kommer i det sammanhanget är idén om rätten till nationellt självbestämmande för
etniska grupper som historiskt är knutna till en viss plats. Men även denna norm kan ifrågasättas som
endera orealistisk eller oönskad. Indelningsförändringar på lokal och regional nivå i en stat som
Sverige har inga etniska skiljelinjer att utgå ifrån, men en vanlig åsikt är att medborgarnas lokala och
regionala identiteter till historiska områden är en naturlig utgångspunkt. Även Ansvarskommittén lyfte
fram medborgarnas känsla av anknytning som en av sex faktorer att ta hänsyn till vid en reform. En
gemensam identitet och samhörighet bland demos medlemmar antas öka demosets legitimitet i
medborgarnas ögon. Det är därför som nybildade demos ofta energiskt ägnar sig åt att skapa symboler
(flaggor, sånger, mytiska berättelser etc) för att producera en samhörighet som inte fanns dessförinnan.
En annan legitimitetsgrund för indelningsförändringar skulle kunna vara att en sådan reform är just
vad folket önskar sig. Eftersom en omfattande indelningsjustering innebär en grundläggande
förändring av demokratins förutsättningar har beslut om kommunsammanläggningar och kommundelningar i Sverige under senare tid normalt föranlett lokala folkomröstningar (Nielsen, 2003). Vissa
kommundelningar har på detta sätt accepterats men inga sammanslagningsförslag har fått folkets stöd.
Sveriges uppgående i ett europeiskt demos föregicks också av folkomröstningen om EU-medlemskap.
Ett elitdemokratiskt argument i sammanhanget lyder att om vi vill förverkliga folkviljan på bästa sätt
är folkomröstningar, det vill säga direkta frågor till folket, inte det bästa sättet. Eftersom folket inte har
tillräckliga insikter att förstå sitt eget bästa i komplexa politiska frågor måste politiska ledare gå före
och fatta nödvändiga beslut. Om folket i efterhand kommer till insikt om att den valda lösningen var
den bästa och att de då är nöjda med beslutet, ja då uppfylls det demokratiska kriteriet om att politiska
beslut bör förverkliga folkviljan. Dock är det inte den tidigare oupplysta folkviljan som förverkligats
utan den senare, upplysta. Om det funnits krav på folkomröstningar i samband med storkommun- och
kommunblocksreformen hade dessa knappast kunnat genomföras (Nilsson & Westerståhl, 1997).
3
Folkets sedermera stöd för dessa reformer kan ur ett elitdemokratiskt perspektiv tas till utgångspunkt
för att det var rätt att inte lyssna på folket vid reformtillfället.
Men den elitdemokratiska utgångspunkten är samtidigt riskfylld. Om reformer genomförs som också i
efterhand visar sig sakna folket stöd, ja då riskerar det demokratiska systemets legitimitet helt att
urholkas. Elitdemokratiska beslutsprocesser kräver att beslutsfattarna på förhand kan förutse vad
folket i en framtid kommer att tycka. Den regionala demokratin har redan idag en svagare ställning än
den nationella och den lokala, vilket kommer till uttryck både i bristande uppmärksamhet i media och
intresse från medborgarna (Erlingsson, 2009). En reform som visar sig sakna folkets stöd också när
den genomförts riskerar att bli sista spiken i kistan för den regionala demokratin.
Vad kan vi då säga om det folkliga stödet för en regionreform idag och i framtiden? Hur skulle folket
ställa sig om de fick delta i en beslutsprocess om regionsammanslagningar? Om detta kan vi bara
spekulera, men om vi utgår från de opinionsmätningar som gjorts av SOM-institutet är stödet för
storregioner mycket svagt i hela landet. Det starkaste stödet för större regioner tycks finnas i
Gävleborg och Västerbotten, men inte ens här är det mer än en femtedel av medborgarna som är
positiva till reformen (Nilsson, 2011).
Ett sätt att besvara frågan om folkets framtida inställning är att gå till ett av de två fall där en reform av
den typ som nu diskuteras redan har genomförts: Västra Götalandsregionen. Regionen bildades 199899 efter en sammanslagning av de tidigare landstingen Älvsborg, Skaraborg och Bohus samt den
tidigare landstingsfria kommunen Göteborg. Folkets intresse för regionreformen när den bildades var
minst sagt ljummet, och det är högst sannolikt att Västra Götalandsregionen inte hade bildats om en
folkomröstning hade anordnats i frågan (Malmström, 1998). Regionen hade också en tuff start på
grund av en problematisk ekonomi och politisk turbulens vilket ledde till ett uttalat folkligt missnöje
under de första åren (Nilsson, 2004).
Få områden i världen har blivit så väl studerade och utvärderade som Västra Götaland efter
regionreformen, och attityder till regionen hos medborgare och folkvalda i kommuner och region har
kartlagts i ett flertal upprepade enkätstudier. En analys av utvecklingen över tid ger vid handen att
även om förtroendesiffrorna för regionen var låga i vid dess etablering så är både medborgare och
politiker idag minst lika nöjda med demokrati och service i Västra Götaland som man är i andra
landsting och regioner. Regionen är idag väl etablerad och det finns inga krav på dess upplösande.
Regionpolitiker i båda de storregioner som skapades på 1990-talet, Skåne och Västra Götaland är mer
positiva till den regionala nivån som sådan och förslag om att föra ytterligare uppgifter från statlig till
regional nivå, vilket skulle kunna tolkas som att de som har störst insikt i vad en regionreform faktiskt
innebär har fått blodad tand (Karlsson, 2010b).
Så om vi utgår från Västra Götaland som prognosticeringsverktyg så finns det goda skäl att tro att
folket i efterhand kommer att acceptera en regionreform. Å andra sidan kan man ifrågasätta om
jämförelsen mellan Västra Götaland och regionsammanslagningar i Norrland är relevant. Västra
Götaland bildades av tre geografiskt sett små landsting. Även efter sammanslagningen är Västra
Götalands areal mindre än vad Dalarna är idag.
B) Regionstorlek och den demokratiska praktiken
Sedan demokratins gryning har man tvistat om hur stort ett demos bör vara för att demokratin skall
fungera på bästa sätt. För de gamla grekerna, till exempel Aristoteles, var stadsstaten den naturliga
enheten. Han menade att en demokratisk gemenskap inte borde vara större än att man kunde samlas på
4
ett torg för direktdemokratiskt beslutsfattande och att varje medborgare i princip skulle ha chansen att
känna alla de övriga. Under lång tid efter den grekiska demokratins fall förknippades demokrati med
ett styrelseskick i staden. Det var först på 1700-talet som idén att demokrati skulle kunna förverkligas
genom ett representativt system uppstod, och att man därmed kunde tänka sig folkstyre i ett demos
som var större än så.
Men hos många lever fortfarande en föreställning kvar om att vissa värden går förlorade när ett demos
blir för stort. Avståndet mellan makthavare och folk ökar och det relativa inflytandet för den enskilde
minskar ju större ett demos blir. Den forskning som funnits på området, och som nästan uteslutande
ägnat sig åt att granska demokratin kommuner av olika storlek, har pekat på många fördelar hos det
lilla demoset. Det har bland annat visat sig i ett flertal länder att medborgare i små kommuner är mer
delaktiga i de demokratiska processerna, man har större kunskaper och intresse för den lokala politiken
och förtroendet för de lokala ledarna är större (Baldersheim, Pettersen, Rose, & Øgard, 2003;
Johansson, Karlsson, Johansson, & Norén Bretzer, 2007). Dessutom tycks det som att
åsiktsöverenstämmelsen mellan väljare och valda är högre ju mindre kommunen är (Wohlgemuth,
2006).
Alla forskningsresultat om det lilla demosets förträffligheter bygger dock på föreställningen att
deltagardemokratiska ideal är viktiga. Om man istället sätter valdemokratin i centrum finns det många
tecken som tyder på att demokratin stärks i större demos, det visar forskning som bedrivits på
kommunal nivå. Det är nämligen i större demos som partierna, även de mindre, har tillräckligt stora
organisationer för att kunna driva effektiva valkampanjer. Rekryteringsunderlaget för kandidater till
politiska förtroendeuppdrag ökar också med folkmängden. I större kommuner är konfliktgraden
mellan partierna högre och fullmäktigeledamöter ser sig i högre grad som företrädare för just sitt parti.
Partiskillnader och partiorienterade folkvalda är en förutsättning för att den centrala mekanismen
ansvarsutkrävande skall fungera i en valdemokrati som den svenska (Karlsson, 2007b). Dessutom
finns tecken på att politikers och medborgares värderingar är olika i större och mindre kommuner, där
pluralismen och tolerans för olikhet är vanligare i större kommuner. Kvinnor och invandrare är också
bättre representerade i större kommuner (Karlsson, 2007a).
Den tidigare forskningen om storlek och demokrati har alltså tungt vilat på studier av kommuner. Det
finns dock många skäl att vara försiktig när man vill överföra dessa resultat från kommunal till
regional nivå. Sveriges minsta landsting idag har en befolkning som på kommunal nivå skulle klassas
som en större stad. Det är svårt om inte omöjligt att i ett landsting åstadkomma de deltagardemokratiska värden som är möjliga i en liten kommun, än mindre i en storregion.
Om vi vill komma närmare svaret på frågan om hur regionstorlek påverkar demokratins funktion så får
vi därför nöja oss med att utgå från den representativa demokratin och dess värden. Vi kan göra detta
på tre sätt: 1) genom att studera vad som hände i Västra Götaland efter regionreformen, 2) att jämföra
hur demokratin anses fungera i dagens landsting/regioner och undersöka om det finns några skillnader
som kan kopplas till deras storlek, samt 3) lyssna på de förtroendevaldas förväntningar och farhågor
om vad som skulle kunna hända vid en regionförstoring.
1 – Erfarenheter från Västra Götaland
Vi har redan kunnat konstatera att såväl medborgaropinionen som politikernas bedömningar i fråga
om demokratin i Västra Götaland har stigit, inte sjunkit, efter regionreformen där. En farhåga under
regionens första tid var att politiken skulle präglas av konflikter mellan olika delar av länet. Det fanns
tydliga tecken på att både medborgare och politiker var mycket kritiska till reformen, inte minst i
5
gamla Skaraborgs län. Men idag kan vi konstatera att dessa farhågor inte har besannats. Skillnaderna
mellan olika regiondelar i bedömningen av regionens demokrati och service är nu mycket små.
Den sociala representativiteten har inte har påverkats på något entydigt sätt i Västra Götaland efter
sammanslagningen. Andelen kvinnor i regionfullmäktige blev vid sammanslagningen högre än vad
som var fallet i de tidigare landstingen, men därefter har utvecklingen varit svagt negativ.
Invandrarnas representativitet ökade med sammanslagningen, men även här har utvecklingen
stagnerat. De ungas representation förbättrades tydligt under regionens första år, men under
valperioden 2006-2010 låg andelen ungdomar i Västra Götalands regionfullmäktige lägre än nivån i de
tidigare landstingen under perioden före reformen.
En förväntad effekt av sammanslagningsreformer är att antalet politiker i den nya organisationen
kommer att minska, och därmed antalet medborgare per politiker. Här är det värt att notera att när
Västra Götaland bildades valde man i regionen att införa en politisk styrmodell där regionala
beställarnämnder och utförarstyrelser utgjorde ett viktigt inslag. I en tid när många kommuner och
landsting har valt att kraftigt dra ner på, och i vissa fall helt avskaffa politiska nämnder (Karlsson,
Rommel, & Svensson, 2009) har Västra Götaland vidhållit sin organisationsmodell. Det innebar också
att trots att tre län och en landstingsfri storstad gick samman så skedde ingen motsvarande minskning
av antalet förtroendevalda politiker på den regionala nivån. Västra Götaland är därför idag den region
bland Sveriges regioner och landsting som har överlägset flest förtroendevalda, fler än Skåne och
Stockholm tillsammans (Karlsson, 2010b). Att regionen har så många förtroendevalda innebär att
kontaktytan mellan politiker och medborgare inte minskade nämnvärt på grund av bildandet av Västra
Götaland.
Sammantaget visar erfarenheterna från Västra Götaland inga tecken på att den representativa
demokratins praktiker på något sätt försämrades i och med reformen. Å andra sidan finns inga
indikationer på att de demokratiska praktikerna förbättrades (Karlsson, 2010b).
2 – Demokratin i stora och små landsting idag
Med utgångspunkt i Kommun- och landstingsundersökningen (Gilljam, Karlsson, & Sundell, 2010)
har vi möjlighet att jämföra hur politiker bedömer demokratin i sina landsting och med utgångspunkt i
dessa data kan vi analysera hur storleken på länet spelar in när regionala och lokala politiker bedömer
kvaliteten demokratin i den egna regionen (Gustafsson & Karlsson, 2010).
Resultaten från enkätundersökningarna visar att det inte finns något som tyder på att politikers
bedömning av kvaliteten på landstingens demokrati kan knytas till befolkningsstorlek. Däremot finns
samband mellan landstingets areal och politikers nöjdhet med demokratin, i synnerhet den aspekt som
rör medborgarnas möjlighet att påverka politiken (se figur 2). Även valdeltagandet verkar följa samma
mönster, då medborgare i högre utsträckning röstar i landstingsvalen i ytmässigt små län.
Det skall här understrykas att det är farligt att dra förhastade slutsatser om kausalitet när ett samband
mellan två variabler upptäcks. Det kan mycket väl hända att det finns andra faktorer som i detta fall
samvarierar med areal som är de som i själva verket är orsaken bakom variationen, till exempel att de
stora norrlandslänen också har socioekonomiskt svårare situation än de mindre länen i söder.
6
Figur 2 – Medborgarnas påverkansmöjlighet (procent nöjda landstingsfullmäktigeledamöter)efter länets
areal (logaritmerad skala)
Källa: Kommun- och landstingsfullmäktigeundersökningen 2008-09, Gustafson & Karlsson 2010.
3 – De förtroendevaldas förhoppningar och farhågor
I den svenska representativa demokratin är medborgarnas valda ombud nyckelpersoner. Det är de
förtroendevaldas situation på regional nivå som i första hand kommer att påverkas om en
sammanslagningsreform genomförs. Antalet förtroendevalda kan förändras liksom andelen
medborgare per politiker. Strukturreformer kan även påverka valkretsar, valbarhet och
rekryteringsprocesser generellt. Större regioner lär betyda längre geografiska avstånd och därmed
längre resor för förtroendevalda för sammanträden och möten med medborgare.
Under hösten 2010 lät Västragötalandsregionen, Landstinget i Värmland samt Region Värmland
utreda vilka förhoppningar och farhågor de förtroendevalda hade inför en eventuell sammanslagning
av Västra Götaland och Värmland. Undersökningen riktade sig i första hand på fritidspolitiker, och 24
förtroendevalda från samtliga partier i de två länen intervjuades (Gustafsson & Karlsson, 2010).
Det vanligaste temat som de förtroendevalda lyfter i dessa intervjuer är de ökade geografiska
avstånden som en reform skulle medföra och risken för fler och längre resor. Samtidigt finns det röster
som inte tycker resandet är ett problem och som till och med uppskattar den delen av uppdraget. Det
finns också gott om förslag på lösningar som skulle minimera konsekvenserna av avstånden, till
exempel i form av videokonferenser och strategiska val av mötesplatser.
I studien ställdes särskilda frågor kring hur fritidspolitikers arbets- och familjeliv skulle påverkas av en
reform. Tidigare forskning har visat att kvinnor i högre utsträckning än män upplever att det politiska
uppdraget är förknippat med olika typer av problem, och kommer i konflikt med arbets- och familjeliv
(Gustafsson, 2008). Särskilt påfrestande för arbets- och familjeliv är uppdrag som kräver många och
långa resor som ibland inkluderar övernattningar. De kvinnliga fritidspolitiker som intervjuats anger
också i högre utsträckning än de manliga att de befarar att en sammanslagning skulle medföra olika
7
typer av problem för deras personliga situation, och för möjligheten att fullfölja uppdraget som
fritidspolitiker. Flera intervjupersoner, såväl kvinnor som män, framhåller också risken för att det i en
sammanslagen region skulle bli svårare att rekrytera politiker som är småbarnsföräldrar, och då
särskilt kvinnor
En annan farhåga är att en vidsträckt region skulle öka inslaget av byapolitik där olika regiondelar
ställs mot varandra, en utvecklig som många av intervjupersonerna är oroliga för. Det är också en
spridd uppfattning att ju större en region blir desto högre blir professionaliseringsgraden bland
politikerna. Och ju mer professionaliserade de politiska uppdragen blir, desto större krav ställer de på
de förtroendevalda i fråga om arbetsinsats och tid. Partiernas möjlighet att rekrytera kandidater görs i
och för sig lättare av att rekryteringsbasen blir större om länen slås samman, men om kraven på
politikerna samtidigt höjs är det inte säkert att rekryteringsprocessen underlättas.
Hur situationen skulle se ut i ett framtida sammanslaget Region Västsverige kommer att bero på vilken
organisationsmodell den nya regionen får och hur många platser fullmäktige får. I intervjuerna
framkom att flera politiker idag oroar sig för att antalet förtroendevalda skulle minska vid en reform.
En av riskerna med detta som framhålls i intervjusvaren är en det blir svårare för alla regionens delar
att bli rättvist företrädda. Samtidigt är man medveten om att en alltför stor politisk organisation kan bli
tungrodd och det finns också röster som förespråkar en minskning av antalet förtroendeuppdrag.
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att regionpolitikerna i Värmland och Västra Götaland är delade
i frågan om hur man bedömer de sammantagna demokratiska konsekvenserna av en sammanslagning.
Partitillhörighet är inte en viktig förklaring till denna klyvning, ett tydligare mönster är att politiker i
Värmland är mer positiva än kollegorna i Västra Götaland. Kvinnor oroar sig också i något högre grad
än män för negativa effekter för demokratin. Nedan sammanfattas intervjustudiens resultat i form av
identifierade förhoppningar och farhågor kring vad en sammanslagning av Värmland och Västra
Götaland skulle medföra.
Förhoppningar


Förhoppningar om en ökad systemkapacitet – en större region kan mer framgångsrikt lösa
framtidens problem. I synnerhet för Värmlands del.
En större befolkning ökar partiernas rekryteringsunderlag till politiska uppdrag
Befarade risker (inkl nyanseringar och motstrategier)




Ökade avstånd leder till fler och längre resor, och därmed ökade krav på förtroendevalda.
(Kan motverkas med videokonferenser och strategiskt valda mötesplatser)
Större region kan leda till färre politiker och ökad professionalisering av politikerrollen för att
klara av att styra en större organisation. (Kan delvis motverkas med att bibehålla många
förtroendeuppdrag för fritidspolitiker)
Ökade krav och professionalisering kan i sin tur leda till svårighet att rekrytera
förtroendevalda generellt, och särskilt från vissa sociala grupper. Framför allt
småbarnsföräldrar och kvinnor riskerar att missgynnas. (Kan förebyggas genom lyhördhet och
anpassning av arbetsformer, samt genom press på partierna att upprätthålla mångfald bland
sina representanter)
En större region kan leda till ökad grad av ”byapolitik” och interna motsättningar inom
partierna mellan företrädare för olika delar av regionen (Erfarenheter från Västra Götaland
visar att byapolitiska konflikter kan övervinnas).
8
C) Regionstorlek och systemkapacitetsargumentet
Som nämndes i inledningen av detta PM är förvaltningens prestanda av stor betydelse för att folkviljan
skall kunna förverkligas. Systemkapacitet är det begrepp som Robert Dahl och Edward Tufte myntade
i den för ämnet centrala studien Size and democracy (Dahl & Tufte, 1973) för att beskriva
förvaltningens förmågor i detta avseende. Även om Dahl och Tufte argumenterade för att det finns
demokratiska fördelar med mindre demos så menade de också att det är helt avgörande för
demokratins funktion att verksamheten är effektiv. Om inte organisationen har förmåga att effektivt
genomföra den politik som folket önskar, ja då spelar det ingen roll hur väl de demokratiska beslutsprocesserna fungerar. Ett demos måste därför alltid vara ”tillräckligt stort”. Vad ”tillräckligt” betyder
är sedan en öppen fråga där arten av och omfattningen på de verksamheter som ett demos ansvarar för
är avgörande.
En indikator på systemkapacitetens viktiga roll för demokratin är det starka samband som finns mellan
hur medborgare och politiker bedömer ett landstings eller en kommuns demokrati å den ena sidan, och
hur de bedömer servicekvaliteten å den andra. Det är uppenbarat att de som är nöjda med servicens
kvalitet också ser positivt på demokratin, vilket bland annat framgår av figur 3.
Figur 3 Landstinget service och demokrati (Procent nöjda landstingsfullmäktigeledamöter)
Källa: Kommun- och landstingsfullmäktigeundersökningen 2008-09, (Karlsson, 2010b).
9
Eftersom sambandet mellan nöjdheten med demokratin respektive servicen hänger ihop är sambandet
mellan regionstorlek ungefär detsamma. Det finns ett svagt negativt samband mellan länens
geografiska storlek och de förtroendevaldas nöjdhet med servicen, men om vi utgår från
befolkningsstorlek är sambandet i princip obefintligt, vilket illustreras i figur 4.
Figur 4 Servicekvalitet (andel nöjda landstingsfullmäktigeledamöter) efter befolkningsstorlek
(logaritmerad skala)
Källa: Kommun- och landstingsfullmäktigeundersökningen 2008-09, Gustafson & Karlsson 2010.
Att sambandet inte finns här talar å andra sidan knappast för att en regionreform skulle förbättra
systemkapaciteten. Då hade man förväntat sig de politiska ledarna i större landsting/regioner skulle
vara mer nöjda med servicen än de i de mindre.
Konklusioner
Det är nu dags att summera resultaten och dra slutsatser om hur en regionreform skulle påverka
demokratins kvalitet efter en regionreform. Inledningsvis påpekades att en reform potentiellt skulle
kunna inverka på möjligheterna att förverkliga folkviljan på tre sett: genom att indelningsreformen i
sig förändrar folkets sammansättning och därmed indirekt själva folkviljan, genom att reformen
påverkar de demokratiska praktikerna och genom att reformen påverkar förvaltningens
systemkapacitet.
Vad gäller indelningsreformen som sådan så finns inga indikationer på att detta är något som folket
idag traktar efter. Stödet hos den allmänna opinionen för en regionsammanslagningsreform är mycket
svagt, man vill istället behålla rådande indelning. Att genomföra en reform skulle ur det perspektivet
strida mot folkviljan, vilket knappast kan tolkas som en demokratisk vinst. Å andra sidan tyder studier
av opinioner i motsvarande strukturreformer att befolkningen i efterhand kan acceptera reformer som
de inte sympatiserade med, eller hade några bestämda uppfattningar om, när de genomfördes. Det är
10
först senare som de har full kunskap om vad en reform skulle innebära och kan bedöma dess
förtjänster på ett upplyst sätt. Ur detta mer elitdemokratiska perspektiv är det först i efterhand som vi
kan avgöra om reformen ligger i linje med folkviljan eller ej.
Det har varit synnerligen svårt att hitta faktorer och argument som tyder på att en större regioner skulle
förbättra förutsättningarna för den regionala demokratins praktik. Även de mindre av dagens landsting
är för stora för att åstadkomma goda förutsättningar för en deltagardemokratisk praktik. När det gäller
valdemokratins praktik har endast en tydlig positiva effekt som framförts till stöd för reformen i
intervjuundersökningen, och det argumentet rörde att urvalet av kandidater till de politiska uppdragen
skulle öka.
Alla andra faktorer och argument som kommit fram tyder antingen på att den demokratiska praktiken
inte kommer att påverkas alternativt att den riskerar att försämras– på grund av bland annat ökade
avstånd och professionalisering. Men för samtliga farhågor finns samtidigt en uppsättning
motstrategier som syftar till att minimera de negativa konsekvenserna, och i vissa fall tyder analyser
av Västra Götaland på att vissa farhågor är obefogade.
Ett övergripande mönster i intervjuerna är dock att de politiker som i allmänhet är negativa till en
sammanslagningsreform också har en tydligt negativ bild av konsekvenserna för demokratin, medan
de som är positiva till en reform i allmänhet tonar ner riskerna för demokratiska försämringar. Här
uppstår en intressant fråga om det är bedömningen av de demokratiska effekterna som påverkar
inställningen till den föreslagna reformen eller om det är inställningen till reformen som också gör att
man värderar konsekvenserna för demokratin annorlunda. På det viset liknar åsiktsmönstren vad man
brukar finna när inställningen till EU studeras. Även här finns tydliga samband mellan hur man ser på
unionen generellt och Sveriges medlemskap däri å ena sidan och bedömningen av demokratins kvalitet
inom unionen å den andra (Holmberg, 2001).
Det är självfallet omöjligt att på djupet skärskåda hur dessa hållningar förhåller sig till varandra men
vår tolkning av intervjusvaren som redovisas i rapporten var att det i många fall är synen på reformen
som påverkar vilka demokratiska argument man använder. Demokratiska argument för och emot
reformer har en hög legitimitet i det politiska samtalet. Det är få som öppet skulle förespråka
försämringar för demokratin för att åstadkomma andra politiska mål. Däremot kan man misstänka att
demokratiska argument är lättare att ta till än argument som skulle röja missnöje med att en egen
gynnad situation (i Västra Götaland) skulle kunna försämras något till förmån för andra idag
missgynnade (Värmland).
I slutändan kommer slutsatserna om hur vi skall värdera en regionreforms demokratiska effekter att
handla om hur vi väger samman de risker för demokratins praktik som en reform kan befaras få med
de vinster för systemkapaciteten som många hopas på. Det är viktigt att komma ihåg att när vi gör
denna kalkyl om negativa effekter för demokratiska processvärden (till exempel representativitet och
medborgarkontakter) kan uppvägas av positiva konsekvenser för verksamhetens kvalitet och
effektivitet, så är det inte fråga om en avvägning mellan demokratiska och andra värden. Det spelar
ingen roll om demokratiska beslutsprocesser har aldrig så hög kvalitet om inte de politiska beslut som
processerna mynnar ut i kan genomföras. Att reformera politiska organisationer handlar därför mindre
om att göra avkall på demokratin för effektivitetens skull utan mer om att åstadkomma en effektiv
demokrati där både möjligheten att fånga upp medborgarnas politiska önskemål och att förverkliga
dem ingår.
11
Referenser
REFERENCES
Baldersheim, Harald., Pettersen, Per Arnt, Rose, Lawrence. E., & Øgard, Morten. (red.). (2003). Er smått godt?
Er stort så flott? Analyser av kommunestrukturens betydning: Forskningsrapport 1/2003, Det
samfunnsvitenskapelige fakultet. Universitetet i Oslo.
Berglund, Sten., & Dellenbrant, Jan Å. (1986). Svensk partiregionalism (1. uppl. ed.). Malmö: LiberFörlag.
Dahl, Robert. A., & Tufte, Edward. R. (1973). Size and Democracy. Stanford: Stanford University Press.
Erlingsson, Gissur Ó. (2009). Partidemokrati på landstingsnivå. Kunskapsinventering med empiriska
illustrationer. Linköping: Centrum för kommunstrategiska studier.
Gilljam, Mikael, Karlsson, David, & Sundell, Anders. (2010). Politik på hemmaplan. Tiotusen
fullmäktigeledamöter tycker om demokrati. Stockholm: SKL Kommentus.
Gustafsson, Anette. (2008). Könsmakt och könsbaserade intressen. Om könspolitisk representation i svensk
kommunalpolitik. Göteborg: Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet.
Gustafsson, Anette, & Karlsson, David. (2010). Regionstorlek och demokrati. Möjliga effekter av en
sammanslagning mellan Värmland och Västra Götaland. Vänersborg: Utredning om regionbildning
Värmland - Västra Götaland. Landstinget i Värmland, Region Värmland och Västragötalandsregionen.
Holmberg, Sören. (red.). (2001). EuropaOpinionen. Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen Göteborgs
universitet.
Johansson, Folke, Karlsson, David, Johansson, Bengt, & Norén Bretzer, Ylva. (2007). Kommunstorlek och
demokrati. Stockholm: Sveriges Kommuner och Landsting.
Karlsson, David. (2007 a). Att vidga sina gränser. Om kommunal indelning, demokrati och rättvisa. I S. Siverbo,
L. Andersson-Felé, D. Karlsson & V. Nilsson (red.), Demokratisk och effektiv styrning. En antologi om
forskning i offentlig förvaltning. . Lund: Studentlitteratur.
Karlsson, David. (2007 b). Demokratiska stordriftsfördelar? Kommunstorlek och demokrati ur ett
politikerperspektiv. I Folke Johansson, David Karlsson, Bengt Johansson & Ylva Norén Bretzer,
Kommunstorlek och demokrati. Stockholm: Sveriges Kommuner och Landsting.
Karlsson, David. (2010 a). Effektiv demokrati. I Folke Johansson (red.), Kommunalvalet 2006. Väljare och
partier i den lokala demokratin. Göteborg: CEFOS, Göteborgs universitet.
Karlsson, David. (2010 b). Landstingspolitikerna och den regionala demokratins framtid. I Lennart Nilsson
(red.), Västra Götalandsregionen 1999-2008. Göteborg: SOM-institutet och CEFOS.
Karlsson, David, Rommel, Olof, & Svensson, Johan. (2009). Alternativa politiska organisationer. Om
kommuner som avvecklar sina facknämnder och inrättar fullmäktigeberedningar och styrelseutskott.
Stockholm: SKL.
Malmström, Cecilia. (1998). Alla skall veta? In L. Nilsson (red.), Mångfald. Bilder av en storstadsregion.
Göteborg: SOM-institutet.
Nielsen, Peder. (2003). Kommunindelning och demokrati. Om sammanläggning och delning av kommuner i
Sverige: Uppsala universitet.
Nilsson, Lennart. (2011). Sveriges regionalisering - varthän? I Lennart Nilsson (red.), Västasvensk demokrati i
tid och rum. Göteborg: SOM-institutet.
Nilsson, Lennart. (Ed.). (2004). Svensk samhällsorganisation i förändring. Västsverige vid millennieskiftet.
Göteborg: SOM-institutet, Göteborgs universitet.
Nilsson, Lennart, & Westerståhl, Jörgen. (1997). Lokal självstyrelse i Sverige. In Sten Jönsson, Lennart Nilsson,
Sigvard Rubenowitz & Jörgen Westerståhl (red.), Decentraliserad välfärdstad. Demokrati, effektivitet,
service. Stockholm: SNS Förlag.
SOU (2007:10). Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft Ansvarskommitténs slutbetänkande.
Wohlgemuth, Daniel. (2006). Den responsiva demokratin? Effekter av medborgarnas delaktighet i den lokala
demokratin Statsvetenskapliga instiutionen, Uppsala universitet.
12