Transcript 4. DEN KOMMUNALA NYORDNINGEN

4. D EN KOMMUNALA NYORDNINGEN
K ERSTIN B ARTHOLDSSON OCH Y LVA N ORÉN B RETZER
Den kommunala nyordningen är inte så ny längre men det tar tid innan effekterna av en förändring märks och uppmärksammas av forskare. Förändringarna som bland kommunforskare kom att kallas ”den stora nyordningen” började under 1990-talet och pågår delvis fortfarande (Bäck 2000). Enligt Bäck
innebar ”nyordningen” att de politiska förtroendeuppdragen professionaliserades jämfört med 1970-talet, byråkratins makt ökade på de förtroendevaldas bekostnad, partipolariseringen tilltog samt att olika slag av konkurrensutsättning av kommunala verksamheter prövades. Behovet av nytänkande uppstod för att det inte längre fanns utrymme för skattehöjningar och
nya reformer, utan det krävdes effektivisering av välfärdsproduktionen inom
befintliga ekonomiska ramar men det fanns också en ideologisk drivkraft
bakom förändringen. Denna omställning som den offentliga sektorn genomgick, inte bara i de nordiska länderna utan i hela västvärlden, kom att betecknas New Public Management (NPM). NPM innebär att ledning och styrning
sker med företagen och marknaden som förebild, medborgarna ska fritt få
välja utförare av välfärdstjänster och marknad och konkurrens förväntas leda
till ökad effektivitet och bättre kvalitet (Almqvist 2006). Dessa organsiatoriska
lösningar har fått stort genomslag i såväl statliga myndigheter som kommuner
och landsting i alla de nordiska länderna. Klienten förvandlas till kund som
fritt får välja i konkurrens mellan olika utförare och begrepp som målstyrning,
professionellt ledarskap, konkurrensutsättning och decentralisering dök upp i
den politiska debatten.
Idag är den kommunala nyordningen allmänt accepterad i de lokala verksamheterna i Norden – samtidigt som den kommunala nivån även fortsatt
utgör en slags experimentverkstad. Vi kan konstatera att det ännu saknas
större sammanhållna utvärderingar av NPM-reformernas effekter såväl ekonomiska som kvalitativa (Hartman m fl 2011). Vi kan också nu 2011 konstatera
att i nuläget råder en tendens att försöka ”återta” makt till politikerna, genom
exempelvis avskaffande av nämnder och återcentralisering av inflytande till
kommunstyrelserna. En internationell trend är att öka personvalsinslaget, och
i Norge har man sedan 1999 prövat direktval till posten som kommunstyrelseordförande, men denna försöksverksamhet har numera lagts ned.
Vi ser också tendenser till återreglering så till vida att ”benchmarking”,
”kommunal branding”, ”balanserade styrkort”, ”brukar- och kundvalsmodeller” etc har blivit en del av den offentliga förvaltningen. Med tillsyn, utvärde233
ring och resultatuppföljning ska verksamheternas kvalitetsinnehåll säkras,
samtidigt som de möjliggör jämförelser mellan kommuner. Den största förändringstendensen som vi står inför, och som är i full gång, är den lokala förvaltningens digitalisering; 24-timmarsmyndigheter, IKT som tillämpas i allt fler
brukarrelationer. Nya forskningsutmaningar följer i kölvattnet av dessa transformationer. Vad den stora nyordningen inneburit i form av samarbetsvinster
och förbättringar eller fortsatta problem vid ansvarsutkrävande eller kravet på
legitimitet behandlas nedan i avsnitten om Nätverksstyrning och den nya tidens problem, Kommunal demokratiutveckling och Kommunal utvecklingspolitik.
N ÄTVERK SSTYRNING
OCH DEN NYA TIDENS PROBL EM
De nya organisatoriska lösningarna under de senaste decennierna gick hand i
hand med nya politikområden, som i sin tur följdes av nya samarbetsformer
och förändrade tjänstemannaroller. En maktförskjutning inleddes då politikerna genom målstyrning överlämnade utförandet av politiken till anställda.
De anställda samarbetade i sin tur med det omgivande samhället för att lösa
de nya komplicerade frågorna som uppstod på tvären och inte kan lösas traditionellt inom en enskild förvaltning. Effekter av nya sakfrågor, som exempelvis miljö, regional utveckling eller jämställdhet, följer inte det traditionella
mönstret som kan lösas inom en förvaltning. Detta medför att den nya tidens
problem eller ”tredje generationens politik”, innefattar nya samarbetsformer
eller relationer som, governance eller ”interaktiv samhällsstyrning” (Montin
2007). Den interaktiva samhällsstyrningen kompletterar de traditionellt styrda
välfärdsområdena, och dessa frågeområden kännetecknas av att det råder en
frivillig samarbetsrelation mellan olika aktörer i samhället, såväl offentliga och
privata som föreningslivet. I det samarbetet kan olika aktörer ingå beroende
på vilken fråga som ska lösas och det är förmågan att lösa problemet som står
i fokus för dessa verksamheter.
Nätverkandets roll som problemlösare, vilka effekter, negativa och positiva,
som följer och hur dessa eventuellt påverkar demokrati, effektivitet och ansvarsutkrävande studeras av flera forskare. Asbjørn Røiseland (4.1.1) undersöker nätverket som analytiskt verktyg. I tre norska kommuner följer forskarna kommunernas olika samarbeten och identifierar olika grader av nätverkssamarbete från ”løse nettverk” till ”formelle organisasjoner”. Där lösa nätverk
kännetecknas av flera olika aktörer, frånvaro av hierarkier och frivilligt deltagande. Det visar sig att det finns ett stort spann av olika samarbetsformer.
Governance på svenska eller hur gamla och nya styrformer samspelar i flernivåsystemet har undersökts av Stig Montin (4.1.2) i ett projekt som omfattar
såväl relationen mellan stat och kommun som relationen till EU-institutionerna och till demokrati och styrning inom de nya politikområdena. De nya
234
politikområdena handlar om att komplexa problem ska lösas i samarbete mellan olika aktörer på ett effektivt sätt. Projektet ger teoretiska perspektiv för
att förstå den förändrade styrningen och relationen mellan hierarkisk styrning, marknadsstyrning och nätverksstyrning.
Nätverkssamarbete kan leda till okonventionella problemlösningar men det
kan också finnas risker med sektorsövergripande samarbeten där många olika
aktörer ingår. Mikael Granberg (4.1.3) uppmärksammar detta i en studie av
ett sektorsövergripande samarbete kring när, hur och varför samhället bör
intervenera i naturliga biologiska problem. Även om processen är öppen kan
det råda oenighet om vad det är för slags problem som ska hanteras och osäkerhet om problemdefinitionen kan leda till handlingsförlamning. Mikael
Granberg (4.1.4) undersöker också politiska processer mellan demokrati och
effektivitet genom att studera lokala politikers handlingsutrymme utifrån politisk, historisk och territoriell kontext. Frågan är om den svenska kommunen
fortfarande är en lokal gren av välfärdsstaten eller en aktör som fritt nätverkar med andra?
Styrning är numera ett komplext system mellan olika nivåer där den kommunala nivån är sammanflätad med andra beslutsnivåer och där också privata
aktörer och frivilligorganisationer ingår. Vid implementering och policyskapande inom den kommunala sfären ingår många olika aktörer. Kan temporära organisationsformer ge ett mervärde i jämförelse med traditionell byråkratisk organisering och vad innebär det för den politiska styrningen? Stefan
Sjöblom (4.1.5) undersöker på vilket sätt temporära organisationsformer kan
ge ett mervärde jämfört med traditionell byråkratisk organisering. Erik Hysing
och Jan Olsson (4.1.6) har studerat policyförändring som en process där olika
aktörsrelationer bygger på gemensamma värderingar som konkurrerar om
inflytande. Genom att undersöka policyförändring utifrån hur skogsindustrin
hanterar miljövärden och hur den förhåller sig till den globala hållbarhetsdiskursen visas vikten av att teorin kontextualiseras. Här uppmärksammas också
den kommunala tjänstemannens betydelse för policyförändringar.
Marknadisering är en annan effekt av NPM som innebär att välfärdstjänster
produceras i bolagsform eller som privata företag. Anna Thomasson (4.1.7)
har studerat kommunala bolag. Särskilt studeras relationen och samspelet
mellan ägare, styrelse och VD. Nya utmaningar uppstår när offentliga mål och
uppdrag möter krav från en konkurrensutsatt marknad.
I spåren av förändrad ledning och styrning förändras också kommunernas organisation vilket leder till färre kommunala nämnder och mer bolagisering av
kommunal verksamhet. Stig Montin (4.1.8) beskriver en tvärvetenskaplig utvärdering av nämndorganisationen i Uppsala kommun. Såväl effekter som
erfarenheter och resultat av den förändrade organisationen lyfts fram utifrån
frågorna; på vilket sätt förändras olika aktörers roller, samt på vilket sätt och i
235
vilken mån bidrar dessa rollförändringar till att uppfylla reformens målsättningar? Det överordnade målet, budget i balans, uppnåddes men vad hände
egentligen med politikernas roll? Toril Ringholm (4.1.9) har undersökt ”innovasjonsprosesser” i norska kommuner utifrån kommunernas förutsättningar
för att utgöra innovativa verksamheter. Frågan var om det finns kritiska framgångsfaktorer, vilka dessa i så fall är och om den kommunala organisationen
kan påverkas för att bli mer innovativ? Projektet har fördjupat sig i idé- och
genomförandefasen och därmed kunnat visa hur idéer uppstår och vad som
händer när de ska genomföras och hur det påverkar samspelet mellan olika
aktörer.
De friare organisationsformer som möjliggjordes genom förändringarna i
kommunallagen i Norge under tidigt 1990-tal (vilket även skedde i andra Nordiska länder) innebar flexiblare organisationsmöjligheter av kommun-förvaltningarna, samtidigt som sektorsbanden mellan stat och kommun försvagades.
Kommunerna fick nu större möjligheter att bedriva egen lokal förvaltningspolitik. Jacob Aars och Hans-Erik Ringkjøb (4.1.10) har studerat effekten av de
olika kommunala bolagsformer som blivit följden av denna juridiska förändring. Nya verksamhetsformer i denna ”selskapssyke” är kommunala företag, interkommunala företag, kommunala aktiebolag samt stiftelser. Ett viktigt
resultat är att möjligheten till ”fristillning” eller avskedande av personal har
haft begränsad betydelse. Däremot uppstår frågor om de kommunala beslutsarenornas fragmentering och medborgarnas möjlighet till insyn och ansvarsutkrävande.
Ett område som tillhör de nya horisontella frågorna är miljö och hållbar utveckling, som på senare tid kommit att domineras av frågan om klimatförändringar. Miljöproblemen känner inga gränser, det behövs globala samarbeten
och angreppssätt. Även om klimatfrågan oftast fokuserar på internationell och
nationell nivå är den lokala nivån också avgörande i klimatarbetet. Det är på
den lokala nivån som utsläppen skapas och det är där som effekterna ska
hanteras, till exempel översvämningar eller torka. Mikael Granberg (4.1.11)
studerar hur lokalsamhället anpassar sig och försöker möta hoten som
uppkommit på grund av klimatförändringar. Forskningen pekar på att svenska
kommuner samarbetar med både offentliga och privata aktörer och att
samarbetet förekommer på olika samhällsnivåer och korsar gränser mellan
olika sfärer i samhället. Avfall som handelsvara och som ett globalt metaproblem undersöks av María José Campos Zapata och Patrik Zapata (4.1.12) i ett
projekt om hur lokal avfallshantering styrs av internationella hållbarhetsideal
och hur styrningen får genomslag från nord till syd genom internationella
multilaterala utvecklingsorganisationer. Under rubriken Lokalt Miljöarbete
presenterar Kerstin Bartholdsson (4.1.13) fem olika projekt. I Kommunerna
och miljön kartläggs kommunala miljöchefer utifrån bland annat livsstil, vanor
och värderingar, eget miljöbeteende och miljöengagemang, för att bidra till
236
kunskapen om personers betydelse vid genomförande av politiska beslut. Lokal översättning av de nationella miljömålen är en processutvärdering, i åtta
kommuner med väl fungerande miljömålsarbete, för att ta reda på vilka faktorer de lokala aktörerna anser vara viktiga för att uppnå ett framgångsrikt
miljömålsarbete och hur dessa faktorer påverkar utgången av kommunens
miljömålsarbete. I det tredje projektet Hållbarhetens mänskliga byggstenar
uppmärksammas tjänstemannarollen och den engagerade tjänstemannens
förmåga att kombinera engagemanget för miljön med tjänstemannarollen.
Det fjärde projektet handlar om målkonflikter i det lokala miljömålsarbetet
med fokus på klimatmålets genomförande. Och slutligen presenteras ett pågående projekt som handlar om eldsjälar och experter i miljöorganisationer
och deras betydelse vid etablering av vindkrafts- och kärnavfallsanläggningar.
K OMMUNAL
DEMOK RATIUTV ECKLING
Olika slag av experiment eller demokratiutveckling pågår på kommunal nivå i
de nordiska länderna. I Norge har fullskaleexperiment genomförts med direktvalda kommunstyrelseordföranden i lokalvalen 1999, 2003 och 2007. I det
sistnämnda experimentvalet deltog 50-talet kommuner, och konstruktionen
kan liknas vid att kommunbefolkningen direkt väljer en lokal presidentfunktion.
Tord Willumsen och Marcus Buck (4.2.1) redovisar att valdeltagandet inte
ökade, däremot noterades en viss ökning i engagemangsnivå för den lokala
politiken. Kommunstyrelsens ordförande hade även fått ett utvidgat handlingsmandat i och med försöken, men studien visar att dessa instrument inte
har nyttjats fullt ut. Även Jacob Aars och Dag Arne Christensen (4.2.2) rapporterar motsvarande resultat som pekar på att argumenten emot försöket har
stärkts efter dessa erfarenheter. Valdeltagandet ökade inte, väljarna valde i
flera fall ordföranden som inte hade stöd i fullmäktige, och personfokuseringen kan bidra till ytterligare försvagning för de politiska partierna. Därför upprepas inte försöken med direktvalda kommunstyrelseordföranden i kommunvalen 2011. Stig Montin (4.2.3) konstaterar samtidigt att det i Sverige finns en
mycket stor försiktighet när det gäller förändra demokratiska institutioner.
Däremot är det i det närmaste fritt fram att experimentera med den professionella och administrativa organisationen. Pekka Kettunen (4.2.4) har studerat
projekt i Finland som syftar till ett ökat demokratiskt deltagande som exempelvis diskussionsarenor. Han påpekar här vikten av att skapa mekanismer så
att både tjänstemän och politiker verkligen kan ta emot och reagera på invånarnas synpunkter, annars riskerar dessa demokratiska kanaler att förtvina.
Olika versioner av införande av informations och kommunkationsteknik eller
”e” i politik och förvaltning är ett annat typiskt förändringstema i denna tid.
237
Signe Bock Seegard (4.2.5) har undersökt hur e-demokrati påverkar den politiska kommunikationen mellan folket och dess politiska representanter. Förutsättningar för att implementering av e-demokrati ska lyckas är att det finns
engagerade eldsjälar som verkar utifrån en inkrementell strategi. Olika förväntningar på processen, där it-leverantörens kommersiella förväntningar
krockar med kommunens idealistiska dröm om en levande demokrati, kan
utgöra centrala hinder på vägen. Eli Kjersem och Beinta í Jákupsstovu (4.2.6)
redovisar en utvärdering i Molde kommun av e-demokratiprojektet d:mo som
var tänkt att fungera som en arena för politisk diskussion på sina egna premisser. Resultatet visade att brukarna var mycket få, trots en bred marknadsföring. Medborgarna hade heller inte fått klarhet i e-verktygets tänkta relation
till den existerande politiska kulturen och praxis. E-verktyget visade sig snarast
återspegla IT-branschens egen förståelse av demokrati, än som den vanligen
fungerar. Harald Baldersheim (4.2.7) redovisar hur den virtuella kommunen
håller på att växa fram. Detta är en revolution som pågår för fullt; inte desto
mindre har statsvetenskapen på denna punkt varit relativt teknikblind. Den
demokratiska arenan, den kommunala tjänsteproduktionen, arbetsplatsförhållanden och lokal identitet påverkas av IT-förändringen, åtminstone potentiellt. Nya möjligheter för benchmarking mellan kommuner öppnas, och därmed ett annat konkurrenstänkande. Samtidigt kan nya klyftor tydliggöras,
mellan de som behärskar IT-verktygen, och de befolkningsgrupper som inte
gör det.
K OMMUNAL
UTVECKLINGSPOLITIK
Ett kännemärke för den kommunala utvecklingspolitiken på 2010-talet i de
Nordiska länderna är att den förs i skuggan av olika slags regiondebatter. Relationen mellan staten, den regionala nivån och kommunerna kommer till
olika slags uttryck i de nordiska länderna, vilket har behandlats i kapitel 3.
Detta leder till att kommunernas verksamheter i dagsläget på olika sätt befinner sig under ett starkt förändringstryck. Vissa fackområden utsätts för tydligare statlig styrning, medan andra fackområden decentraliseras ytterligare till
den kommunala nivån.
En viktig iakttagelse från Toril Ringholm (4.3.1) är att de nya komplexa organisationsformerna delvis sprider ut den lokala utvecklingspolitiken till nästan
okontrollerbara processer. Hon menar att i kölvattnet av ökad NPM-styrning
har kommunens roll som initiativtagare och utvecklare av lokalsamhället
hämmats. Intervjuade tjänstemän och politiker i ett antal kommuner menade
att NPM-styrningen har bidragit till att dämpa den lokala utvecklingspolitiken.
Nils Aarsæther och Hilde Bjørnå (4.3.2) redovisar studier av de satsningar som
gjorts på småkommuner i Nordnorge, där den norska regeringen såg möjligheter att bromsa avfolkningen. Kommunerna Lyngen, Måselv, Kåfjord och
238
Bardu involverade sig i närverksarrangemang och partnerskap både horisontellt och vertikalt, med olika grader av riskexponering. Ett paradoxalt resultat
från denna studie var att en politisk ordförande som försökte stoppa den negativa befolkningsutvecklingen inte blev omvald; medan en politisk ordförande i en annan kommun där befolkningsunderlaget fortsatt minskade, han
blev återvald.
Den kommunala utvecklingspolitiken är ett sakområde som fått större marknadsinslag på 2010-talet, där till exempel kommunen som ”varumärke” aktualiseras allt oftare. Kommunerna konkurrerar i olika avseenden om invånare,
företagsetableringar och annan attraktivitet för att i olika avseenden uppfatttas som ”intressanta” att bo och verka i. Detta kan tolkas som en ”kommersialisering av den offentliga sektorn”, vilket behandlas av Sara Brorström (4.3.3) i
en studie om tre stora kommunala projekt i Alingsås, Partille och Tanum.
Detta tema tas även upp av Leif Johnssons (4.3.4) projekt "Kommunledning
och samhällsutveckling" där lokalsamhället omkring Astrid Lindgrens värld
analyserades.
En tredje tendens som ingår under den lokala utvecklingspolitiken i de Nordiska länderna är stadsutvecklingspolitik, vilken avspeglar de globala processer där inflyttningen till städerna utgör en mycket stark tendens. Inom denna
ram pågår även utveckling eller förändring av ”platser”, eller ”stedstransformasjon” som bidraget från Torill Nyseth och Brynhild Granaas (4.3.5) behandlar, där till exempel Kirkenes identitet har förskjutits från en gruvstad till en
gränsstad. Även medborgardialoger av olika slag i samband med stadsplanering och de nya planformerna förekommer i ganska stor omfattning, där till
exempel Torill Nyseth (4.3.6) närmare undersökt ett experimentellt byplandprojekt i Tromsö. Mikael Granberg och Joachim Åström (4.3.7) redovisar hur
modern stadsutveckling skulle kunna demokratiseras genom de nya digitala
verktyg som finns till hands, men denna möjlighet utnyttjas inte fullt ut bland
annat på grund av den institutionella tröghet, motståndskraft, som finns inom
planprocesser.
Slutligen redovisar Nils Aarsæther (4.3.8) ett kommunalt projekt där en helt
ny stadsdel skulle planeras i Bærum kommun i Norge, där man initialt tänkte
strukturera verksamheten utifrån territorium och inte från den mer traditionella funktionalitetsprincipen. Forskarna skulle studera idéfasen, implementeringsfasen och praxisfasen. Våren 2010 beslutades dock att ändra organisationsprincip till den traditionella funktionsindelningen, och därmed kunde inte
”experimentet” med territoriell organiseringsprincip fullföljas. Aarsæther
hävdar att relationen mellan territorium och synpunkterna hos dess invånare i
allt för låg grad problematiseras i relation till funktion i det moderna samhället.
239