Transcript Med sikte på vapenexport” (PDF)

SOFIA TUVESTAD
MED SIKTE PÅ
VAPENEXPORT
PARTNERSKAP 2014
MED SIKTE PÅ
VAPENEXPORT
SOFIA TUVESTAD
PARTNERSKAP 2014
Partnerskap 2014
Stockholm
© Lars Ingelstam och Anders Mellbourn, 2013
Redaktör och grafisk form: Fredrik Hielscher
Omslag: Mårten Chenon
3
Inledning • 4
Bakgrund • 4
Opinionen om svensk försvarsindustri och krigsmaterielexport • 8
Demoskop, 2009 • 8
Ipsos omnibus, januari och maj 2012 • 9
Sifo, mars 2012 • 10
Vad kan vi utläsa av opinionsundersökningarna? • 10
Tillstånd Och Motiv För Svensk Vapenexport • 12
Ekonomi- och teknikargumenten • 13
Försvars- och säkerhetspolitiska intressen •15
Hur står sig argumenten i dag? • 16
1) Efter neutralitetspolitiken • 16
2) ”Svenskt” krigsmateriel? • 17
3) Frågor att diskutera • 18
Krigsmaterielexport = säkerhetspolitik? • 18
Dunkla formuleringar och dålig insyn • 20
Från nedrustning till beväpning och militarisering?• 20
Krigsmaterielexport framför utveckling och mänskliga
rättigheter? • 22
Försvarsmakten som utrikespolitiskt verktyg • 24
Omställning i dag • 25
1) Civil omställning • 26
2) Vapen och (o)säkerhet • 27
4
INLEDNING
I den här delen av underlagsrapporten för Partnerskap 2014 diskuterar
jag svensk krigsmaterielexport, argumenten för och emot den, samt hur
vi kan se på exporten ur ett globalt säkerhetspolitiskt perspektiv. Min text
kommer delvis att knyta an till Med sikte på nedrustning – Omställning från
militär till civil produktion i Sverige (SOU 1984:62, 1985:43) som presenterades 1984 av den socialdemokratiska politikern och nedrustningsdiplomaten Inga Thorsson. Betänkandet analyserar hur Sverige kan dra ned på sin
krigsmaterielindustri och försvarsbudget som del i en global utveckling
mot nedrustning.
Bakgrund
Med sikte på nedrustning skrevs under en tid då USA under president Ronald Reagan hade påbörjat en ny period av upprustning. Behovet av avspänning och nedrustning var stort under perioden, samtidigt som det internationella samfundet gav ökad uppmärksamhet till sambandet mellan
nedrustning och utveckling.
FN:s generalförsamling hade 1973 antagit en resolution som uppmanade staterna att rusta ned sina försvarsbudgetar med 10 procent för att
omfördela dessa medel till social utveckling, och Inga Thorsson hade själv
stor framgång som ordförande för FN:s speciella utredning om nedrustning och utveckling (1978-1981). 1987 höll FN en särskild konferens på detta tema. Några år senare, 1995, antogs den så kallade Pekingplattformen
med liknande krav på omprioriteringar, och samma år uppmärksammades
sambandet mellan nedrustning och utveckling vid FN:s toppmöte i Köpenhamn om social utveckling. Thorssons betänkande ska läsas mot bakgrund
av denna utveckling.1
I utredningens inledning lyfter Thorsson fram att utrikesminister Lennart Bodström i direktiven konstaterar ”att det nu är mer nödvändigt än
någonsin, att alla länder nationellt (…) bör bidra till att skapa ett medvetande om kapprustningens konsekvenser och medverka till balanserade
1
SOU 1984:62. Med sikte på nedrustning – omställning från militär till civil produktion i Sverige,
se direktiven och utgångspunkter på s. 19 ff. Se även ”Politik för global vapenutveckling” (2009) av Rolf Lindahl/Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen s. 10-11.
5
nedskärningar inom försvarsområdet”.2
Med utgångspunkt i detta analyserar Thorsson bland annat hur svensk
krigsmaterielproduktion skulle kunna ställas om till civil produktion. Med
en vision om att Sverige skulle bidra till balanserade nedskärningar inom
försvarsområdet blev det viktigt att den dåvarande militära industrin inte
skulle stå i vägen för en sådan utveckling - till exempel på grund av arbetsmarknadspolitiska intressen.
Thorssons vision om global nedrustning var progressiv när utredningen skrevs och hennes politiska utgångspunkt uppfattas förmodligen av
många som ännu mer radikal i dag. Sedan 1984 har förändringar ägt rum
i krigsmaterielindustrin, i säkerhetspolitiken och delvis även i svensk nedrustningspolitik. Thorssons utgångspunkt i kapprustningens negativa konsekvenser, och sambandet mellan nedrustning och utveckling, förblir dock
i högsta grad relevant för den svenska fredsrörelsen.
Även idag är behovet av global nedrustning stort. Den kraftiga nedgång
i militära utgifter som världen upplevde i och med kalla krigets slut,
övergick från och med slutet av 90-talet i en markant ökning. Siffror från
Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) visar att de globala militära utgifterna ökade med i genomsnitt 4,5 procent per år under
perioden 2001 – 2009. Under 2011 uppgick ökningen till den betydligt lägre
siffran 0,3 procent, men utplaningen beror knappast på nedrustningsambitioner, utan ska snarare ses som en följd av andra faktorer så som finanskrisen och staters behov av att minska sina budgetunderskott.3 Parallellt
med denna utveckling har upproren i Mellanöstern och Nordafrika, där
auktoritära regimer mött demokratirörelser med väpnat våld, kastat ljus på
problematiken i att beväpna icke-demokratiska stater.
Militära utgifter i siffror:
• Enligt Sipri spenderade världen cirka 1750 miljarder US dollar på
militära utgifter under 2012. Det motsvarar cirka 700 årsbudgetar för
2
3
SOU 1984:62. Med sikte på nedrustning – omställning från militär till civil produktion i Sverige
s. 20
Se till exempel SIPRI Yearbook 2012 – sammanfattning på svenska, Stockholm international
peace research institute 2012, s 8-9
6
hela FN. Världens kärnvapenstater spenderar över 100 miljarder US
dollar per år på sina kärnvapen (cirka 671 miljarder kronor).4
• 2013 års Human Development Report av FN:s befolkningsfond
UNDP visar att stater med låg utvecklingsnivå ökade sina militära utgifter med nära 50 procent under perioden 1990-2010. UNDP
konstaterar även att de flesta länderna i världen har utrymme för att
avsevärt dra ned på takten för militära investeringar.5
• Den legala handeln med små och lätta vapen (SALW), inklusive vapendelar och ammunition, beräknas av forskningsprojektet Small
Arms Survey uppgå till ett värde av 8.5 miljarder US dollar per år.
Om den illegala handeln inkluderas landar uppskattningen på över
10 miljarder US dollar per år.6
• Beräkningar visar att mellan 2,6 och 3,7 procent av världens militära
utgifter skulle räcka för att halvera andelen människor som i dag
lever på mindre än 1 US dollar per dag och lider av hunger.7
• Sveriges export av krigsmateriel ökade under 2000-talets första decennium med över 300 procent och uppgick år 2011 till 13,9 miljarder
kronor. År 2012 minskade exporten men uppgick fortfarande till 9,8
miljarder kronor.8
FN-förhandlingarna om Arms Trade Treaty, ATT, ett avtal som antogs av
FN:s generalförsamling den 2 april 2013 i syfte att reglera den globala handeln med konventionella vapen och ammunition, har också bidragit till
ökad diskussion om vapenhandelns negativa konsekvenser. Inför framtagandet av nya globala utvecklingsmål - den så kallade post 2015-agendan
som ska ta vid efter millenniemålen – lyfter det civila samhällets organisa4
5
6
7
8
”Hundra miljarder dollar för kärnvapen, en miljard människor i extrem fattigdom”,
pressmeddelande International Campaign to Abolish Nuclear Weapons, 15 april 2013
Human Development Report 2013, United Nations Development Programme 2013, s 40
The Small Arms Survey 2012: Moving Targets, Small Arms Survey 2012
Ray Acheson, ”Merging Disarmament and Development Priorities” i Civil society and disarmament 2012 - Applying a disarmament lens to gender, human rights, development, security,
education and communication: six essays, United Nations Office for Disarmament Affairs
2012, s 7
Statistik från Inspektionen för strategiska produkter
7
tioner fram att nedrustning och kontroll av vapen krävs för att främja fred
och utveckling.
Svensk vapenexport har inte bara ökat sedan början av 2000-talet, den
har även förändrats i termer av vilka köparna är. Mellan 2010 och 2011 ökade andelen svensk vapenexport till länder utanför EU, och till länder som
inte sedan tidigare definierats som viktiga samarbetsländer, från 29 procent
till 69 procent. Under 2011 var de största mottagarna av svensk krigsmateriel Thailand (3 017 miljoner kronor), Saudiarabien (2 869 miljoner kronor),
Indien (1 049 miljoner kronor) och Pakistan (862 miljoner kronor) och Storbritannien (753 miljoner kronor).9 I denna grupp finns stater som kränker
mänskliga rättigheter grovt, som befinner sig i väpnad konflikt, och som
har ett stort behov av socioekonomiska investeringar. 2012 minskade exporten totalt sett i jämförelse med föregående år, och uppgick till 9,8 miljarder. De fem största köparna under 2012 var Indien (1438 miljoner kronor),
Saudiarabien (922 miljoner kronor), Frankrike (899 miljoner kronor), Pakistan (615 mnkr) och Thailand (600 miljoner kronor).
Sverige har till exempel exporterat stridsflygplanet Jas 39 Gripen, som
används av den svenska försvarsmakten och av flygvapnen i bland andra
Sydafrika och Thailand. Ytterligare exempel är radarsystemet Erieye som
exporterats till Förenade Arabemiraten, Saudiarabien och Pakistan och export av pansarvärnsvapen till Bahrain och USA. Under 2012 exporterades
granatgevärssystem till bland andra Brasilien, Chile och USA, och finkalibrig ammunition såldes till bland andra Sydafrika, Thailand och USA.
Detta är bara några exempel på den krigsmateriel som Sverige exporterar.10
Vad gäller användning av dessa vapen har till exempel granatgeväret Carl
Gustaf använts i flera krig, däribland i Irak, Indien och Burma. En annan
svensk exportvara, luftvärnsroboten Robot 70, har bland annat används i
Kargilkriget i Kashmir. 11
Svenska lagar och förordningar om vapenexport framhålls ibland som
mycket strikta. Men det finns anledning att ifrågasätta den bilden. Den
9
Strategisk exportkontroll 2011 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden
(Skr. 2011/12:114), s. 53 ff. Se även ”Flera diktaturer i topp i statistiken för 2011 års vapenexport”, Kristna fredsrörelsens hemsida, krf.se, 22 februari 2012.
10 Statistik för 2012 från ISP 2013-02-21 och ” Ett fåtal stora affärer dominerar den svenska
exporten av försvarsmateriel” publicerad på ISP:s hemsida www.isp.se 22 februari 2012
(hämtad 2013-06-13)
11 Fyra saker du inte vill veta om svensk vapenexport, Kristna Fredsrörelsen, Diakonia, Amnesty och Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen. Folder 2010
8
svenska lagen om krigsmateriel från 1992 säger att ”tillstånd enligt denna
lag får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för
det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik”.12
Riktlinjerna till ISP säger förvisso att respekt för mänskliga rättigheter
är ett central villkor för att tillstånd skall beviljas. Men rättighetsaspekten
är inte avgörande; riktlinjerna säger enbart att export inte bör godkännas
till stater där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter
förekommer. I praktiken innebär detta att försvars- och säkerhetspolitiska
intressen kan överordnas villkoren om mänskliga rättigheter – något som
bevisligen också sker.
Det finns emellertid ovillkorliga hinder som medför absolut förbud
mot export, exempelvis om FN:s säkerhetsråd utfärdat ett vapenembargo
gentemot en viss stat. När det gäller följdleveranser, det vill säga kompletteringar till tidigare försäljningar, är både riktlinjer och praxis ännu mer
tillåtande. Grundprincipen är att följdleveranser ska få genomföras så
länge ovillkorliga hinder inte föreligger. Till exempel godkände ISP följdleveranser till Pakistan under 2012 till ett sammanlagt värde av 615 miljoner
kronor. Detta trots att samma myndighet år 2007 satte stopp för nya exporttillstånd till Pakistan på grund av situationen i landet.13
OPINIONEN OM SVENSK FÖRSVARSINDUSTRI OCH KRIGSMATERIELEXPORT
Den svenska vapenexporten har inte folkets gillande. Opinionsundersökningar som genomförts i Sverige visar att de tillfrågade förvisso är positivt
inställda till ”försvarsindustrin” (det begrepp som används i undersökningarna), men negativt inställda till vapenexport till stater där rättighetskränkningar eller väpnad konflikt förekommer.
Demoskop, 2009
År 2009 genomförde Demoskop på uppdrag av Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen en mätning där de tillfrågade fick svara på frågor om
vapenexport, vilken visade att 55 procent av de svarande ansåg att Sverige
12 Regeringens proposition 1991/92:174 Lag om krigsmateriel
13
Monica Kleja, ”Saab kan få ny order men teknikerna tvekar”, i Ny Teknik 11 april 2013.
9
inte ska tillåta vapenexport till andra länder överhuvudtaget. 37 procent
svarade att det bör vara tillåtet. Vad gäller export av vapen till länder där
allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer, svarade 92
procent att sådan export inte bör vara tillåten, och 81 procent ansåg att
export inte bör tillåtas till länder i krig. 5 procent av de tillfrågade ansåg att
det bör vara tillåtet med vapenexport till stater där allvarliga kränkningar
av mänskliga rättigheter förekommer.14
Ipsos omnibus, januari och maj 2012
Under våren 2012 brände det till rejält i debatten i och med Sveriges Radio Ekots avslöjanden om planerna på att stödja Saudiarabien i bygget av
en vapenfabrik och det bulvanföretag som bildades för detta. Saudiaffären
verkar ha haft inverkan på människors inställning till export av krigsmateriel. Under perioden 4-11 maj 2012 genomförde Ipsos omnibus en opinionsundersökning på uppdrag av Teknik & Säkerhetsforum som initierats av
vapentillverkarna Saab AB, Kockums och BAE Systems Hägglunds. 1000
telefonintervjuer genomfördes. I jämförelse med en motsvarande undersökning från januari 2012, visade intervjuerna från maj att allmänhetens
inställning till försvarsindustrin blivit mindre positiv (en statistiskt säkerställd förändring). 33 procent av de tillfrågade hade i maj 2012 en mycket eller ganska positiv inställning till den svenska försvarsindustrin. Den
innebär en minskning i jämförelse med då samma fråga ställdes i januari
2012 (det vill säga innan skandalen kring FOI och Saudiarabien) då 42 procent var mycket eller ganska positivt inställda.15 Av de tillfrågade i undersökningen från januari var 12 procent ganska eller mycket negativt inställda till försvarsindustrin, medan denna siffra hade stigit till 20 procent i maj
2012.
Samtidigt svarade drygt 71 procent av de tillfrågade i maj 2012 ja på frågan: ”Tycker du att det ska finnas en försvarsindustri i Sverige, eller tycker
du inte det?” 15 procent svarade nej och resterande svarade tveksam/vet
ej. 63 procent av de tillfrågade i samma undersökning ansåg att försvarsindustrin bidrar till viktiga jobb i Sverige, medan 56 procent ansåg att in14 Ulf Bjereld, ”Utrikespolitiken och den svenska valrörelsen” i Sören Holmberg & Lennart
Weibull (red), Nordiskt ljus, SOM-institutet 2010. Se även ”Vapenexport i strid med folkopinionen”, publicerad på www.svenskafreds.se 3 mars 2010.
15 ”Allmänhetens syn på den svenska försvarsindustrin”, Ipsos Public Affairs 2012
10
dustrin bidrar till att stärka svensk försvarsförmåga. Även detta innebar en
minskning i stödet från undersökningen i januari samma år, då en större
andel svarade att försvarsindustrin bidrar till stärkt försvarsförmåga och
viktiga jobb i Sverige. 18 procent av de tillfrågade i maj svarade att de är
emot ”försvarsmaterielexport” och 31 procent instämde i påståendet ”Försvarsindustrin förstör bilden av Sverige som ett land som står för demokrati och mänskliga rättigheter.”16
Sifo, mars 2012
Efter avslöjandet om FOI och Saudiarabien gav Sveriges Television i uppdrag till Sifo att genomföra en undersökning om svenskars inställning till
vapenexport. Sifo ställde frågan ”Bör Sverige exportera vapen till diktaturer eller bör Sverige inte det?” till 1 000 personer. Av de tillfrågade svarade
78 procent att sådan export inte bör utföras, medan 13 procent ansåg att
Sverige kan exportera vapen till diktaturer.17
Vad kan vi utläsa av opinionsundersökningarna?
Stödet till svensk ”försvarsindustri” i undersökningarna är relativt stort,
och samma gäller för stödet till industrin som en positiv faktor för arbetsmarknaden och för teknikutveckling. Detta stöd minskade dock under våren 2012. Samtidigt visar Demoskops och Sifos undersökningar att de tillfrågade i stor utsträckning är emot vapenexport till diktaturer, till stater där
mänskliga rättigheter kränks (definitioner som naturligtvis ofta i praktiken
sammanfaller) samt till stater i krig. Det ska dock påpekas att studierna
inte är helt jämförbara eftersom de använder sig av olika begrepp. Personer som tillfrågas om ”försvarsmaterielexport” kan mycket väl uppfatta
frågan annorlunda, eller få andra associationer till frågan, än personer som
tillfrågas om ”vapenexport”. Ingen av undersökningarna har använt sig av
”krigsmaterielexport” eller ”krigsmaterielindustrin”, det är förstås möjligt
att dessa begrepp hade resulterat i andra svar.
Det står dock klart att opinionsmätningarna visar en uppenbar klyfta
mellan hur svensk krigsmaterielexport ser ut och hur den svenska opinionen anser att den bör se ut. Det finns en diskrepans mellan de tillfrågades överlag positiva inställning till industrin, och deras inställning till den
16 ”Allmänhetens syn på den svenska försvarsindustrin” av Ipsos Public Affairs 2012
17 ”Svenska folket: Ingen vapenexport till diktaturer”, SVT Nyheters hemsida, 9 mars 2012
11
export som i dag tillåts bland annat för att upprätthålla industrin. För det
tredje är hela Saudiaffären och dess inverkan på människors inställning
till export av krigsmateriel en indikator på att diskussionen och därmed
kunskapen om Sveriges militära samarbeten med olika stater är för svag.
I regeringens samförståndsavtal med Saudiarabien om militärt samarbete från 2005 finns det formuleringar som tydligt inkluderar projekt av det
slag som stöd till den saudiska vapenfabriken handlar om. Det står till
exempel i avtalet att Sverige och Saudiarabien ska ”studera och utforska
möjligheterna att upprätta ett partnerskapsprogram mellan Totalförsvarets
forskningsinstitut (FOI) och de behöriga institutionerna i Konungariket
Saudiarabien i fråga om försvarsteknologi.”18 Att skandalen gjordes till en
fråga om svensk vapenexport är en naturlig följd, men under våren 2012
var svenskt tekniskt stöd till krigsmaterieltillverkning inte ens en fråga för
Inspektionen för strategiska produkter (ISP).19
Gemene kvinna och man kände naturligtvis inte till avtalet med Saudiarabien innan skandalen. Däremot skulle allmänheten förmodligen vara
mer medveten om Sveriges militära samarbeten, och vad dessa innebär, om
frågorna på en generell nivå diskuterades mer öppet. Svenska regeringar
anser uppenbarligen att Sverige ska kunna ha militärteknologiskt samarbete med stater som Saudiarabien, men om detta är diskussionen och därmed
kunskapen klart bristfällig. Allmänhetens syn på svensk krigsmaterielexport och försvarsindustri, och den allmänt låga kunskapsnivån, visar på
ett stort behov av mer öppen diskussion kring hur makthavare ser på militära och industriella samarbeten och exportens roll i svensk försvars- och
säkerhetspolitik. Att regeringen lagt över ansvaret för exporttillstånd på
ISP, och att Exportkontrollrådet är bundet av strikt sekretess, hjälper inte
situationen.
En ansats till att hantera denna problematik ser vi i den nystartade
utredningen om ett demokratikriterium för svensk krigsmaterielexport.
Sedan sommaren 2012 har en parlamentarisk kommitté i riksdagen inlett
arbetet för att ta fram en ny svensk lagstiftning om krigsmaterielexport ”i
18 SÖ 2005:59 Samförståndsavtal med Saudiarabien om militärt samarbete, Utrikesdepartementet.2005
19 Det skulle däremot vara en fråga för ISP idag, sedan lagen om krigsmateriel och förordningen om krigsmateriel ändrades den 30 juni 2012. Den slår nu fast att ISP:s tillståndsgivning, eller avslag, även ska röra svenskt tekniskt bistånd till utlandet.
12
syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater”20.
Utredningen ska även analysera transparensen i det nuvarande systemet
och se över vilka säkerhetspolitiska och ekonomiska konsekvenser en ny
lagstiftning kan få (det vill säga hur det kan påverka industrin, exportinkomster och arbetstillfällen). Hur det här vaga och svaga syftet kommer
att tolkas beror på vad de olika partierna i riksdagen driver för linjer. På
Socialdemokraternas partikongress 2013 antogs formuleringen: ”Sverige
behöver ett skarpt regelverk som förhindrar vapenexport till diktaturer och
länder som grovt och omfattande kränker mänskliga rättigheter.”21 Detta
kan öka möjligheten för att balansen i kommittén ”tippar över” och att en
de facto skärp lagstiftning föreslås.
TILLSTÅND OCH MOTIV FÖR SVENSK VAPENEXPORT
Rent formellt ligger det politiska ansvaret för svensk vapenexport hos regeringen, men det är Inspektionen för strategiska produkter som har fått i
uppgift att pröva ansökningar om tillstånd för vapenexport. I principiellt
viktiga ärenden ska ISP konsultera Exportkontrollrådet som består av en
representant från varje riksdagsparti. Exportkontrollrådet har inget formellt mandat att överskrida ISP:s rekommendationer i ett visst ärende. Det
råder omfattandet sekretess kring ISP:s beslutsfattande, och ledamöterna i
Exportkontrollrådet får inte berätta om de ärenden som tas upp i rådet (inte
ens för sina partikollegor). Allt sammantaget leder detta till att diskussionen, insynen och möjligheten till ansvarsutkrävande varit svag i frågor om
export av krigsmateriel. Sedan en parlamentarisk kommitté tillsattes för
att utreda svensk krigsmateriellagstiftning har den offentliga diskussionen
ökat, men den bristande transparensen kvarstår än så länge.
I ”Med sikte på nedrustning” skriver Thorsson att vapenexport utifrån
då gällande lag ”i princip är förbjuden” och att detta förbud är ett uttryck
för ”den politiska bedömningen att export av krigsmateriel inte är önskvärd”. Det är svårt att tolka dagens politik och praxis som ett uttryck för
20Direktiv 2012:50 ”Översyn av exportkontrollen av krigsmateriel”, Utrikesdepartementet,
och ”Nu ska vapenexportkontrollen skärpas” av Ewa Björling (M), Fredrik Malm (FP),
Kerstin Lundgren (FP) och Désirée Pethrus (KD) i Svenska Dagbladet 1 juni 2012
21 Socialdemokraternas politiska prioriteringsdokument ”Framtidskontraktet – beslutad
version”, april 2013.
13
att exporten inte skulle vara ekonomiskt och säkerhetspolitiskt önskvärd i
makthavarnas ögon. Den svenska staten agerar istället på många sätt för
att främja export av svenskt krigsmateriel. Detta arbete sker till exempel
på svenska ambassader i stater som svenska krigsmaterielföretag vill sälja produkter till, eller genom om att industrirepresentanter bjuds med på
regeringsresor till länder vilka ses som potentiella köpare. Sådant arbete
har skett exempelvis gentemot Brasilien och Indonesien.22 Etablerandet av
Försvarsexportsmyndigheten, som med en budget på över 75 miljoner kronor per år ska ”främja export inom försvarssektorn till fördel för svensk
försvars- och säkerhetspolitik.”, är ytterligare ett exempel.23
Ekonomi- och teknikargumenten
Ni kommer aldrig få mig att darra på manschetten när det gäller det
som ger jobb, det som ger exportinkomster till Sverige. Sverige har
byggt sitt välstånd, sin rikedom, våra möjligheter att ha bra sjukvård,
bra välfärd, på att vi handlar med andra länder.24
Så uttalade sig statsminister Fredrik Reinfeldt efter Ekots avslöjande kring
Saudiskandalen. Avslöjandet skapade intensiv debatt om militära samarbeten och vapenexport, och Reinfeldts motivering mötte kritik inte minst
eftersom arbetsmarknadspolitiska intressen enligt lag inte får motivera
export av krigsmateriel. Förutom detta är exporten knappast avgörande
för finansieringen av svensk välfärd; i en intervju från 2011 konstaterade
handelsminister Ewa Björling att krigsmaterielexportens andel av Sveriges
totala export sjunkit till 1,2 procent.25
Krigsmaterielindustrin är dock en stor arbetsgivare på vissa orter, som
i Örnsköldsvik där BAE Systems Hägglunds har drygt 800 anställda. Den
svenska branschorganisationen Säkerhets- och försvarsföretagen har cirka
65 medlemsföretag med cirka 33 500 anställda totalt (underleverantörer ej
22 Se till exempel Lars Anders Karlberg, ”Tolgfors slåss för Gripen”, i Ny Teknik 24 november 2009, och ”Tävlar om indonesisk vapenmarknad”, i Svenska Dagbladet/TT 14 november 2012
23 Citat från Försvarsexportmyndighetens hemsida www.fxm.se (hämtad 2013-06-12)
24 Fredrik Reinfeldt i Sveriges Radio Ekot 9 mars 2012
25 ”Minister: Försvarsmateriel liten del av totala exporten”, intervju med Ewa Björling i
Dagens Nyheter 7 december 2011
14
inräknade). År 2011 omsatte dessa företag 55 miljarder kronor. 26 Familjen
Wallenberg är den största ägaren inom det som allt oftare kallas försvarsoch säkerhetsindustrin, men som jag här benämner krigsmaterielindustrin (det begrepp som fortfarande används formellt i lagstiftning och i
regeringens årliga redovisning av exporten). Det största företaget är Saab
AB. Då Sipri presenterade en lista över världens hundra största vapenproducerande företag år 2011 fanns Saab med på 23:e plats.
De tio största krigsmaterielexportörerna i Sverige 2012 (miljoner kronor)
1. Saab AB, Surveillance Systems
2. FFV Ordnance AB
3. Saab AB, Electronic Defence Systems
4. BAE Systems Hägglunds AB
5. Saab Dynamics AB
6. Saab AB, Aeronautics
7. FMV (Försvarets materielverk)
8. Saab AB, Security and Defence Solutions
9. BAE Systems Bofors AB
10. Kockums AB
1 354
1 307
1 246
1 035
887
566
542
466
417
387
Källa: Inspektionen för Strategiska produkter
*Genom leasing av JAS
39 Gripen från Försvarsmakten
Oavsett vad lagen säger, är det uppenbart att ekonomiska intressen spelar
stor roll för den svenska krigsmaterielpolitikens utveckling. Den förre försvarsministern, socialdemokraten Thage G Peterson, har till exempel sagt
att regeringen vid tidigare inköp har beställt fler Jas Gripen än vad som
egentligen behövdes, på grund av påtryckningar från Saabs ledning, svenska myndigheter och fackliga organisationer.27 I och med att försvarspolitiken förändras, förändras även Försvarsmaktens struktur, uppgifter och
inköp. Trenden är att Försvarsmakten köper in mindre svensktillverkat materiel än tidigare, samtidigt som ökade möjligheter till att uppgradera nuvarande system skapar en längre livslängd för krigsmateriel. Det ger färre
beställningar och detta är en av förklaringarna till varför svensk krigsma26 Siffrorna kommer från Säkerhets- och försvarsföretagens hemsida www.soff.se (hämtad 201206-13)
27 Jessika Olofsson ”Vapenboom” i Affärsvärlden 14 juni 2011
15
terielexport ökat under det senaste decenniet. Olika svenska regeringar har
arbetat aktivt för att industrin när försvarets beställningar gått ned istället
kunnat överleva genom att exportera mer vapen.28
Utöver arbetstillfällen och exportintäkter har även teknikutvecklingen
inom krigsmaterielindustrin framhållits som ett argument för varför industrin bör bevaras. Det här resonemanget har förts fram av bland andra
Gunnar Eliasson, professor emeritus i industriell ekonomi/dynamik på
Kungliga Tekniska Högskolan. Eliasson menar, kortfattat, att den teknikutveckling som industrin genom statligt stöd forskar fram bidrar till ett
”moln” av tekniskt kunnande som sedan sprider sig även till civila industrier. Slutsatsen blir enligt Eliasson att statliga investeringar i krigsmaterielindustrin är gynnsamma i form av de spin-off-effekter som krigsmaterielutvecklingen ger.29 Politiken har dock snarare utvecklats i riktning mot
”köpa från hyllan”-principen. Den innebär att Försvarsmaktens inköp av
materiel inte enbart ska styras av intresset av att behålla svensk krigsmaterielindustri – även om detta intresse fortfarande har klar inverkan - utan
att även kostnadseffektivitet ska räknas in. Att köpa vapen från en industri
som ägs i ett annat land kan då bli mer aktuellt än tidigare.
Försvars- och säkerhetspolitiska intressen
Även om Fredrik Reinfeldt efter Saudiskandalen motiverade svensk
vapenexport med kopplingen mellan svensk krigsmaterielexport, jobb, och
välfärd, får denna kedja alltså formellt inte avgöra beslut om tillstånd för
exporten. Det går däremot att godkänna krigsmaterielexport som anses
ha ett försvars- och säkerhetspolitiskt värde som motiverar försäljningen.
I praktiken har den försvars- och säkerhetspolitiska bedömningen störst
bäring på huruvida ISP ger tillstånd för export. Detta betyder att även om
exporten kommer att gå till ett land som kränker mänskliga rättigheter,
får Sveriges utrikespolitiska principer om att stärka mänskliga rättigheter
stå tillbaka om militärt stöd till landet i fråga anses vara tillräckligt viktigt
för svensk säkerhet. Lars Ingelstam har i Partnerskap 2014-rapporten Fred,
säkerhet försvar. Tyngdpunksförskjutning i svensk politik beskrivit hur svensk
28 Carl-Magnus Höglund.”Ökad vapenexport med allt mer statligt stöd” i Pax, nummer 4
2012
29 Gunnar Eliasson för fram detta resonemang i sin bok Synliga kostnader, osynliga vinster:
offentlig upphandling som industripolitik. SNS förlag 2010
16
krigsmaterielexport traditionellt har motiverats utifrån följande argumentationskedja:
1) Vi är ett alliansfritt land, med avsikt att vara neutrala i händelse av
krig
2) Sverige behöver ett försvar, dessutom ett relativt starkt sådant eftersom vi är alliansfria i fred och vår neutralitet i händelse av krig måste
vara trovärdig
3) Det svenska försvaret behöver materiel, som för att inte kompromettera neutraliteten måste tillverkas av svenska företag i Sverige
4) Det svenska försvaret har inte råd att bära alla utvecklingskostnader
och kan inte heller beställa långa serier
5) Alltså måste svensk försvarsindustri tillåtas tillverka och exportera
vapen utöver dem som Sverige självt behöver och kan betala för
6) Vapenexport ska i princip vara förbjuden, men kan tillåtas till länder som kan lämna slutanvändarintyg och uppfyller vissa kriterier
(bland annat att inte vara inblandade i väpnad konflikt eller kränka
mänskliga rättigheter).30
Hur står sig argumenten idag?
1) Efter neutralitetspolitiken
Den svenska krigsmaterielindustrin byggdes upp under 1930-talet, genom
samverkan mellan staten och industrin, som en del av en växande svensk
försvarsförmåga. Upprustningen gjordes för att Sverige trovärdigt skulle
kunna fungera som en alliansfri stat med en politik som syftade till neutralitet i krig. I dag har läget förändrats markant, både i Sveriges närområde och i den svenska försvars- och säkerhetspolitiken. Först och främst
har neutralitetsformuleringen tagits bort ur regeringsskrivelserna. Den nya
säkerhetspolitiska inriktningen efter det kalla krigets slut är att Sveriges
säkerhet bygger på samarbete med andra, inte på nationellt oberoende. Vi
är formellt fortfarande alliansfria men i praktiken innebär vårt medlemskap i EU, och vårt nära samarbete med Nato genom Partnerskap för fred
och i olika militära insatser, ett nära samarbete med allianser. Dessutom
30 Lars Ingelstam och Anders Mellbourn. Fred, säkerhet, försvar. Tyngdpunktsförskjutning i
svensk politik. Partnerskap 2014 rapport 2013, s 45
17
antog Sverige för några år sedan den omdebatterade solidaritetsförklaringen: ”Sverige kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett
angrepp skulle drabba ett annat medlemsland eller nordiskt land. Vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige drabbas.”31
Solidaritetsförklaringen komplicerar ytterligare bilden av Sverige som alliansfritt, även om kritiker framhållit att förklaringen är ensidig och inte
implicerar några säkerhetsgarantier.
I det slags system som byggdes upp under 1930-talet sågs det som försvarspolitiskt relevant att behålla en nationell krigsmaterielindustri. I ett
sådant system blir villkoren för industrins rent ekonomiska överlevnad,
till exempel export, ett försvarspolitiskt intresse. Det kan ifrågasättas hur
starkt det här argumentet står sig idag allteftersom att den säkerhetspolitiska inriktningen förändras.
2) ”Svenskt” krigsmateriel?
För det första är det uppenbart att det ”svenska” materiel som Försvarsmakten använder sig av i dag, inte tillverkas självständigt i Sverige oberoende av industrier i andra länder. Krigsmaterielindustrin har sedan
1980-talet blivit alltmer internationaliserad genom blandägarskap mellan
ägare i olika länder. Den har även privatiserats och i många fall gjort inträde på börsen. EU-medlemskapet har också haft inverkan på industrin,
inte minst det så kallade försvarspaketet som infördes 2009. Direktiven syftar dels till att skapa högre konkurrens på den inre marknaden när stater
handlar krigsmateriel, och dels till att underlätta krigsmaterielöverföringar
inom EU.
I dag handlar krigsmaterielindustrin därmed om internationella samarbeten som anses finansiellt och säkerhetspolitiskt gynnsamma utifrån de
inblandade parternas intressen. Till exempel kommer den nya versionen
av Jas 39 Gripen, den så kallade Super-JAS eller Jas 39 E/F, att ha en amerikansktillverkad motor och en radar som produceras i Skottland. Men med
detta sagt, är det fortfarande många som använder sig av oberoende-argumentet i debatten om industri- och exportpolitiken. Krigsmaterielexporten motiveras fortfarande med att Sverige som alliansfritt land behöver en
stark industri, och att industrin, då Försvarsmakten köper mindre materiel
31 Proposition 2008/09:140 Ett användbart försvar, s 29
18
än tidigare, måste få exportera för att överleva. Så länge vi inte är med i
Nato, lyder argumentet, behöver vi tillåta vapenexport i den utsträckning
som industrin behöver för att kunna fortsätta tillverka den materiel som
Försvarsmakten behöver. Som jag nämnt kan det dock ifrågasättas huruvida Sveriges industri är så starkt knuten till Sverige att den kan ses som en
säkring i frånvaron av formella allianser.
3) Frågor att diskutera
Inga Thorssons slutsats i utredningen var att även försvarsbudgeten skulle
bantas som ett led i att minska den svenska krigsmaterielexporten. Hennes
utgångspunkt var demilitarisering: Sverige skulle bidra till nedrustning
i världen genom att skära ned på krigsmaterielexporten, och samtidigt
minska Försvarsmakten och dess materielbehov. Den slutsatsen landade
föga väl hos försvarsetablissemanget då, och den skulle med största sannolikhet landa lika illa i dag. Den rådande debatten kring Sveriges försvarsmakt handlar snarare om att försvaret är underfinansierat och att lösningen
på detta problem antingen är upprustning eller medlemskap i Nato (eller
både och).
Det finns alltså flera led i argumentationskedjan ovan som behöver omprövas i dag. Det ger upphov till en rad frågor:
• Hur stark är kopplingen mellan vapenexport och svenskt oberoende
i dag?
• Hur stor är risken för att vi genom mindre inhemsk produktion skulle stå utan krigsmateriel om ett akut behov uppstår?
• Och hur stor är risken för att ett sådant behov uppstår överhuvudtaget?
Krigsmaterielexport = säkerhetspolitik?
Som jag nämnt ovan, har svensk säkerhetspolitik genomgått omfattande
förändringar efter det kalla krigets slut. Lars Ingelstam och Anders Mellbourn beskriver denna process mer ingående i sina rapporter. Kortfattat
har svenska försvarspolitiker sökt anpassa politiken till en mer globaliserad världsordning där nya, ofta gränsöverskridande hot ska mötas genom
samarbete med andra stater. Den här förändrade omvärlds- och behovsanalysen kodifierades i en försvarsreform som grundas i 2009 års inriktnings-
19
beslut och proposition 2008/09:140 ”Ett användbart försvar”. ”Ett användbart försvar” slår fast att det under överskådlig tid är osannolikt att Sverige
skulle utsättas för militärt angrepp. Den fortsatta globaliseringen, däremot,
kan ”innebära en ökad sårbarhet genom att enskilda händelser snabbt kan
få regionala eller globala återverkningar”. Terrorism, spridningseffekter av
regionala konflikter, och hot mot IT-funktioner i det svenska samhället tas
upp som exempel på nya, gränslösa och komplexa hot.32 Detta breda säkerhetsperspektiv återspeglas även hos försvarsberedningen 2013 som i maj
presenterade sin säkerhetspolitiska omvärldsanalys i rapporten ”Vägval i
en globaliserad värld.” 33
Då politiker eller myndighetsföreträdare säger att svensk krigsmaterielexport behövs av försvars- och säkerhetspolitiska skäl, handlar det inte
enbart om att en viss export anses nödvändig för att kunna finansiera den
produktion som krävs för Försvarsmaktens materielbehov. Det kan även
handla om att export av krigsmateriel anses fylla en roll som direkt säkerhetspolitiskt medel, till exempel för att bistå en stat i övervakningen
av en för Sverige viktig handelsväg. Enligt denna analys försvarar Sverige
svenska intressen genom att sälja vapen till aktörer som anses kunna bidra
till detta, eller genom att krigsmaterielföretag med svensk anknytning går
in i industriella samarbeten med aktörer som anses ha relevant kompetens.
Försvarsreformen innebär även ett ökat svenskt deltagande i internationella militära insatser, vilket knappast ställer lägre krav på Försvarsmaktens materiel utan snarare tvärtom. Det handlar exempelvis om att kunna
föra krig i väldigt olika kontexter. Dessutom finns det mycket som talar för
att framtidens krigföring kommer att förändras utifrån en kombination av
teknologisk utveckling och hänsyn till politiska opinioner. Teknikutveckling har alltid påverkat hur krig förs, och i dag ser vi en väldigt snabb utveckling som möjliggör krigsföring med betydligt färre soldater och mindre risktagande (vad gäller egna förluster) än tidigare. Mest påtaglig är
utvecklingen kring förarlösa flygvapen, så kallade drönare, och svenska
Saab är redan involverat i det europeiska samarbetsprojektet Neuron som
tar fram en europisktillverkad drönare. Det pågår redan en omfattande
diskussion om den amerikanska drönaranvändningens folkrättsliga kom-
32 Proposition 2008/09:140. Ett användbart försvar, s 27-28
33 Ds 2013:33 Vägval i en globaliserad värld, försvarsdepartementet 2013
20
pabilitet34, men allt pekar mot att framtidens krigföring kommer att bygga
mer på teknik och mindre på att sända ut stora antal soldater från det egna
landet. I skrivande stund har FN:s råd för mänskliga rättigheter nyligen för
första gången adresserat frågan om helt autonoma vapen, så kallade ”killer
robots”, vilka är under utveckling.
Dunkla formuleringar och dålig insyn
En konstruktiv diskussion kring den svenska krigsmaterielexportens försvars- och säkerhetspolitiska roll skulle först och främst förutsätta en ökad
öppenhet från beslutsfattare. Den ökade svenska krigsmaterielexporten
kan inte tolkas som något annat än en förskjutning som har skett i det tysta. Vid de sällsynta tillfällen som diskussionen väl förs offentligt, motiveras
exporten ofta med dunkla formuleringar om att det finns säkerhetspolitiska anledningar till att samarbeta militärteknologiskt med stater som Saudiarabien. Vad dessa säkerhetspolitiska anledningar består i är ofta oklart för
den som står utan insyn (det vill säga nästan alla, inklusive majoriteten av
våra riksdagsledamöter).
I följande stycken kommer jag att diskutera svensk krigsmaterielexport i
relation de värden som Inga Thorsson såg som centrala: sambandet mellan
nedrustning och utveckling utifrån ett ”medvetande om kapprustningens
konsekvenser” och behovet av ”balanserade nedskärningar inom försvarsområdet” globalt.
Från nedrustning till beväpning och militarisering?
Riksdagens utrikesutskott antog nyligen betänkandet 2011/12:UU7 ”Nedrustning, icke-spridning och konventionell rustningskontroll samt Sveriges
tillträde till konventionen om klusterammunition”. I betänkandet slår utskottet fast att spridningen av massförstörelsevapen är ett av de största hoten mot internationell fred och säkerhet, och att målet bör vara att avveckla
alla massförstörelsevapen. Betänkandet tar även upp de negativa konsekvenserna av den stora spridningen av konventionella vapen, i synnerhet
så kallade små och lätta vapen (Small Arms and Light Weapons, SALW). Ur
ett utvecklingsperspektiv konstaterar utskottet att ”FN:s program för utveckling (UNDP) uppskattar den totala kostnaden för väpnat våld, enbart
34 Till exempel har användningen av drönare analyserats i FN av Ben Emmerson, UN
Special Rapporteur on CounterTerrorism and Human Rights.
21
i länder som befinner sig utanför konflikt, till 163 miljarder dollar årligen.
Utöver de förödande konsekvenserna för drabbade individer, bidrar väpnat våld också till långtgående konsekvenser för samhället.”35
Precis som betänkandet vittnar om, finns det en stark svensk tradition
av att arbeta mot spridning av massförstörelsevapen. Sverige blev tidigt
(1961) medlem av den nedrustningskommitté som senare utvecklats till
Nedrustningskonferensen eller CD (Conference on Disarmament). Under
det kalla kriget var det framförallt hotet om kärnvapenkrig som drev Sverige och andra stater till förhandlingar om internationellt samarbete och
nedrustning och svenska delegationer kom att utöva betydelsefullt inflytande, särskilt givet vår storlek. Sverige bidrog bland annat till att staterna
inom icke-spridningsavtalet (Treaty on the Non Proliferation of Nuclear
Weapons, NPT) 1985 skrev in i förhandlingarnas slutdokument att avtalet
ska gälla ”under any circumstances”, det vill säga även i krig. Sverige har
även spelat en positiv roll för förhandlingarna om det fullständiga provstoppsavtalet Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty (CTBT) som antogs
1996 men som ännu inte har trätt ikraft, samt för att EU år 2003 antog en
politik för icke-spridning.36
På senare tid har det emellertid höjts kritiska röster som menar att Sverige är på väg att överge denna starka nedrustningstradition. Representanter
från det internationella civila samhället har till och med i samband med
nedrustningsförhandlingar uttryckt oro för att Sverige riskerar att hålla tillbaka progressiva koalitioner av stater som svenska politiker och diplomater tidigare bidragit till att etablera. Generellt sett handlar kritiken från den
svenska fredsrörelsen om att det visionära, normskapande arbetet inom
nedrustnings- och vapenkontrollfrågor har försvagats. Sverige ”gömmer
sig” allt oftare bakom EU-linjen, vilket gör det svårt för det civila samhället
att ha insyn i beslutsprocesser och policyskapande. Inom kärnvapenförhandlingar har det skett en tydlig förändring i det svenska agerande mot
en starkare anpassning till Natos och USA:s intressen. Ett aktuellt exempel
på detta är att Sverige inte ställt sig bakom initiativ för kärnvapennedrustning ur ett humanitärt perspektiv (ett perspektiv som vinner kraft i interna352011/12:UU7 Nedrustning, icke-spridning och konventionell rustningskontroll samt Sveriges
tillträde till konventionen om klusterammunition, s. 26.
36 Läs mer i Emma Bjertén. Svensk nedrustningspolitik – en konferensrapport om den svenska
nedrustningspolitikens historia. Stockholms Universitet 2011
22
tionella nedrustningsförhandlingar). Ett annat exempel är att Sverige 2011
uttalade sig till stöd för ett tillägg till konventionen om konventionella vapen Convention on Certain Conventional Weapons (CCW). Tillägget skulle
medföra tillåtelse att använda vissa klustervapen även om konventionen
om klustervapen, Convention on Cluster Munitions (CCM), som trädde i
kraft 2010, förbjuder all användning, överföring och tillverkning av klustervapen.
Samtidigt finns det exempel på fortsatt svenskt engagemang vad gäller
vapenkontroll snarare än nedrustning (vapenkontroll kan handla om att
helt enkelt etablera kontrollsystem för olika vapensorter och tillhörande
handel, snarare än att minska mängden vapen i världen och dra ned på militära utgifter). Sveriges roll i förhandlingarna om CTBT har nämnts ovan,
och den svenska linjen under förhandlingarna om Arms Trade Treaty var
stark och konstruktiv. Sverige stod bland annat upp för tydliga riktlinjer
vad gäller hänsyn till mänskliga rättigheter när tillstånd för vapenöverföringar prövas. Det ska dock noteras att ett grundläggande motiv för Sverige att driva en så stark linje om ATT var en vilja att ”level the playing field”
- mer jämlika krav för krigsmaterielindustrin globalt gynnar den svenska
krigsmaterielindustrin.
Det är dock möjligt att även Sverige kommer att behöva genomföra förändringar utifrån några artiklar i ATT; om förbud mot export i koppling till
grova brott mot internationella humanitär rätt (IHL); om anti-korruptionsskyldigheter (till exempel att stater ska utvärdera risken för transnationell
organiserad brottslighet där korruption ingår); och om skyldigheten att
specifikt utvärdera risken för genusbaserat våld. Direktiven till den parlamentariska utredningen om vapenexport nämner inte explicit riktlinjer
kring internationell humanitär rätt, genusbaserat våld, eller förebyggande
av korruption. Utöver detta innehåller ATT även bestämmelser om rapportering där register över vapenöverföringar ska finnas tillgängliga i tio
år (mig veterligen har det svenska systemet en kortare tidsperiod), samt
formuleringar om att reglera vapenimport vilket Sverige idag inte har ett
system för.
Krigsmaterielexport framför utveckling och mänskliga rättigheter?
Hur starkt Sveriges regering arbetar utifrån utrikesutskottets målsättningar om nedrustning och vapenkontroll kan diskuteras. Den svenska linjen
23
inom kärnvapennedrustning har kommit att handla mer om icke-spridning - att förhindra att nya stater skaffar kärnvapen - än om nedrustning.
Att motverka spridningen av små och lätta vapen har tidigare tett sig som
en prioriterad fråga för svenska regeringar, men Sverige har inte tagit fram
någon nationell handlingsplan för SALW-frågor, och inte heller etablerat en
nationell SALW-kommission även om FN:s handlingsprogram mot olaglig handel med små och lätta vapen, Programme of Action, POA37 har ålagt
staterna detta.
Sveriges bidrag till nedrustning och utveckling i världen påverkar givetvis även av hur mycket vapen vi själva sänder ut i världen, och till vilka
stater. Å ena sidan erkänner Sverige kopplingen mellan väpnat våld och
bristande utveckling. Å andra sidan säljer Sverige vapen för miljardbelopp
till stater som kränker mänskliga rättigheter, spenderar stora resurser på
militära utgifter, befinner sig i konflikt, och där behovet av socioekonomiska investeringar är stort. Under 2011 gick över hälften av svensk krigsmaterielexport till stater där grova människorättskränkningar förekommer.
Bland dessa finns Saudiarabien som är en av världens mest förtryckande
regimer, i synnerhet när det kommer till kvinnors rättigheter, och enligt
Sipri den Gulfstat som spenderade mest pengar på militären under 2011.
Under 2011 sålde Sverige krigsmateriel till Saudiarabien för 2,9 miljarder
kronor. Utrikesutskottet uppmärksammar i sitt betänkande 2011/12:UU7
”Nedrustning, icke-spridning och konventionell rustningskontroll samt
Sveriges tillträde till konventionen om klusterammunition” att små och
lätta vapen i stor omfattning underbygger våld och andra människorättskränkningar, och hindrar utveckling. Små och lätta vapen exporterades av
Sverige under 2011 till bland andra Storbritannien, USA och Saudiarabien
(pansarvapen samt ammunition)38, även om den svenska vapenförsäljningen till största del handlar om större vapensystem.
Generellt sett tolkas den svenska vapenexportlagen som att skrivningarna om mänskliga rättigheter handlar mindre om mottagarlandets situation i sin helhet och mer om vilket slags materiel som säljs. Med andra ord:
krigsmateriel som inte direkt, enligt bedömningarna, kommer användas
37 Programme of Action to Prevent, Combat and Eradicate the Illicit Trade in Small Arms
and Light Weapons in All Its Aspects
38 Skr. 2011/12:114 ”Strategisk exportkontroll 2011 – krigsmateriel och produkter med
dubbla användningsområden”, Regeringens skrivelse 2011, s. 63-64
24
för att kränka mänskliga rättigheter, anses vara okej att sälja även till länder
där omfattande rättighetskränkningar förekommer. (Detta materielspecifika synsätt är även rådande i Arms Trade Treaty.) Lagstiftningen verkar
även har tolkats som att det främst handlar om att utvärdera risken för
kränkningar av civila och politiska rättigheter, och mindre om exempelvis
socioekonomiska rättigheter som tillgång till sjukvård. Fredsrörelsen har
ofta kritiserat den praxisutveckling som beaktar vapentyper snarare än helhetssituationen i mottagarlandet. För det första bidrar Sveriges export av
stridsflyg och övervakningssystem till att stater som Thailand, Indien och
Pakistan spenderar miljardbelopp på militära utgifter trots att länderna har
stora behov av socioekonomiska satsningar på grundläggande sjukvård och
utbildning, till exempel. För det andra är även större krigsmaterielsystem
naturligtvis tillverkade för att kunna användas för väpnat våldsutövande.
För de tredje kan även högteknologiska system användas för kränkningar
av mänskliga rättigheter utanför våldssituationer – till exempel övervakningssystem, som Sverige exporterar till bland andra Saudiarabien.
Vi ska dock komma ihåg att Sverige fortfarande godkänner sådan vapenexport som borde vara förbjuden även ur ett materielspecifikt synsätt. Det
handlar om försäljning av vapen som utan tvekan riskerar användas både
mot mottagarlandets egen befolkning och mot andra staters befolkning. Jag
har nämnt ovan några exempel på när svenska vapen har använts i krig.
Och som Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen uttryckt det om att Saudiarabien får köpa vapen från Sverige: ”Den 14 mars förra året blev vi varse
om att vapenköpen också används i aggressiva syften då 150 pansarfordon
rullade in i Bahrain för att krossa demokratirörelsen i landet.”39
Försvarsmakten som utrikespolitiskt verktyg
Med ett helhetsgrepp på Sveriges säkerhetspolitik, bör vi även i linje med
Inga Thorsson diskutera inte bara krigsmaterielindustrin utan även Försvarsmakten. Då Inga Thorsson skrev sin utredning såg försvarspolitiken
och Försvarsmaktens roll annorlunda ut än i dag. Den omvandling av
Försvarsmakten som nu äger rum, från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar, innebär att myndigheten ska användas mer i det internationella
arbetet genom insatser så som i Afghanistan, Libyen och nu senaste i EU:s
39 Anna Ek och Rolf Lindahl. “Svensk vapenexport till diktaturer skenar” i Svenska Dagbladet 22 februari 2012
25
militära utbildningsinsats i Mali. Det finns en uppfattning idag om att Sveriges bidrag till fred och utveckling i ökad grad ska ske genom just militära
maktmedel.
Reformeringen av svensk försvars- och säkerhetspolitik har med andra
ord bidragit till att Sveriges internationella arbete militariserats. Detta har
givetvis mött kritik från fredsrörelsen, som istället efterfrågar att tyngdpunkten läggs på konfliktförebyggande arbete så som tidiga medlingsinsatser eller insatser för att hindra vapenspridning. Att svenska makthavare
blivit mer benägna att ta till det militära verktyget i utrikespolitiken, har
intressant nog noterats även av Försvarsmakten. Myndighetens informationschef, Erik Lagersten, uttalade sig hösten 2012 så här:
Jag kan från min utgångspunkt konstatera att det har skett en förändring de senaste åren där den allmänna opinionen och beslutsfattare är
väldigt snabba med att förespråka militära maktmedel som lösningar
på konflikter. När ledarsidor som tidigare varit närmast anti-militaristiska är de första att förespråka operationer med stridsflyg eller att
ledande politiker tidigt önskar militär insats i Syrien, då har något
hänt i den allmänna debatten. Det folkliga stödet för JAS 39 Gripen
över Libyen var mycket stort och även om politiken hade frågor kring
formen så var tveksamheten mycket liten.40
Den ökade krigsmaterielexporten kan förstås som en del i en förändrad
linje där militära metoder och verktyg ses som ett alltmer centralt verktyg
för Sveriges internationella freds- och säkerhetspolitik. Fredsorganisationer framhåller ofta att denna utveckling rimmar illa med de slutsatser som
framförts av de senaste försvarsberedningarna och det senaste försvarsbeslutet. Dessa beslut lyfter fram en bred hotbild som kräver andra långsiktiga lösningar än militära.
OMSTÄLLNING I DAG
Utifrån hur försvars- och säkerhetspolitiken ser ut i dag, och med vetskap
om att arbetsmarknadsintressen fortfarande tillåts skydda krigsmaterielex-
40 Kommentar till “Fredsrörelse i medvind”, inlägg på bloggen Anna Ek bloggar 14 november 2012 (hämtad 2013-06-12)
26
porten, skulle en omställning behöva utgå från två frågeställningar: 1) Hur
ser möjligheterna till civil omställning ut i dag? 2) Hur skulle det påverka
Sveriges säkerhetspolitik om vi kraftigt drog ned på krigsmaterielexporten? Jag kan långt ifrån besvara frågorna här, men de är av relevants för
freds- och nedrustningsrörelsens fortsatta arbete.
1) Civil omställning
Möjligheterna att ställa om från krigsmaterielproduktion till civil produktion diskuteras ibland41, men inte utifrån några djupgående analyser. Det
saknas forskning på området. Det är tydligt att vissa orter, som Örnsköldsvik och Karlskoga, skulle påverkas om krigsmaterielindustrierna där lades
ned. Det skulle alltså krävas en systematisk omställning för att förebygga
att stora arbetsgivare på mindre orter helt försvinner. Samtidigt har krigsmaterielindustrin ett stort antal anställda med högteknologiskt kunnande,
vilket talar för möjligheten att ställa om. Flera framtidsbranscher, så som
miljö- och energiteknik, behöver högteknologiskt kunnande och kan därtill
generera inkomster för Sverige genom exempelvis energieffektivitet och
export av miljöteknologiska idéer och system.
Någon omställning kommer förmodligen inte att bli av så länge politiker och andra makthavare skapar en bild av krigsmaterielindustrin som
vilken industri som helst. Så blir ofta fallet i rent ekonomiska diskussioner, som när Gunnar Eliasson skriver att: ”Flygvapnet köper visserligen
stridsflygplan, men tar ett livstidsansvar för produkten och deltar därför i
produktutvecklingen (…) Detta är inte konstigare än att byggherren även
kan vara fastighetsägare och hyra ut bostäder.”42 Men privata företag på
bostadsmarknaden agerar inte under samma premisser som krigsmaterielföretag, och deras verksamhet har inte de politiska förtecken som krigsmaterielindustrin har. ”Köpa från hyllan”-principen innebär förvisso ett
steg från det statliga stödet till industrin, men krigsmaterielföretagen är
fortfarande i högsta grad en del av svensk försvars- och säkerhetspolitik.
Kritiker till krigsmaterielexporten måste genom moraliska och politiska
argument visa varför den politiska insats som idag riktas mot att stödja
41 Magnus Nilsson, Lena Sommerstad, Peter Weiderud. ”S måste ta initiativ till en ny modern syn på vapenexport” i Dagens Nyheter 4 april 2012
42 Gunnar Eliasson. Försvar och säkerhet - Samverkan för tillväxt med nätverksbaserade system
och lösningar, Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA) 2005, s. 25
27
industrin – genom att öka Försvarsmaktens inköpsbudget eller genom att
tillåta en växande export till nya marknader – är just politisk och därför kan
förändras. Krigsmaterielindustrin är inte vilken arbetsgivare som helst, och
det är konstigt – och inte alls givet eller naturligt - att Sverige under 2011
exporterar mest krigsmateriel i världen per person.
Inga Thorssons ”Med sikte på nedrustning” innehåller konkreta förslag
på hur krigsmaterielindustrin kan ställas om till civil industri. Thorsson
menade att krigsmaterielindustrin skulle kunna halveras från 1990 till
2015, och efter en sådan omställning skulle Sverige helt enkelt inte behöva exportera så mycket krigsmateriel. Hennes förslag handlar till exempel om att tillverkaren eller mottagaren av krigsmateriel åläggs en avgift
på krigsmaterielexport som sedan ska gå till en central omställningsfond.
Thorsson skriver att en avgift på krigsmaterielexport vore politiskt rimlig
och hon diskuterar möjligheten att etablera lokala omställningsfonder vid
varje försvarsindustri, finansierade genom ett statligt omställningstillägg
som läggs på kontraktssumman när Försvarets materielverk upphandlar
från svenska industrier. 43
Hur ser möjligheterna ut till att föreslå och genomföra något liknande
i dag? Vi ska inte underskatta möjligheterna för ekonomisk styrning, även
om det på grund av förändrade förutsättningar är svårt att applicera Thorssons förslag rakt av på dagens kontext. Möjligheterna till att driva på för en
omställning genom beskattningssystem kan absolut diskuteras, även om
det är en alltför komplex fråga att utreda här – inte minst med tanke på hur
industrin har internationaliserats på senare tid. Det skulle behövas en ny
SOU för att utreda omställningsfrågan utifrån dagens kontext.
2) Vapen och (o)säkerhet
Svenska politiker och myndigheter motiverar ofta svensk krigsmaterielexport med att den skapar säkerhet och stabilitet. Som jag har nämnt tidigare
i den här delrapporten, är det svårt att som utomstående veta hur resonemangen går när beslut fattas. Det är emellertid tydligt att det traditionella säkerhetsperspektivet, där stater står i fokus, är dominerande. Utfallet
skulle bli annorlunda om fokus riktades mot individers säkerhet, vilket är
det perspektiv som idag vinner mark. Då skulle det handla om människors
43 SOU 1984:62 Med sikte på nedrustning – omställning från militär till civil produktion i Sverige,
s 329-331 citat på s. 331
28
tillgång till mat för dagen, som i Sydafrika och Pakistan, eller om att vi inte
kan beväpna regimer där kvinnor blir avrättade för ”häxeri och trolldom”
som i Saudiarabien. Exporten till dessa länder är i högsta grad en moralisk
och människorättslig fråga, och detta faktum skapar opinion. Få svenskar
vill tänka på att de egna skattepengarna används för att sälja in export av
krigsmateriel som används för att skada och döda.
Ett andra argument handlar om svenska biståndsmedel och huruvida
det är logiskt att sälja krigsmateriel till länder som vi också ger utvecklingsbistånd till på grund av länderna ifråga behöver stöd till socioekonomiska investeringar. Detta är även en fråga om att följa den blocköverskridande överenskommelse, Sveriges politik för global utveckling (PGU),
som fastslår att Sveriges utrikespolitiska agerande ska vara samstämmigt,
ta hänsyn till effekterna på utvecklingsländer, samt bidra till hållbar och
rättvis utveckling. Fredrik Reinfeldt sade i januari 2013, med anledning av
ÖB:s uttalanden om Försvarsmaktens ekonomi och tillstånd, att ”(…) i en
regeringsmakt, handlar det om att väga av olika intressen mot varandra.
Det en vill ha påverkar också någon annan. Därför måste den som säger
mer försvarsanslag väga det mot: ska det vara mindre skola? Ska det vara
mindre till sjukvården?”44 Samma resonemang borde regering och riksdag
applicera på hela sin säkerhetspolitik. När Sverige säljer krigsmateriel till
fattiga länder blir det mindre resurser över till exempelvis skola och sjukvård. Radarövervakningssystem Erieye, till exempel, exporterades för några år sedan till Pakistan till ett värde av 8,3 miljarder kronor. Samma år
som affären blev klar, 2006, konstaterade FN:s utvecklingsorgan UNDP att
Pakistan vid denna tid lade 47 gånger mer på militären än på vatten och
sanitet, samtidigt som 118 000 människor årligen dör i diarré i landet. Rolf
Lindahl konstaterar i ”Politik för global vapenutveckling” att den svenska
krigsmaterielaffären med Pakistan motsvarar en summa som är 12 gånger
större än Pakistans hela årsbudget för vatten och sanitet.45
Kritiker till svensk krigsmaterielexport måste även nedmontera bilden
av den svenska krigsmaterielexporten som ”ofarlig”. Ett argument som ofta
används är att Sverige främst exporterar större högteknologiska system, så
som Erieye, och att risken för att dessa ska användas för människorätt44 Ewa Stenberg. ”Reinfeldt: Försvaret är ett särintresse” i Dagens Nyheter 29 januari 2013.
45 Rolf Lindahl. Politik för global vapenutveckling. Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen
2009, s. 35
29
skränkningar är lägre än för till exempel mindre handeldvapen. Som
nämnts ovan har fredsorganisationer starkt ifrågasatt detta argument,
bland annat genom att hänvisa till risken för att radarsystem används i
politiska syften för avlyssning och övervakning, inte minst i icke-demokratiska stater. Sverige exporterar ju till exempel övervakningsutrustning
till Saudiarabien. Vidare, vilket också nämnts ovan, är system som Erieye
naturligtvis byggda för att kunna användas för krigföring. Det handlar
fortfarande om krigsmateriel.
Men om moraliska och människorättsliga argument vore nog, skulle exporten inte se ut som den gör idag. Därför måste även de försvars- och säkerhetspolitiska argumenten bakom exporten synas. Det finns flera frågor
att greppa tag om, däribland:
• I de fall som krigsmaterielsamarbeten eller krigsmaterielexport til�låts, är detta i varje specifikt fall nödvändigt för exempelvis svensk
försörjning av vissa varor? Är risken stor för att handelsvägen annars skulle saboteras? Vad blir utfallet om vi väger detta scenario
mot det oetiska i att stödja diktaturer med krigsmateriel?
• Är det säkerhetspolitiskt rimligt att exportera vapen som bidrar till att
trycka ned demokratirörelser och därmed hindra säkerhetspolitiska
framsteg i form av demokratiutveckling?
• Är det säkerhetspolitiskt rimligt att genom vapenexport stödja
auktoritära individer som kan fatta beslut utan förutsägbarhet?
En intuitiv tanke är att icke-demokratiska system tillåter snabba
förändringar i en stats agerande, som är svåra att förutse och i dagens
globaliserade värld (som diskuteras i försvarsbeslutet) kan skapa ett
förändrat läge även för Sverige och svenska intressen.
• Kan Sveriges säkerhet påverkas negativt då folk i icke-demokratiska
stater uppfattar oss som ett land som stödjer deras förtryckare med
krigsmateriel? Kan det öka hotbilden mot Sverige, vad gäller exempelvis terrorism, inte minst om situationen i mottagarlandet förändras och ledningen byts ut?
30
• Är det säkerhetspolitiskt rimligt att exportera JAS 39 Gripen till
stater som redan spenderar mycket pengar på militären istället för
på socioekonomisk utveckling som kan stabilisera samhällen och
förebygga eller stoppa utdragna inbördeskonflikter?
• Är det ekonomiskt rimligt att exportera vapen för miljardbelopp
till stater som vi även ger utvecklingsbistånd till, på grund av
exempelvis socioekonomiska behov?
Flera delar av svensk säkerhetspolitik har på senare tid gått i rakt motsatt
riktning från den som fredsrörelsen och Inga Thorsson förespråkar. Nedrustningsarbetet försvagas medan exporten av krigsmateriel ökar till stater
som inte respekterar mänskliga rättigheter och som skulle behöva investera i utveckling istället. Svenska politiker och opinionsbildare förespråkar samtidigt militära lösningar mer och snabbare än tidigare. Som en röd
tråd genom detta löper ekonomiska intressen, vilket jag diskuterat ovan.
Men det finns även en utbredd uppfattning om att krigsmaterielexport och
militär konflikthantering verkligen utgör konstruktiva insatser för global
utveckling, stabilitet och säkerhet, och att det är Sveriges roll att bidra med
detta (även om utvecklingsbiståndet naturligtvis också finns kvar). Länken mellan nedrustning – inte bara vad gäller massförstörelsevapen, utan
i bemärkelsen demilitarisering - och utveckling, vinner lite erkännande i
svensk utrikes- och säkerhetspolitik så som den ser ut i dag. Men med en
mer öppen diskussion, en redan kritisk opinion, och en vilja från kritiker
att diskutera alla aspekter av svensk krigsmaterielindustri- och export, är
en förändring långt ifrån omöjlig.
31