Transcript Note sur la soutenabilité budgétaire

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LA SOUTENABILITE BUDGETAIRE
I LE CONCEPT ET L’EXPLICITATION DE SON CONTENU
La soutenabilité budgétaire à un sens « macro », c’est ce qui caractérise une
politique budgétaire à moyen terme qui évite les déséquilibres pouvant conduire
l’Etat au « défaut » vis-à-vis de ses créanciers. Mais ce n’est pas à ce niveau que
nous la développerons ci après.
Au niveau d’un ministère et d’un programme, au sein de chaque budget
annuel, la soutenabilité budgétaire est la capacité pour un responsable
administratif à honorer les engagements qu’il doit souscrire grâce
à
l’adéquation entre ses projets de dépense et les autorisations d’engagements
ou crédits de paiement qui lui sont notifiés.
La soutenabilité budgétaire s’apprécie sur deux types de document, la
programmation budgétaire initiale (PBI) et les documents prévisionnels de
gestion des BOP (DPGBOP). Au niveau d’un ministère, la programmation
budgétaire initiale (PBI) répartit les ressources des programmes par titres et actions
entre les BOP qui y sont rattachés. Ensuite s’effectue l a programmation
opérationnelle par les DGPBOP.
La programmation est obligatoire :
- Elle est exhaustive : elle couvre toutes les ressources
- Elle est cependant indicative : son caractère obligatoire
n’interdit
pas une évolution infra-annuelle pour s’adapter au contexte de
gestion (autres utilisations des crédits, accent mis sur une
action particulière…). (La reprogrammation permet d’éclairer la
réorientation de l’affectation des ressources aux activités
quand les écarts, par rapport à la précédente programmation
validée, sont significatifs.).
La programmation budgétaire est de la responsabilité des RPROG et des
RBOP avec le soutien et sous le contrôle des DCAF qui doivent donner un visa (au
même titre que le contrôle des engagements) sur cette soutenabilité avant que le
budget soit mis en œuvre.
La soutenabilité s’apprécie par une grille d’analyse en répondant à dix
questions (la bonne réponse à ces questions sont les dix commandements de
la soutenabilité que doivent absolument maîtriser les RPROG et les RBOP.
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1- A-t-on bien recensé toutes les dépenses ?
Il faut pour cela effectuer le recensement en plusieurs catégories et au sein de
chaque catégorie par nature de dépenses selon la nomenclature par nature.
- Les dépenses obligatoires stricto sensu : charges à payer de l’année N-1 ;
restes à payer sur dépenses engagées ; reports de charge…et surtout
dépenses complètes de rémunération des personnels présents au 1° janvier
de l’année…
- Les dépenses inéluctables : dépenses finançant les droits et avantages
prévus par les lois, les règlements ou les conventions internationales, et
surtout, le solde incompressible des dépenses liées à l’action ou au
fonctionnement des services (loyers, fluides, frais de déplacement…)
- Les dépenses d’investissement qui sont inéluctables à hauteur du plancher
inscrit dans le budget.
- Les dépenses s’ajoutant aux précédentes et liées à des plans d’action
destinés à améliorer les performances.
- Les dépenses optionnelles ou reportables : subventions soumises à un
pouvoir discrétionnaire…
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2- A-t-on bien évalué le montant de chacune des dépenses recensées ?
Il s’agit pour chaque ligne de procéder à une évaluation prévisionnelle de la
dépense. En réalité il y a lieu d’actualiser et d’affiner éventuellement les
données utilisées lors de la préparation du projet de budget. C’est pourquoi
les bases de cette préparation doivent être connues du RPROG.
- Pour les dépenses reconduites, la question est de percevoir les facteurs
éventuels d’évolution qui peuvent être de deux types, soit internes
(changement du nombre d’unités d’œuvre…) soit externes (variation de prix
de produits…). Pour les facteurs internes, on doit à ce stade disposer avec
précision du nombre des unités d’œuvre prévisionnelles qui vont influencer
les dépenses dans l’année. Pour les facteurs externes il faut disposer d’une
prévision d’évolution qui pourra par exemple venir des services de prévision
économique (taux d’inflation…).
- Pour les dépenses nouvelles, on peut encore distinguer entre dépenses
engagées et dépenses à engager. Dans le premier cas on aura pour base de
la budgétisation les documents ayant servi à évaluer l’engagement (par
exemple les termes d’un contrat). Dans les autres cas une prévision la plus
réaliste possible doit être effectuée.
3- S’est on assuré que l’enveloppe des programmes couvre les dépenses
programmées ?
Il s’agit, une fois les évaluations ligne par ligne effectuées, de s’assurer
qu’elles n’ont pas conduit à dépasser l’enveloppe du programme ce qui peut
arriver en cas d’erreur initiale ou de variation nouvelle des hypothèses.
La conséquence de ces incohérences sera la même, selon que l’origine se
trouvera au niveau des dépenses obligatoires ou inéluctables ou des
dépenses optionnelles ou de plans d’action.
Dans tous les cas, il faudra redimensionner les dépenses de deuxième
catégorie en faisant des arbitrages qui préserveront les plans d’action les plus
porteurs de progrès.
En fait, s’il n’était pas porté remède à cette situation, la PBI ou les DPGBOP
seraient déclarés en « insoutenabilité absolue » par le contrôleur financier et il
y aurait une obligation de les revoir.
Il faut donc que ces documents soient prés en temps utile pour recevoir ce
visa avant le début des opérations.
Un des facteurs de discussion pourra être la véracité des hypothèses
d’actualisation retenues, d’où l’utilité d’avoir au niveau national des indices de
référence qui font autorité.
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4- A t-on recensé les d’économies possibles susceptibles de dégager des
marges de manœuvre ?
Même dans le cadre d’un budget dans lequel on se trouve limité aux dépenses
obligatoires et inéluctables il est possible de se créer des marges de manouvre en
mettant en place des mesures d’efficience et d’économies. Cela est envisageable par
exemple en évitant les gaspillages (moduler mieux les commandes d’imprimés en
fonction des probabilités réelles d’utilisation et ne pas les modifier sans raison
majeure afin d’éviter de les mettre au pilon, habituer les agents à économiser les
fluides, circuler avec des moyens de transport moins coûteux…).
C’est souvent au niveau des BOP que ce genre d’économies se trouve, il faut les
encourager en maintenant le bénéfice de la marge de manœuvre ainsi créée au BOP
initiateur mais en s’efforçant de créer un effet d ‘exemplarité en diffusant les bonnes
pratiques.
L’avantage de ces mesures est qu’elles peuvent porter leurs fruits de manière
reconductible et sont de véritables économies, à l’inverse des facilités qui consistent
simplement à repousser à l’année suivante un certain nombre de dépenses.
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5- Les clés de répartition de la PBI entre les BOP sont elles pertinentes ?
La PBI fixe le niveau et la répartition des crédits entre les BOP, centraux ou
déconcentrés, au sein de tous les programmes d’un même ministère en début
d’exécution budgétaire. C’est l’image instantanée et initiale d’un budget en
début de gestion, dont le contenu peut évoluer en cours d’exercice
(programmation modifiée). Elle prévoit la ventilation des crédits entre les BOP
centraux et/ou déconcentrés et la répartition des emplois et des crédits de
personnel et détermine par conséquent le niveau de dépenses de chacun.
La PBI obéit dans sa conception à un principe de «sincérité » budgétaire. La
répartition en BOP doit donc obéir à des clefs précises qui garantissent la
soutenabilité budgétaire à priori à chacun des services qui sont alimentés par les
BOP. En majorité ces clefs de répartition suivent les unités d’œuvre (agents
locaux…) mais il peut y avoir dans chaque BOP une petite part des crédits qui
soit déterminée par la mise en œuvre de plans d’action identifiés comme
nécessaires lors de la phase du dialogue de gestion.
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6- A ton recensé les risque potentiels majeurs et a ton préparé des
scénarios de réponse ?
Différents évènements peuvent en cours d’année bouleverser les prévisions. Assurer
la soutenabilité budgétaire suppose une réflexion sur ces risques, leur identification,
voire la possible quantification de leurs impacts.
Le RPOG doit donc faire conduire une réflexion sur la cartographie des risques
budgétaires.
Bien entendu cette cartographie doit déboucher sur des scénarios ou hypothèses de
réponse à ces risques afin d’éviter d’être totalement pris au dépourvu en cas de
survenance.
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7- A ton gardé une réserve nationale correctement évaluée pour faire face
aux aléas et aux décisions de pilotage ?
La mise en réserve s’opère au niveau du programme et consiste à rendre
indisponible, dès le début de la gestion, une fraction des crédits ouverts en loi de
finances et sa répartition entre les BOP est assurée par le responsable de
programme.
Cette réserve se distingue de celle qui peut être normée et pilotée nationalement par
la direction du budget et qui constitue la régulation budgétaire (gels de crédits en
prévision d’un PLFR)
Le contrôle financier s'assure de la constitution, en tant que de besoin, d'une réserve
nationale de crédits destinée à prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire
(…) .
La PBI intègre ces deux réserves de précaution.
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8- A ton élaboré des calendriers de délégation de crédits, d’engagements
et de paiement correspondant aux activités opérationnelles ?
Une fois les crédits du budget de l’année rendus disponibles pour les ordonnateurs
principaux (ministres), il convient de les mettre à la disposition des ordonnateurs
secondaires ou délégués.
Toutefois, les crédits ne sont pas mis à la disposition en un bloc, il y a lieu de
procéder à un certain étalement dans le temps, à la fois pour des raisons de
trésorerie générale et ensuite parce qu’il ne servirait à rien de déléguer en début
d’année des crédits à dépenser en fin d’année.
Il y a donc en accord avec la direction du budget, un calendrier de mise à disposition
des crédits au profit de chaque RPROG.
Mais celui-ci à son tour doit élaborer un calendrier de délégation de crédits
(ordonnancement d’une enveloppe de crédits à un ordonnateur délégué) qui tienne
compte des contraintes de gestion de chacun des BOP.
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9- A ton mis en place un tableau de bord de suivi des crédits avec un
comparatif entre le déroulement constaté, la PBI et les DGPBOP ?
Le tableau de bord de suivi de la consommation des crédits en AE et en CP
est un élément essentiel du pilotage des crédits.
Ce tableau de bord devra en principe être un sous produit des systèmes de
gestion informatique de la dépense de l’Etat.
Ces tableaux de bord devront cependant permettre à tout instant une
comparaison entre le réalisé et le projeté, tant dans les délégations que dans
la dépense effective.
Il est donc indispensable que soient entrées dans le système ces éléments de
gestion budgétaire prévisionnelle (PBI et DGPBOP). Sinon, un système
périphérique doit être mis en place avec le croisement des deux types de
données : prévision budgétaire et engagement ou dépense effective.
Nous notons au passage que du point de vue du pilotage des crédits, l’acte
important c’est l’engagement, à partir de celui-ci il faut considérer que les
crédits sont consommés car le reste est inéluctable.
La véritable comptabilité permettant le pilotage de la dépense par les
ordonnateurs est donc la comptabilité des engagements. Ceux ci ne doivent
jamais dépasser les enveloppes budgétaires.
10- A-t-on préparé les leviers de pilotage des crédits en fonction des écarts
constatés ?
Les causes de variation par rapport aux prévisions sont multiples :
- Variation exogène des hypothèses,
- Evènements particuliers,
- Décisions exceptionnelles.
Il peut y avoir des aléas défavorables mais aussi des aléas favorables donc le
pilotage va consister soit à trouver des marges de manœuvre pour faire face à
ces imprévus, soit prendre les décisions permettant d’affecter au mieux les
bonus.
Les leviers de pilotage permettant de recadrer l’exécution par rapport à la
prévision sont :
- Les réserves qui avaient été créées au niveau du programme,
- Les économies inattendues (retards dans certains projets …)
- Les aménagements de calendrier,
- Le transfert d’un BOP à un autre.
Le pilotage des crédits en cours d’année est par excellence le domaine ou va être
utilisée au mieux la fongibilité des crédits qui est entre les mains du RPROG, c’est
cette fongibilité des dépenses entre les diverses natures de dépense et entre les
activités ou BOP qui va permettre de réagir convenablement. Sans prévision
préalable et tableau de bord d’exécution, la fongibilité n’a pas de sens.
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II- LES ACTIONS DE SOUTIEN ENVISAGEABLES
1) En premier lieu il faut envisager la rédaction d’un guide de la
soutenabilité qui développe pour chacun des dix commandements les
conseils à suivre et les outils disponibles.
Ce guide sera aussi transformé en guide d’audit qui permettra aux
instances d’audit de contrôler la bonne mise en œuvre de ces
préconisations et éventuellement diagnostiquera soit un soutien
renforcé soit des sanctions à un comportement défaillant.
2) En second lieu il faut élaborer des documents types qui seront
d’ailleurs repris dans le guide :
-
Présentation type d’une PBI,
Présentation type d’un DGPBOP
Modèle de tableau de bord,
Calendrier type de délégation de crédits
3) Ensuite, des actions de formation particulières sont à mettre en place
s’agissant de l’évaluation des risques, des actions de pilotage, de
recensement et de mobilisation des marges de manœuvre.
4) Enfin, on peut envisager éventuellement un petit module de formation
de type « cost killer »…