Transcript RÉPUBLIQUE ET CANTON DU JURA

RÉPUBLIQUE ET CANTON DU JURA
TRIBUNAL CANTONAL
COUR ADMINISTRATIVE
ADM 32 / 2014
Présidente
Juges
Greffière
:
:
:
Sylviane Liniger Odiet
Pierre Broglin et Daniel Logos
Gladys Winkler Docourt
ARRET DU 18 AOÛT 2014
en la cause liée entre
1. A.,
2. Les époux B.,
3. C.,
- représentés en justice par Me Many Mann, avocat à Delémont,
recourants,
et
1. la Section des permis de construire (SPC), Rue des Moulins 2, 2800 Delémont,
intimée n° 1,
2. D.,
- représentés en justice par Me Charles Poupon, avocat à 2800 Delémont,
intimés n° 2,
relative à la décision de la juge administrative du Tribunal de première instance du
18 février 2014.
_____
CONSIDÉRANT
En fait :
A.
Par décision du 25 septembre 2013, la Section des permis de construire (ci-après :
intimée n° 1) a délivré un permis de construire à D . (ci-après : intimés n° 2),
domiciliés à U., portant sur la construction d'une maison familiale avec deux
terrasses couvertes et place couverte en annexes contiguës, deux garages en
annexe, pompe à chaleur, sur la parcelle N° xxx du ban de U., au lieu-dit "…".
2
B.
A., les époux B. ainsi que C. (ci-après : les recourants), tous quatre ayant fait
préalablement opposition lors du dépôt public de la demande de permis, ont recouru
contre cette décision auprès de la juge administrative du Tribunal de première
instance.
C.
Par jugement du 18 février 2014, la juge administrative du Tribunal de première
instance a déclaré les recours irrecevables faute de qualité pour recourir des
recourants et confirmé la décision d'octroi du permis de construire de l'intimée n° 1.
D.
Par mémoire non daté, posté le 24 mars 2014 et reçu le 25 mars 2014, les
recourants ont recouru auprès de la Cour administrative en concluant à ce qu'il soit
constaté que le permis de construire du 25 septembre 2013 n'est pas conforme au
droit, à l'annulation du permis de construire du 25 septembre 2013, sous suite des
frais et dépens. Les recourants invoquent une violation du droit dans l'examen de
leur qualité pour recourir, l'arbitraire dans l'application du droit de la construction, la
protection de leur bonne foi, le défaut de motivation ainsi qu'un abus du pouvoir
d'appréciation dans l'application des articles 219 et 227 Cpa relatifs à la répartition
des frais et dépens de la procédure devant la juge administrative.
Ils font valoir que, domiciliés à U. et propriétaires de terrain, ils ont un intérêt digne
de protection à contester la construction projetée dès lors qu'ils remettent en cause
sa densité et son volume. Sur le fond, les recourants estiment que le Conseil
communal de U. a outrepassé ses compétences et violé le règlement de vente en
cédant aux intimés n° 2 deux parcelles d'une surfac e totale de 1'888 m2. Les
recourants relèvent en outre que l'indice d'utilisation du sol n'est pas respecté. Dans
un troisième grief, ils font valoir également une violation du principe de la bonne foi
ainsi qu'une violation du droit d'être entendu. Selon eux, le Conseil communal leur
avait promis d'émettre un préavis négatif quant au projet des intimés n° 2, promesse
qu'il n'a pas tenue. Quant à la violation du droit d'être entendu, les recourants
estiment que la juge administrative ne s'est pas prononcée sur l'ensemble de leurs
griefs. Enfin, selon les recourants, la juge administrative a commis un abus du
pouvoir d'appréciation quant à la répartition des frais et dépens de première
instance.
E.
Le 24 avril 2014, la juge administrative du Tribunal de première instance a précisé
que le recours n'appelait aucune remarque particulière de sa part.
F.
Par mémoire de réponse du 30 avril 2014, les intimés n° 2 ont conclu, à titre
préjudiciel, à l'irrecevabilité du recours des recourants et, à titre principal, au rejet du
recours, le tout sous suite des frais et dépens.
Les intimés n° 2 font valoir en substance que les r ecourants n'ont pas qualité pour
recourir. Quant aux arguments invoqués par les recourants sur le fond du litige, ils
doivent être rejetés pour autant qu'ils soient recevables.
3
G.
Dans sa prise de position du 13 juin 2014, la Section des permis de construire a
conclu au rejet du recours et, partant, à la confirmation du jugement de première
instance ainsi qu'à la décision d'octroi du permis de construire du 25 septembre
2013, sous suite des frais et dépens.
H.
Il sera revenu ci-après en tant que besoin sur les arguments des parties.
En droit :
1.
La compétence de la Cour administrative pour statuer sur le recours découle de
l'article 38 al. 1 du décret concernant le permis de construire (DPC ; RSJU 701.51).
2.
Il convient en premier lieu de préciser l'objet de la contestation, lequel est déterminé
par la décision attaquée. Ainsi, seul le régime juridique fixé par la décision en cause
rentre dans la compétence de l'instance de recours (MOOR/POLTIER, Droit
administratif, Volume II, Les actes administratifs et leur contrôle, Berne 2011, p. 823
et les références citées). Dans la procédure de recours ultérieure, l'objet du litige est
fonction des conclusions retenues (BROGLIN, Manuel de procédure administrative,
Courrendlin 2009, no 268). La contestation ne saurait ainsi excéder l’objet de la
décision attaquée, c’est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels
l’autorité inférieure s’est prononcée ou, d’après une interprétation correcte de la loi,
aurait dû se prononcer de manière contraignante. L’objet d’une procédure
administrative ne peut donc pas s’étendre ou qualitativement se modifier au fil des
instances, il peut se réduire dans la mesure où certains éléments de la décision
attaquée ne sont plus contestés devant l’autorité de recours (BOVAY, Procédure
administrative, Berne 2000, p. 390). La motivation du recours doit permettre de
comprendre pour quelles raisons et sur quels points la décision attaquée est
contestée ; ainsi, si l'autorité n'est pas entrée en matière sur la demande du
recourant, la motivation du recours doit porter sur cette question (BROGLIN, op. cit.,
no 289). La motivation doit se rapporter à l'objet du litige tel qu'il est circonscrit par
la décision querellée (ATF 133 IV 119 consid. 6.4 ; 131 II 533 consid. 6.1). Un
recours qui ne comporte que des arguments sur le fond alors qu'il est dirigé contre
une décision ou un arrêt d'irrecevabilité ne répond pas à ces exigences et est
irrecevable (ATF 135 II 145 consid. 4 ; TF 1B_114/2012 du 13 mars 2012 consid. 3 ;
1B_197/2010 du 24 juin 2010 consid. 2). De même, le fait de discuter du fond de
l'affaire ne satisfait pas cette exigence lorsque l'autorité précédente n'est pas entrée
en matière pour des motifs formels (TF 1B_251/2012 du 3 juillet 2012 consid. 3;
ATF 123 V 335 consid. 1b; 118 Ib 134 consid. 2).
Au cas particulier, la décision litigieuse du 18 février 2014 déclare les recours
irrecevables faute de qualité pour agir des recourants. Il définit l'objet du litige et
limite l'examen de la Cour de céans à cette seule question. Or les recourants,
représentés par un mandataire professionnel, retiennent uniquement des
conclusions tendant à la constatation que le permis de construire n'est pas
conforme au droit, partant à son annulation, à savoir sur le fond du litige. Sortant de
l'objet du litige, ces conclusions sont irrecevables. Il en va de même de toute
4
l'argumentation développée par les recourants et se rapportant à l'octroi du permis
de construire, à savoir les chiffres 3 à 7 du mémoire de recours, qui concernent tous
le fond du litige.
3.
Cela étant, le chiffre 2 du mémoire de recours intitulé "qualité pour recourir"
comporte une motivation relative à la qualité pour recourir qu'il convient d'examiner,
dans la mesure où elle seule concerne l'objet du litige. On peut en effet admettre
que les recourants demandent implicitement l'annulation de la décision de la juge
administrative, dans la mesure où ils contestent que celle-ci ait déclaré leur recours
irrecevable.
Pour le surplus, le recours a été interjeté dans les forme et délai légaux et les
recourants sont manifestement atteints par la décision litigieuse qui leur dénie la
qualité pour recourir, de telle sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
4.
Conformément à l'article 120 let. a Cpa, a qualité pour recourir quiconque est
particulièrement atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à
ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
4.1
Ne peut recourir que celui qui est particulièrement atteint. L'adjectif
"particulièrement" a été ajouté lors de la modification du 20 décembre 2006 pour
faire correspondre la qualité pour recourir au plan cantonal aux conditions pour
recourir au plan fédéral, notamment devant le Tribunal fédéral, qui règle la question
à l'article 89 al. 1 let. b LTF (BROGLIN, op. cit., n. 296). L'adjectif "particulièrement"
vise à resserrer la portée de l'intérêt digne de protection (ATF 135 II 145 consid.
6.1 ; ATF 133 II 468 consid. 1).
4.2
L'intérêt digne de protection représente tout intérêt pratique ou juridique à demander
la modification ou l'annulation de la décision attaquée. Cet intérêt consiste donc
dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui
évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que
la décision attaquée lui occasionnerait. Cet intérêt doit être direct et concret. En
particulier, le recourant doit se trouver, avec la décision entreprise, dans un rapport
suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Il doit être touché
dans une mesure et avec une intensité plus grande que l'ensemble des administrés.
Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou dans l'intérêt d'un tiers est
exclu. Cette exigence a été posée de manière à empêcher l'action populaire (ATF
135 II 145 consid. 6.1). Le recourant doit donc avoir un intérêt personnel qui se
distingue nettement de l'intérêt général des autres membres de la collectivité dont
l'organe a statué (ATF 133 II 468 consid. 1). L'intérêt pratique est un élément central
pour apprécier la recevabilité des griefs du recourant : le voisin peut être habilité à
se prévaloir de normes qui ne sont pas destinées à le protéger si l'admission de son
grief est susceptible de lui procurer un avantage pratique. Un recours dont le seul
but est de garantir l'application correcte du droit demeure irrecevable, parce
qu'assimilable à une action populaire (AEMISEGGER/HAAG, Commentaire pratique de
la protection juridique en matière d'aménagement du territoire, 2010, n. 123 ad art.
5
34 LAT ; cf. ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 et 2.3, 1C_320/2010 du 9 février 2011
consid. 2.3 et 1C_236/2010 du 16 juillet 2010 consid. 1.4 et 1.5 et les références
citées).
4.3
On qualifie généralement de voisins les personnes situées sur la parcelle contigüe
ou à une distance raisonnable. Cette question dépend avant tout d'une appréciation
de l'ensemble des éléments de fait juridiquement pertinents et, en particulier, de la
nature et de l'intensité des nuisances susceptibles d'atteindre le voisin. Ainsi, s'il est
certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse serait à l'origine
d'immissions – bruit, vibrations, lumière ou autres – touchant spécialement les
voisins, même situés à quelque distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour
recourir (TF 1C_907/2013 du 1er mai 2014 consid. 1.1 ; TF 1C_2/2010 du 23 mars
2010 consid. 3). La qualité pour agir a ainsi été admise notamment dans des cas où
les parcelles litigieuses étaient distantes de 25 m, 45 m, 70 m, 120 m, et même
150 m. Tant le propriétaire que le titulaire d'un droit réel restreint (d'habitation,
d'usufruit, de superficie, de gage, d'emption ou de préemption) ou d'un droit
obligationnel, comme le locataire ou le fermier, ont par ailleurs en principe qualité
pour recourir (RJJ 2011, p. 70 consid. 2 et les références).
4.4
La qualité pour recourir est également admise lorsque sont en cause des
immissions immatérielles, soit essentiellement les atteintes portées à la vue ou au
bien-être. Le voisin peut ainsi se prévaloir du caractère inesthétique de la
construction à la condition qu'elle soit bien visible depuis son propre fonds (TF
1C_18/2008 du 15 avril 2008). Un bâtiment n'est en effet pas perçu comme un objet
individuel mais fait partie de son environnement, qu'il contribue à modifier
durablement. La valeur d'un bâtiment se mesure notamment en fonction de l'image
de son environnement. Une nouvelle construction dérangeante peut amoindrir la
valeur d'un bâtiment existant ou prendre soleil et lumière de par ses dimensions
(Beat ZUMSTEIN, Die Anwendung der ästhetischen Generalklauseln des kantonalen
Baurechts, Dissertation, St-Gall 2001, p. 62). La jurisprudence se montre toutefois
plus sévère pour les immissions immatérielles que pour les immissions matérielles
comme le bruit ou la pollution de l'air. Plus le voisinage est éloigné et plus
l'immission doit être intensive. En matière de privation de vue notamment, il faut
prendre en considération la portion de la parcelle touchée et refuser, en principe, la
légitimation à recourir si celle-ci est petite (ZEN-RUFFINEN, op. cit., p. 184 et les
références ; pour un résumé de la jurisprudence relative à la qualité pour recourir
des voisins, cf. ADM 96 + 102/2013 du 14 juillet 2014 consid. 2.1 et les références).
4.5
La proximité avec l'objet du litige ne suffit pas à elle seule à conférer au voisin la
qualité pour recourir contre l'octroi d'une autorisation de construire. Celui-ci doit en
outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la
décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt
personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la
collectivité concernée de manière à exclure l'action populaire (TF 1C_754/2013 du
28 avril 2014 consid. 3.1 ; TF 1C_907/2013 du 1er mai 2014 consid. 1.1),
indépendamment des griefs soulevés (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3). On admet que
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le recourant retire un avantage pratique à la procédure si l'issue favorable du
recours empêche la réalisation de la construction selon les plans autorisés (ATF
précité consid. 2.3). La jurisprudence a considéré que des voisins, situés à environ
100 mètres de la construction projetée, ne sont pas particulièrement atteints par ce
projet s'ils ne voient pas depuis leur propriété la toiture qu'ils critiquent (TF
1C_338/2011 du 30 janvier 2012 consid. 3, publié in SJ 2012 I 422). Le voisin doit
ainsi invoquer des dispositions de droit des constructions susceptibles d'avoir une
incidence sur sa situation de fait ou de droit (TF 1C_2/2010 du 23 mars 2010
consid. 3), même si elles tendent à protéger l'intérêt public ou de tiers, à l'exemple
de la réglementation relative aux places de stationnement minimales, les
prescriptions de la zone ou les normes d'esthétique communales (AEMISEGGER,
Erste Erfahrungen mit dem Bundesgerichtsgesetz, in Jusletter 10 novembre 2008,
n. 65). Les seuls griefs recevables sont toutefois ceux dont l'admission est de nature
à apporter une utilité pratique à la situation de fait du recourant (RDAF 2008 I 487,
p. 492 ; TF 1C_18/2008 du 15 avril 2008 consid. 5.1). Ainsi, le recourant ne peut
pas invoquer des normes sur l'agencement intérieur des constructions sises sur un
fond voisin (ATF 133 II 249 consid. 1.3.2), ni se plaindre de l'insuffisance de
l'aération ou de l'éclairage de locaux d'habitation (WURZBURGER, Commentaire de la
LTF, Berne 2009, n. 32 ad art. 89 et les références), et pas davantage du nonrespect des prescriptions de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie,
lorsque l'admission du recours sur ce point ne lui conférerait en général aucun
avantage pratique dans la mesure où elle n'entraînerait pas nécessairement une
modification du gabarit des bâtiments ou de leur implantation (DONZALLAZ, op. cit.,
n. 3098 ad art. 89 et la référence). Il convient toutefois de ne pas confondre les
critères de la qualité pour recourir avec les griefs de recours, la qualité pour recourir
pouvant être donnée indépendamment des griefs soulevés (Clémence GRISEL
RAPIN, Qualité pour recourir du voisin et griefs de recours, DC 2014 p. 85).
5.
5.1
5.2
Au cas d'espèce, l'exploitation de A., qui se trouve sur la parcelle no yyy du ban de
U., se situe en dehors de cette localité, à plus d'un kilomètre de la parcelle des
intimés n° 2 qu'il n'aperçoit manifestement pas. Sa parcelle étant trop éloignée de
celle des intimés n° 2, ce recourant ne peut donc ê tre considéré comme un voisin
proche. Ce dernier en était totalement conscient et avait par ailleurs précisé dans
son opposition du 22 mai 2013 : "je sais que mon opposition sera difficile à prendre
en compte puisque je n'habite pas à proximité de cette construction (…)". Sa qualité
pour recourir doit donc lui être déniée.
C. est propriétaire de la parcelle no zzz du ban de U. Il habite à plus de 250 m de la
construction litigieuse. Plusieurs parcelles séparent la sienne de celle des intimés n°
2 ainsi qu'une route (extrait du géoportail consulté le 9 juillet 2014). Il n'aperçoit pas
la parcelle des recourants (feuillet no xxx de U.) depuis chez lui. A l'instar du
recourant n° 1, le recourant n° 3 ne saurait être c onsidéré comme un voisin au sens
de la jurisprudence et de la doctrine car il est manifestement trop éloigné de la
parcelle des intimés n° 2. Compte tenu de la distan ce importante entre sa propre
parcelle et celles des époux D., il lui incombait au demeurant d'établir les faits
7
propres à fonder sa qualité pour recourir, ce qu'il n'a pas fait (ATF 133 II 249 consid.
1).
5.3
En ce qui concerne les époux B., leur parcelle se situe à 25 m de la parcelle no xxx
des intimés n° 2 (extrait du géoportail consulté le 9 juillet 2014). Bien que séparés
de celle-ci par une parcelle, ils se trouvent ainsi à proximité de la construction
litigieuse et doivent être considérés comme des voisins immédiats.
5.3.1
Conformément à la jurisprudence précitée, la qualité de voisin n'est pas le seul
critère permettant d'examiner la qualité pour recourir. Il faut encore que les
recourants démontrent en quoi l'admission du recours est de nature à apporter une
utilité pratique à leur situation de fait.
5.3.2
Les époux B. contestent notamment la densité de la construction projetée par les
intimés n° 2 et le non-respect de l'indice minimal d'utilisation du sol de 0.25 pour les
zones d'habitation prévu dans la fiche 1.05 du plan directeur cantonal. En tant que
le non-respect de l'indice d'utilisation du sol est de nature à avoir une influence
pratique quant à la vue depuis leur parcelle, dès lors que l'issue favorable de leur
recours empêcherait la réalisation de la construction projetée, la qualité pour
recourir aurait dû leur être reconnue en première instance.
5.4
Au vu de tout ce qui précède, les recours de A. et de C. doivent être rejetés dans la
mesure où ils ne disposent pas de la qualité pour recourir contre l'octroi du permis
de construire aux époux D. En revanche, le recours des époux B. doit être admis et
le dossier retourné à la juge administrative du Tribunal de première instance pour
qu'elle entre en matière sur ce recours.
6.
6.1
6.2
Les frais de la présente procédure sont répartis conformément à l'article 220 al. 1 et
2 Cpa et doivent être mis à raison d'un cinquième chacun à la charge de A., C. et
des intimés nos 2, le solde étant laissé à la charge de l'Etat. Au vu du résultat auquel
il est parvenu, chaque partie obtenant partiellement gain de cause, il y a lieu de
compenser les dépens entre les parties.
Quant aux frais et dépens pour le jugement de première instance, il convient
également sur ce point de renvoyer le dossier à la juge administrative pour qu'elle
statue sur leur sort.
8
PAR CES MOTIFS
LA COUR ADMINISTRATIVE
rejette
les recours de A. et de C. ;
admet
le recours des époux B. dans la mesure où il est recevable ;
partant,
confirme
la décision du 18 février 2014 de la juge administrative du Tribunal de première instance
dans la mesure où elle déclare irrecevable le recours de A. et de C. ;
annule
pour le surplus ladite décision ;
renvoie
le dossier à la juge administrative du Tribunal de première instance pour qu'elle entre en
matière sur le recours des époux B. et qu'elle statue sur le sort des frais et dépens des
différentes parties ;
met
une partie des frais judiciaires de la présente procédure, par CHF 900.-, à prélever sur
l’avance des recourants, à charge de A. et C. à raison de CHF 300.- chacun, et CHF 300.- à
la charge de D., solidairement entre eux, ceux-ci étant condamnés à rembourser cette
somme aux recourants ;
ordonne
la restitution aux recourants du solde de leur avance de frais, soit CHF 600.- ;
laisse
le solde des frais de la procédure de recours à la charge de l'Etat ;
compense
les dépens entre les parties ;
9
informe
les parties des voies et délai de droit selon avis ci-après ;
ordonne
la notification du présent arrêt :
- aux recourants, par leur mandataire, Me Many Mann, avocat à 2800 Delémont ;
- aux intimés n° 2, par leur mandataire, Me Charles Poupon, avocat à 2800 Delémont ;
- à la Section des permis de construire, Rue des Moulins 2, 2800 Delémont ;
- à la juge administrative du Tribunal de première instance, Le Château,
2900 Porrentruy.
Porrentruy, le 18 août 2014
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente :
La greffière :
Sylviane Liniger Odiet
Gladys Winkler Docourt
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral.
Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une
langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent
exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une
question juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées
comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en
va de même de la décision attaquée.