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N°25 – Mars 2014 Droit de l’urbanisme SCOT PLU Urbanisme commercial Contentieux des PLU et SCOT Autorisations de construire Urbanisme opérationnel Droit de préemption Marie-Alexandra Vankemmelbeke Immobilier – Construction Arthur de Galembert Immobilier - Baux commerciaux EDITORIAL A la suite de la loi promulgation de la loi ALUR du 24 mars 2014, un numéro spécial s’imposait afin d’en appréhender les multiples aspects. Devant l’importance de cette réforme, nous avons décidé de scinder cette analyse en deux parties : une partie – ici développée - consacrée à l’urbanisme et une autre qui exposera l’ensemble des autres aspects (copropriété et rapports locatifs notamment) dans la prochaine newsletter. L’idée n’étant pas de prétendre à l’exhaustivité mais d’être suffisamment complet pour vous permettre d’en cerner les principaux points. Bonne lecture ! Pierre-Henri Roussel Immobilier – Droit notarial CORTEN Axelle Viannay Immobilier – Droit public Olivier Douek Immobilier – Copropriété 1 SCOT Hiérarchie des normes clarifiée (L.111-1-1 CU) A la suite des lois SRU du 13 décembre 2000 et ENE du 12 juillet 2010 qui ont posé le rôle intégrateur du SCOT dans la hiérarchie des normes urbanistiques, l’article L.111-1-1 du CU est réécrit dans l’objectif de : - Clarifier les règles de compatibilité et de prise en compte des documents de rang supérieur opposables aux SCOT, et, en l’absence de SCOT, aux PLU, documents en tenant lieu et cartes communales et limiter les rapports de prise en compte et compatibilité du PLU avec les documents de rang supérieur. En présence d'un SCOT, le principe est l'absence d'opposabilité directe au PLU, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale des normes supérieures opposables au SCOT. - Modifier le délai de prise en compte du SCOT : si un SCOT est approuvé après l’approbation d’un PLU, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou la carte communale, ils doivent, si nécessaire, être rendus compatibles dans un délai d’un an, sauf si une révision du PLU ou du document en tenant lieu s’impose (auquel cas un délai de trois ans est imparti). Ce délai d’un an ne s’impose toutefois qu’aux mises en compatibilité à des SCOT approuvés après le 1er juillet 2015. Les autres restent soumises à l’ancien délai de trois ans. Urbanisation limitée en l’absence de SCOT : reformulation des règles (L.122-2 et L.122-2-1) Si le SCOT est conforté dans son rôle de pivot de l’urbanisme réglementaire, seul 20 % du territoire en est couvert, d’où une incitation à s’en doter à travers une forte réduction des possibilités d’urbanisation nouvelle en l’absence de SCOT. La loi ALUR étend le champ d’application de cette interdiction. Dans les communes non couvertes par un SCOT : - Ne peuvent être ouverts à l’urbanisation : - Les zones AU d’un PLU délimitées après le 1er juillet 2002 (inchangé) Les zones N et A des PLU (Apport ALUR) Les secteurs non constructibles des cartes communales (Apport ALUR) Les secteurs non urbanisés des communes couvertes par un document d’urbanisme en vue de la réalisation des projets mentionnées aux 3 et 4 de l’article L.111-1-2 I (Apport ALUR) Aucune autorisation d’exploitation commerciale (ou cinématographique) ne peut être délivrée dans une zone ou secteur rendu constructible après l'entrée en vigueur de la loi n°2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat (Apport ALUR). A noter, toutefois que jusqu’au 31 décembre 2016, ces interdictions ne sont pas applicables dans les communes situées à plus de 15km du rivage de la mer ou de la limite extérieure d’une unité urbaine de plus de 15.000 habitants. 2 Les possibilités de déroger à cette interdiction ont par ailleurs été réécrites (nouvel article L.122-2-1) : - La dérogation ne peut être accordée « que si l'urbanisation envisagée ne nuit pas à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ou à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques, ne conduit pas à une consommation excessive de l'espace, ne génère pas d'impact excessif sur les flux de déplacements et ne nuit pas à une répartition équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services ». L’on passe donc d’un principe d’autorisation (la dérogation ne pouvait jusque-là être refusée que si les inconvénients éventuels de l'urbanisation envisagée pour les communes voisines, pour l'environnement ou pour les activités agricoles étaient excessifs au regard de l'intérêt que représentait pour la commune la modification ou la révision du plan) à un principe d’interdiction (la dérogation ne peut être accordée que si…) - Consultation de la Commission départementale de consommation des espaces agricoles en lieu et place de la Commission départementale de la nature des paysages et des sites et de la chambre d'agriculture. - La demande de dérogation à l’interdiction d’obtention d’une autorisation d’exploitation commerciale est déposée par le pétitionnaire. PLU Passage du POS en PLU (L.123-19 du CU) Depuis la loi SRU, des dispositions incitent les communes à transformer leur POS en PLU. Celles-ci sont une nouvelle fois reformulées afin d’en accélérer le processus : - Les POS non mis en forme de PLU au 31 décembre 2015 deviennent caducs. A compter du 1er janvier 2016, les règles générales d'urbanisme s’y appliquent donc. - Compétence intercommunale Exception : lorsqu'une procédure de révision du POS a été engagée avant le 31 décembre 2015, cette procédure peut être menée à terme sous réserve d'être achevée au plus tard trois ans à compter de la publication de la loi ALUR (26 mars 2014). Cette disposition âprement discutée devant le Parlement a été finalement votée dans les termes suivants : - Transfert de la compétence PLU aux communautés d’agglomération et communautés de communes dans un délai de trois ans suivant la publication de la loi ALUR - Transfert de droit au terme de ce délai de trois ans - Minorité de blocage permettant de s’opposer à ce transfert de compétence : au moins 25% des communes représentant 20% de la population. 3 PLU Règlement (L.123-1-5 CU) Si l’article L.123-1-5 est en grande partie réécrit, cette reformulation retient surtout l’attention sur deux points : Suppression du COS Le constat de son inadaptation, de sa trop grande rigidité et des freins engendrés au renouvellement urbain ont conduit le législateur à supprimer le COS dans les PLU. Conséquences : - Les demandes de permis de construire déposées après l’entrée en vigueur de la loi ne peuvent plus être instruites au regard des règles de COS dans les communes couvertes par un PLU. Exception : les communes couvertes par un POS, non concernées par cette réforme, continue à en faire application. - Suppression du contrôle des divisions des terrains bâtis prévu à l’article L123-1-11 du code de l’urbanisme. - Suppression du mécanisme de transfert de COS prévu à l’article L123-4 du code de l’urbanisme (permettant de construire en zone naturelle moyennant transfert par convention des droits à construire). - Impact sur les surdensités accordées respectivement i) pour certains programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux (L127-1 CU), ii) pour les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique élevés ou alimentées à partir d'équipements de production d'énergie renouvelable ou de récupération (L128-1 et 128-3 CU) et iii) dans des secteurs délimités pour permettre l'agrandissement ou la construction de bâtiments à usage d'habitation (L.123-1-11) : soit la majoration concerne seulement le COS et, il n'y a plus de majoration possible, soit la majoration concerne les règles relatives au gabarit, à la hauteur, et/ou emprise et elle continue à s'appliquer. Suppression des superficies minimales de terrain Depuis la loi SRU du 13 décembre 2000, la possibilité d’instituer une taille minimal de terrain était fortement encadrée (justification de contraintes techniques relatives à la réalisation d’un dispositif d’assainissement non collectif, préservation de l’urbanisation traditionnelle ou l’intérêt paysager de la zone considérée). Elle est désormais supprimée, afin de permettre une utilisation optimale du foncier. PLUi valant PLH et PDU Un nouveau document est prévu dans les PLU valant PLH ou PDU : le Programme d’orientation et d’actions, qui comprend toute mesure ou tout élément d’information nécessaire à la mise en œuvre de la politique de l’habitat ou des transports et des déplacements définie par le PLU. 4 Urbanisme Commercial SCOT (L.122-1-9 CU) Les documents d’aménagement commercial (DAC) et les zones d’aménagement commercial (ZACOM) qui devaient figurer dans les SCOT sont supprimés. C’est désormais le seul Document d’orientation et d’objectif (DOO) qui réglemente l’aménagement commercial dans le SCOT. Le DOO, à cet égard : - Précise les orientations relatives à l'équipement commercial et artisanal - Définit les localisations préférentielles des commerces en prenant en compte les objectifs de revitalisation des centres-villes, de maintien d'une offre commerciale diversifiée de proximité permettant de répondre aux besoins courants de la population tout en limitant les obligations de déplacement et les émissions de gaz à effet de serre, de cohérence entre la localisation des équipements commerciaux et la maîtrise des flux de personnes et de marchandises, de consommation économe de l'espace et de préservation de l'environnement, des paysages et de l'architecture - Détermine les conditions d'implantation des équipements commerciaux qui, du fait de leur importance, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'aménagement du territoire. Ces conditions i) privilégient la consommation économe de l'espace, notamment en entrée de ville, par la compacité des formes bâties, l'utilisation prioritaire des surfaces commerciales vacantes et l'optimisation des surfaces dédiées au stationnement, ii) portent sur la desserte de ces équipements par les transports collectifs et leur accessibilité aux piétons et aux cyclistes iii) et sur leur qualité environnementale, architecturale et paysagère, notamment au regard de la performance énergétique et de la gestion des eaux. Autorisation d’exploiter Démantèlement des friches commerciales (L.752-1 du code de commerce) Soumission à autorisation d’exploiter des points permanents de retrait des achats internet (Article L.752-1 du code de commerce) - Le principe : les drives sont désormais soumis à autorisation d’exploitation commerciale - Exception : les points permanents de retrait d’achats au détail internet organisés pour l’accès en voiture, intégré à un magasin de détail et n’emportant pas de création de surface de plancher de plus de 20 m2 Un dispositif s’inspirant de la législation des installations classées est créé en cas de cessation de l’exploitation d’un équipement commercial. - - Champ d’application : en cas de cessation d’exploitation et non réouverture au public dans un délai de trois ans (en cas de procédure de redressement judiciaire de l’exploitant, le délai court du jour où le propriétaire a recouvré pleine et entière disposition des locaux). Responsable : le propriétaire du site d’implantation bénéficiant de l’autorisation d’exploiter Travaux : organisation du démantèlement et de la remise en état de ses terrains d’assiette Un décret doit fixer le cadre de ces opérations et les conditions de constatation par le Préfet de la carence du propriétaire. 5 Places de stationnement (L.111-6-1 CU) L’article L.111-6-1 du code de l’urbanisme relatif aux places de stationnement des installations soumises à autorisation d’exploitation commerciale ou cinématographique est modifié : - L'emprise au sol des surfaces, bâties ou non, affectées aux aires de stationnement, annexes d'un commerce soumis à l'autorisation d'exploitation commerciale ou cinématographique ne peut excéder un plafond correspondant aux 3/4 de la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce (avant ALUR : une fois et demie la surface de plancher des bâtiments affectés aux commerces). Nota bene : le PLU peut augmenter ce plafond pour le fixer à un niveau compris entre les 3/4 et la totalité de la SP affectée au commerce. - Règles de calcul : Déduction de l’emprise au sol des surfaces affectées au stationnement des espaces paysagers en pleine terre, des surfaces réservées à l'auto-partage et des places de stationnement dédiées à l'alimentation des véhicules électriques ou hybrides rechargeables. La surface des places de stationnement non imperméabilisées compte pour la moitié de leur surface. Ces dispositions s'appliquent aux bâtiments dont le permis de construire a été déposé à compter du 1er janvier 2016. AUTORISATIONS DE CONSTRUIRE Délais de retrait (L.424-5 CU) L’impossibilité de retirer les décisions de non opposition aux déclarations préalables de travaux est supprimée. Les conditions de retrait de ces décisions sont alignées sur celles du permis de construire : trois mois à compter de la date de la décision et illégalité de la décision. Résidences mobiles (L.4411 CU) Plusieurs dispositions promeuvent l’habitat mobile : - Les besoins en mobilité sont désormais expressément cités parmi les éléments à prendre en compte dans l’élaboration des SCOT, PLU et cartes communales (Article L.121-1 modifié du CU) - L’article L444-1 qui encadrait jusque-là « l’installation de caravanes constituant l’habitat permanent (i.e. par opposition aux utilisations touristiques) de leurs utilisateurs » est désormais plus largement consacré à « l’installation de résidences démontables constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs ». Cette nouvelle définition permet de régler un conflit de jurisprudences, certaines décisions assimilant les yourtes à des tentes non soumises à autorisation de construire et d’autres les déclarant illégales faute de permis de construire. - Enfin, ces résidences mobiles ou démontables peuvent être autorisées dans des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées délimités par le règlement du PLU. 6 Compétence de délivrance (L.422-1 CU) Dans les communes dotées d’une carte communale, le Maire est désormais compétent pour délivrer les autorisations au nom de la Commune : - Pour les cartes communales approuvées après l’entrée en vigueur de la loi, de façon immédiate, - Pour les autres, après délibération du conseil municipal et, en l’absence de décision du conseil municipal, à compter du 1 er janvier 2017. Pièces du dossier PC (L.423-1 CU) Lorsque la demande concerne la construction de logements collectifs, le Maire peut désormais demander à ce qu’un plan intérieur soit joint au dossier de demande de PC ou DP. CONTENTIEUX SCOT, PLU, CARTES COMMUNALES Un dispositif similaire à celui du contentieux du permis de construire est introduit dans le code de l’urbanisme à travers un nouvel article L. 600-9. Deux cas de figure sont prévus : - Si le juge administratif estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision du document d’urbanisme est susceptible d'être régularisée, il peut surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation. Des conditions sont posées : - En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification (par opposition à la procédure de révision). En cas d’illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu (pour les SCOT et PLU) après le débat sur les orientations du PADD. Si, après avoir écarté les autres moyens, le juge administratif estime que le vice qu'il relève affecte notamment un plan de secteur, le programme d'orientations et d'actions du PLU ou les dispositions relatives à l'habitat ou aux transports et déplacements des orientations d'aménagement et de programmation, il peut limiter à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce. 7 URBANISME OPERATIONNEL Lotissement (L.442-9 et 10 CU) Les modifications apportées au régime du lotissement ont pour objectif de promouvoir la densification des terrains en assouplissant les règles de majorité applicables aux modifications des documents du lotissement et aux subdivisions et en réorganisant les règles de cohabitation entre les règles du lotissement et du PLU. Caducité et inopposabilité des réglementaires (L442-9 du CU) : - réglementaires et non Caducité des règles d'urbanisme contenues dans les documents du lotissement, notamment le règlement, le cahier des charges s'il a été approuvé ou les clauses de nature réglementaire du cahier des charges s'il n'a pas été approuvé (la loi ALUR précise ainsi ce qu’il faut entendre par « documents du lotissement ») : - dispositions Dix ans après la délivrance de l'autorisation de lotir si, à cette date, le lotissement est couvert par un PLU (Règle inchangée). Dès l’entrée en vigueur de la loi ALUR, lorsqu'une majorité de colotis a demandé le maintien de ces règles, si le lotissement est couvert par un PLU. Inopposabilité des dispositions non réglementaires ayant pour objet ou pour effet d'interdire ou de restreindre le droit de construire ou d'affecter l'usage ou la destination de l'immeuble contenue dans un cahier des charges non approuvé d'un lotissement, dans le délai de cinq ans à compter de la promulgation de la ALUR si ce cahier des charges n'a pas été publié au bureau des hypothèques ou au livre foncier décidée à la majorité des colotis définie à l’article L.442-10 (Apport ALUR). Assouplissement des règles de majorités (L.442-10) : La majorité est désormais réunie par la moitié des propriétaires détenant ensemble les deux tiers au moins de la superficie d'un lotissement (avant ALUR : trois quart) ou les deux tiers des propriétaires (avant ALUR trois quart) détenant au moins la moitié de cette superficie. Précision est faite selon laquelle cette majorité ne concerne pas l'affectation des parties communes des lotissements. 8 Création des AFUP L.322-12 et suivants du CU Création des Associations foncières urbaines de projet Ce nouvel outil a pour objectif d’encourager les regroupements de propriétaires en vue d’aménager leur terrain. L’objectif du législateur porte notamment sur l’aménagement de zones délaissées par les professionnels en raison d’une structure foncière complexe. Aux quatre types d’association foncières urbaines existantes (AFU de restauration immobilière, de remembrement aménagement, de groupement de parcelles ou pour la réalisation d’ouvrages d’intérêt collectif), s’en ajoute désormais une cinquième : l’AFUP. L’AFUP répond aux règles suivantes (articles L.322-12 et suivants) : ZAC - L’AFUP est une AFU autorisée ayant pour objet de permettre la cession des terrains inclus dans son périmètre après avoir réalisé un projet associant une opération de remembrement (L.322-2 1° et 2°) et une opération d’aménagement (L.300-1), - Communes et EPCI compétents peuvent délimiter des périmètres de projet au sein desquels les propriétaires fonciers sont incités à se regrouper sous cette forme. - Les propriétaires intéressés adressent une demande d’autorisation à l’autorité administrative (comprend les statuts et le périmètre), qui l’autorise après que le projet de création a été soumis à enquête publique. Plusieurs dispositions concernent la procédure de ZAC afin d’en encourager la mise en œuvre, en forte baisse depuis quelques années en raison notamment de la complexification de sa procédure, de l’empilement des contraintes réglementaires parfois redondantes et de l’allongement corrélatif des délais. Parmi ces modifications : - L’article L.300-4 relatif à la concession d’aménagement est complété par un alinéa autorisant, en ZAC, à attribuer la concession d’aménagement avant la création de la zone, dès lors que la personne publique qui en a l’initiative a arrêté le bilan de concertation et a délibéré sur les enjeux et l’objectif de l’opération, son périmètre d’intervention, son programme et son bilan financier prévisionnel. - L’avis de l’autorité administrative compétente en matière d’environnement sur l’étude d’impact préalable à la création de la ZAC peut tenir lieu d’avis pour les études d’impact afférentes aux acquisitions foncières, travaux et ouvrages réalisés dans le périmètre. Un décret d’application doit préciser les conditions de mise en œuvre de cette disposition, notamment quant à la possibilité de dispenser de cette étude d’impact. 9 PREEMPTION Le régime du droit de préemption est en partie refondu. Sans être exhaustif, l’on peut retenir les modifications suivantes (pour un inventaire plus exhaustif, un article est à paraître dans la revue Le Moniteur). Champ d’application du droit de préemption urbain (L.213-1 du CU) Le gisement des biens préemptables est élargi (notamment les cessions de la majorité des parts de SCI qui ne pouvaient être préemptées que dans le cadre du DPU renforcé), de même que les personnes publiques habilitées à préempter. Les pouvoirs des Préfets et des établissements publics fonciers locaux sont renforcés, dans l’objectif de favoriser la production de logements. Information du titulaire du droit de préemption (L.213-2 du CU) Droits des propriétaires et acquéreurs évincés L’information du titulaire du droit de préemption est elle aussi renforcée grâce à des DIA plus précises et à la possibilité désormais offerte, sous certaines conditions, de demander des pièces complémentaires et de visiter le bien. - Publication et notification Obligation de publier les décisions de préemption (permettant la purge du délai de recours à l’égard de tous). Notification de la décision de préemption à l’acquéreur évincé si son identité est précisée dans la DIA. Communication, par le notaire, de la décision de préemption aux titulaires de droits d’emphytéose, d’habitation ou d’usage, les personnes bénéficiaires de servitudes, les fermiers et les locataires mentionnés dans la DIA. - Possibilité pour le propriétaire de réactualiser le prix de vente en fonction des variations du coût de la construction depuis la date de la DIA en cas de renonciation à préempter de l’autorité compétente (L.213-8 du CU), - Paiement du prix de vente dans un délai de quatre mois contre six mois jusque-là (L.213-14 du CU). - Fixation des modalités de rétrocession du bien préempté en cas d’annulation de la décision de préemption (L.213-11-1 du CU). 10