Transcript Państwowe i samorządowe organy ochrony przyrody

Konferencja „Chronić chronione”, zorganizowana przez Porozumienie
Parków Krajobrazowych Polski i Województwo Kujawsko-Pomorskie,
Toruń - 12 sierpnia 2014 r.
Karolina Karpus
Adiunkt w Katedrze Prawa Ochrony Środowiska Wydziału Prawa i
Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika
Państwowe i samorządowe
organy ochrony przyrody
– kompetencje, relacje, zasady
współpracy, skuteczność działań
1
WPROWADZENIE
2
Prawo ochrony przyrody – źródła prawa:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, t.j. Dz.U. z 2013 r.,
poz. 1232 ze zm. (u.p.o.ś.);
ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 627
ze zm. (u.o.p.);
ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz.
1226 ze zm.);
ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego
ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach
oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.);
ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich
naprawie (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 210 ze zm.);
ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 621 ze
zm.);
ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych
zasobów naturalnych kraju (Dz.U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1051 ze zm.);
ustawa z dnia 22 czerwca 2001 r. o organizmach genetycznie zmodyfikowanych (t.j.
Dz.U. z 2007 r. Nr 36, poz. 233 ze zm.);
ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 856
ze zm.);
ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze
zm.);
ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr
189, poz.1471 ze zm.).
3
Środowisko
• ogół elementów przyrodniczych, w tym
także przekształconych w wyniku
działalności człowieka, a w szczególności
powierzchnia ziemi, kopaliny, wody,
powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe
elementy różnorodności biologicznej, a
także wzajemne oddziaływania pomiędzy
tymi elementami
(art. 3 pkt 39 u.p.o.ś.)
4
Środowisko przyrodnicze
• krajobraz wraz z tworami
przyrody nieożywionej oraz
naturalnymi i przekształconymi
siedliskami przyrodniczymi z
występującymi na nich roślinami,
zwierzętami i grzybami
(art. 5 pkt 20 u.o.p.)
5
Siedlisko przyrodnicze
• obszar lądowy lub wodny,
naturalny, półnaturalny lub
antropogeniczny,
wyodrębniony w oparciu o
cechy geograficzne,
abiotyczne i biotyczne
(art. 5 pkt 17 u.o.p.)
6
Środowisko
Środowisko
przyrodnicze
7
2
POJĘCIE „ORGANU
OCHRONY PRZYRODY”
8
Ustrojowe prawo ochrony przyrody podmioty administrujące (u.o.p.):
• organ w zakresie ochrony
przyrody
• służby ochrony przyrody
• organy opiniodawczodoradcze w zakresie ochrony
przyrody
9
Organy w zakresie ochrony przyrody
(art. 91 u.o.p.):
• minister właściwy do spraw środowiska
• Generalny Dyrektor Ochrony
Środowiska
• wojewoda
• regionalny dyrektor ochrony środowiska
• marszałek województwa
• dyrektor parku narodowego
• starosta
• wójt, burmistrz albo prezydent miasta
10
Organ ochrony przyrody
• kryteria wyodrębnienia:
– pojęcie „środowiska” i „środowiska przyrodniczego”
– funkcje ochrony środowiska
• ujęcie definicyjne „organu ochrony przyrody”
jako:
– struktury administracji publicznej mającej osobową
istotę, organizacyjne wyodrębnienie, umocowanie
prawne do działania w imieniu państwa,
wyposażonej we władztwo administracyjne oraz
posiadającej kompetencję w zakresie zadania,
jakim jest przede wszystkim racjonalne
kształtowanie i gospodarowanie zasobem,
zdefiniowanym jako „środowisko przyrodnicze”.
11
Organ
ochrony
przyrody
Organy w zakresie
ochrony przyrody
12
Organy ochrony środowiska
(art. 376 u.p.o.ś.):
•
•
•
•
•
•
•
wójt, burmistrz lub prezydent miasta;
starosta;
sejmik województwa;
marszałek województwa;
wojewoda;
minister właściwy do spraw środowiska;
Generalny Dyrektor Ochrony
Środowiska;
• regionalny dyrektor ochrony środowiska
13
Organy ochrony środowiska
Organy ochrony przyrody
14
3
RODZAJE ORGANÓW OCHRONY
PRZYRODY I ICH KOMPETENCJE
15
Administracja ochrony przyrody w Polsce
• organy ochrony przyrody
• służby i straże
• państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające
osobowości prawnej (Państwowe Gospodarstwo
Leśne Lasy Państwowe)
• zrzeszenie osób fizycznych i prawnych (Polski
Związek Łowiecki)
• zakłady administracyjne (ogrody botaniczne, ogrody
zoologiczne oraz ośrodki rehabilitacji zwierząt)
• państwowe instytuty badawcze (np. Instytut Ochrony
Środowiska)
• specjalny urzędnik obsługującym organ ochrony
przyrody (Główny Konserwator Przyrody, regionalny
konserwator przyrody)
16
Organy
naczelne
poziom
centralny
Organy centralne
poziom
terenowy
Terenowa administracja
rządowa zespolona
Terenowa administracja
rządowa niezespolona
Polski Związek Łowiecki
Organy
jednostek
samorządu
terytorialnego
członkowie
społeczeństwa
17
Klasyfikacja rodzajów organów
– dalsze wybrane kryteria:
• organy monokratyczne i kolegialne
• organy decydujące i opiniodawczodoradcze
• organy zawodowe, zawodowospołeczne, społeczne
• organy pochodzące z wyboru,
powołania, nominacji, oraz kreowane z
mocy samego prawa
• organy wyspecjalizowane i organy
ogólne
18
Ochrona przyrody
jako zadanie publiczne:
zadania organizatorskie
zadania reglamentacyjnozobowiązujące,
zadania kontrolnonadzorcze
zadania wykonawcze
19
Organy ochrony przyrody – kryterium charakteru zadań:
Organy wykonujące
zadania
reglamentacyjnozobowiązujące,
połączone z zadaniami
kontrolno-nadzorczymi
Organy wykonujące
zadania wykonawcze,
połączone z zadaniami
organizatorskimi
minister właściwy do spraw
środowiska, Generalny
Dyrektor Ochrony
Środowiska, wojewoda,
regionalny dyrektor ochrony
środowiska, marszałek
województwa, dyrektor
parku narodowego,
starosta, wójt, burmistrz
albo prezydent miasta, rada
gminy, rada powiatu, sejmik
województwa
Generalny Dyrektor
Lasów Państwowych,
dyrektor regionalnej
dyrekcji Lasów
Państwowych oraz
nadleśniczy, GDOŚ,
RDOŚ, dyrektor parku
krajobrazowego
Organy wykonujące
zadania kontrolnonadzorcze, łącząc je z
zadaniami
organizatorskimi
Organy Inspekcji
Ochrony Środowiska
20
Organy ochrony przyrody
a wewnętrzne działy prawa ochrony przyrody:
• ochrona przyrody in situ (obszarowa ochrona przyrody,
Natura 2000, obiektowa ochrona przyrody, gatunkowa
ochrona przyrody, lasy, ochrona zwierząt łownych);
• ochrona przyrody ex situ (ogrody botaniczne i zoologiczne,
ośrodki rehabilitacji zwierząt, handel gatunkami zwierząt i
roślin zagrożonych wyginięciem);
• badanie i obserwacja stanu środowiska przyrodniczego;
• ochrona terenów zieleni i zadrzewień;
• organizmy genetycznie zmodyfikowane;
• ochrona krajobrazu;
• ochrona zwierząt kręgowych;
• szkody w środowisku i ich naprawa;
• ocena oddziaływania na środowisko;
21
Organy ochrony przyrody – wnioski:
 administrację ochrony przyrody tworzy obecnie
znaczna (i rosnąca liczebnie – zob. powołanie
GDOŚ i RDOŚ w 2008 r.) grupa organów
administracji publicznej, której towarzyszy równie
liczna grupa innych podmiotów administrujących
 ustawodawca kształtując administrację ochrony
przyrody nie wykorzystuje w stopniu
wystarczającym możliwości, jakimi dysponują
organy wyspecjalizowane
 zjawisko „rozpraszania kompetencji” organów w
ochronie przyrody należy ocenić jednoznacznie
negatywnie, gdyż osłabia ono skuteczność
wykonywania tego zadania publicznego
22
4
SKUTECZNOŚĆ DZIAŁAŃ ORGANÓW
OCHRONY PRZYRODY
23
Skuteczność działania organów ochrony
przyrody – płaszczyzny oceny prawnej:
• spory o właściwość między
organami ochrony przyrody
(negatywnych, jak i pozytywnych;
między JST, między organami
administracji rządowej, oraz
krzyżująco)
• instytucja uzgodnień między
organami administracji publicznej
24
Ustawa z 2004 r. o ochronie przyrody - przykłady:
• wydawanie zezwolenia na usunięcie drzew
i krzewów:
– organ wykonawczy gminy a starosta
– organ wykonawczy gminy a wojewódzki
konserwator zabytków
– starosta a RDOŚ (zbieg ustawy Prawo ochrony
środowiska i ustawy o ochronie przyrody odpowiedzialność odszkodowawcza)
• instytucja uzgodnienia:
– zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów –
RDOŚ
– projekt uchwały w sprawie zmiany granic parku
krajobrazowego
25
Skuteczność działania organów ochrony przyrody –
wnioski:
 zjawisko „rozpraszania kompetencji” między
organami ochrony przyrody, jak między tymi
organami i innymi organami administracji
publicznej w jednej konkretnej sprawie
 swoiste pozorowanie przez ustawodawcę
samodzielności organów ogólnych ochrony
przyrody (to jest takich, które oprócz ochrony
przyrody/ochrony środowiska, realizują szereg
innych zadań publicznych – zwłaszcza
organów JST) w relacji z wyspecjalizowanymi
organami ochrony przyrody (powołanymi
głównie i wyłącznie do wykonywania tego
zadania publicznego)
26
5
WNIOSKI
27
Organizacja ochrony przyrody w dłuższej
perspektywie czasowej - postulaty:
 konsolidacja administracji ochrony
przyrody z naciskiem na utrzymanie ich
wyspecjalizowanego charakteru (postulat
utworzenia Polskiej Agencji Środowiska);
 przemyślenie na nowo roli jednostek
samorządu terytorialnego w
wykonywaniu tych zadań (zasadność
powierzania organom JST zadań
reglamentacyjno-zobowiązujących w
ochronie przyrody);
28
Organizacja ochrony przyrody w krótszej
perspektywie czasowej - postulaty:
 odstąpienie od wprowadzania do ustaw
środowiskowych katalogów organów i instytucji,
sugerujących w treści swój zamknięty charakter
– gdy nie odpowiada to rzeczywistości;
 pełniejsze wykorzystanie możliwości działania
już ustanowionych organów
wyspecjalizowanych administracji rządowej, w
miejsce obecnych rozwiązań dotyczących
organów ogólnych, jakimi są organy JST;
 przezwyciężenie negatywnego zjawiska
„rozpraszania kompetencji” między organami
ochrony przyrody, gdyż nie służy ono interesowi
ochrony przyrody;
29