Transcript 公共行政
第1章 导论 教学内容 第一节 理解公共行政 第二节 公共行政的历史嬗变 第三节 公共行政的研究范式 第四节 公共行政学的学科要素 第一节 理解公共行政 一、公共与公共性 二、公共领域、公共精神与公共行政 三、行政管理、公共行政与公共管理 第二节 公共行政的历史嬗变 一、构建阶段 二、行为主义阶段 三、公共政策阶段 四、新公共行政阶段 五、新公共管理阶段 六、新公共服务理论 第三节 公共行政的研究范式 范式一：政治/行政二分法 范式二：行政学的原则 范式三：作为政治学的公共行政学 范式四：作为管理学的公共行政学 范式五：作为公共行政学的行政学 第四节 公共行政学的学科要素 一、研究对象与研究范围 二、研究方法 三、研究趋向 矛盾讨论 政治与行政可分? 关键术语 公共行政 行政管理 公共管理 政治/行政二分法 新公共行政学派 新公共管理运动 西蒙与决策理论 泰罗与科学管理理论 法约尔与一般管理理论 马克斯·韦伯的官僚制理论 复习思考题 1、如何理解公共行政学中的“公共”？ 2、公共行政、行政管理与公共管理三个概念有什么 区别？ 3、公共行政学经历了哪些发展阶段？ 4、泰罗的科学管理思想。 5、法约尔的一般管理思想。 6、马克斯·韦伯的官僚制理论 7、梅奥的人际关系学说。 8、西蒙对于公共行政学的理论贡献。 9、新公共管理运动的内容是什么？如何对其评价？ 10、新公共服务理论的内容有哪些？ 11、公共行政学有哪些研究范式？ THE END AND THANKS! 一、公共与公共性 1、“公共”与“公共性”的辞源意蕴 公共 一是来自希腊语的“pubes”或者“maturity”，指一个 人在身体上、情感上或智力上已经成熟，它所强 调的是一个人从只关心自我或自我的利益发展到 超越自我，能够理解并尊重他人的利益。 二是来源于希腊语“koinon”，英语中的common也 来源于此。而“koinon”一词则来源于希腊语中的另 外一个词与“kom-ois”，意思为“关心”。“共同”与“关 心”都暗含着相互关系的重要性。 公共性 在古希腊语中，“公共性”意味着鲜明而突出的个性 化，一个人或者一件事只是实现其卓越（优异） 的美德，而只有在公共空间内，其个性才能够获 得充分的公共性呈现。 2、“公共”与“公共性”的涵义延伸 公共（弗雷德里克森） 政治与政府的同义语 琐碎、普通、庸俗和大众化的东西 原子化的个体通过特定规则而实现的集体整合 公共性一般（哈贝马斯） 结构的公共性——社会结构的共在性 代表性公共性：传统社会。传统社会的结构是一种等级结 构，人与人之间的共在结构表现为一种支配与被支配、代 替与被代替的关系，谓之代表性公共性 沟通的公共性：平等社会。社会成员基于充分讨论达成的 共识，再与公共权力领域进行沟通，从而形成政府与社会 的共识，谓之沟通的公共性 世俗化的“公共性” 公共物品说：非排他的共享性即为“公共性” 公共事务说：只要公共事务存在，公共性（自为 和自在的公共性）就客观存在。由于公共事务涉 及到每个所有者，所以公共事务的公共性就是对 于人的一种属性 公共需要说：公共性在客观上是由于社会对于一 些问题的解决存在着共同需要，因而国家及其政 府为了巩固自身统治不能不去解决这些问题，从 而显示出公共性特征 公共领域说：公共领域存在的必要性就在于能在 其中发现和创造公共利益。公共领域在创造公共 利益的过程中就体现出公共性 小课业 如何理解公共行政中的“公共”？ 推荐读物： 1、彭和平、竹立家：《国外公共行政理论精选》，中共中 央党校出版社，1997年，第191 ～194页。 2、（美）乔治· 弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中国 人民大学出版社，2003年，第24页～38页。 返回 二、公共领域、公共精神与公共行政 私人领域 公共领域 （社会领域或第三 域） 公共效率 公共权力领域 （政治领域） 公共责任 公共利益 公共服务 正义秩序 公共行政 公共效率 返回 三、行政管理、公共行政与公共管理 1、行政管理 行 “行”是一个动词，与作为动词的“管理”有着相同的 含义 政 “政”是所行之事，而“政”则是在国家出现以后才出 现的，表明了行政的特殊性质，即表明行政不是 一般意义上的管理，而是一种特殊形式和有着特 殊内容的管理。 行政 从字面看，“行”与“政”合起来，就是管理国家事务 行政管理 一般认为，行政管理是指行政机关及其行政人员 对国家事务、社会事务和机关内部事务的计划、 组织、指挥、协调、控制等管理活动 但同时，“行政管理”的概念又具有普遍、抽象的内 涵。行政管理的体制、机制、程序和方式、方法， 不仅仅属于政府，一切巨型化的组织都有着行政 管理的问题。 再者，谈论行政管理的问题，思维的重心是放在 政府以及其他巨型组织的内部运行的，对于政府 或那些巨型组织的外部功能，是作为行政管理科 学化、合理化、技术化的必然结果而出现的 2、公共管理 一般认为，公共管理是以政府为核心的公共部门， 通过整合社会资源，广泛运用政治、经济、法律、 社会等方法，强化政府的治理能力，提高政府绩 效和服务品质，以增进和公平分配社会公共利益 的管理活动 具体而言： 公共管理主体 除行政组织外,还包括非赢利组 织等社会公共组织 政治手段、经济手段、法律手段 公共管理手段 以及社会手段等等，必要时会综 合利用上述手段 公共管理目的 追求和增进社会公共利益 公共管理与私人管理的区别 私人管理 公共管理 私人管理以盈利为目的，以利润为 导向 公共管理为公众服务，追求公共利 益 私人管理一切以追求利润为导向， 很少谈及价值 公共管理在强调经济、效率、效能 的同时，也重视公平、公正和民主 私人管理行使市场或经济权威，不 具备政治性 公共管理具有很强的政治性 私人管理遵循着市场法则和契约自 由，其活动在合法的前提下具有较 大的自由度 公共管理行为必须依法作出 3、公共行政 公共行政中的“行政”概念，确切地说，来源于西方的 学术传统。从西方的学术传统来看，对行政的理解 大致有以下解释： 第一，与立法、司法相对应的“行政” 第二，与政治相对应的“行政” 第三，与管理相对应的“行政” 公共行政学中的“公共” 第一，“公共”是相对于“营利的”、“私人的”或“企业 的”行政而言的 第二，公共的性质决定了行政管理的目的在于为 公众提供公共服务 第三，公共的性质决定了它应负有的社会责任和 义务 第四，公共的性质决定了整个行政活动过程是与 广大公众的公共利益密切相关的 第五，公共的性质决定了行政活动应具有公开性 括而言之，公共行政就是国家行政机关依法 管理国家与社会公共事务的有效活动。 具体包含以下含义： 公共行政的主体是国家行政机关 公共行政的客体是国家和社会公共事务 作为一种活动，它必须依法进行，而且必须是有 效的 返回 一、构建阶段 1、社会背景 “行政国”的出现 “文官制度”改革运动的发展 专业教育和职业教育的发展 科学管理运动的影响 2、理论渊源 欧洲近代启蒙思想 德意志官方学（计臣学） 普鲁士的任官制度与英国的文官制度 西方资产阶级革命时代兴起的行政法学 3、诞生 创始人：伍德罗 •威尔逊，《行政之研究》（1887 年） 早期发展者：古德诺，《政治与行政：对政府的 研究》（1900年） 公共行政学的“三足鼎立”：怀特的《行政学导论》 （1926年）（最早的公共行政教材）、威洛比的 《公共行政原理》（1927年）与菲夫纳的《行政 学》（1930年） 公共行政学的新高度：古立克和厄威克的《行政 科学论文集》（1937年） 4、代表性理论 泰罗：科学管理思想 法约尔：一般管理思想 韦伯：官僚制理论 5、实践层面地推动与发展 1930年：国际行政科学学会 1936年：罗斯福总统的行政管理委员会 1939年：美国公共行政学会 返回 二、行为主义阶段 1、梅奥的霍桑实验 2、代表性理论 梅奥：人际关系学说 马斯洛：需要层次理论 麦格雷格：X理论和Y理论 赫茨伯格：双因素理论 弗鲁姆：期望理论 斯金纳：强化理论 西蒙：决策理论 返回 三、公共政策阶段 政策科学的诞生：1951年拉斯韦尔与勒纳的 《政策科学：范围与方法的近期发展》 1、拉斯韦尔：公共政策是一项含有目标、价值与 策略的大型计划 2、伊斯顿：公共政策就是对全社会的价值作权威 性分配 3、戴伊：公共政策是政府选择作为或不作为的行 为 4、安德森：公共政策是政府的一个有目的的活动 过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理 某一问题或事物采取的 5、林德布洛姆：渐进决策理论 返回 四、新公共行政阶段 公共行政的转型：1968年，锡拉丘兹大学，明诺布 鲁克会议 三本标志性著作：马诺力的《迈向新公共行政：明 诺布鲁克观点》（1971）、沃尔多的《处于动荡时 期的公共行政学》（1973）与弗雷德里克森的《新 公共行政学》 主要观点： 1、在批判主流行政学的效率价值观的基础上提出价值考量 2、主张社会正义与社会公平 3、主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学 4、主张建构新型的政府组织形态 5、主张突出政府行政管理的“公共”性质 6、提出民主行政理念 返回 五、新公共管理阶段 肇始点：撒切尔夫人的行政改革运动 反对抵消和浪费，实行私有化 以市场取代官僚组织，将企业管理方法引入政府管理 在行政管理中引入竞争机制，在公共服务中坚持顾客导向 代表作：《改革政府：企业家精神如何改革者公营部门》 1、起催化作用的政府：掌舵而不是划桨 2、社区拥有的政府：授权而不是服务 3、竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去 4、有使命感的政府：改变照章办事的组织 5、讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款 6、受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要 7、有事业心的政府：有收益而不浪费 8、有预见的政府：预防而不是治疗 9、分权的政府：从等级制到参与和协作 10、以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革 主要内容： 第一，偏离传统公共行政，将注意力集中于取得 结果和管理者的个人责任，即不在以过程，而是 以输出为取向 第二，以市场取代官僚组织 第三，引进私人部门的管理方法 第四，政府的某些功能通过市场的测试而承包出 去 第五，把公众视为公共管理机构的客户 第六，在资源使用中强调节省，以削减直接成本 第七，在公共部门引入竞争机制 返回 六、新公共服务理论 （美）登哈特：《新公共服务：服务，而不 是掌舵》 1、服务于公民，而不是服务于顾客 2、追求公共利益 3、重视公民权胜过重视企业家精神 4、思考要具有战略性，行动要具有民主性 5、承认责任并不简单 6、服务，而不是掌舵 7、重视人，而不只是重视生产率 返回 范式一：政治/行政二分法 古德诺：政府有两个截然不同的功能，政治涉及的 是政策和表达国家的意愿，而行政涉及的是政策的 实施。分权是这种区分的基础。立法机构在司法机 构解释的协助下，表达国家意志并制定政策，行政 部门则公正地、非政治性地执行这些政策。 范式一的要点在于：位置，即公共行政应处的位置 范式一的直接成果在于：通过价值/事实二分法来强 化政治/行政二分法的观点 返回 范式二：行政学的原则 公共行政领域中存在着某些科学原理，人们可以发 现这些原理，行政官员们如果学会如何应用这些原 理，即可成为本领域的专家。 威尔逊：公共行政官员组成了拥有知识的精英，他 们组织了民主社会中群氓的偏见和愚蠢（以便建立 好政府）。 范式二的直接后果：公共行政学达到了声誉上的顶 点 返回 范式三：作为政治学的公共行政学 政治学是公共行政学的母学科，对这个领域的性质 明显有着深远影响，公共行政学在政治学的大厦中 诞生，在政治学的后院中被抚养长大。美国政治学 的基本概念——例如民主的价值不证自明、多元政 体 、政治 参 与 、 法 律面前人人平等 ，以及正当程 序——继续主导着即使最有独立思想的公共行政学 者。 范式三的核心观点：公共行政领域只是一个“侧重点”， 一个“关注区”，甚至是政治学的“同义词” 返回 范式四：作为管理学的公共行政学 威尔逊：行政领域是一个商业领域，它远离 了政治的纷乱。 公共行政学是（管理学）大领域中的一个小 分支。 范式四的结论：公共行政学最好从政治学系 的重点领域转变为普通管理学院的一个分支 领域。 返回 范式五：作为公共行政学的行政学 两个运动、两个机构推动了公共行政学的独立性 科学和社会 综合研究 国家公共行 政科学院 （1967） 新公共行政 学运动 公共行 政学 NASPAA （1970） 返回 一、研究对象与范围 1、研究对象 国家行政机关依法管理国家与社会公共事务的有 效活动的规律 2、研究范围 静态篇 动态篇 行政组织 行政领导 人事行政 财务行政 行政决策 机关行政 行政工艺 行政实施 行政权力 行政监督 行政责任 行政沟通 行政职能 行政协调 行政体制 行政效率 行政控制 生态篇 行政生态 行政发展 危机管理 行政心理 行政文化 行政伦理 返回 二、研究方法 1、规范方法（理论方法） 2、经验方法（实证方法） 3、案例方法 4、比较方法 返回 三、研究趋向 1、从演绎分析转向归纳分析 2、从价值分析转向实证分析 3、从静态分析转向动态分析 4、从生理分析转向心理分析 5、从直接分析转向间接分析 6、从单科分析转向多科分析 7、从比较分析转向生态分析 返回 小知识 在中国，“行政”一次最早见于《史记•周本 纪》：“召公、周公二相行政，号曰‘共和’”。 这里的“行政”是指对整个国家进行管理 在西方，英语中的“行政”（administration）源 于拉丁文adminatrarc，意思是“执行事务”。 返回 小知识 古希腊的亚里士多德认为一切政体都具有三 种机能：议事机能、行政机能、审判（司法） 机能 英国的洛克在其《政府论》中将国家权力分 为立法权、行政权和对外权。 法国的孟德斯鸠提出了“三权分立”理论，将国 家权力分为分立与制衡的三个机关：立法机 关、行政机关、司法机关 返回 小知识 “政治与行政”二分法 德国的布隆赤里提出 美国的威尔逊将其引入美国 美国的古德诺在《政治与行政》一书中系 统阐述 返回 小知识 POSDCROB 这种观点认为，行政活动就是管理活动。如 美国学者古立克认为，行政是由计划、组织、 人事、指挥、协调、报告和预算等功能构成 的一个过程。按照这种观点，国家的立法、 行政和司法机关对社会事务的管理活动，都 可成为行政活动。 返回 小知识 “文官制度”改革运动的发展 美国的文官制度经历了“绅士政府”（1789年～1828年）、“政党 分肥制”（1829年～1882年）到“功绩制”（1883）的过程。19世 纪末，美国国内进行了文官改革运动，这场运动旨在废除政党 分肥制，建立“中立的”文官制度和功绩制。1877年纽约成立了 第一个文官改革协会，1881年成立文官改革联盟。1883年1月美 国国会通过了由议员彭德尔顿提出的《调整和改革美国文官制 度的法案》（即彭德尔顿法）。该法规定文官委员会领导的文 官制度在联邦的人命中执行功绩制原则。该法的内容包括：在 招工制、竞争考试制、政治中立和职位任期基础上建立一种功 绩制；允许总统扩大受文官制保护的人员比例；创立一个独立 的“开放”式的人事制度；不以政治理由解雇人员；文官委员会 负责联邦文官的统一管理等。 返回 小知识 科学管理运动的影响 20世纪初，泰罗掀起的科学管理运动对公共行政领域产生了很 大的影响。特别是“工作分析”、“工作评价”等科学方法的引进推 动了文官制度的改革。1896年，联邦文官委员会提出以工作人 员的职务和责任作为职位分类的原则，并于1903年建议政府机 构正式推行职位分类制。1905年，芝加哥市政府率先开始推行 这一制度，并从1912年正式实行。在以后的年里，许多州和地 方政府都先后实行了职位分类制。1923年，美国国会正式通过 联邦政府职位分类法案。该法案规定，成立联邦人事分类委员 会，对联邦政府各部委及华盛顿特区机构实行职位分类。正是 在科学管理运动兴起之后，一些行政学家便开始重视通过科学 管理来寻求政府行政效率的问题。例如，威廉·亨·莱芬韦尔就 把科学管理的原则运用于机关办公室的管理；莫里斯·卢埃 林·库克也曾将科学管理运用到教育和市政机构；而伦纳德·D.怀 特则进一步用科学管理理论研究政府行政管理。而且美国政府 也将科学管理运动提供的科学原理和方法应用于政府的行政管 理，例如精简人员、调整机构等，促进了政府工作的改革，提 高了行政效率。 返回 小知识 威尔逊的《行政学之研究》 在该文中，威尔逊首先批判了当时美国的民主政治体制所表现 出来的清淡、迟缓、彼此牵制印行为无力等现象，主张重新认 识相力和授权，认为如果对权力控制和使用得当，那么集中的 权力则能够更好地为国民造福，这种权力众大愈好。 威尔逊认为，传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何 实施法律则注意不够。事实上，执行一部宪法与制定一部宪法 相比较，正在变得愈来愈困难。所以，应当把研究的重点放到 行动的政府方面，即放到政府行政管理(Administration)方面。 为此就应当从法律和文件的背后去开掘出“现实研究法”。威尔 逊还认为，要恢复政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构， 加强执行，提高行政效率。为了效率，应当适当牺牲民主。为 此，就应当建立一门新的学科，通过它，使民主宪政制度臻于 完善。这门学科就是行政学。 返回 小知识 古德诺《政治与行政：对政府的研究》 古德诺全面、系统地论述了两分法理论，认为传统的三权分 立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能 只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。 所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决 定。它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权 力。所谓行政。是国家意志的执行，也是民意的执行和政策 的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。这 样，古德诺就否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以 政治与行政的两分法。 古德诺进一步认为，行政学不研究政治问题，那是政治学的 任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效 率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率，最好将政 党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职 官员区分为政务宫和常务官，并规定常务官在政治上中立。 返回 小知识 泰罗：科学管理之父，《科学管理》（1911 年）；科学管理思想的主要内容： 1、科学管理的中心问题是提高劳动生产率 2、为了提高劳动效率必须挑选第一流的工人 3、为提高劳动效率必须实现标准化 4、在制定标准定额的基础上实行差别计件工资制 5、对组织机构的管理控制实行例外原则 6、为实现科学管理应开展一场“心理革命” 返回 小知识 法约尔：一般管理理论之父，《工业管理与一般 管理》（1916年） 法约尔的贡献： 1、区分了经营与管理的概念 经营是指引导或知道一个组织趋向目标，由技术活 动、商业活动、财务活动、安全活动、会计活动和 管理活动组成 2、管理五职能说：计划、组织、指挥、协调、控制 3、法约尔法则及普及管理教育 4、管理14原则 5、“法约尔桥”和“跳板原则” 返回 法约尔法则 法约尔法则：组织中人员的必要能力具有相 对的重要性。不管哪一种职能，下属人员的 主要能力是具有某种职能特点的能力，而高 级人员的主要能力是管理能力 工人的主要能力是技术能力 随着人的地位在等级中提高，管理能力的相对重 要性也增加，同时技术能力的重要性减少 经理的主要能力是管理能力，等级越高，这种能 力越起主导作用 返回 管理14原则 劳动分工 集中 权力与责任 等级制度 纪律 秩序 统一指挥 公平 统一领导 人员的稳定 个人利益服从整体 首创精神 利益 人员的报酬 人员的团结 返回 小知识 马克斯•韦伯：理想型官僚组织模型 第一，层级制结构中的每一个职位都是构成一个完整 的组织形态的可缺少的因素 第二，在此结构中有明确的分工制度，为完成工作目 标，每一职位都有相应的法定权力 第三，各项工作有一定的记录在案的法定公式 第四，行政权和立法权分离，行政人员只是具有管理 专长的管理者，而非立法者 第五，每一层级的行政人员必须具有特殊的才能和经 过特殊的训练 第六，人员的选拔通过公开竞争考试进行 第七，每一职位都必须规定明确的职责范围 第八，职位不属私人所有 返回 小知识 梅奥：霍桑实验与人际关系学说 霍桑实验：1927 ～1932 第一阶段，继电器装配室实验 第二阶段，访谈计划 第三阶段，绕线机组实验 人际关系学说：《工业文明的人类问题》 1、工人是“社会人”，而不（仅）是“经济人” 2、工人的工作态度和士气是影响效率的关键因素 3、在正式组织中还存在着非正式组织 4、强调新型领导者须具备以人为中心的社会技能 返回 小知识 西蒙：决策理论之父，《行政行为：行政组 织决策过程的研究》（1947年） 理论贡献： 1、管理即决策，决策是行政行为的核心问题 2、行政人与有限理性决策、满意原则 3、传统的行政研究所提出的一些行政原则只不过 是一些“行政谚语”，因为他们的研究不够科学 4、必须区分事实因素与价值因素，在此基础上区 分政策与行政 5、研究行政行为必须重视借鉴经济学、社会学和 心理学等科学的发展 返回