INTRODUCTION À LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES Module 1.3 – Nomenclature budgetaire et plan comptable

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1.1 Introduction 5.1 Contrôle & supervision externes 1.2 Le budget 2.2 & 2.3 Programmation et préparation du budget 1.3 Classification budgétaire 2.1 Macroéconomie et budget

Plan du cours

3.2 Gestion de la paie, passation des marchés & informatique 3.3 Contrôle interne & audit 3.1 3.1 Cycle de la dépense 4.2 Gestion de la trésorerie 4.1 Administration des recettes 5.2 Décentralisation 4.3 Comptabilité & rapports 5.3 Évaluation de la GFP & récapitulatif

Plan du module

• Questions générales • Classification des dépenses à des fins analytiques • Classification des dépenses pour la gestion courante du budget • Codification et utilisation du système de classification du budget • Le plan comptable 3

Plan du module

• Questions générales • Classifications des dépenses à des fins analytiques • Classification des dépenses pour la gestion du budget au quotidien • Codification et utilisation du système de classification du budget • Le plan comptable 4

Définitions

• Plan comptable (PCE): classifie les transactions et les événements en fonction de leur nature économique, juridique ou comptable. • Nomenclature (Système de classification) budgetaire: classifie les opérations budgétaires en fonction de différents critères (nature économique, destination, etc.) • Classification des recettes • Classification des dépenses • Perçu soit comme une composante du PCE ou comme un système auxiliaire du PCE 5

Nomenclature (système de classification) budgétaire : Rôle

• Cadre normatif pour : •L’élaboration de politiques •La redevabilité •Instrument pour la gestion et le

contrôle du budget

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Les types de classification

• Le système de classification budgétaire doit permettre d’établir des rapports en fonction des normes internationales définies dans le manuel de statistiques de finances publiques (SFP/GFS) du FMI et les manuels de comptabilité nationale • Toutefois, ces normes ne sont pas adaptées à tous les besoins en matière de gestion budgétaire. On peut distinguer: • les classifications à des fins analytiques (les normes internationales); • les classifications utilisées pour la gestion budgétaire. 7

Classification des recettes

• Les normes SFP/GFS sont généralement utilisées, éventuellement complétées par une classification administrative, afin d’identifier l’organisation qui perçoit les recettes • Selon le manuel SFP/GFS: • Les impôts sont classés principalement en fonction de l’assiette sur laquelle l’impôt est levé. • Les dons sont classés en fonction du type de leur source à partir de laquelle les recettes sont dérivées • Les revenus de la propriété sont classés en fonction du type de revenu. 8

GFS

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Classifications des dépenses

• Classifications analytiques, normes internationales

• Fonction (CFAP/COFOG): pour des analyses historiques, des comparaisons internationales et la formulation des politiques publiques • Économique (SFP/GFS): pour des analyses budgétaires et économiques 10

Classifications des dépenses

• Classifications pour gérer le budget • par nature (en principe économique) : pour les contrôles et la gestion interne • Organisation (administrative): pour la redevabilité, la gestion • Autre (par ex. sources de financement) pour l’administration du budget, et des besoins spécifiques • Programme: pour la formulation de politiques, le suivi de la performance, la redevabilité • La plupart des pays en développement utilisent au moins une classification administrative et une classification par nature 11

Plan du module

• Questions générales • Classification des dépenses à des fins

analytiques

• Classification des dépenses pour la gestion du budget au quotidien • Codification et utilisation du système de classification du budget • Le plan comptable 12

CFAP/COFOG (classification des fonctions des administrations publiques)

• Classification par objectifs socio-éconmiques (généralement par secteur bénéficiaire de la dépense) • Indépendante de la structure des administrations publiques • Utilisée pour des analyses historiques, une comparaison internationale et la formulation de politiques publiques • Trois niveaux: • Division. • Par ex.: 4. Affaires économiques; 9. Éducation • Groupe.

• Par ex.: 4.2. Agriculture, forêts, pêche et chasse; 9.2. Enseignement secondaire • Classe.

• Par ex.: 4.2.1 Agriculture; 9.2.1. Premier cycle de l’enseignement secondaire 13

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Classification économique du manuel SFP/GFS

• Utilisée pour des analyses budgétaires globales et l’établissement de rapports • Par ex. le TOFE • Utilisée pour définir les soldes des comptes des administrations publiques (déficit/surplus) • Les catégories économiques du Manuel SFP/GFS 2001 incluent la copnsommation du capital fixe (l’amortissement), mais généralement pas les TOFE préparés par le FMI pour les programmes financiers • Le Manuel SFP est basé sur la comptabilité d'exercice complète, voir le module de cours sur la comptabilité 15

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La classification économique et l’établissement de rapports financiers (1)

• La classification économique est utilisée pour préparer les comptes nationaux, les “tableaux des opérations de l’Etat” (TOFE) inclus dans les programmes du FMI • Quelques précautions cependant • Actuellement, le TOFE inclus dans les programmes du FMI n’est pas totalement cohérent avec les normes MSFP/GFSM 2001 • Ce qui est désigné sous le nom de dépenses en une part importante des dépenses courantes (en particulier les projets « d’investissement » financés par les bailleurs) « capital » peut inclure 17

La classification économique et l’établissement de rapports financiers (2)

• • Les recettes dans le TOFE sont “base caisse” Les dépenses sont: • “base caisse” • et/ou “base engagement”, cette base correspondant à la base caisse plus/moins les variations des impayés, et non aux engagements juridiques (commandes, contrats livrés ou non, annuels ou pluri annuels) 18

Établissement de rapports en fonction de la classification économique

Les déficits

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Un outil d'analyse: le tableau croisé CFAP- Classification Économique

Classification économique CFAP Services généraux administrations publiques Défense des Ordre et sécurité publics Affaires économiques Protection de l'environnement Logement et équipements collectifs Santé Loisirs, culture et culte Education Protection sociale TOTAL

(1) Si comptabilité patrimoniale

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Plan du module

• Questions générales • Classification des dépenses à des fins analytiques • Classification des dépenses pour la gestion

du budget

• Codification et utilisation du système de classification budgetaire • Le plan comptable 21

Classifications pour la gestion du budget

• Classification par nature (économique): pour des contrôles de conformité, la gestion interne • Classification administrative : pour la redevabilité, l’administration du budget • Ministère, Direction, Division, etc.

• Sources de financement, pour l’administration du budget • Par ex,. pour identifier des projets financés par l’aide externe • Autre pour des besoins particuliers • Par ex,. classification géographique • Programme: pour la formulation des politiques publiques, le suivi de la performance, la redevabilité 22

Classification par nature Etc.

Etc.

Classification par programmes

• En 1965 l’ONU a défini le programme comme « une partie d’un travail réalisée par une organisation, qui l’identifie comme un travail aboutissant à un produit final ou un service représentatif des objets pour lesquels l’organisation a été créée » • A manual for programme and performance budgeting. Nations Unies. 1965.

• Le manuel du budget-programme de 2010 (EPB) à Maurice donne les définitions suivantes: • Programme: un groupe d’activités ou des interventions visant à contribuer à une série de résultats, d’objectifs prioritaires et des résultats communs qui sont vérifiables et quiç consistent en un but défini et un budget donné.

• Structure du programme : la façon dont un ministère/département classifie ses dépenses en programmes et sous-programmes axés sur des objectifs.

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Le programme comme élément d’un système de classification du budget (1

)

• Un programme – groupe de dépenses qui répondent à la même série d’objectifs quelle que soit leur nature économique ou leur source de financement • Toutes les dépenses des ministères et organisations sont classées en programmes • Généralement, les programmes sont établis au sein des ministères, pour des raisons de redevabilité et de gestion.

• Toutefois, en parallèle ou en amont, des documents transversaux peuvent être préparés pour des politiques publiques spécifiques 25

Le programme comme élément d’un système de classification du budget (2)

• Le programme et la CFAP/COFOG • La notion de programme et de fonction sont proches • Mais la CFAP/COFOG est une norme internationale tandis que la classification par programmes doit tenir compte du contexte politique du pays et des dispositions en matière de gestion du budget • Généralement, les dépenses des services d’administration générale (ex.DAAF) en un « programme d’administration générale » • Mais ce programme ne doit pas être un fourre-tout 26

Le programme et la gestion du budget

• Lorsque le programme est utilisé de manière effective pour la gestion du budget • Le cadre juridique et les procédures budgétaires doivent être adaptés • Un responsable de programme doit être nommé • Des rapports sur la performance prévue et les réalisée doivent être produits • Les indicateurs de performance (intrants, extrants et indicateurs de résultats socio économiques) sont définis afin de mesurer l’efficience et l’efficacité des programmes 27

Afrique du Sud: Ministère de la Défense et des vétérans

Programme Sous-programme

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Plan du module

• Questions générales • Classification des dépenses à des fins analytiques • Classification des dépenses pour la gestion du budget au quotidien • Codification et utilisation du système de

classification du budget

• Le plan comptable 29

Code budgétaire (Arménie): X XX XXX Administratif X XX X Fonction XXX XX Programme XXX XXX Économique

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Classification budgétaire et contrôle des dépenses

• Le système de classification du budget est utilisé pour: • Spécifier le champs d’application de l’appropriation • Définir les règles de transferts (transferts entre les éléments du budget ) • Établir des procédures de contrôle interne 31

Comment établir des rapports conformément aux normes internationales

• Pour établir des rapports conformément à la classification économique du manuel SFP/GFS : la classification par nature doit être compatible avec SFP/ GFS (sauf pour les éléments de comptabilité d’exercice complète comme l’amortissement) • Pour établir des rapports conformément à la CFAP/COFOG, il existe différentes variantes: • Le code CFAP/COFOG est inclus dans le code utilisé pour gérer le budget • Une table de passage est établie entre la classification administrative et certaines rubriques particulières et la CFAP/COFOG.

Plus simple, mais certains éléments peuvent être difficiles à classer • S’il existe une classification par programmes, une table de passage est établie entre la classification du programme et le COFOG 32

Relations entre les classifications des dépenses

Classifications pour la gestion budgétaire

ADMINISTRATIVE Ministère Direction PROGRAMME Programme S/programme

Classifications analytiques

CFAP/COFOG Division

Enseignement

Groupe

Ens. secondaire

Classe

1er cycle du secondaire

Service,Etab.Pub Activité NATURE économique

ex.: éle ctricité

Sources FINANCEMENT AUTRES ECONOMIQUE SFP/GFS

Biens et services

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Plan du module

• Questions générales • Classification des dépenses à des fins analytiques • Classification des dépenses pour la gestion du budget au quotidien • Codification et utilisation du système de classification du budget • Le plan comptable 34

Le plan comptable (1)

• Le plan comptable est utilisé pour classer les transactions et les événements financiers et préparer des états financiers (voir module sur la comptabilité) • Dans les pays anglophones en développement, le plan comptable est généralement le système de classification du budget plus quelques comptes supplémentaires • Par ex. un compte d’attente qui est utilisé temporairement en attendant l’analyse d’une transaction

Le plan comptable (2)

• Dans l’ancienne Union soviétique, il existe souvent deux plans comptables: • un pour les operations budgétaires et de trésorerie base caisset • un autre déjà utilisé à l’époque soviétique par les organismes budgétaires qui inclut également des comptes de passifs et d’actifs • plusieurs réformes incluent la préparation d’un « plan comptable unifié » (Ukraine, Tadjikistan,…) 36

Le plan comptable (3)

• Dans les pays francophones, le « plan comptable de l’État » est relativement élaboré. Il inclut: • Les comptes de recettes et de dépenses, structurés selon une classification économique, qui doit être identique à celle du budget (ce n’est pas toujours le cas!) • Comptes d’actifs, de passifs, de stocks, financiers, de tiers (payables et à encaisser) • Mais tous les actifs et les passifs ne sont pas enregistrés ! • Le système de classification du budget est perçu comme un système comptable satellite pour le contrôle et le suivi budgétaire 37

Extrait d'une nomenclature par nature économique commune au budget et au plan comptable de l’État

60 CHARGES DE PERSONNEL 601 Salaires et accessoires 6011 Personnel permanent 6012 Personnel non permanent 6013 Personnel membre des Institutions 602 Indemnités liées à la solde 6021 Personnel permanent 6022 Personnel non permanent 6023 Personnel membre des Institutions 6061 Cotisations à la CNAPS 6062 Cotisations caisse de retraites civiles et militaires MSFP 61 611 ACHATS DE BIENS Achats de biens de fonctionnement général 6111 Fournitures et articles de bureau 6112 Imprimés, cachets et documents administratifs 6113 Consommables informatiques 6114 Produits, petits matériels et menues dépenses d'entretien 6115 Petits outillages et fournitures d'atelier 6116 Instruments spécialisés MSFP 62 ACHATS DE SERVICES PERMANENTES 621 Entretien et maintenance 6211 Entretien de bâtiments ET CHARGES 6212 Entretien des autres infrastructures 6213 Entretien de véhicules 626 Poste et télécommunications 6261 Frais postaux 6262 Redevances téléphoniques 6263 Redevances téléphoniques mobiles 6264 Internet 6265 Télex 6268 Autres 38

Messages clés

• Le système de classification du budget doit être adapté aux besoins en matière d’établissement de rapports, de redevabilité et de budget • Quelle que soit l’approche budgétaire, • elle doit inclure des classifications administratives et économiques • elle doit permettre l’établissement de rapports conformément aux normes SFP/GFS et CFAP/COFOG 39