Transcript Presentación de PowerPoint - Departamento Nacional de Planeación

Departamento
Nacional
de Planeación
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Creando valor público: hacia un sistema
de medición de la eficiencia y efectividad
del gasto público en Colombia
Alejandro Arregocés, Lady Velásquez y Andrés Jola
Con la colaboración de Silvana Godoy y Adriana Acosta
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Abril 2014
Contenido
1. Motivación
2. Contexto
3. Objetivo de la estrategia
4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público
4.1 Los niveles de intervención pública
4.2 La cadena de valor
4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública
5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión
pública en Colombia
6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo
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Motivación
Marco de política para el nuevo enfoque de eficiencia y efectividad
de la inversión
«Gastar bien» no es gastar más o gastar menos. Es dar cumplimiento, de manera
sostenible, eficiente y efectiva, a los objetivos para los cuales son destinados los
recursos públicos. Implica evaluar y asignar recursos con un enfoque de
resultados donde la productividad y la eficiencia constituyen criterios principales y
activos del análisis y la toma de decisiones.
PND 2010-2014. Prosperidad para todos,
Objetivo Gestión Pública Efectiva, Eje Buen Gobierno (DNP, 2011, 634)
Principios básicos para la revisión técnica de la adhesión del país a la OCDE:
“…presupuesto por desempeño, asignación y reasignación efectiva de recursos
públicos, promoción en la prestación eficiente de los servicios públicos,
transparencia y rendición de cuentas, uso de indicadores de desempeño y datos
sobre la gestión pública…”
Hoja de ruta para la adhesión de COLOMBIA a la OCDE
Comité de Gobernanza Pública (OCDE, 2013, 15)
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Motivación
Visión tradicional
del presupuesto
de inversión
¿Cuántos recursos se
invierten?
Visión del valor
público del
presupuesto de
inversión
• ¿En qué y cómo se
invierten los recursos?
• ¿Qué productos,
resultados e impactos
alcanzan los recursos
invertidos?
• ¿A qué costo?
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Gestión
eficiente y
efectiva del
presupuesto
de inversión
• Priorización de la inversión
• Presupuestación y gestión
por programas asociados a
metas de política
• Inversión no inercial atada
al desempeño (eficiencia y
efectividad) de la inversión
Contenido
1. Motivación
2. Contexto
3. Objetivo de la estrategia
4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público
4.1 Los niveles de intervención pública
4.2 La cadena de valor
4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública
5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión
pública en Colombia
6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo
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Contexto
Tipos de Presupuestación Basada en Desempeño en la OCDE
• Países que usan la información de
desempeño
como
soporte
de
rendición de cuentas. Ej: Suecia y
Dinamarca
• Países que usan la información de
desempeño para negociar y tomar
decisiones. Ej: Korea, Canadá,
Estados Unidos, Australia y Reino
Unido.
• Países que usan la información de
desempeño para establecer criterios
que determinen la asignación de
presupuesto.
Ej:
Chile
(sector
educación y salud), Finlandia (sector
educación) y Reino Unido (sector
Salud)
Estas experiencias implicaron:
• Generación masiva y sistematizada de
información sobre desempeño (indicadores,
evaluaciones ex ante y ex post)
• Creación
de
mecanismos
semiestructurados para vincular recursos con
desempeño (documentos marco, convenios
de desempeño, contratos, etc.)
• Devolución de la autoridad financiera a los
entes
gestores
(presupuestos
más
agregados, facultades para reasignar
fondos)
• Adecuación de la contabilidad pública (de
base caja a base devengado)
• Uso de información de desempeño para la
rendición de cuentas
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Contexto
Los cuatro pilares del modelo de
Presupuesto Basado en Desempeño
en la OCDE
Uso de información en toma de
decisiones
Gestión motivada por
resultados
Competencias de gestores
para logro de resultados
Información sobre desempeño
Metas estratégicas
de política pública
Hitos identificados en la ruta de
Presupuesto Basado en
Desempeño
• Coordinación para la integración de
prioridades
• Generación de información de
desempeño
• Ajuste de la relación entre insumos,
procesos y productos
• Adecuación de las oficinas de
presupuestos
• Cambio en los mecanismos de
control
• Cambios en las instancias políticas
para la integración de la información
de desempeño
Gestión financiera básica
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Contenido
1. Motivación
2. Contexto
3. Objetivo de la estrategia
4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público
4.1 Los niveles de intervención pública
4.2 La cadena de valor
4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública
5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión
pública en Colombia
6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo
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Objetivo de la estrategia
Fortalecer los procesos de generación y captura de información
para mejorar la medición del desempeño en sus etapas de
formulación, programación y seguimiento
Marco de desempeño de la
gestión pública
Marco de finanzas públicas
del gobierno
Mejorar la formulación de proyectos
de inversión y la programación de
gastos recurrentes (Cadena de valor)
Elaborar clasificaciones de presupuesto
y de desempeño del gasto público que
determinen a dónde se dirigen los
recursos de inversión nacional
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Contenido
1. Motivación
2. Contexto
3. Objetivo de la estrategia
4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público
4.1 Los niveles de intervención pública
4.2 La cadena de valor
4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública
5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión
pública en Colombia
6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo
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Niveles de Intervención pública
Política
Programa
Proceso de
servicio
- Proyecto
- Operación
recurrente
Política: proceso integrador de decisiones, acciones,
inacciones, acuerdos e instrumentos, encaminado a solucionar
o prevenir una situación definida como problemática
Programa: iniciativa compuesta por intervenciones más
pequeñas, que de forma coordinada se integran y permiten
alcanzar los objetivos de política planteados
Proceso de servicio: mecanismo básico que poseen las
entidades públicas para transformar insumos, a través de
actividades, en bienes y servicios
Proyecto: proceso único, temporal y no divisible, que mediante
la combinación de insumos y factores de producción, genera
productos
Operación recurrente: proceso que de forma periódica
transforma recursos en bienes o servicios. Su fin se encuentra
en el mantenimiento, funcionamiento, preservación y apoyo de
la función del Estado
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Cadena de valor
Relación secuencial y lógica entre insumos, actividades, productos y resultados
en la que se añade valor a lo largo del proceso de transformación total
Resultados
Insumos
Insumos:
factores
productivos,
bienes y/o
servicios con
los que se
cuenta para
realizar la
intervención
pública
Actividades
Productos
Actividades:
acciones que
contribuyen a la
transformación
de insumos en
productos
Productos:
bienes o
servicios
generados en un
proceso
productivo, que
se obtienen
mediante el
proceso de
transformación
de los insumos
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Impactos
Resultados: son los
efectos intencionales o no
de la intervención pública,
una vez se han consumido
los productos
Impactos: son los efectos
exclusivamente atribuibles
a la intervención pública
El marco lógico y la cadena
de valor
Marco Lógico
(Niveles)
Cadena de Valor
(Eslabones)
Fin
Resultados
finales
Es el objetivo de política en el que se
inscribe la operación de inversión. Responde
la pregunta ¿PARA QUÉ?
Propósito
Resultados
inmediatos e
intermedios
Efecto esperado de la intervención. Es el
cambio que fomentará la operación.
Responde la pregunta ¿POR QUÉ?
Componentes
Productos
Son los bienes o servicios de la operación de
inversión. Responde a la pregunta ¿QUÉ?
Actividades
Actividades
Son las acciones necesarias para desarrollar
cada componente o producto. Responde a la
pregunta: ¿CÓMO?
Insumos
Son los factores productivos, bienes y/o
servicios para realizar la intervención
pública. Responde a la pregunta: ¿CON
QUÉ?
Observaciones
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Mediciones del desempeño de la
gestión pública
Factores externos
Impactos
Situación socio
económica
Necesidades
Resultados
(inmediatos,
intermedios y
finales)
Relevancia
Efectividad
Objetivos
Insumos
costeados
Actividades
costeadas
Productos
costeados
Productividad
Eficiencia
Economía del gasto
público
Costo - efectividad
Eficacia
Utilidad y sostenibilidad
Fuente: con base en van Dooren, Bouckaert y Halligan (2010)
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Contenido
1. Motivación
2. Contexto
3. Objetivo de la estrategia
4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público
4.1 Los niveles de intervención pública
4.2 La cadena de valor
4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública
5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión
pública en Colombia
6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo
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¿Qué teníamos
antes de cadena de valor?
Estadísticas descriptivas - Programación 2014
Recursos por Programas Presupuestales
Recursos por sectores
Transferencias
17%
3%
16%
20%
Protección y bienestar social del recurso humano
32%
Mejoramiento y mantenimiento de infraestructura propia del sector
5%
17%
Subsidios
5%
18%
9%
5%
11%
6%
7%
Construcción de infraestructura propia del sector
14%
Otros
9%
6%
Recursos por Subprogramas Presupuestales
Transporte
Inclusión Social y Reconciliación
Salud y Protección Social
Trabajo
Vivienda, ciudad y territorio
Minas y energía
Agricultura
Hacienda
Educación
Defensa
Otros
Intersubsectorial transporte
12%
Intersubsectorial gobierno
Atención a población vulnerable o excluida
10%
50%
8%
Atención de la familia, primera infancia, niñez, adolescencia y juventud
Aseguramiento en salud
8%
5%
7%
Red vial nacional
Otros
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¿Qué teníamos
antes de cadena de valor?
Dificultades para identificar la información básica de desempeño de los
proyectos: productos provistos (bienes o servicios), actividades y costos
Cadena de
valor
Insumos
Problemas de información de los proyectos
Información incompleta y poco detallada de usos y fuentes
81%
Información presupuestal no corresponde a una estructura de
costos
83%
Dificultades para capturar una imagen global del cronograma del
proyecto y su estructura de costos
75%
Dificultades para determinar la relación entre actividades y
Actividades productos
Formulación de proyectos no estandarizada
Productos
Frecuencia
del problema
82%
67%
Falta de claridad en la información de los productos
56%
Dificultades para diferenciar productos intermedios de finales
34%
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En el 80% de
los casos, la
información de
los insumos de
un proyecto no
está completa!
¿Qué teníamos
antes de cadena de valor?
Proyecto: Asistencia a la primera infancia a nivel nacional – ICBF (2010)
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¿Qué hicimos?
… implementación de la cadena de valor
Diseño
conceptual y
metodològico:
Marco de
desempeño de la
gestión pública
Diagnóstico de
metodologías y
procedimientos
de preinversión
Ejercicios Piloto:
2010 - ICBF, INVÍAS,
Min.Prot.Social
2011 - ICBF, DANE,
MinProt.Social
2012 - ICBF, DANE,
MinDefensa
Ajuste de
herramientas de
pre inversión a la
medición del
desempeño
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Implementación
de la cadena de
valor, a partir de
la programación
presupuestal
2014
¿Qué implicó la implementación de la cadena
de valor?
• Identificar la relación secuencial y lógica entre objetivo general, objetivos
específicos, productos y actividades de todas operaciones de inversión nacional
• Estandarizar la información de sus productos (Clasificación Central de ProductosCPC) y actividades (Clasificación Industrial Internacional Uniforme-CIIU)
Estructura básica de la cadena de valor
Actividad 1
Objetivo
Específico 1
Producto 1
Actividad 2
Objetivo
General
Actividad 1
Objetivo
Específico 2
Producto 1
Actividad 2
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¿Cuáles son las ventajas de la implementación
de la cadena de valor?
Utilidad de la cadena de valor
Relación
secuencial
Estandarización
• Identificar los productos y actividades de las operaciones de inversión
• Conocer la composición detallada de los productos y las actividades que
componen la inversión
• Registrar, agregar y analizar de forma organizada y sistemática la
información de los proyectos
• Consolidar información homogénea y comparable
• Armonizar la información de los productos y actividades con las
estadísticas nacionales e internacionales (Armonización con el Sistema
Estadístico Nacional)
Indicadores
• Calcular indicadores de productividad del gasto a nivel de producto
• Comparar intra e intersectorialmente la productividad del gasto
• Establecer costos de oportunidad de la inversión
Seguimiento
• Hacer seguimiento a la gestión del presupuesto a través de información
más detallada
• Conocer en qué medida los productos y las actividades reportadas están en
línea con las metas de gobierno
• Ofrecer información organizada para la rendición de cuentas
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Ejemplo de cadena de valor
Proyecto: Implementación del programa de promoción de la actividad
física para los miembros de la fuerza publica
Objetivo
General
Objetivo
Específico
Producto
CPC
Actividades
CIIU
Diagnosticar el estado actual Q8699-Otras actividades
de prácticas de la Actividad de atención de la salud
Física en la Fuerza Publica
humana
Fortalecer la
actividad física
al interior de la
Fuerza publica
Generar buenas
prácticas y hábitos
saludables en los
miembros de la
Fuerza Publica
Motivar la practica
de actividad física y
hábitos saludables
93199-Otros
Programas para
servicios de
el desarrollo y
salud humana
práctica de la
n.c.p.
Actividad Física
Escenarios
saludables
Difundir el programa a la
Fuerza Pública
J6010-Actividades de
programación y
transmisión en el servicio
de radiodifusión sonora
Especializar el recurso
humano en temas de
actividad física y áreas
vinculantes
P8552-Enseñanza
deportiva y recreativa
Intervenir la población con
programas saludables
Q8699-Otras actividades
de atención de la salud
humana
38700Construcciones …
prefabricadas…
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…
Ahora, ¿qué tenemos?
Tenemos una composición de la inversión por PRODUCTOS (bienes y servicios)
Composición del presupuesto
programado 2014 por bienes y
servicios (CPC a nivel de sección)
Composición de la Sección 9-CPC
“Servicios para la comunidad, sociales
y personales”
5.8%
1% 4%
7%
0.9%
0.5%
6.8%
10%
11.8%
44.0%
52%
12.1%
26%
18.1%
91-Administración pública y otros servicios para la comunidad en general; servicios
de seguridad social de afiliación obligatoria
92-Servicios de enseñanza
9-Servicios para la comunidad, sociales y personales
8-Servicios prestados a las empresas y servicios de
producción
5-Activos intangibles; terrenos; construcciones; servicios de
construcción
4-Productos metálicos, maquinaria y equipo
3-Otros bienes transportables (excepto productos metálicos,
maquinaria y equipo))
Otros
93-Servicios sociales y de salud
97-Otros servicios
96-Servicios de esparcimiento, culturales y deportivos
94-Servicios de alcantarillado y eliminación de desperdicios, servicios de
saneamiento y otros servicios de protección del medio ambiente
95-Servicios de asociaciones
99-Servicios prestados por organizaciones y entidades extraterritoriales
* Clasificación CPC Ver.1.0 Internacional
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Ahora, ¿qué tenemos?
Tenemos una composición de la inversión por ACTIVIDADES
Composición del presupuesto
programado 2014 por actividades
(CIIU a nivel de sección)
Composición de la Sección M-CIIU
“Servicios para la comunidad, sociales
y personales”
0.04%
5%
21%
30%
5%
10%
48%
12%
17%
9%
9%
20%
14%
M-Actividades profesionales, científicas y técnicas
M74-Otras actividades profesionales, científicas y técnicas
O-Administración pública y defensa; planes de seguridad social de
afiliación obligatoria
J-Información y comunicaciones
M70-Actividades de administración empresarial; actividades de consultoría de gestión
P-Educación
M71-Actividades de arquitectura e ingeniería; ensayos y análisis técnicos
F-Construcción
M69-Actividades jurídicas y de contabilidad
Otros
M72-Investigación científica y desarrollo
M73-Publicidad y estudios de mercado
M75-Actividades veterinarias
* Clasificación CIIU Rev 4. AC.
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Ahora, ¿qué tenemos?
Información más detallada que sustenta la inversión
Nombre del Proyecto
Recursos
Solicitados
Meta Total
Gasto Unitario
Mejoramiento y
mantenimiento de
Corredores arteriales
complementarios de
competitividad
$ 964.900.000.000 1.151
Kilómetros
$ 838.314.509 / km
mejorado y mantenido
Mantenimiento
mejoramiento y
conservación de vías,
Caminos de prosperidad
$ 800.000.000.000 10.000 Kilómetros
$ 80.000.000 / km
mejorado y mantenido
Mejoramiento apoyo estatal $ 677.807.100.000 1.584
proyecto de concesión Ruta
del Sol sector 2
Kilómetros
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$ 427.908.523 / km
mejorado
Ahora, ¿qué tenemos?
La tasa de sacrificio de las alternativas de inversión
Ejemplo: infraestructura vs. educación
Nombre del Proyecto
Recursos
Solicitados
Mejoramiento y mantenimiento de
Corredores arteriales complementarios
de competitividad
$ 964.900.000.000
Distribución de recursos financieros a
través de transferencias a entidades
territoriales para cofinanciar Programa
Alimentación Escolar
$ 832.788.153.360
Costo de
oportunidad
vías/desayunos
y almuerzos
Meta Total
1.151
Kilómetros
$838.314.509 / km
mantenido y mejorado
Desayunos $390.810 / ración de
y
desayunos y almuerzos
2.130.927
Almuerzos
durante 180 días
$838.314.509 / km de vía mantenida y mejorada
=
Gasto Unitario
$390.810 / desayuno y almuerzo durante 180 días
=
2.145 Desayunos y
Almuerzos durante
180 días
1 km de vía
Sujeto a una restricción presupuestal, mantener y mejorar 1 km de vía, significa
dejar de de proveer 2.145 raciones de desayunos y almuerzos escolares
durante 180 días
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Contenido
1. Motivación
2. Contexto
3. Objetivo de la estrategia
4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público
4.1 Los niveles de intervención pública
4.2 La cadena de valor
4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública
5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión
pública en Colombia
6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo
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Gestión pública orientada al
desempeño
Factores externos
Impactos
Situación socio
económica
Necesidades
Resultados
(inmediatos,
intermedios y
finales)
Relevancia
Efectividad
Objetivos
Insumos
costeados
Actividades
costeadas
Productos
costeados
Productividad
Eficiencia
Economía del gasto
público
Costo - efectividad
Eficacia
Utilidad y sostenibilidad
Fuente: con base en van Dooren, Bouckaert y Halligan (2010)
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Gestión pública orientada al
desempeño
Instrumentos
institucionales
Instrumentos
procedimentales
Planeación
Política
Seguimiento
y evaluación
ex post
Gestión
Presupuestal
Programa
Proceso de
servicio
Gestión de
servicios
(ejecución)
Gestión
financiera y
de
contratación
Instrumentos
organizacionales
Instrumentos
operativos
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Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas
Tel. (+57 1) 3815000 Ext. 3300
Calle 26 No. 13-19
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