Transcript La experiencia colombiana en el desarrollo de

La experiencia colombiana en el desarrollo
de infraestructura de transporte
César Prado
Congreso Internacional de Fideicomiso y Titularización –
CIFIT 2014
San José, Costa Rica, mayo 15 de 2014
Contenido
Experiencia en
Colombia
Factores Críticos
• Infraestructura Vial antes de
1.991
• Programa de Concesiones
Viales (1ª, 2ª y 3ª
generaciones)
• Financiación
• Participación del Fiduciario
• Problemática
• Casos
• 4ª Generación
• Institucionalidad
• Marco Normativo
• Estructura del Proyecto
Contenido
Experiencia en
Colombia
Factores Críticos
• Infraestructura Vial antes de
1.991
• Programa de Concesiones
Viales (1ª, 2ª y 3ª
generaciones)
• Financiación
• Participación del Fiduciario
• Problemática
• Casos
• 4ª Generación
• Institucionalidad
• Marco Normativo
• Estructura del Proyecto
Infraestructura Vial en Colombia antes de 1.991
Sector
Público
Sector
Privado
Vías
• Bajos niveles de gasto público en
infraestructura
• Incorrecta asignación
• Carencia de prioridades para asignar recursos
• Frecuente reducción de presupuestos
• Escasa participación de capital privado en
proyectos de infraestructura vial (solamente en
actividades de mantenimiento)
• Vías de características deficientes
• Inadecuada gestión en las actividades de
operación y mantenimiento
• Falta de conexión entre centros productivos y
puertos
• Alta vulnerabilidad frente a eventos climáticos
Normativa e Institucionalidad
Antes de 1.991
Baja implementación del Contrato de
Concesión (Decreto Ley 222 de 1.983)
Construcción y operación de vías
nacionales (Red Primaria): Ministerio de
Obras Públicas y Transporte
Mantenimiento de vías nacionales:
Distritos de Obras Públicas (Dependencias
del Ministerio de Obras Públicas y
Transporte)
Fondo Vial Nacional: Recibía los impuestos
a los combustibles y financiaba las obras
viales de orden nacional
Después de 1.991
Expedición de un nuevo Estatuto de
Contratación Estatal (Ley 80 de 1.993)
Expedición de la Ley del Transporte
(Ley 105 de 1.993)
Reestructuración del Ministerio de
Obras Públicas y Transporte en el
Ministerio de Transporte
Reestructuración del Fondo Vial
Nacional y constitución del Instituto
Nacional de Vías (Invias)
Construcción, operación y
mantenimiento de las vías nacionales:
Invias
Implementación del Programa de Concesiones Viales
Desde el año 1992, el Gobierno Nacional dio inicio al Programa de
Concesiones Viales con la finalidad de poner al país en capacidad superar los
retos señalados por:
Globalización
Crisis Fiscal
Apertura
Económica
Primera Generación de Concesiones Viales / 1994-1997
Finalidad
• La Primera Generación se usó
como instrumento para cubrir
el déficit de infraestructura vial,
superar la necesidad de contar
con vías más eficientes,
mejorar el bienestar en las
zonas rurales y urbanas, así
como promocionar la
participación de la inversión
nacional y extranjera
Extensión
• El programa contempló 1.649
kilómetros de extensión
correspondientes a un total de
13 Proyectos, a los cuáles se les
ha denominado como la
“Primera Generación de
Concesiones Viales”
• Inversión: USD 869 Millones
Características
• Estudios: Nivel de anteproyecto
(Deficientes estudios socioeconómicos)
• Modelo Financiero: Plazo fijo
• Alcance: Obras concentradas al inicio
del Proyecto
• Licencias Ambientales : No se contaba
con ellas al inicio del Proyecto
• Predios: Compras paralelas al desarrollo
del Proyecto
• Aportes de Capital: No había mínimo
definido
• Garantías: Ingreso mínimo garantizado,
Garantía de sobrecostos de obra
• Pago de Garantías: No se contaba con
mecanismos de liquidez para el pago
Fuente: Acosta, Rozas, Silva; Desarrollo vial e impacto fiscal del sistema de concesiones en Colombia;
Cepal; 2008
Primera Generación de Concesiones Viales
Desarrollo Vial del Norte de Bogotá
Tramo Chía - Sopo
Intercambiador Centro Chía
Segunda Generación de Concesiones Viales / 1999-2001
Finalidad
• En la Segunda Generación se
buscó una redistribución de los
riesgos y mayores exigencias en
el nivel de detalle de los
estudios y diseños ante las
problemáticas presentadas en
la Primera Generación. Se
introdujo el concepto de
“Ingreso Esperado”
Extensión
• Esta Generación contempló 2
Proyectos, de los cuáles uno no
fue desarrollado dado que fue
objeto de un largo litigio
judicial
• Inversión: USD 675 Millones
Características
• Estudios: Nivel de detalle (Estudios
socioeconómicos y de tráfico detallados)
• Modelo Financiero: Ingreso esperado
• Alcance: Obras concentradas al inicio
del Proyecto
• Licencias Ambientales : Obtención
previa a la construcción
• Predios: Obtención previa a la
construcción
• Aportes de Capital: Mínimo definido en
el contrato
• Garantías: Soportes de liquidez y
cambiario (No fueron tomadas por
concesionarios)
• Pago de Garantías: Se crearon
mecanismos para garantizar liquidez
Fuente: Acosta, Rozas, Silva; Desarrollo vial e impacto fiscal del sistema de concesiones en Colombia;
Cepal; 2008
Segunda Generación de Concesiones Viales
Malla Vial del Valle del Cauca
Tramo Buga
Intercambiador
Tercera Generación de Concesiones Viales / 2001-2009
Finalidad
• La Tercera Generación incluyó
una nueva reforma
institucional, mediante la cual
se creó el Instituto Nacional
de Concesiones (INCO) al
cual se le entregó la
administración de las
concesiones viales que hasta
ese momento gestionaba el
INVIAS
Extensión
• Esta Generación contempló
10 Proyectos, con una
extensión de 1.772
kilómetros
• Inversión: USD 933 Millones
Características
• Estudios: Nivel de detalle (Estudios
demanda)
• Modelo Financiero: Ingreso esperado
• Alcance: Construcción de las obras
según incremento de tráfico
• Licencias Ambientales : Obtención
previa a la construcción
• Predios: Obtención previa a la
construcción. Gestión compra por parte
del Concesionario
• Aportes de Capital: Mínimo definido en
el contrato
• Garantías: Soportes de liquidez y
cambiario durante periodo de estrechez
del flujo de caja (Año 5/7)
• Pago de Garantías: Liquido a través del
Fondo de Contingencias
Fuente: Acosta, Rozas, Silva; Desarrollo vial e impacto fiscal del sistema de concesiones en Colombia;
Cepal; 2008
Tercera Generación de Concesiones Viales
Concesión Girardot Ibagué Cajamarca
Tramo Girardot - Ibagué
Viaducto Cajamarca
Financiación del Programa (1ª, 2ª y 3ª Generaciones)
Cierre Financiero:
-100% de Capital
-Compromisos de
Financiación Bancaria
Licitación
Inicio del
Contrato
Pre
construcción
Financiación permanente:
-Bancaria: Crédito tradicional
-Mercado de Capitales:
-Emisión de títulos en etapa de O & M
-Participación de Inversionistas Institucionales
-Fondos de capital privado
Construcción
Operación y
Mantenimiento
Fin del
Contrato
Financiación del Programa (1°, 2° y 3° Generación)
Bancaria
• La mayoría de los recursos han provenido de
financiación bancaria tradicional
Mercado de Capitales
• Las emisiones, con subyacente de infraestructura,
han sido limitadas si se compara con el total de
emisiones (2007-2011: USD 23.500 Millones).
Características de los Proyectos
titularizados
• Sin riesgo de construcción (excepto Bogotá –
Girardot)
• En su mayoría sin riesgo comercial (PA TM Fase III,
Alianza Suba Tramo II)
• Soportados por vigencias futuras e ingreso mínimo
garantizado (Coviandes)
• AAA en su mayoría y Bonos “Plain Vanilla”
• Emisiones para sustituir deuda bancaria (Fase de
Operación)
• Variedad en indexaciones (DTF, IPC, UVR)
• Montos reducidos (COP 163MM) si se compara con
otras emisiones corporativas (Cemargos USD 500
Millones, Avianca USD 250 Millones)
• Corta duración (6 años)
Fuente: Del Valle, Clemente; Esquema de Financiación de proyectos de transporte APP en el mercado de
capitales: Bono Infraestructura; Banco Mundial; 2012
Participación del Fiduciario
El desarrollo de infraestructura, a través de esquemas de Asociación Público Privada esta
estrechamente relacionado con el concepto de “Project Finance”.
La Financiación de Proyectos (“Project Finance”) es una estructura de financiación en la cual los
flujos de caja futuros del Proyecto representan la fuente principal de repago del mismo, debiendo
desarrollarse “Off Balance Sheet (SPV)” respecto de los Contratistas.
Se requiere una adecuada asignación de riesgos entre las partes intervinientes y cierta seguridad
respecto de los flujos de caja futuros,.
El Fideicomiso es el vehículo óptimo para “Project Finance”, dado que:
Diferencia
Aísla
No afecta
Distribuye
• Los flujos de caja
del proyecto y del
“Sponsor”
• Patrimonialmente
el proyecto de su
“Sponsor”
• La capacidad de
endeudamiento
del “Sponsor”
• Riesgos entre
financiadores y
“Sponsor”
Fuente: Grossich, Peter; El instrumento fiduciario en el desarrollo de infraestructura; 2012
Participación del Fiduciario
El fideicomiso es el vehículo ideal para facilitar la estructuración financiera de los proyectos:
Concentra los activos
del proyecto
Diferentes instrumentos
de Financiación
Manejo de Garantías
Convergencia de
Acreedores
• Actúa como receptor de derechos económicos
• – Derechos de explotación de activos públicos
• – Derechos derivados de contratos de venta (proyecto offtakers)
• Deuda senior
• Deuda subordinada
• Equity con dividendos preferenciales / Equity ordinario
• Garantías con flujos futuros
• Priorización de pagos
• Bancos / Inversionistas
• Intercreditor Agreements
• Contratos de garantías compartidas
• Créditos Sindicados
• Club Deals
Fuente: Grossich, Peter; El instrumento fiduciario en el desarrollo de infraestructura; 2012
Participación del Fiduciario (1ª, 2ª y 3ª Generación)
Origen
Importancia
Objetivos
• En los Contratos de Concesión se señala la obligación, a cargo del
Concesionario, de constituir un Fideicomiso para la
administración de los recursos y activos asociados al Proyecto
• No tiene origen legal, sin embargo, se volvió una práctica
generalizada
• Administrador especializado con parámetros y regulaciones
• Independencia de los recursos, ya que son administrados a
través de un Fideicomiso
• Utilización de los recursos atada a la finalidad del Fideicomiso
•
•
•
•
Separación y adecuado registro de los activos
Centro de imputación contable del Proyecto
Permite el acceso a fuentes de financiación
Seguridad para los Acreedores frente al pago de las obligaciones
financieras
• Administrar la totalidad de los activos del Proyecto según los
requerimientos fijados en el Contrato de Concesión
Fuente: Correa , Juan David; Concesiones en Colombia y el acompañamiento del vehículo fiduciario; 2012
Participación del Fiduciario (1°, 2° y 3° Generación)
Entidad Estatal
Supervisión del Proyecto
Contrato de Concesión
Traslado transitorio de recursos
públicos
Interventor
Servicios
Concesionario
Bancario
Mercado de
Capitales
Usuarios
Deuda
Acreedores
Recursos de peajes
FIDEICOMISO
Accionistas
Capital
Pagos por construcción, O & M,
predios, entre otros
*SUBCUENTAS
Terceros
Fuente: Dirección de Planeación Nacional; República de Colombia
**CASCADA DE PAGOS
Participación del Fiduciario (1ª, 2ª y 3ª Generaciones)
Beneficios
• Administración de los activos en un vehículo independiente
• Información confiable del Proyecto
Entidad Estatal • Inversión de los recursos de acuerdo con los criterios fijados en el
Contrato
Concesionario
Acreedores
• Esquema de garantías para la financiación del Proyecto
• Aislamiento patrimonial de los activos
• Traslado de actividades operativas
•
•
•
•
Seguridad
Canalización independiente de recursos
Priorización dentro de la cascada de pagos
Suministro de información relevante sobre el desarrollo del Proyecto
Fuente: Correa , Juan David; Concesiones en Colombia y el acompañamiento del vehículo fiduciario; 2012
Problemática asociada a la 1ª, 2ª y 3ª Generaciones
Ingeniería
• No se contaba con información de ingeniería suficiente para la iniciación de
las obras en los tiempos previstos
Predios
• La adquisición de los predios fue insuficiente para el inicio de la
construcción y las inversiones previstas
Accesos
• Dificultades con los diseños de los accesos a las ciudades
Problemática asociada a la 1ª, 2ª y 3ª Generaciones
Licencias
• No estaban disponibles las licencias ambientales cuya gestión completa era
requerida para el inicio de las inversiones
Regulación
• La regulación contractual era insuficiente sobre las obligaciones de
obtención de financiación, sobre los mecanismos de solución de
controversias, sobre las consecuencias e instrumentos de mitigación de los
casos de fuerza mayor, entre otros aspectos, que dificultaban la adecuación
del contrato a las circunstancias que se evidenciaban en su ejecución
Gestión Social
• Se presentaron dificultades en la llamada gestión social de los proyectos
relacionadas con la ubicación de las casetas de peaje, la determinación de
las tarifas y aspectos relacionados
Redes
• Ausencia de información de redes de servicios públicos
Caso - Transmilenio
TRANSMILENIO es el ente gestor del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá
D.C., encargado de coordinar los diferentes actores, planear, gestionar y controlar la
prestación del servicio público de transporte masivo urbano de pasajeros.
Dos de las Fases del Sistema se financiaron exitosamente a través de titularizaciones:
Ventajas
Fortalezas
• Se obtuvieron menores costos de
deuda dada la reestructuración de
pasivos financieros
• Los flujos de caja futuros que
hicieron parte del activo
subyacente (remuneraciones)
fueron cifras ciertas acordadas en
el Contrato de Concesión, sin
depender de la explotación de la
infraestructura construida
• Se disminuyeron las presiones
sobre el flujo de caja del proyecto
• Hubo mayor flexibilidad financiera
para el proyecto, vía liberación de
cupos de crédito
• La presencia de constructores
calificados y con experiencia en
este tipo de Proyectos brindó
confianza a los Inversionistas
Institucionales
Fuente: Prospecto de Información – Titularización Transmilenio Fase II
Prospecto de Información – Titularización Transmilenio Fase III
• Las fuentes de pago de las
remuneraciones que respaldan el
flujo de caja, estuvieron
constituidos por la Nación y el
Distrito de Bogotá, ambos
contaban con la más alta
calificación crediticia
Caso - Transmilenio
Fase II Transmilenio
(2006)
• Titularización incluyó
dos tramos: uno de USD
75 millones y otro de
USD 85 millones
Fase III Transmilenio
(2009-2012)
• Para la Fase III se
implementó un
programa de
titularización. A la fecha,
ha contemplado 6
tramos, que suman más
de USD 250 millones
Fuente: Prospecto de Información – Titularización Transmilenio Fase II
Prospecto de Información – Titularización Transmilenio Fase III
Caso – Bogotá Girardot
Parte del corredor vial que conecta a Bogotá –con el Puerto de Buenaventura (Océano
Pacifico), uno de los ejes viales más importantes del país que comunica el centro,
occidente y sur de Colombia. Fue concesionada en el año 2.004
Características del
Proyecto
• Una de las vías con mayor tránsito
vehicular del país, generado
principalmente por la concentración
de movilización de carga y el
desplazamiento de pasajeros desde y
hacia Bogotá.
• 132 Km. de longitud
• Dadas las bondades económicas del
Proyecto, éste contempló una
emisión de Bonos con buena acogida
por parte de los Inversionistas
Institucionales
Características de la
emisión
• Las cifras del Proyecto dieron paso a
la estructuración de una emisión con
características no antes vistas en el
país:
• Recursos para financiamiento del
100% de la obra
• 0% de avance obra a la fecha de
emisión
• 100% de riesgo de construcción
• 5 años para finalizar la construcción
al momento de la emisión
• Riesgos de sobrecostos
• No existía interventor distinto del
designado por el Estado
Caso – Bogotá Girardot
La emisión de Bonos constó de dos tramos y alcanzó la suma de USD 125 millones,
siendo en su mayoría adquiridos por Inversionistas Institucionales (Fondos de
Pensiones).
Problemática
• Adquisición de Predios
• Expropiaciones tardías
• Renegociación inicial del Contrato
de Concesión
• Sanciones ante incumplimientos
del Contratista
• Suspensión de las obras
• Quiebra del Contratista
Consecuencias
• Incumplimiento en el pago a los
Inversionistas
• Desconfianza del mercado
Cuarta Generación de Concesiones
El estudio realizado por la OECD en 2013*, sugirió que para mejorar el
Programa de Concesiones en Colombia, era necesario:
Estructuración
• Fortalecer las
fases de
priorización y
estructuración
incluyendo
análisis costobeneficio y
análisis de valor
por dinero
Marco
Institucional
Capacidad
Institucional
• Se requiere
mejorar el
marco
institucional
relacionado con
la
infraestructura
de transporte
• Aumentar la
capacidad
para
garantizar
traslado
adecuado de
los riesgos y
disminuir
renegociacio
nes
Análisis
Monitoreo
• Realizar
análisis
rigurosos de
los impactos
socioambientales
de los
proyectos
antes de su
ejecución
• Monitoria
independiente
que mida la
calidad de los
servicios
prestados
Fuente: Eduardo Bitran, Sebastián Nieto-Parra and Juan Sebastián Robledo, Opening the black box of contract renegotiations: An
analysis of road concessions in Chile, Colombia and Peru, OECD DEVELOPMENT CENTRE Working Paper No. 317, Abril 2013
Cuarta Generación de Concesiones
La nueva generación de Concesiones 4G incluirá las mejores prácticas
internacionales en materia de estructuración de proyectos, centrándose, en los
siguientes puntos:
Estructuración eficaz para la
aceleración de la inversión
en infraestructura
Procesos de selección que
promuevan participación
enmarcada en transparencia
Cuarta
Generación
Gestión contractual enfocada
a resultados
Nuevas políticas de riesgos
Fuente: Consejo Nacional de Política Económica y Social, República de Colombia; Documento Conpes 3760;
agosto 20 de 2013
Cuarta Generación de Concesiones – Victorias Tempranas
Proyecto
Valor (USD
Millones)
Longitud
(Km)
Cartagena-Barranquilla y
Circunvalar de la
Prosperidad
$
854
147,7
Mulalo - Loboguerrero
Perimetral de Cundinamarca
Conexión Pácifico 1 del
Proyecto Autopistas para la
Prosperidad
Conexión Pacífico 3 del
Proyecto Autopistas para la
Prosperidad
Conexión Pácifico 2 del
Proyecto Autopistas para la
Prosperidad
Autopista Rio Magdalena 2
del Proyecto Autopistas para
la Prosperidad
Autopista Conexión Norte
del Proyecto Autopistas para
la Prosperidad
Honda - Puerto Salgar Girardot
$
738
$
827
31,82
153,06
$
1.043
49,7
$
934
146,2
$
650
97,78
$
870
144
$
650
145
$
732
190,13
Total Victorias Tempranas: USD 7,3 Billones
Total Programa 4G: USD 26 Billones
Contenido
Experiencia en
Colombia
Factores Críticos
• Infraestructura Vial antes de
1.991
• Programa de Concesiones
Viales (1ª, 2ª y 3ª
generaciones)
• Financiación
• Participación del Fiduciario
• Problemática
• Casos
• 4ª Generación
• Institucionalidad
• Marco Normativo
• Estructura del Proyecto
De acuerdo con los más de 20 años de experiencia en Colombia, el desarrollo de
proyectos de infraestructura requiere para su éxito y aceptación por parte de los
mercados financieros, la presencia de los siguientes aspectos claves:
Institucionalidad
Marco
Normativo
Programa
Modelo
Gracias