Transcript INTRODUÇÃO À ECONOMIA - Raimundo Cláudio

INTRODUÇÃO À ECONOMIA
O SETOR PÚBLICO
CANO, Wilson. Introdução à Economia: uma
abordagem crítica. 2 ed. São Paulo: UNESP, 1998.
264p. (Capítulo 5 – As Relações Econômicas
Internacionais)
Prof. Dr. Raimundo Cláudio Gomes Maciel
Blog: raimundoclaudio.wordpress.com
1. A atuação do setor público na
economia de mercado
• As
bases doutrinárias surgidas com o liberalismo
econômico na Revolução Industrial postulavam, entre
outras, as seguintes afirmações:
a) o comércio não deve sofrer qualquer tipo de restrição
(livre cambismo);
b) o elemento motor do progresso é o lucro, ficando
portanto as atividades de produção e comércio restritas
às empresas privadas, devendo o Estado se abster de
qualquer coação nesse campo (livre empresa e livre
concorrência);
c) o Estado é mau administrador.
1. A atuação do setor público na
economia de mercado
• As funções clássicas do Estado liberal,
que vigoraram, com maior ou menor
rigidez, até o fim da década de 1920:
•
•
•
•
serviços de justiça;
manutenção da ordem social;
defesa nacional;
alguns serviços sociais.
1. A atuação do setor público na
economia de mercado
• Com a grande “crise mundial de 1929”,
os
postulados
clássicos
foram
contestados, por meio da ação direta do
Estado na economia, com o objetivo de
minimizar os efeitos depressivos da
renda e do emprego gerados por essa
crise.
1. A atuação do setor público na
economia de mercado
• Uma
profunda revolução no pensamento econômico se
processou, com a grande obra de Keynes, que reformulava a
noção de intervenção governamental, argumentando que:
a) o orçamento público poderá ser deficitário ou superavitário, em
função do comportamento da atividade econômica;
b) o Estado poderá intervir no sistema, para manter o pleno
emprego e o nível de renda, especialmente por meio do
investimento público;
c) o pleno emprego é um fator uacidental no capitalismo liberal,
não sendo este capaz de mantê-lo pelo simples sistema de
preços (pelo mercado);
d) mantendo-se o pleno emprego (e a massa salarial), manter-se à
a demanda efetiva do sistema.
1. A atuação do setor público na
economia de mercado
Despesas públicas totais (% do PIB)
Estados Unidos
Reino Unido
1880
2,5
1890
8,9
1914
2,2
1913
12,4
1924
3,5
1924
23,7
1934
10,4
1938
30,0
1967
28,3
1967
32,9
1980
30,0
1980
35,0
1991
30,0
1991
38,0
Fonte: Wilson Cano, p. 116.
Como se vê, os países desenvolvidos apresentam carga tributária
crescente e substancialmente mais elevada do que as dos países
subdesenvolvidos, decorrendo isso não só de maiores gastos militares, mas
sobretudo de seus altos gastos com o bem estar social – Welfere State.
1. A atuação do setor público na
economia de mercado
• Essa maior carga tem sido politicamente sancionada pelas lutas dos
sindicatos dos trabalhadores e dos partidos políticos mais progressistas, e
pelo comportamento menos conservador de suas elites.
Receitas fiscais correntes do governo (% sobre o PIB)
1965
1970
1980
1990
Argentina
24,0
19,1
23,6
19,5
Brasil
21,8
26,0
24,7
27,8
Chile
18,0
...
30,3
27,1
México
6,1
8,1
14,5
20,5
Bélgica
31,2
35,7
44,4
44,9
Holanda
33,2
37,6
45,8
45,2
Suécia
35,2
40,0
49,1
56,9
OCDE Europa
27,6
31,0
36,5
40,2
EUA
25,9
29,2
29,5
29,9
Japão
18,3
19,7
25,4
31,3
1. A atuação do setor público na
economia de mercado
• A instituição de políticas neoliberais a partir do
final da década de 1970 nos países desenvolvidos,
embora não tenha reduzido efetivamente a carga
tributária, procedeu a drásticos cortes nos gastos
sociais e nos investimentos de seus governos.
Essa longa crise, que continua na década atual,
enfraqueceu muito o poder dos sindicatos de
trabalhadores, e muitos partidos até então de
esquerda ou progressistas foram os que
sancionaram essas políticas.
1. A atuação do setor público na
economia de mercado
• As instituições públicas: atuações e principais
instrumentos de política
O setor público será aqui definido como o conjunto de
entidades tipicamente governamentais e ainda as empresas
que, a despeito de terem uma forma jurídica semelhante a
empresas particulares - a sociedade anônima, por exemplo
– são de propriedade do poder público. Na análise do setor
privado, definimos dois tipos de entidades – as famílias e as
empresas; quanto ao setor público, também faremos uma
classificação arbitrária, subdividindo-o em:
a) Órgãos de administração;
b) Unidades produtoras de bens e serviços.
•
1. A atuação do setor público na
economia de mercado
• As unidades produtoras de bens e serviços são
agrupadas segundo os setores produtivos a que
pertençam:
a) Primário- compreendendo fazendas experimentais,
ou produtoras, atividades extrativas etc;
b) Industrial – abarcando toda e qualquer atividade
produtora de bens (finais ou intermediários)
industriais: energia elétrica, construções, aço,
petróleo, química etc;
c) Serviços – como os de educação, saúde,
saneamento, transportes, seguros, financeiros etc.
1. A atuação do setor público na
economia de mercado
• Principais tipos e formas de atuação do setor público
na economia:
a) Atuação direta – em que o Estado exerce uma
atuação coercitiva, ou então atua diretamente,
produzindo, comprando ou vendendo bens e
serviços. Mais especificamente são ações desse tipo:
i.
ii.
iii.
iv.
Produtora;
Captadora de rendas;
Utilizadora de rendas;
Regulamentação coercitiva.
1. A atuação do setor público na
economia de mercado
b) Atuação indireta – compreendendo atividades
públicas
exercidas
num
sentido
de
aconselhamento, persuasão, orientação, estímulo
ou desestímulo às entidades privadas, tentando
fazer com que estas adotem determinados
comportamentos ou atividades mais condizentes
com os objetivos traçados pelo setor público para
o conjunto da nação. Elas podem ser agrupadas
em:
i.
ii.
Persuasão;
Regulamentação indutora.
1. A atuação do setor público na
economia de mercado
• Objetivos orientadores da ação do setor
público:
• Interesse social.
• Objetivos orientadores da ação do setor
privado:
• Maximização do lucro.
1. A atuação do setor público na
economia de mercado
• Planos de governo: Até a eclosão da grande crise mundial
(1929), a intervenção estatal era considerada nociva e se
configurava em campos bem restritos e definidos da
política econômica. Após a crise e, em seguida, como evento
da Segunda Grande Guerra, a política econômica se fez
mais atuante no sistema, muito embora de forma
desintegrada e parcial. Aliás, até a década de 1950 a palavra
planejamento (ou planificação) era tida como forma
“comunista”
ou
“socialista”
de
organização
da
administração econômica de um país, dado que o
instrumento do planejamento foi utilizado primeiro pela
URSS, a pós a revolução de 1917.
1. A atuação do setor público na
economia de mercado
Instrumentos
Agentes de
coordenação,
comando, controle e
execução
Agentes cumpridores
das metas
estabelecidas
1. POLÍTICA FISCAL E TRIBUTÁRIA
1.1 impostos (e
contribuições) sobre a
renda e propriedade
1.2 impostos (e
contribuições) indiretos
sobre a produção e
circulação de bens e
serviços
1.3 contribuições (outras)
1.4 taxas
Fazenda Nacional e Local
Planejamento Nacional e
Local
Empresas e famílias
1. A atuação do setor público na
economia de mercado
Instrumentos
Agentes de
coordenação,
comando, controle e
execução
Agentes cumpridores
das metas
estabelecidas
2. POLÍTICA CAMBIAL
2.1 taxa cambial
Fazenda Nacional,
2.2 impostos de
importação e exportação
Banco Central,
2.3 licenças prévias
2.4 controles
quantitativos
2.5 controles para
remeter dívidas
Administração de portos,
Alfândegas
Empresas, famílias e
agentes financeiros
1. A atuação do setor público na
economia de mercado
Instrumentos
Agentes de
coordenação,
comando, controle e
execução
Agentes cumpridores
das metas
estabelecidas
3. POLÍTICA MONETÁRIA
3.1 controle do meio
circulante
Fazenda Nacional
Banco Central
3.2 controle do meio de
pagamento e do encaixe
bancário
3.3 dívida e déficit
público
Planejamento Nacional
Agentes financeiros
1. A atuação do setor público na
economia de mercado
Instrumentos
Agentes de
coordenação,
comando, controle e
execução
Agentes cumpridores
das metas
estabelecidas
4. POLÍTICA CREDITÍCIA
4.1 seleção (por setores,
regiões ou por atividades)
do crédit0
4.2 taxa de juros de
desconto
4.3 taxa de redesconto
4.4 prazos de pagamento
4.5 títulos especiais de
crédito
Fazenda Nacional,
Banco Central,
Planejamento Nacional,
Bancos oficiais de crédito
de curto e longo prazo
Agentes financeiros
Bolsas de títulos e valores
Corretores financeiros;
demais empresas
1. A atuação do setor público na
economia de mercado
Instrumentos
Agentes de
coordenação,
comando, controle e
execução
Agentes cumpridores
das metas
estabelecidas
5. POLÍTICA SOCIAL-TRABALHISTA
5.1 salários e salários
mínimos
5.2 condições especiais de
trabalho (menores,
periculosidade etc.)
5.3 previdência social
5.4 seguro-desemprego
5.5 formação técnicocientífica
2.6 contrato de trabalho
Planejamento Nacional,
Empresas e famílias
Ministério do Trabalho
Escolas públicas e
particulares etc.
Ministério da Educação
Institutos de Previdência
1. A atuação do setor público na
economia de mercado
• Entretanto, a implantação de políticas
neoliberais nos países subdesenvolvidos
está destruindo seus sistemas de
planejamento e promovendo um
verdadeiro “desmonte” de vários
organismos do Estado.
2. A atvidade produtora
do setor público
• Estado consumidor
• Estado consumidor – a partir de 1929.
2. A atvidade produtora
do setor público
2. A atvidade produtora
do setor público
• Representação antiga da oferta final:
Of  P  C  I
Passa agora a:
Of  P  ofCp  ofCG  ofIp  ofIg
2. A atvidade produtora
do setor público
• Equação antiga da demanda:
DCI
Passando agora para:
D  dCp  dCg  dIg
2. A atvidade produtora
do setor público
A
Setor
privado ($)
B
Setor
público ($)
(A+B)
Total
($)
B
.100
AB
Renda gerada
1.315
736
2.051
35,8
Oferta final (Of)
1.397
654
2.051
31,8
Demanda final (D)
1.496
555
2.051
27,0
2. A atvidade produtora
do setor público
• Funções de produção utilizadas pelas unidades produtoras
do setor público:
• absorção de mais trabalho humano;
• melhor nível salarial;
• diminuição das desigualdades na distribuição da renda.
 Outro ponto importante é a produção de serviços de
previdência social , garantindo à força de trabalho que se
retira em definitivo do processo produtivo (incapacidade
acidental ou por doença, morte ou velhice) um rendimento
que lhe permita sobreviver com sua família.
3. Apropriação e utilização de rendas
pelo setor público
Com a crise mundial de 1929, e com a
ação intervencionista maior que passaram
então a exercer os governos de formação,
adquirindo um sentido mais econômico, de
muitos aspectos: o da distribuição, da
redistribuição, da expansão do sistema do
desenvolvimento econômico, do nível geral
de preços etc.
3. As rendas do setor público
I – Rendas tributárias
a)
b)
c)
d)
Impostos diretos (sobre a renda e a
propriedade);
Impostos indiretos (sobre o uso, consumo ou
produção de bens e serviços);
Contribuições sociais (várias);
Taxas (sobre a prestação de certos serviços
públicos).
3.1 As rendas do setor público
II – Rendas derivadas de atividades
produtivas
a)
b)
juros (renda dos bancos públicos);
lucros (renda das empresas públicas).
3.1 As rendas do setor público
III – Rendas patrimoniais (derivadas de
outras propriedades públicas)
a)
b)
aluguéis;
outras (de aplicações financeiras, direitos de
autor etc.).
3.1 As rendas do setor público
IV – Transferências (de e para outros
órgãos públicos)
a)
b)
contribuições à previdência social;
outras.
3.1 As rendas do setor público
 Outras fontes de captação de recursos para pagar o
montante da dívida pública quando há déficit:



Empréstimos e financiamentos
Emissões de papel-moeda
Emissões de títulos da dívida pública
 Impostos diretos
 Impostos indiretos
 Contribuições
progressivo
regressivo
“válvula de escape”
3.1 As rendas do setor público
 Pela captação de rendas o Estado executa
um segundo ato de redistribuição: por meio
dos impostos direto, recolhendo mais das
pessoas de maior nível de renda (ou
tributando a herança), ou dos impostos
indiretos, gravando menos (ou mesmo
isentando) bens e serviços de primeira
necessidade.
3.1 As rendas do setor público
 É muito importante o papel da tributação
indireta, modificando preços de insumos e de
bens de capital, via impostos de consumo, de
vendas,
de
exportação
ou
importação,
estabelecendo “margens” de proteção à produção
nacional quando em concorrência com o resto do
mundo, ou orientando, via preços relativos,
deferentes opções técnicas e econômicas da
produção, tributando diferentemente insumos
(ou bens de capital) diferentes, mas de destino
comum.
3.2 O gasto público
Orçamento de rendas e gastos do setor público
Rendas
Gastos
I Rendas tributárias
II Rendas derivadas das atividades
produtivas
III Rendas patrimoniais
IV Transferências ao governo
V Total de rendas correntes
VI Compras de bens e serviços de consumo
VII Funcionalismo público
VIII Transferências de governo
a) previdência social
b) subsídios
c) juros das dívidas interna e externa
d) outros pagamentos de transferências
IX Gastos correntes totais
X = V – IX – Poupança bruta do governo*
a) reservas para depreciação
b) poupanças líquidas
* (+) déficit ou (-) superávit em conta corrente do governo.
3.2 O gasto público
 O impacto redistributivo pode ocorrer via déficit
orçamentário.
 Se o déficit for coberto por meio de emissões de
papel-moeda e engendrar um processo inflacionário,
possivelmente essa redistribuição será negativa.
 Quanto maior for o peso do setor público na
economia, em termos de consumo e investimento
governamental, maior possibilidade terá o setor
público de manter o nível da procura efetiva total do
sistema, mantendo com isso o nível de renda e do
emprego.
4. Estado e desenvolvimento
 A eclosão da segunda guerra obrigou a maioria dos
estados a atuarem mais decisivamente no sistema
econômico, em função de desorganização por ela
provocada.
 Essa tomada de consciência se dará com uma série
de movimentos nacionais que se iniciam:


na Ásia com a revolução da China, da Indochina, da Índia, da
Coréia, da Birmânia;
na África, com as revoluções e guerras de independência
realizadas tanto na África “branca” como na “negra”, onde
dezenas de antigas
colônias tornaram-se politicamente
independentes.
4. Estado e desenvolvimento
 No caso da América Latina, há de destacar o papel
fundamental desempenhado pela Cepal a partir de
1949, traçando um perfil do subdesenvolvimento
latino-americano e introduzindo as técnicas de
planejamento em nossos países.
4.1 Estado desenvolvimentista: da “crise
de 29” à “crise da dívida” (1979-1982)
 Com a ruptura do modelo, gerada pelos efeitos da
grande crise e da Segunda Grande Guerra, nossos
países sentiram de forma inquietante a necessidade
do desenvolvimento econômico.
 Entretanto, a eficácia de ações tomadas ou a
possibilidade de se tomar determinadas atitudes
ficava condicionadas às estruturas vigentes e
herdadas do modelo primário-exportador, bem como
às suas instituições.
4.1 Estado desenvolvimentista: da “crise
de 29” à “crise da dívida” (1979-1982)
 Para um sistema econômico aumentar produto,
renda e emprego, há de aumentar sua capacidade
produtiva, significando isso, num primeiro plano, a
necessidade de aumentar a acumulação de capital.
 Poupança do setor privado: as poupanças geradas
eram em boa medida canalizadas para a acumulação
de capital no compartimento produtor de bens de
consumo “leves”.
 A poupança das famílias de maior nível de renda.
 A poupança do exterior constitui-se numa “faca de
dois gumes”.
4.1 Estado desenvolvimentista: da “crise
de 29” à “crise da dívida” (1979-1982)
 Quanto à poupança do setor público, lembremos que o saldo
orçamentário depende, de um lado, da possibilidade captadora
de rendas e, de outro, do montante do gasto público corrente.
1970
1990
EUA
18,0
16,1
Japão
10,9
17,9
Reino Unido
19,5
17,6
CEE
11,6
16,0
Argentina
3,2
1,6
Brasil
3,2
5,6
Chile
3,2
3,1
México
3,2
5,5
4.1 Estado desenvolvimentista: da “crise
de 29” à “crise da dívida” (1979-1982)
 Com o descompasso entre a arcaica estrutura tributária e
a moderna estrutura do gasto público, surge um crônico
déficit público.
 Quanto
mais for desenvolvido o sistema, maior
preponderância terão as atividades produtoras primárias
na estrutura produtiva.
 Um importante ponto comum das economia primário-
exportadoras latino-americanas era sua infra-estrutura
econômica existente até a eclosão da crise de 1929,
implantada em função dos compartimentos exportador e
urbano.
4.1 Estado desenvolvimentista: da “crise
de 29” à “crise da dívida” (1979-1982)
 No momento em que o sistema muda, buscando uma
forma de crescimento “para dentro”, isto é, via
industrialização, depara com uma infra-estrutura
relativamente inadequada às novas condições:



escassez de energia elétrica para acionar o novo
compartimento industrial;
redes de transporte e comunicação insuficientes para a
integração com o interior do país;
pelo lado da infra-estrutura social, baixos níveis de educação,
formação técnica e de saúde pública.
4.2 O surgimento e a atuação do
“Estado desenvolvimentista”
 Processo de desenvolvimento:
 aceleração da acumulação de capital;
 poupanças privadas tornam-se escassas.
 O setor público:
I.
ação planejadora;
II.
ação promotora;
III. ação executora;
IV. ação financiadora.
4.3 O mito da estatização
 Os conservadores sempre criticavam o
significativo peso que o setor público de
países
subdesenvolvidos
apresentava.
Argumentavam que, quanto maior fosse
essa participação, a “socialização” estaria
ganhando do “mercado”, e a economia
operaria com menos eficiência.
4.3.1 Os investimentos da
infra-estrutura
 Caracterizam dos investimentos da infra-estrura:
 longo período de maturação;
 baixa ou nenhuma lucratividade;
 requerem alto montante de recursos financeiros para sua
realização.
 Exemplos:
 estradas;
 comunicações;
 portos;
 serviços de saneamento;
 hospitais e escolas públicas etc.
4.3.2 A produção de bens e serviços
pelo setor público
 Trataremos
aqui especificamente das empresas
públicas que produzem bens e serviços, como por
exemplo: energia elétrica, gás, água, aço, petróleo,
serviços financeiros, sementes, fertilizantes etc.
 Inicialmente, distingamos três tipos de empresas
públicas, segundo sua lucratividade:



empresas deficitárias (“D”);
as equilibradas (“E”) - que não têm lucros ou prejuízos;
as lucrativas (“L”)
4.3.2 A produção de bens e serviços
pelo setor público
 Classificação das atividades das empresas
públicas:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
os serviços públicos, transportes etc.;
produção de insumos;
produção de bens de capital;
produção de bens de consumo;
atividades comerciais;
atividades financeiras.
4.4 O fim do Estado desenvolvimentista?
 Os EUA, lançando à “estratosfera” sua taxa de juros
(de algo em torno de 7% em meados de 1979 a cerca
de 21% em meados de 1981).
 “golpe de mestre”.
 As pressões para que o Estado assumisse a dívida
(privada) em dólares foram muito fortes, resultando
no chamado processo de estatização da dívida
externa (no Brasil, a proporção pública na dívida era
de apenas 25%, e passaria a 75%)
4.4 O fim do Estado desenvolvimentista?
 Marcas da década de 1980:
 Inflação;
 Hiperinflação;
 Estagnação.
 Os países desenvolvidos impuseram aos devedores
um ajuste macroeconômico.
4.4 O fim do Estado desenvolvimentista?
 Ao assumir a dívida privada em dólares, o Estado
tinha que compará-los no mercado e, para tal, era
obrigado a emitir títulos da dívida pública em moeda
nacional.
 O baixo crescimento do período e a inflação corroíam
as finanças públicas, e os juros das duas dívidas
públicas (interna e externa) acabavam por destruir a
capacidade financeira do Estado.
4.4 O fim do Estado desenvolvimentista?
 Durante a década de 1980, os países desenvolvidos
fizeram sua reestruturação local e regional e, além do
“remédio” do ajuste exportador, passaram a oferecer,
“prazerosamente”, a chamada renegociação das
dívidas públicas externas.
 Pacote de políticas neoliberais:
 abertura comercial;
 privatizações etc.
4.4 O fim do Estado desenvolvimentista?
 O ajuste (impossível, dadas as condições estruturais
impostas e às existentes na economia brasileira)
aprofundou ainda mais o desgoverno das contas
públicas, para poder manter a artificial política de
estabilização então implantada por FHC (Plano Real)
a partir de meados de 1993.
 À deterioração federal:




profundidade da crise econômica;
desemprego;
crise social;
“guerra fiscal”.
4.4 O fim do Estado desenvolvimentista?
 Para finalizar, basta advertir sobre a deterioração
(fiscal, financeira e de planejamento) que atinge o
Estado, e que as “reformas”propostos pelo atual
governo ameaçam piorar ainda mais esse quadro.
Para manter o serviço das dívidas, cortam-se cada
vez mais os gastos públicos (correntes e de capital),
notadamente os do funcionalismo e os sociais, numa
busca inútil e sem fim de um impossível ajuste fiscal.