Transcript 老人福利機構災害危險之認識及緊急應變之知能

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101年度老人福利機構院長(主任)、社會工作人員
暨照顧服務員在職訓練研習會
老人福利機構災害危險之認識
及緊急應變之知能
國家災害防救科技中心
體系與政策組 莊明仁
101年5月30日
2
天然災害之認識
3
台灣處於天然災害發生的高風險區
世 界 銀 行 2005 年 刊 行 之 Natural
Disaster Hotspots – A Global Risk
Analysis指出：
颱風
台灣同時暴露於三項以上天然災害之土
地面積為與面臨災害威脅之人口均為
73%，高居世界第一
地震
台灣同時暴露於兩項以上天然災害之土
地面積與面臨災害威脅之人口均為
99%。
洪水
3
坡地崩塌
土石流
4
台灣地區水資源環境
• 降雨分布不均
– 空間分布不均
年平均雨量
– 山區最高超過8,000mm/年
– 平原最低不及1,200mm/年
– 時間分布不均
– 季節性豐枯比南部達10：1
– 豐、枯水年降雨量差異達
1500mm
– 6月至11月豐水期或稱洪
汛期，12月到5月為乾旱
期平均降雨量分別為78%
及22%。南部地區季節性
的變化更顯著洪汛期雨量
達91%。
北區 63%
南區 91%
中區 78%
東區 76%
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台灣特別的地理環境
☆ 河流短、坡度陡、流域面積小
長度大於100Km 僅 6 條 面積大於1000Km2 僅 9 條
大甲溪
濁水溪
淡水河
颱風期間約3~6小時即入海
6
平地
(26.31%)
山坡地
(73.69%)

依「水土保持法
第三條」與「山
坡地保育利用條
例第三條」的定
義，則台灣總面
積 360 萬公頃
中，山坡地及高
山林地約佔
73.69 %(3/4)，
而平地則僅佔
26.31 % (1/4)。
7
台灣山坡地的內外在特性
從坡地環境災害的觀點，台灣山坡地之特色就好像一個
體弱多病的人，可用「先天不良、後天失調」來形容。
台灣坡地之先天體質
台灣坡地之後天環境
山高谷深
地震頻繁
斷層綿密
地質脆弱
地形陡峭
河川短急
颱風不斷
暴雨連連
風化作用
氣候變遷
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災害的複合性與衍生性
颱洪
風
害
海
水
倒
灌
坡地
內
水
氾
濫
河
川
水
位
坡
地
崩
坍
土
地
侵
蝕
橋
梁
基
礎
沖
刷
堰
塞
湖
地震
走
山
土
石
流
環
境
生
態
受
破
壞
地
表
破
裂
水
源
濁
度
增
加
土
壤
液
化
海
嘯
建
物
破
壞
危
險
物
擴
散
爆
炸
火
災
延
燒
維
生
線
破
壞
水
庫
潰
壩
、
堰
塞
湖
9
0
1
2
3
災害防救體系的簡介
4
我國防救災法令與體系發展歷程
國民所得(美元)
1959 八七水災
八七水災(668人)
1964白河地震
1965防救天然災害及
人口數
122
10,484,725
189
203
12,325,025
12,698,700
1993年破萬
10,971
21,177,874
12,100
12,961
15,509
22,092,387
22,276,672
22,978,913
善後處理辦法
白河地震(106人)
華航名古屋空難(264人)
防救天然災害及善
後處理辦法時期
約30年
1994洛杉磯大地震
華航名古屋空難
災害防救方案
集集大地震(2,445人)
災害防救方案時期
約6年
1999集集大地震
2000災害防救法
2008 災害防救法時期
14
2009莫拉克颱風
已10年
5
我國現行的災害防救體系
• 災害防救的組織體制、計畫與運作等從三
方面來說明現行的災害防救體系。
• (一) 組織體制
– 1. 三個層級之災害防救體制：包括中央、直轄市（
縣、市）、鄉鎮（市、區）等層級。
– 2. 推動、督導災害防救的單位：三個層級政府各設
置「災害防救會報」，其下並設實際負責執行決策
等之專責機構或單位（如災害防救委員會）。另外
，在發生災害時，各層級政府都應設置「災害應變
中心」；各相關行政機關、公共事業單位內亦須設
立「緊急應變小組」
6
– 3. 災害防救的主管機關：在中央政府，內政部等六
個部會署分別被指定為重大災害的主管機關。在直
轄市（縣、市）與鄉鎮（市、區），各該地方政府
則為各主管機關。
– 4.專業諮詢、科技研發單位：災害防救委員會(中
央)或災害防救會報(縣市)下設「專家諮詢委員會」
。
– 5.強化緊急應變之組織：中央與縣市兩層級設置搜
救組織。民防團隊、後備軍人、國軍與民間組織、
社區組織皆納入體系之中。
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莫拉克風災後之中央災害防救體系
8
中央及地方政府災害防救體系
9
99年凡那比颱風安養護中心應變
作為檢討
0
99年凡那比颱風安養護中心應變作為
受災經驗與風險知覺

高雄市康欣養護中心年年淹水，受
災經驗豐富，風險知覺高，進行預
防性撤離

高雄縣普德、雪美基地有墊高，但
過去無受災經驗，風險知覺低，撤
離操作程序不熟悉
高雄市康欣養護中心預防性撤離圖
（資料來源：高雄市消防局楠梓分隊）
高雄縣普德老人養護機構淹水現場圖
（資料來源：高雄紅十字會）
高雄縣雪美老人養護中心週圍環境圖
（資料來源：本研究團隊）
1
99年凡那比颱風安養護中心應變作為
凡那比颱風普德老人養護中心疏散撤離重要時序表
時間
2010/09/19
約14：00
2010/09/19
約15：00
2010/09/19
17：40
2010/09/19
18：57
2010/09/19
19：07
2010/09/19
19：45
2010/09/19
20：15
2010.09.20
10：00
2010.09.20
19：00
重要紀事
附近地區開始淹水。
水開始淹進養護中心。在場有29名老人，僅2名外籍看護和1名負
責煮飯的中年女性。
三位女性工作人員開始打119，並開始將老人移至2樓，在救難人
員到達前，移動12名老人。
消防隊接獲第1通報案。
消防隊接獲第2通報案。
救難人員到達，見尚有17名老人沉浮於水中。
全數老人被安置於2樓或樓梯間，過夜待援。
高縣社會處接獲養護中心通報電話，請求協助安置。
安置到淨覺老人養護中心、岡山空軍醫院、秀傳護理之家、義大醫
院
（資料來源：高雄縣社會處、消防局、本研究訪談整理）
2
99年凡那比颱風安養護中心應變作為
• 通報、處理優先順序與主動關心



通報

高雄縣普德、雪美老人養護中心通報119，約花1-2小時才打通

高雄市康欣養護中心因已進行預防性撤離，故沒有通報問題
處理優先順序

119勤務中心會先過濾電話，列為緊急事件者再通知消防隊出
勤。消防隊案件處理的優先順序評估原則：重病、生命危險、
人數多寡

安養護中心撤離可能沒被列為優先處理的原因：救難人員因為
接到的案件皆緊急，依照受理順序處理；其他民眾為求案件被
重視，誇大緊急性，影響救難人員判斷
主動關心

高雄市社會局於9月17日逐一主動電知各機構颱風消息，並於
21日逐一詢問各家狀況並列出清冊，利於全面掌握狀況
3
99年凡那比颱風安養護中心應變作為
協助撤離人力、機具與後送

高雄市康欣養護中心



受災經驗豐富，平時建立社會網路，
遇到緊急狀況時能獲得人力、交通
工具的協助
雖然已進行預防性撤離，但這次時
間較不夠，先由消防隊送至鄰近工
廠安置，再由國軍後送至岡山、鼓
山的特約安養護中心、醫院

高雄縣普德老人養護中心

岡山消防分隊前往救援時，最
近之路已經不能走，只能將消
防車開至路口，再用橡皮艇前
進

但這條路尚有工程施工，水面
上、下的水泥塊和鋼筋使得前
進過程非常危險
高雄縣雪美老人養護中心

得到國軍協助，撤離人力不成問題

後送方面，也因為於19日晚間進行
撤離，暫至仁武鄉綜合活動中心

20日積水退去後，26名長輩後送到
慈惠醫院，32人回到養護中心
搶救人員抵達普德安養中心門口
（資料來源：高雄縣消 防局岡山分隊）
4
99年凡那比颱風安養護中心應變作為
平日管理

高齡者居住的空間規劃

河川治理問題




高雄市康欣養護中心受水患之苦長 
達10年之久，主要問題是縣市交界
處之河道斷面瞬間縮小的問題
申訴多年，目前仍沒有改善
風災緊急應變及人員疏散演練

以1樓為主要活動空間的安養護
中心，在災害發生的緊急時刻，
是否能因應就地避難的需求
收容者超收問題

超收問題常見。直接與超收相關
的問題包含現場照護人數是否足
夠、平時救難人力與器具的規劃、
安置空間大小
康欣因為多年受災，被要求將水災
納入其應變計畫。某些縣市亦要求
莫拉克時有撤離的機構開始進行水
災應變分組。
高雄縣普德老人安養中心二樓空間狹小
（資料來源：高雄縣消 防局岡山分隊）
5
99年凡那比颱風安養護中心應變作為

受災經驗與風險知覺



極端氣候，過去無受災的機構，哭
未來也可能受災。如何培訓業者的
風險知覺及應變作為？
協助撤離人力、機具與後送

政府和機構皆有責任照顧老人與
相關人員的安全，如何進行分工?
如：政府負責通報系統、危急時
刻協助撤離；機構則安排後送、
安置及災後清理，政府也可提供
必要協助。

災時有一定水深時，橡皮艇是目
前主要的撤離器具，卻有容量小
及容易翻覆的問題，是否有其他
選擇？
通報、優先順序與主動關心

機構較熟悉119，較不熟悉應變中
心此通報管道，應加強宣導。

以高雄縣為例，應變中心明定安養
護中心撤離應被優先處理，119則
無。是否有必要修改？

不是每個單位皆如同高雄市社會局
主動列清冊。是否需要規定？

平日管理

安養護中心選址的規範

典寶溪高雄縣、市交界之處，高
雄縣部分長久以來無整治。

未來如何將水災納入撤離計畫？

超收問題如何解決？

空間設計是否符合老人避難所需？
6
社福機構災害風險評估流程介紹
7
門牌地址定位
機構點位套疊(宜蘭縣為例)
機構點位
淹水潛勢
大同長照中心
珍愛養護中心
順安養護中心
調查
災害應變作為
環境建設
基本資料
受災經驗
針對老人機構
針對身障機構
針對水災經驗
針對建物環境
針對耐震補強
針對避難地點
針對坡地災害經驗
套疊結果
8
門牌地址定位
定位情況
總數
老人
福利機構
1057
(不含日照與失智)
身障
福利機構
286
TGOS
764
186
Google
270
87
1034
273
23
13
小計
無法定位
9
淹水潛勢套疊點位（宜蘭縣為例）
不同雨量下潛勢範圍不同：
水利署潛勢圖層可分
1.300-350mm/24hr
2.450mm/24hr
3.600mm/24hr
水利署淹水潛勢範圍
(600mm/24小時)
水利署淹水潛勢套疊
機構點位
淹水潛勢：當雨量符合一
定之降雨量條件時，可能
淹水的地區
淹水認定：0.3公尺以上視
為淹水
宜蘭機構點位分布
宜蘭
縣
宜蘭縣
NCDR潛勢圖層可分
1.300mm/24hr
2.450mm/24hr
3.600mm/24hr
NCDR淹水潛勢範圍
(600mm/24小時)
宜蘭縣
NCDR淹水潛勢套疊
機構點位
宜蘭縣
機構落入水利署
或NCDR潛勢範
圍者，皆納入具
淹水風險之機構
0
土石流潛勢套疊點位
- 老福機構中有一家落
入土石流潛勢區中
- 身障機構，無
南投縣埔里鎮
1
調查-自然災害風險調查表
淹水潛勢模式之假設可能與災害狀況不符，故
設計此表，作為評量風險之輔助依據。
環境建設
基本資料
受災經驗
針對水災經驗
針對建物、人力等
針對坡地災害經驗
針對避難地點
2
災害應變作為-SOP建立
應變作業之操作步驟
平常時期
社福機構颱風準備建議
事項(三班/五班)
依機構屬性自行做災害應
變功能分組：通報班、搶
救班、避難引導班(、安全
防護班、救護班)。
社福機構撰寫應變計畫應
包括項目
可引導機構撰寫災害應變
計畫書
颱風期間
高風險機構名冊
供EOC掌控那些機
構於何種情境下易
發生災害(淹水/坡
地災害)。
聯絡表單
依據EOC發布
警戒地區，定
時連絡易發生
災害機構
3
應變作業之操作步驟-颱風期間EOC開設之SOP
中央災害應變中心(CEOC)
地方災害應變中心(EOC)
通知淹水及坡地
警戒區內所有機構
進行防颱準備(三班
／五班機制啟動)
發布警戒地區
當預估雨量未來24小時累
積將至600mm以上之地區，
應特別提醒｢高風險機構名 極端降雨下
冊｣中，屬｢ 預計未來24小
時累積雨量>600mm易淹
水/易致坡災=是｣之機構，
並填寫｢聯絡表單｣
留
是意
否警
更戒
新區
警戒區內，再針對｢高風險
機構名冊｣中屬｢ 淹水/坡地
最高風險機構＝是｣，特別
電話提醒，並填寫｢聯絡表
單｣
4
社福機構應變計畫
5
社福機構撰寫颱風應變計畫
• 應包含項目：
– 基本資料
– 緊急聯絡網
– 危害分析
– 對策研擬
– 應變分組
– 啟動應變機制
6
基本資料
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
機構名稱、地址、（緊急聯絡）電話號碼、傳真號碼
負責人、行政管理人員姓名、職稱、地址、（緊急聯絡）電話號碼
機構立案或設立日期
組織架構圖
空間平面圖
床位類型及核定數
日間、夜間人力？
本國籍工作人力？外國籍工作人力？
住民名冊
機構員工名冊、（緊急聯絡）電話、地址
本應變計畫撰寫者、有權修改者、有權執行者姓名、地址、（緊急聯
絡）電話號碼
• 本計畫預計開始實施時間
• 本計畫預計更新頻率
7
緊急聯絡網
• 與其他行政單位（如縣市應變中心、119、鄉鎮公所、村
里長、消防分隊等等）之權責說明
• 其他行政單位名冊，包含窗口姓名、電話
• 與其他組織（水、電公司、提供撤離交通工具者、醫院、
紅十字會、其他可後送的機構等等）之權責說明
• 其他組織名冊，包含窗口姓名、電話、地址
• 與其他行政單位、組織之關係結構圖
8
危害分析
• 為了防止災害發生或降低災害所造成的損失，就必須掌握可能的
災害，以便能「對症下藥」。
• 在具體作業上，這個步驟包括機構災害經驗蒐集、自然與社會環
境調查、防救災資源調查等事項。蒐集機構附近的災害歷史與鄰
近居民的災害經驗，自然與社會環境可能風險的調查，以及防救
災相關資源的調查。
• 機構可能的潛在危險
– 描述可能致災的環境特徵（如是否處於地勢低窪地區或河堤旁邊）
– 描述受災經驗（哪一年、哪個事件、淹水深度、重要時間點時序，如
撤離，是否有發生交通中斷？如何解決？改善策略？）
• 應變時的資訊來源
– 地方應變中心、水保局、水利署網站提供之淹水或土石流警戒區
– 水利署防災資訊服務網之水位站查詢：若臨近河川水位大於二級警戒值時，建
議啟動應變機制，並檢視水位是否（快速）上升，是否還下（大）雨，以考慮
是否準備撤離，若大於一級警戒，建議開始進行撤離（
http://fhy2.wra.gov.tw/Pub_Web/others/WaterInfo.aspx）；
– 颱風期間，氣象局網站風雨預報單提供預測降雨資訊
9
對策研擬
• 針對整理後的各個防救災議題，共同討論可能的解決辦法
；如地震之對策、淹水之對策等，初擬的解決辦法需包含
了不同的層級或階段，並依照其性質加以歸類並進行補充
。研擬出來的防救災對策，需考量符合機構實際的條件與
需求，考量日後執行的可行性。 防救災對策分類的依據如
下：
1. 不同層級_依照住民、工作人員、應變小組、公部門協助、私部
門協助等進行分類。例如：那些事項是政府可以給予支援、補
助？那些是私部門或鄰里可以相互幫忙？那些事情則是機構或
住民必須承擔？
2. 不同階段_依照減災、整備、應變等階段進行分類。例如：哪些
屬於減災措施？哪些是整備工作？哪些又是應變救災或災後復
建的事項？
0
應變機制
• 有權利決定啟動應變機制者的姓名、職稱、（緊急聯絡）
電話。替代人選。
• 如何作分工？各分組名冊？各項工作起動時間點？（分組
方法與工作內容，可參考社福機構颱風準備建議事項。）
• 啟動避難機制
• 有權利決定啟動避難機制者的姓名、職稱、（緊急聯絡）電
話。替代人選。
• 定義什麼樣的情境下，應啟動避難機制。（例如，被政府相
關單位通知，或依雨量、水位等資訊進行研判）
• 內容包括災害通報流程、應變程序、避難疏散規劃、應變
器材及資源、應變教育訓練、應變演練等項目。
1
避難的需求
• 水災避難空間最起碼要能夠維持收容人員的生活，並且以不受災害威
脅為基本條件。相較於就地垂直避難往高樓層，異地收容場所的空間
環境條件必須更良好。
• 撤離作業除了規定的機構人力外，亦需要外援人力的協助，依據收容
人員特性的不同，撤離人力需求也不同。
• 除此之外可能還需要心理諮詢師來安撫收容人員的情緒。
• 就地避難(往高樓層)：1.面積：每人1平方公尺以上；2.機構建築本身
，沒淹到水的高樓層
• 移地撤離(往異地收容場所)：1.面積：每人1平方公尺以上；2.提供走
道空間或空房供收容人員暫住；3.交通、通訊都能與外界保持聯繫，
並且是安全的場所
• 物資：1.水：水塔(災前確認滿水位)、包裝飲用水；2.食物：米、麵、
即食食品、沖泡食品，如備有冷凍庫可存放生鮮食品。建議備有烹調
設備；3.衣物寢具：保暖衣物、棉被、枕頭、床單；4.衛材：衛生紙
、紙尿褲、清潔用品；5.照明：手電筒和電池、蠟燭和打火機；6.醫
療需求。
• 工作人員事先將手機充電，避難時輪流使用手機或市話，保持跟外界
的聯繫。
2
設備設施的加強
特製輪椅
鋁合金防水板
折疊式搬運椅
氣密窗
阻水牆
3
座椅升降機
輪椅升降機
斜坡道
昇降機
4
災害尚未發生或災害已經發生卻還未造成威脅
判定避難模式
依據收容者特性，無醫療需求者
依據收容者特性，需醫療需求者
就地避難
移地撤離
建築物樓層數
聯繫安置
機構
擁有較高樓
層可供安置
僅有1層樓且
高度不足
收容人移置
準備
收容人衣物
收容人病歷
符合建築設備
條件
是
否
改變避難
模式
所需醫療器材及藥
品
通報收容人親屬
維持原避難
模式
預防性撤離標準作業流程圖
請求外單位
支援
運輸工具
選定
里長或社區巡守隊
或其他社區組織、
志願組織
慈濟或紅十字會等
大型團體
消防隊
5
災害已經或即將發生且造成威脅
消防單位
請求支援
里長、社區發展協會
或街訪鄰居
判斷避難模式
其他外援單位
依據收容者特性，無醫療需求者
依據收容者特性，需醫療需求者
就地避難
移地撤離
符合建築空間、
設備條件
否
改變避難
模式
聯繫安置機構
收容人員移置準備
是
維持原避難
模式
運輸工具選定
收容人親屬聯繫
緊急避難作業流程圖
6
避難應注意重點46
• 就地避難往高樓層之空間條件主要以維持所有收容人員的生命
安全為主，至少要能夠運作一天的時間；
• 移地撤離往異地收容場所必須是安全且能夠與外界保持聯繫之
場所，除了維持所有人員的生命安全外，還必須能夠提供收容
人員更完善的照顧，以及更良好的空間環境，至少要能夠運作
二至三天以上的時間。
• 避難空間之物資整備主要包含食物、衣物、衛生材料及藥品等
。藥品亦是患病之收容人員的必需品，讓收容人員能在避難期
間按時服藥。衛生材料除了清潔用品之外，成人紙尿褲為避難
期間需求量大之物資，應預先準備足夠或更多的份量。
• 水災避難空間與物資的整備外，也應要考慮舊有空間的改善，
如機電設備與重要物品的存放場所等
• 降低機構本身的水災風險及提升應變能力，可藉由設施及設備
來強化，如提昇建築防水能力之擋水閘門、垂直避難能力之昇
降機及提供行動不便者使用之輔具等。