Transcript Dépenses et solde de financement des administrations publiques

Le traitement des partenariats public-privé
dans le cadre de la procédure déficit excessif
Nouvelles tendances pour le traitement des PPP dans les comptabilités nationales
Bruxelles, 8 novembre 2010
Claude MODART
Service Comptes nationaux/régionaux et conjoncture
Sommaire
 Cadre conceptuel des statistiques de finances publiques:
le système européen des comptes (SEC 1995)
 Cas classiques de contrats à long terme non problématiques du
point de vue comptable
 Traitement des partenariats public-privé
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Le système européen des
comptes nationaux (SEC 1995)
3 / 41
Références légales pour la PDE
 Règlement 479/2009 relatif à l'application du protocole sur la
procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité
instituant la Communauté européenne (codification du Règlement
3605/93 modifié par les Règlements 475/2000, 351/2002 et 2303/2005)
 Règlement 679/2010 portant modification du Règlement 479/2009 en
ce qui concerne la qualité des données statistiques dans le contexte
de la procédure concernant les déficits excessifs
4 / 41
Références méthodologiques pour les
comptes des administrations publiques
5 / 41
•
Règlement 2223/96 du 25 juin 1996: le système
européen des comptes (SEC 1995)
•
Règlement 2558/2001 du 3 décembre 2001: le
traitement des swaps (SEC 1995 ≠ PDE)
•
Jurisprudence d'Eurostat: Manuel SEC95 pour le
déficit public et la dette publique (3ème édition: édition
2010 disponible depuis fin octobre 2010)
Séquence des comptes
Transactions
I. Production
VAB
II. Distribution et
utilisation du revenu
Epargne
III.1.1 Transferts en capital
Stocks
IV.1 Bilan d'ouverture
Actifs non financiers
Actifs et passifs
financiers
III.1.2 Formation du capital
Capacité / besoin
de financement
III.2 Transactions financières
Autres flux
Stocks
III.3.1 Autres
changements de
volume
III.3.2 Réévaluations
IV.3 Bilan de clôture
Actifs non financiers
Actifs et passifs
financiers
IV.2 Variations du patrimoine
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Statistiques de finances publiques
SEC 1995
 Recettes et dépenses
 Capacité (+) / besoin (-) de financement
• ou solde de financement
• = recettes - dépenses
• = solde de la variation des créances et de la variation des
engagements dues aux opérations financières
 Passif financier (aux prix du marché)
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Procédure déficit excessif
 Déficit des administrations publiques
• ≠ solde de financement SEC 1995 (swaps)
• < 3 % du PIB
 Dette des administrations publiques
• ≠ passif financier
• valeur nominale
• < 60 % du PIB
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Dette brute consolidée
(définition Maastricht)
 = somme des engagements des administrations publiques envers les
autres secteurs, évalués à la valeur nominale et représentés par du
numéraire et des dépôts, des titres autres que les actions, à
l'exclusion des produits financiers dérivés, et des crédits.
 ne comprend pas les instruments financiers suivants: droits nets des
ménages sur les fonds de pension non autonomes constitués par les
administrations publiques et autres comptes à payer
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Recettes des administrations publiques
(en millions d'euros) source: ICN
p.m.: en
% du
PIB
2006
2007
2008
2009
Recettes
155102
161089
168386
163260
48,1
Recettes fiscales et parafiscales
139348
144909
150679
145359
42,9
Impôts directs
52559
54491
56993
51550
15,2
Impôts indirects
41648
42663
43203
42569
12,6
Cotisations sociales effectives
42988
45539
48112
49006
14,4
2153
2216
2370
2234
0,7
6794
7109
7571
7961
2,3
664
750
954
869
0,3
Autres revenus de la propriété
1242
1410
1713
1493
0,4
Transferts courants en provenance des autres secteurs
1429
1312
1469
1283
0,4
Ventes courantes de biens et services produits
5359
5432
5834
6110
1,8
265
166
166
185
0,1
Impôts en capital
Cotisations sociales imputées
Intérêts reçus
Transferts en capital en provenance des autres secteurs
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Dépenses et solde de financement
des administrations publiques
(en millions d'euros) source: ICN
p.m.: en
% du PIB
2006
2007
2008
2009
154528
162194
173009
183611
54,1
Rémunérations des salariés
37859
39324
41635
43288
12,8
Consommation intermédiaire et impôts payés
11603
12073
12784
13383
3,9
5469
6479
7282
7506
2,2
71382
74915
80542
86234
25,4
7476
7068
7806
8789
2,6
12532
12835
13064
12276
3,6
Formation brute de capital fixe
5080
5446
5902
6346
1,9
Autres acquisitions nettes d'actifs non financiers
-404
38
43
35
0,0
Transferts en capital aux autres secteurs
3531
4016
3951
5755
1,7
573
-1105
-4622
-20351
-6,0
0,2
-0,3
-1,3
-6,0
Dépenses (PDE)
Subventions aux entreprises
Prestations sociales
Transferts courants aux autres secteurs
Charges d'intérêts (PDE)
Capacité (+)/ besoin (-) de financement (PDE)
p.m.: solde de financement en % du PIB
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Dette des administrations publiques
(en millions d'euros et en valeur nominale) source: ICN
Dette brute
(1)
dont:
instruments
financiers non
repris dans la
dette brute
consolidée
(2)
Actifs
financiers
(3)
dont:
placés auprès
des
administrations
publiques
(4)
Dette
nette
Dette brute
consolidée
(Définition
Maastricht)
(5)=(1)-(3)
(6)=(1)-(2)-(4)
p.m.: en % du
PIB
2006
325787
12779
79790
32595
245996
280413
88,1
2007
339644
14356
94073
43182
245571
282106
84,2
2008
365778
14920
111342
41730
254436
309128
89,6
2009
380681
15623
109201
38803
271480
326255
96,2
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Cas classiques de contrats à long terme non
problématiques du point de vue comptable
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Contrats de services




contrats à long terme
services bien déterminés
pas d'exigences spécifiques pour les actifs utilisés
ex.: contrat pour la livraison de repas dans les écoles, contrat de
nettoyage d'immeubles de bureaux
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Concessions
 actifs corporels bien spécifiques
 financement, construction et exploitation des actifs sont de la
responsabilité du partenaire
 l'utilisateur final paie le service
 ex.: Liefkenshoektunnel (TLH 1985), sociétés autoroutières en
France, Oosterweelverbinding (TLH 2010)
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Joint-ventures
 création d'une société mixte
 exploitation d'une infrastructure donnée
 ex.: intercommunales de distribution d'électricité, sociétés mixtes de
la SDRB
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"Build and delivery" contrats
 le partenaire construit et transfère ensuite l'actif à l'administration
 l'administration utilise ensuite l'actif sous son entière responsabilité
 la dépense d'investissement est normalement comptabilisée en une
seule fois dans les comptes publics
 un contrat de services (ex.: maintenance) peut être annexé
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Leasing
 l'administration utilise pendant une période donnée un actif dont le
propriétaire légal est le partenaire
 selon le partage des risques, le leasing sera considéré soit comme
un leasing opérationnel (location simple), soit comme un leasing
financier (crédit-bail)
 en cas de leasing financier, le solde de financement et la dette
augmentent de la valeur de l'investissement
 ex.: contrats de promotion de la RW (crédit-bail)
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Contrats de type "Private Finance Initiative (UK):
décision d'Eurostat du 11 février 2004
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Pourquoi des règles spécifiques?
•
•
•
•
•
domaine relativement récent dans la plupart des Etats européens
type d’opérations soutenue par plusieurs organisations
internationales (Commission européenne, Banque européenne
d’investissement,...)
des opérations similaires doivent avoir le même effet sur le déficit et
la dette (données comparables)
Eurostat, en tant qu'autorité statistique de la Commission, doit
donner une ligne de conduite
acquis du SEC 1995: notion de propriétaire économique, distinction
entre leasing opérationnel et leasing financier, règles de sectorisation
des unités
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Rôle du comptable national
 n’est pas de s’assurer de l’opportunité des opérations du point de
vue des objectifs des politiques socio-économiques, de la fourniture
de services publics (écoles, hôpitaux,...) et/ou de la gestion du
patrimoine public (prisons, bureaux, infrastructures routières,...)
 n’est pas de vérifier si les contrats sont financièrement avantageux
ou pas pour les administrations publiques
 est de déterminer le traitement comptable des opérations dans le
cadre des règles du système européen des comptes sur la base d’une
analyse au cas par cas
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Caractéristiques d'un partenariat public-privé
(contrats de type "Public Finance Initiative")
 contrat à long terme (min. 3 années)
 construction d'actifs spécifiques (*)
 fourniture de services via l'utilisation de ces actifs
 l'administration est le principal acheteur
 la demande émane de l'Etat ou de tiers
(*) ou remise à neuf à la condition que les dépenses de rénovation représentent une
part prédominante de la valeur de l’actif après rénovation
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Question principale
 L'administration est-elle le propriétaire économique de
l'investissement prévu par le contrat? ou, autrement dit:
 L'investissement est-il inscrit au bilan de l'administration?
 Réponse affirmative  impact sur le solde de financement (via
l’enregistrement de dépenses de formation brute de capital fixe et
de charges d’intérêt) et sur la dette (via l’imputation d’un crédit à
long terme) des administrations publiques
 Réponse négative  impact uniquement sur le solde de
financement via l’enregistrement d’une dépense d’achats de biens
et services courants
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Règle d'Eurostat
 Les actifs liés à un partenariat public-privé ne sont pas enregistrés
dans les comptes des administrations publiques
 si c'est le partenaire qui supporte la majorité des risques, ce qui est
par convention le cas,
 si les deux conditions suivantes sont remplies:
• le partenaire supporte le risque de construction, et
• le partenaire supporte au-moins l'un des deux risques suivants:
le risque de disponibilité ou le risque de demande.
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Risque de construction





livraison tardive
non-respect des normes spécifiées
surcoûts
déficience technique
effets externes négatifs
(y compris, le risque environnemental)
 L'obligation pour l'Etat d'effectuer des paiements au partenaire sans
tenir compte de l'état des actifs et/ou de payer systématiquement
les surcoûts est la preuve que l'Etat supporte la majorité des risque
de construction
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Risque de disponibilité
 incapacité de livrer le volume ou la qualité contractuellement
convenu
 non-respect des normes de sécurité spécifiées dans le contrat
 L'Etat est censé ne pas supporter ce risque s'il lui est permis de
réduire automatiquement et de façon significative ses paiements au
partenaire en défaut
 Les paiements publics doivent dépendre du degré effectif de
disponibilité fourni par le partenaire durant une certaine période de
temps
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Risque de demande
 variabilité de la demande lorsque celle-ci n'est pas imputable à la
gestion du partenaire
 = cycle économique, tendances du marché, changement dans les
préférences des usagers, obsolescence
 = risque économique normal
 ≠ initiative gouvernementale (fait du prince)
 L'Etat est censé assumer ce risque lorsqu'il est obligé de garantir un
niveau donné de paiement au partenaire indépendamment du
niveau de la demande réelle
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Matrice des risques
(répartition optimale devrait se faire en fonction des capacités respectives des parties à
évaluer et gérer ceux-ci  examen de la « bancabilité » du projet par les banques)
Types de risques
Unité publique
Partenaire
privé
Taux de probabilité
et coût si survenance
Taux de probabilité
et coût si survenance
(phases de construction et d'exploitation)
Risque de construction: risques naturels (géologiques,
archéologiques et météorologiques)
Risque de construction: modification aux normes légales
de construction
X
X
Risques de construction: droit de grève des employés du
partenaire et des sous-traitants
X
Risque de construction: retards de livraison
X
Risque de construction: défaillance technique d’un
constructeur
X
Risque de construction: sécurité du chantier
X
Risque de disponibilité: prestations de maintenance dans
une période de temps définie
X
Risque de demande: changement significatif de politique
(fait du prince)
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X
Panorama des partenariats public-privé
Transfert de risques du public vers le privé
Risques à la charge de Risques de
l’entité publique
construction et de
disponibilité ou de
demande
transférés au
partenaire privé
Risques de
construction, de
disponibilité et de
demande transférés au
partenaire privé
Marchés publics
Concession
Contrats de partenariats
(PPP, PFI, DBFM, BOOT,...)
Rémunération du partenaire principalement par l’unité publique
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Rémunération du partenaire par
l’usager
Points supplémentaires à examiner
le partenaire est une société publique
l'administration finance et/ou garanti le
partenaire privé (*)
risque lié à la valeur résiduelle de l'actif
(*) depuis la crise financière de 2008, ces points font l'objet d'une surveillance
particulière et doivent être examinés d'une manière conjointe
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Le partenaire est une société publique
 si les recettes provenant du contrat de partenariat modifient
fondamentalement la structure des revenus de la société en y
prenant une part prépondérante
 si la société est un véhicule spécialement créé pour la circonstance
par les administrations publiques
 alors il est probable que la société publique doive être reclassée
parmi les administrations publiques
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Financement et garantie publics: financement
 si une part prépondérante des coûts du capital provient des
administrations publiques (via des octrois de crédits et/ou des
prises de participations ou encore des aides à l’investissement),
cela est considéré comme une indication que les administrations
publiques supportent la majorité des risques
 si c'est le cas cela signifie que les investissements doivent être
enregistrés dans les comptes des administrations publiques
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Financement et garantie publics: garantie
 si les garanties octroyées couvrent la majorité du coûts
du capital, cela implique que les investissements
doivent être enregistrés dans les comptes des
administrations publiques
 c’est le cas également si un return prédéterminé est
garanti en toutes circonstances au partenaire
 dans tous les autres cas, s'il y a appel de la garantie, la
reclassification des actifs doit être examinée
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Financement et garantie publics: ensemble
• les tests sur les quotes-parts de financement et de
garantie publics doivent être effectués conjointement
• Si l’administration ne finance qu’une part minime du
projet mais garanti la plus grande partie de la dette du
partenaire, alors la combinaison des deux éléments
devrait impliquer que l’administration supporte la
majorité des coûts du capital et aussi des risques
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Risque lié à la valeur résiduelle
 si la règle générale sur le partage des risques ne donne pas de
résultat probant
 si à la fin du contrat et/ou en cas de résiliation l'administration est
obligée d'acquérir les actifs à un prix prédéterminé et non pas au
prix du marché en vigueur à ce moment
 il existe une forte présomption que l'administration soit le
propriétaire économique des actifs
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Conclusion
Tout mécanisme qui a pour effet de limiter le transfert des
risques/avantages vers le partenaire privé doit faire l'objet d'une
vérification approfondie:
garanties publiques, financement public, cap/floor sur les
indemnités de disponibilité et/ou sur les pénalités pour non-respect
de dispositions prévues, clauses trop généreuses en cas de
fin/résiliation du contrat
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Remarque finale
 Le traitement des PPP figurait sur la liste des points qui
devaient être examinés dans le cadre de la révision du SNA
1993 et du SEC 1995
 Il a été constaté que le sujet était complexe et il a été décidé
d'attendre les résultats des travaux de l'International Public
Sector Accountants Standards Board (IPSASB) et d'inscrire le
traitement des PPP dans le programme de recherche
 SEC 1995 révisé (2014): application des règles actuelles
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Consultation de l'ICN
 Demande officielle de l'administration responsable du projet auprès
du Président de l'ICN
 Introduction d'un dossier complet
 Examen par le comité d'accompagnement (experts en finances
publiques de la Banque)
 Si nécessaire, consultation d'Eurostat par l'ICN
 Avis de l'ICN
 Publication de l'avis de l'ICN (depuis le 30 mars 2007)
http://inr-icn.fgov.be/Inr_Icn_fr_012.htm
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Merci pour votre attention