Transcript Administrations publiques - Association de la Ville et des

SEC-95 : une opportunité
pour les PPP ?
Arnaud DESSOY
Research – DBB
Septembre 2011
1
Sommaire
1. Le cadre conceptuel du Système
Européen des Comptes nationaux (SEC95) ?
2. Impact du SEC95 sur les finances
communales ?
3. Le traitement des PPP dans le SEC95 ?
4. Conclusions
1. Le cadre conceptuel du Système
Européen des Comptes
nationaux (SEC-95)
3
Comptabilité SEC-95 ?
 Origine : outil statistique et d’analyse macroéconomique (= système de comptabilité nationale) –
harmonisé au niveau UE
 Système intégré décrivant de manière détaillée les
composantes d’une «économie totale» (c’est-à-dire une
région, un pays ou un groupe de pays), et ses relations
avec d’autres économies totales
 Détermination de plusieurs agrégats “macroéconomiques”
(harmonisé au niveau européen):
∑ Valeurs ajoutées  PIB
Les secteurs institutionnels
ECONOMIE TOTALE (S1)
Sociétés non financières
(S11)
Ménages (S14)
R
E
S
T
E
d
u
Sociétés financières
(S12)
Administrations publiques
(S13)
Institutions sans but lucratif
(S15)
M
O
N
D
E
S
2
Les différents types de compte
Système SEC-95 =
système hiérarchisé
de différents
comptes :
Type de compte
Solde comptable
1. Production
Valeur ajoutée
2. Exploitation
Excédent d’exploitat° /
revenu mixte
 Ensemble des
opérations du cycle
économique de
production et de la
consommation
3. Affectat° des revenus
primaires
Solde des revenus
primaires
4. Distribut° secondaire
du revenu
Revenu disponible
5. Uitilisat° revenu disp.
Epargne
6. Capital
Capacité (+) / besoin
de financement (-)
Cadre juridique ?
•
Article 338 du Traité de l’UE :  le Parlement et le Conseil arrêtent les
mesures en vue de l’établissement des statistiques nécessaires à
l’accomplissement des activités de l’Union. Par ex. :
–
–
–
–
•
•
•
Coordination des politiques économiques et monétaires
Procédure concernant les déficits excessifs (PDE)
Contribution financière des Etats membres au budge de l’UE
Octroi des subventions dans le cadre de la politique des fonds structurels
SEC-95 : texte adopté par un Règlement européen (directement applicable
et ne nécessitant pas de transposition en droit national) déterminant un
cadre méthodologique commun et des règles de transmission des
statistiques pour l’ensemble des Etats membres de l’Union
Eurostat : = Office statistique de l'Union européenne (dépendant de la
Commission)  production de statistiques, interprétation/méthodologie,
contrôle de qualité (pouvoirs d’audit)
ICN = Institut des comptes nationaux (correspondant national d’Eurostat
pour la Belgique)
SEC-95 & critères de convergence ?
Evolution : système de reporting harmonisé pour évaluer les critères
de convergences des pays UE (procédure concernant les déficits
excessifs - PDE)
“Selon le Protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé
au Traité de la CE, le déficit (respectivement l’excédent) public est défini comme
le besoin (respectivement la capacité) de financement de l'ensemble du secteur
des administrations publiques*.
Il est calculé selon les concepts de la comptabilité nationale (Système Européen
de Comptes, SEC95)”.
* administration centrale, administrations d'états fédérés, administrations
locales, et administrations de sécurité sociale
Critères d’adhésion à l’EURO
Adoption du SEC-95 dans le cadre de la Procédure
concernant les déficits excessifs (PDE)
• Deux critères de finances publiques :
– Déficit des administrations publiques (< 3 % du PIB)
– Dette des administrations publiques (< 60 % du PIB)
• Problèmes pratiques (différents pays UE) :
– Disparité des comptabilités publiques
– Délimitation du secteur public
Critères de convergence et périmètre du secteur public
déterminé sur base de la méthodologie SEC-95
9
Pacte de stabilité interne
•
Problématique :
Approche consolidée :
• Etat central
• Sécurité sociale
• Entités fédérées
• Pouvoirs locaux
Respect des normes
budgétaires (Maastricht)
• SNF : 3% PIB
• Dette publique : 60% PIB
Pacte de stabilité interne (PSI)
Répartition des efforts budgétaires
BNF en % PIB
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Total
-4,8
-4,1
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
Fédéral & Sec. Soc.
-3,8
-3,6
-2,6
-2,1
-1,6
-1,0
Com. & Reg
-0,6
-0,3
-0,2
+0,2
+0,6
+0,9
Pouv. Loc
-0,4
-0,2
-0,2
-0,1
0,0
0,1
En conclusion :
 A l’origine, le SEC-95 = :
 un système statistique de comptabilité nationale :
 ≠ système de comptabilité publique
 ≠ Concept administratif / juridique
 “Fil rouge” = Concept économique / statistique (flux réels entre
secteurs)  nombreuses “re-qualifications” d’opérations
 Solde de financement (SEC-95) ≠ solde budgétaire des
comptes administratifs
 ≠ système comptable destiné à être appliqué par une
unité institutionnelle (entreprise, entité publique,…)
 Système de reporting harmonisé (comptabilité “ex-post”)
transposition des données d’origine (via table de passage)
Vision macroéconomique / sectorielle
 Le SEC-95 n’implique pas en soi une réforme de la comptabilité
publique (mais pressions implicites  cf rapport Gouvernance)
Comptabilité SEC-95 ?
Dans le cadre de la procédure concernant les
déficits excessifs, le SEC-95 devient donc :
outil d’évaluation et de programmation
budgétaire
• Renforcement des normes et des contrôles
dans le cadre du nouveau pacte sur la
gouvernance économique
• Implication croissante du secteur local
(modalités concrètes restent à définir)
2. Impact du SEC95 sur
les finances communales
(et sur la politique d’investissement)
13
Comptes communaux selon normes SEC-95 ?
Techniquement, il est possible de passer des soldes
“comptabilité communale” en “normes SEC-95” sur base
du :
– du code économique (ex : intérêts, amortissements,
traitements, subsides,….)
– des droits constatés nets (recettes) et des imputations
(dépenses)
• Les communes ne doivent pas modifier leur
comptabilité !
Modifications importantes p/r à la comptabilité
communale
Service ordinaire
REC
DEP
REMB. CAP
Service extraord.
REC
DEP
EMPRUNTS
EX. Propre
EX. Global
•
Boni cumulé
Boni cumulé
Fonds de
réserves
Fonds de
réserves
Effets de “lissage” des investissements via la comptabilité :
– Extraordinaire : enregistrement des emprunts
– Ordinaire : enregistrement des amortissements ( charge étalée en fonction de la durée de
vie économique du bien) mais équilibrée par des recettes récurrentes  mécanisme de
“soutenabilité” de la dette
– Opérations de prélèvements (Transferts d’excédents entre exercices)  équilibre au
niveau global
Modifications importantes p/r à la comptabilité
communale
Service ordinaire
REC
DEP
REMB. CAP
EX. Propre
EX. Global
Service extraord.
REC
DEP
EMPRUNTS
Boni cumulé
Boni cumulé
Fonds de
réserves
Fonds de
réserves
SEC 95 : le SNF ne tient pas compte des “opérations financières” :
– Extraordinaire : pas d’enregistrement des emprunts  détérioration du solde extraordinaire
– Ordinaire : on ne tient compte que des intérêts pour les charges financières  améloration
du solde ordinaire
– Pas tenu compte des opérations de prélèvements (Transferts d’excédents entre exercices)
équilibre à l’exercice propre
– Rem : les achats et ventes de participation sont aussi considérées commes des opérat° fin.
Conséquences sur les équilibres financiers
des communes ?
Solde “Comptabilité communale”
Solde “SEC 95”
(yc boni reportés et prélèvements)
(hors opérations financières et hors
boni reportés et prélèvements)
225,4
250
96,2
415,5
100
190,1
200
50
150
Ordinaire
Extraordinaire
Total
100
0
50
-50
0
-50
-40,6
-100
-136,8
-100
-150
-150
Ordinaire
Total
Ordinaire
Extraordinaire
Total
• Détérioration du solde extraordinaire
• Détérioration du solde total
Sources : Comptes 2008 – 19 communes
3. Le traitement des PPP dans le
SEC95 ?
18
Evolution de la jurisprudence SEC-95 ?
Vu caractère contraignant sur gestion publique, recherche de
“mesures d’optimalisation” (≠ fraude !) des règles du SEC-95 par
de nombreux Etats-membres, à partir des leviers suivants :
 Définition du périmètre du secteur public
(“déconsolidation”)
 Report / anticipation d’opérations
 Réalisation d’opérations “exceptionnelles” (cf licence
opérateur GSM, fonds de pension Belgacom,…)
 Problématique de l’ingénérie financière (Titrisation,
PPP,…)
Adaptation constante des règles d’interprétation
 cf Manuel SEC95 pour le déficit public et la dette
publique
Références méthodologiques pour les comptes des
administrations publiques
•
Jurisprudence d'Eurostat: Manuel SEC95 pour le
déficit public et la dette publique (3ème édition: édition
2010 disponible depuis fin octobre 2010)
•
Site ICN et Eurostat : publication des avis rendus sur
opérations/unités institutionnelles
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Traitement différencié des PPP
• Cas classiques de contrats à long terme non
problématiques du point de vue comptable
– Contrats de service
– Concessions
– Joint-ventures (société mixte)
– "Build and delivery" contrats
– Leasing
• Mais règles spécifiques pour Contrats de type “PPP”
décision d'Eurostat du 11 février 2004
Ligne de conduite claire pour assurer équité de
traitement
Question principale ?
 L'administration est-elle le propriétaire économique de
l'investissement prévu par le contrat ?
 L'investissement est-il inscrit au bilan de l'administration?
 Réponse affirmative  impact sur le solde de financement
(via l’enregistrement de dépenses de formation brute de
capital fixe et de charges d’intérêt) et sur la dette (via
l’imputation d’un crédit à long terme) des administrations
publiques
 Réponse négative  impact uniquement sur le solde de
financement via l’enregistrement d’une dépense d’achats de
biens et services courants  “Déconsolidation”
Régle d’Eurostat
• Les actifs liés à un partenariat public-privé ne sont pas
enregistrés dans les comptes des administrations
publiques, si :
Fonction du partage du risque :
– Risque de construction
Hors secteur public si le
privé prend en charge le
– Risque de disponibilité
risque de construction +
– Risque de demande
soit Dispo. / ou Demande
Le secteur privé doit porter la majorité du
risque de l’opération
Qualification du PPP opérée par l’ICN ou Eurostat sur
base de l’analyse des contrats du projet au cas par cas
Risque de construction





livraison tardive
non-respect des normes spécifiées
surcoûts
déficience technique
effets externes négatifs
(y compris, le risque environnemental)
 L'obligation pour l‘administrat° publ. d'effectuer des
paiements au partenaire sans tenir compte de l'état des actifs
et/ou de payer systématiquement les surcoûts est la preuve
qu’elle supporte la majorité des risque de construction
Risque de disponibilité
 incapacité de livrer le volume ou la qualité contractuellement
convenu
 non-respect des normes de sécurité spécifiées dans le
contrat
 L‘administrat° publ. est censée ne pas supporter ce risque s'il
lui est permis de réduire automatiquement et de façon
significative ses paiements au partenaire en défaut
 Les paiements publics doivent dépendre du degré effectif de
disponibilité fourni par le partenaire durant une certaine
période de temps
Risque de demande
 variabilité de la demande lorsque celle-ci n'est pas imputable
à la gestion du partenaire
 = cycle économique, tendances du marché, changement
dans les préférences des usagers, obsolescence
 = risque économique normal
 ≠ initiative gouvernementale (fait du prince)
 L‘administrat° publ. est censée assumer ce risque lorsqu'il est
obligé de garantir un niveau donné de paiement au
partenaire indépendamment du niveau de la demande réelle
Critères secondaires à examiner
 le partenaire est une société publique
 risque lié à la valeur résiduelle de l'actif
 l'administration finance et/ou garantit le
partenaire privé
depuis la crise financière de 2008, ces points font l'objet
d'une surveillance particulière et doivent être examinés
d'une manière conjointe
Problématique du financement public
 si une part prépondérante des coûts du capital provient des
administrations publiques (via des octrois de crédits et/ou
des prises de participations ou encore des aides à
l’investissement), cela est considéré comme une indication
que les administrations publiques supportent la majorité des
risques
 si c'est le cas cela signifie que les investissements doivent
être enregistrés dans les comptes des administrations
publiques
Problématique de la garantie publique
 si les garanties octroyées couvrent la majorité du coûts
du capital, cela implique que les investissements
doivent être enregistrés dans les comptes des
administrations publiques
 c’est le cas également si un return prédéterminé est
garanti en toutes circonstances au partenaire
 dans tous les autres cas, s'il y a appel de la garantie, la
reclassification des actifs doit être examinée
Financement et garantie publics:
ensemble
• les tests sur les quotes-parts de financement et de
garantie publics doivent être effectués conjointement
Si l’administration ne finance qu’une part minime du
projet mais garanti la plus grande partie de la dette du
partenaire, alors la combinaison des deux éléments
devrait impliquer que l’administration supporte la
majorité des coûts du capital et aussi des risques
Conclusions
 Tout mécanisme qui a pour effet de limiter le transfert
des risques/avantages vers le partenaire privé fait l'objet
d'une vérification approfondie au cas par cas (garanties
publiques, financement public, cap/floor sur les
indemnités de disponibilité et/ou sur les pénalités pour
non-respect de dispositions prévues, clauses trop
généreuses,…)
 Le PPP est un moyen de financement au service d’un
endettement maîtrisé mais dont le choix ne doit pas être
uniquement guidé pour surmonter des contraintes liées
aux normes SEC95
?
Choix de gestion
Normes
comptables
Merci pour votre attention !
Annexes
Délimitation du secteur des administrations publiques ?
≠ définition juridique
3 questions :
1. L'unité est-elle une unité institutionnelle
(= autonomie de décision et comptabilité complète)?
2. L'unité est-elle une unité publique
(contrôlée par une administration publique)?
3. L'unité est-elle non marchande (ventes < 50 % des coûts) ?

Trois réponses affirmatives  l'unité appartient au secteur des
administrations publiques (S13)

Deux premières réponses positives et la dernière réponse
négative  l'unité est une société publique appartenant au
secteur des sociétés non financières (S11)
34
Les administrations locales en Belgique (S-1313)
Le Royaume
10 provinces
589 communes
589 CPAS
196 zones de police
polders et wateringues
agglomération bruxelloise
autres institutions locales (intercommunales, régies et
ASBL communales,...) non marchandes
! Possibilité de requalification par l’ICN /
Eurostat au cas par cas sur base de
l’activité réelle (≠ statut juridique)
35
Différences de périmètre avec le secteur local : ne font pas
partie du sous-secteur des administrations locales
Institutions
Secteur
SEC 1995
intercommunales d'exploitation marchandes
régies (ordinaires et autonomes) marchandes
sociétés agréées de logement sociaux
Soc. non fin.
associations Chapitre XII
agences locales pour l'emploi (ALE)
Caisse d'épargne communale de Tournai
Soc. fin.
Caisse publique de prêts de la ville de Bruxelles
fabriques d'églises
ISBLSM
36
Annexe : Rapport Investissement / dette publique
Investissements Secteur Local
Belgique
Italie
Irlande
Allemagne
France
Autriche
Espagne
Pays-Bas
Danemark
Finlande
Portugal
Pologne
Slovaquie
Royaume-Uni
Suède
Lettonie
Roumanie
Rép. tchèque
Slovénie
Hongrie
Luxembourg
Estonie
Bulgarie
Lituanie
Chypre
Grèce
Malte
%0
Dette du Secteur Local
Moyenne UE
27 :
66,6%
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Italie
Grèce
Belgique
Hongrie
Allemagne
France
Portugal
Malte
Autriche
Chypre
UE27
Pays-Bas
Pologne
Royaume-Uni
Suède
Espagne
Finlande
Slovaquie
Rép. tchèque
Danemark
Irlande
Slovénie
Bulgarie
Lituanie
Roumanie
Lettonie
Luxembourg
Estonie
%0
Moyenne UE 27 :
9,2% dette publique
5,6% PIB
20
40
60
80
Secteur public local
Secteur public local
Etats fédérés
Etats fédérés
Reste du secteur public
100
120