Transcript 改造福利观问责与宪政
改造我们的福利观 秦 晖 消除“恩赐”观，走上宪政路 5月9日，广东省委领导人汪洋在党代会中指出 ：“人民群众是创造历史的主体，我们必须破除人 民幸福是党和政府恩赐的错误认识，”切实维护并 发挥好人民群众的主动性和创造性。此话立即引发 “热议”。有人说他只不过说出了个“常识”，但 这个常识，许多人是陌生已久矣。 晚清的维新派已经说：“君也者，为民办事者也； 臣也者，助办民事者也。赋税之取于民，所以为办 民事之资也。如此而事犹不办，事不办而易其人， 亦天下之通义也。” 何有谢恩之说乎？（谭嗣同《 仁学》） 何谓 “政府责任”？ 凡亚比台风：风 力最大时横扫台 湾，死2人。 “台湾脉动：陈菊遭呛为灾情道歉 ” “高雄市长陈菊台风天睡觉惹风波” “姚立明：陈菊被台风‘破了功’” 陈菊在高雄市议会率领官员公开道歉。……市府公布陈菊官邸的监视器 画面，试图证明陈菊当天人的确在高雄市坐镇，而不是外传到高雄县跑 选举行程。不过议员还是认为，只凭官邸监视器“不清不楚”的监视画 面，车牌也不明显，不能证明当日行程。……副市长李永得表示，陈菊 又不是刑事犯，“拿出监视器画面，就足以证明有诚意”，对于“市长 在哪里”的话题为何延烧这么多日，感到相当不解。 “国民党大动作追查高雄市长陈菊9月19号风灾当天行程，……面对市 议员的提问，陈菊的声音越来越小，语气越来越不肯定。高雄市政府团 队主动公布陈菊9月19号台风当天行程的影片，乍看之下，营造出的气 氛，是下午2点到5点，陈菊都是在高雄市区从北跑到南，但事实上，监 视器画面只有模糊的车影，没有陈菊本人现身。抵挡不住国民党议员的 连番逼问，陈菊率领团队低头道歉，承认919风灾当天下午2点到5点， 她在官邸休息。……蓝营议员认为，只有自责还不够，陈菊必须下台负 责。” 陈菊“语带哽咽地说：‘我从来没有也绝不会推卸责任，……我只有向 市民道歉、道歉、再道歉！” “视察灾情不停道歉，灾民呛陈菊‘不必选了’！” 凡亚比台风： 登陆广东时减 为低气压，但 暴雨死亡失踪 136人 “对阳江、茂名各级党委、政府，特别是广大领导 干部在抢险救灾中表现出来的身先士卒、靠前指挥 、不畏艰险、英勇奋战的优良作风和精神面貌表示 崇高的敬意。” “广州市委、市政府向阳江市捐助200万元救灾款 ，帮助阳江市受灾地区的群众恢复生产生活，重建 家园。当天，阳江市委市政府向广州市委市政府发 来感谢信。” “宣传舆论要更加积极。要大力宣传报道抢险救灾 和复产重建工作举措和取得的成效，重点宣传涌现 出的先进人物和感人事迹，特别要宣传报道基层组 织、基层干部和共产党员发挥的战斗堡垒作用、骨 干带头作用和先锋模范作用，让灾区群众更真切地 感受党和政府的关怀。” “乡亲们手捧馒头热泪滚，毛主席的恩情， 比天高，比地厚，更比海洋深！” 如果饿死了，那就怪“自然灾害”？ 千恩万谢政府，厉声“逼捐”富人？ 什么是“福利国家”？ 什么不是“福利国家”？ 为什么会出现福利国家？ 福利国家的成就 福利国家危机及其应对 福利国家会消失吗？ 福利国家对我们的启示 二、什么不是“福利国家”？ 有人说：福利国家这种“民主社会主义”是只搞分 配的，如果搞生产，那就不是福利国家而是斯大林 式的社会主义了。 此说不完全对，因为像法国、奥地利、以色列、印 度这类“民主社会主义”国家都有或曾经有大量的 国有企业。 人们通常强调的是福利国家与“自由放任”之别。 他们指出“福利国家”是一种“大政府”的主张。 但严格说来，福利国家只是“大责任政府”，而未 必是大权力政府，尤其不是权力无限制的政府。 事实上，最早提到“福利国家”的人，包括它的指 责者和提倡者，主要都是强调它与另一些“大政府” 的区别，而不是与“自由”的区别。 福利国家：首先是“大责任政府” 先说讨厌福利国家的人 有人考证说历史上“福利国家”一词最早见于德语，即 Wohlfahrstaat，时在1920年代的魏玛共和国，当时它是右 派用以攻击社会民主党政府（据说她“过度关注对人民的给 予，而不是要求人民为德国的荣誉与强权而奉献”）的贬义 词。[1] 然而，这些反对魏玛民主的极右翼人士本身也是大国家主义 者，他们鄙视“福利国家”的“小恩小惠”而向往穷兵黩武 的大帝国。显然，他们绝不主张所谓自由放任。 我国秦时的法家是彻底的反福利者：“贫穷者，非侈则惰 也”，救济他们就是“夺力俭而与侈惰”。（《韩非子·显学》） 然而他们也反自由，主张“怠而贫者，举以为收孥” 。 （《商君书》） 毛泽东当年曾大赞曰：“尚军功以树国威，孥贫怠以绝消耗。 此诚我国从来未有之大政策。” 再说喜欢福利国家的人 英语“福利国家”（welfare state）一词据说是牛津大学国 际政治学者齐默恩（Alfred Zimmern）在1930年代第一次用 ，他把英美等民主国家称为福利国家，而区别于“强权国家 ”（power state），后者指纳粹德国和法西斯意大利等类型 ，其特点是“把国家或政府当成目标，而人民大众成了从属 的工具”。 稍后不久，经济学家舒斯特(George Schuster)也在1937年 提到：“削弱独裁者在强权国家中影响的最好办法，是我们 的福利国家表明它更能为人民提供幸福”。[1] 但是这个词组之广为人知，则始于坎特伯雷大主教W. 坦普 尔的宣示。 坦普尔年轻时是英国工党成员、民主社会主义者，1908年他 成为教会神职人员后著文主张“进化式的社会主义”，并认 为教会主张的选择是“介于社会主义与异教徒（指再浸礼派 等主张平等主义社会改革的激进教派）之间”。1927年他在 神学著作中主张“渐进的保守主义改革”，英国的一些马克 思主义者批评这一主张的实质是“有人道面貌的资本主义” 。[2] “welfare state” vs “warfare State” 1942年他当选英国基督教最高教职——坎特伯雷大主教，直 至1944年在任上逝世。 当时正值二战艰苦岁月，英国不分朝野左右，团结一致进行 反法西斯战争。而超越世俗左右之上的基督教信仰和世俗政 治中左右共同遵守的宪政民主规则成为团结全国、振奋民族 精神的两大基础，代表前者的教会与体现后者的政府也合作 得异乎寻常地好。 坦普尔在任的这个时期因而成为近代政教分离后英国教会对 世俗社会影响最大的时期。坦普尔就任最高教职前夕于1941 年发表的《公民与教徒》一书也因此名重一时，传播极广。 在书中坦普尔除了与齐默恩一样用“福利国家”概念来区别 “福利导向的民主国家”和纳粹式的“强权国家”以外，还 借助“福利（welfare）”和“战争（warfare）两词的音近 作文章，把英美这类由公民授权为公众提供福利保障的民主 国家称为“福利国家（welfare state）”，而把德意等极权 国家称为“战争国家”（warfare State）。[3] 总之，在“福利国家”一词的发生学背景中， 无论在德语还是英语里，作为贬义词还是作为 褒义词，从反对福利国家的极右翼到倡导福利 国家的经济学家、政治学家与神学家，他们当 时都是把福利国家与极权国家相对立，而不是 与“自由放任”相对立的。 至于后来人们经常提到的“福利国家vs自由放 任”这种对立，包括上面那幅以二维四分图定 义的概念，那只有在排除专制、极权制度后的 宪政民主背景下才会凸显。 但是坦普尔没有解释 纳粹德国也搞福利，何以不是“ 福 利国家”？ 英国当时也全力参战， 何以不是“战争国家”？ 福利国家和“强权国家的三大区 别 我认为，起码有如下三个区别是可以清楚划 分的： 1，福利是可问之责，还是必谢之恩？——福 利国家不是“皇恩国家”。 2，福利是正调节，还是反调节？——民主国 家福利有高低，但不会有“负福利”。 3，百姓要求于政府，还是官府要求于百姓？ ——“主仆”权责是否倒置。 1，“福利国家”中的福利是政府责 任，不是“皇恩浩荡” “喜欢福利”的专制者不同于承担福利责任的民主国。 同样是搞“福利”，瑞典政府搞是尽责，斯大林搞 则是弄权（哪怕是“善意弄权”）。并非只有宪政 政府才搞福利，但承担“福利责任”的确只有宪政 下才可能。 因此，如果把“福利国家”不是当作统治者的个人 爱好，而是看作一种使政府承担福利责任的制度安 排，那的确只有民主国家才有可能是“福利国家” 的——尽管并非所有民主国家都会选择福利国家这 种安排。 2，“福利国家”中的二次分配必须是正 调节 如果是负调节，即“福利特权化，公共物品非公共 化”，二次分配后的基尼系数不降反升，所谓“利 不欲其遗于下，福必欲其敛于上”（黄宗羲语）， 那就是“负福利”。 民主国家福利有高低，但不可能有“负福利”，他 们也不讨论这个问题。但是专制国家如果不引入 “负福利”概念，就没法进行最基本的分析。 例如我国过去皇上根本不领工资，不仅“从摇篮到 坟墓”都是国家财政管，三千佳丽、九重宫室、百 里苑囿、万顷陵园也都是国家权力“二次分配”的 结果。皇室之外，各地的“朱门酒肉臭，路有冻死 骨”也都源于这种机制。这自然不是“自由放任”， 但这是“福利国家”吗？ 两种“二次分配” 1960－1980年间主要民主国家二次分配前后的家庭 收入基尼系数变化： 美国 法国 英国 德国 挪威 芬兰 瑞典 二次分配前 0.34 0.50 0.38 0.45 0.35 0.46 0.39 二次分配后 0.324 0.309 0.276 0.262 0.238 0.225 0.202 1978年我国城市内部分配基尼系数为0.164，农村内 部也仅0.227，但主要由于“福利”因素，城乡合计 就达0.331。如果再考虑城市内部的负福利（毛泽东 说的“城市老爷卫生部”，殷大魁说的“公费医疗 支出80％用于领导干部”，那就更不得了。 江苏省是推行“新农合”的排头兵 2007年“参合率”达95%，居全国首位，各 项农村卫生指标也大都名列榜首。 该年“新农合”覆盖4300万农民，人均筹资 76元，超过国家规定许多。但就是这个省份， 仍有约700万人未覆盖。而另一方面，该省城 镇居民医疗保险制度覆盖1088万人，人均筹 资150-550元；城镇职工基本医疗保险制度覆 盖1434万人，人均筹资1200-1500元；而公 费医疗制度覆盖人口仅14.4万人，人均筹资 却达4200-6000元。 根据这组数字，可以算出基尼系数0.7左右 江苏省福利性卫生费用分配的洛仑 兹曲线 向“零福利”靠近 当然，笔者仍然认为“新农合”、尤其是江苏省的 那种新农合是应该称赞的一大进步。因为相比于过 去全部福利资源都在少数人中分配、农民完全被排 斥在外的状态相比，如今江苏农民不仅开始享有福 利，而且比全国平均水平高。虽然总体上还远未脱 离负福利状态，但负福利的程度已经比过去降低。 不过，这种状态长远地看固然可以说是向福利国家 迈进，就当前而言毋宁说首先是在向被称为“自由 放任”的低福利国家靠近——负福利程度的减少不 是意味著向“零福利”接近吗？而只有达到零福利 这一临界点，正调节才开始起步，“自由放任还是 福利国家？”才开始成为真问题。在此之前，古典 自由主义者固然不可能主张扩大国家的“汲取能力 ”，赞同福利国家的人士 福利与“负福利” 先有公平的自由竞争，再用民主的二次分配 减少竞争造成的不均。这叫福利国家。 先取消自由而代之以虚幻的“平均”，再以 不民主的“特权福利”造成严重的等级分化， 这叫“负福利”国家。 负福利就是用强权“劫贫济富”，其不公正 甚于“零福利”或“自由放任”。 （公费医疗问题，关于“企业盖房”的争论， “经适房优先公务员，廉租房不给农民工” ） 3，“福利”必须是公民的权利、政 府的责任，而不能反过来 “政府保证就业”是福利，政府强迫劳动就不是（如古拉格、 奥斯威辛）。 以廉租房与福利公屋来改造“贫民窟”那是福利，而用铁腕 “城管”拆掉穷人的“违章建筑”来“消灭贫民窟”就不是。 “想来就来，想走就走”的流浪者救济是福利，强制性“收 容遣送”就不是。 政府提供免费教育是福利，政府把无力掏钱供孩子上学的家 长抓起来示众就不是。 国家提供养老保险是福利，国家把农民束缚在土地上令其自 耕终老而不许留在城里“给政府添麻烦”就不是。 “社会保障不能私有化”是说提供保障的责任不能私有化 （不能让老百姓自己保障自己而国家不负责任），而享受保 障的权利当然属于每个公民（而不是属于“公家”），因此 这种权利当然是“私有化”的。如果反过来，是老百姓承担 责任而“公家”享受保障，那还叫社会福利吗？ 如此消除贫民窟 以上3个标准，归根结底就是一个： 福利国家必须首先是民主国家 福利国家一般税率较高，而且尤其是对富人征收的、具有转移支付性质 的累进税高。但是这个“定理”的逆定理，即“凡高税率，或者具有抑 富性质的累进税率的就是福利国家”则不能成立。 高税率国家未必就是福利国家容易理解：否则任何横征暴敛的国家都可 以叫福利国家了。那么为什么具有抑富税率的国家也未必是福利国家呢 ？道理很简单：因为“抑富”未必就是为了济贫——请注意，这里讲的 并非抑富能不能济贫。一些主张自由放任的经济学家常常论证抑富并不 能真正达到济贫，并以此批评福利国家，对此可以再讨论。但是，在宪 政民主制度“无代表（公民）不纳税”和“无代表（财政）不支付”的 规则下，抑富至少不可能是为权贵而“与民争利”。 然而如果没有上述规则，权贵借“抑富”而“与民争利”是完全可能的 。我国古代的法家就一方面说“民富则淫”，主张“重租税以困辱之 ”[1]；另一方面又认为“贫弱者，非侈即惰也”，坚决反对救助他们。 于是从汉武帝“告缗遍天下”，到明末崇祯帝的加派政策宣称“弗以累 贫不能自存者，素封是诛”[2]，多次弄到“商贾中家以上大抵破”，[3]“ 豪民巨族铲削殆尽”。[4] 但是贫民不但没有得到什么福利，反而陷入绝 境，以至于官逼民反，天下大乱。 马克思也曾指出：封建制度的经济特征是“特权、例外权、对财产的干 预与加之于工商业的重税”。[5]任何人也不会认为这种东西就是“福利 国家”。 民主制度下天然有公众福利要求 其实早在古希腊，亚里斯多德就讲过民主制 导致“穷人政治”的道理。古希腊罗马的民 主共和制度也曾造成过从债务豁免到“观剧 津贴”、从“面包与马戏”到儿童补助之类 的“古代福利国家”制度，从来没人说那是 从波斯帝国学来的吧？ 今天香港的张五常、李嘉诚诸先生也成天担 心“民主化会导致福利社会”，但他们从不 担心我党治港会导致福利社会！ “古代福利国家” 图拉真废债 图拉真分发alimenta 从“福利国家”的发展历程也可以看 出“学习苏联”说之谬 众所周知，除了少数共产党人外，苏联对西方一般公众的价 值吸引力，主要限于1929-1956年间。 在此以前西方经济高度繁荣，而苏联那时还谈不上什么经济 成就，媒体上报道的是她经济贫困、时有饥荒、政治专制、 缺少自由，一般西方公众对此难有好印象。 1929年以后情况大变：西方出现大危机与大萧条，公众怨声 载道，而苏联经济却高速增长，实现了工业化，令人刮目相 看。加上后来第二次世界大战中苏联打败纳粹德国，更使当 时与之结盟的西方公众产生好感。西方各国共产党正是在这 时队伍明显扩大。因此要说“学习苏联”，也就是这时了。 而到1956年，赫鲁晓夫开始揭露斯大林时期的黑暗，当年匈 牙利事件的血腥一幕更在西方公众中引起极大震动，这个体 制的声誉便一落千丈，西方各国共产党几乎都出现了退党狂 潮，影响剧降。可以说这时苏联对西方公众已经成了“反面 教材”了。 而西方各国的社会保障经历了长期的发展，从17世纪 的济贫法、19世纪的“托利社会主义”到20世纪的福 利国家。其中1929—1956年苏联有道义影响的时期只 是一小段，而且，除美国的“新政”主要出现在这个 时期（但如前所述也很难说是“学苏联”）外，其他 西方国家公共福利制度形成的关键进展几乎都不在这 一时期 英国主要社会保障制度立法一般认为主要有63项。其中：19世纪出台7 项，1900年代7项，1910年代8项，1920年代11项，1930年代4项， 1940年代7项，1950年代3项，1960年代1项，1970年代8项，1980年代 2项，1990年代5项。[1]也就是说只有14项形成于上述时期。 通常认为，英国福利制度从1601年伊丽莎白济贫法开始至今400多年有 三次大改革，即1834年新济贫法、1870－1914年福利改革（以1908年 养老金法和1911年国民保险法为标志）和第二次世界大战后工党政府的 改革（这次改革使1948年工党宣布英国建成了“福利国家”）。 但是，我国学者丁建定认为只有1870－1914年的那一轮才是“根本性转 变”，1834年济贫法只是“旧济贫法”的调整，而战后的工党改革只是 “对1870－1914年建立的新型社会保障制度的修改和完善”，两者都不 是根本性的。[2] 联邦德国的福利制度虽然起源于俾斯麦时代， 高度发达于二战之后的“社会市场经济”时代 ，但关键性的进展是在魏玛共和国时期实现的 1918年魏玛共和国成立不久，就颁布了工人保护令、失业救 济令、劳动时间法、团体协约法。1919年魏玛宪法公布，其 第165条规定建立工厂委员会制度，从而开始了后来所说的 “工业民主制”。 1920年又推出工厂会议法，1922年推出工作介绍法、工业 法院法、劳动扩张法、劳动仲裁法、儿童保护法。1923年推 出残疾救助法，1924年：公共救助法、失业救济法。1926 年：劳动法院法；1929年：职业介绍与失业保险法；1930 年：经济代表组织法；等等。[3]显然，这些关键步骤也都与 苏联影响无关。 至于瑞典社会民主党，她上台前就极力鼓吹民主社会主 义，1920年上台后便付诸实践。与德国社会民主党和英国工 党一样，他们都是老牌社会主义政党，甚至还是俄国社会主 义运动的“老大哥”。说他们是学了苏联才要搞福利国家， 就更莫明其妙了。 “毛巴马”闹剧 大洋两岸共演“毛巴马” 不过现在调子似乎 变了…… 官方《环球时报》招集“七位中国知名学者谈 2010年诺贝尔和平奖” 谈着谈着，骂起福利国家来了。 房宁：“前段时间去欧洲考察，到了英国、希腊、匈牙利。 这才意识到，金融危机其实是一次福利主义的危机，……西 方自罗斯福新政以后，……对老百姓实行甜头主义。但福利 主义政治积累了大量的问题，……终于酿成了这次危机”， 于是就妒忌咱中国的低福利、血汗工厂，弄个和平奖来恶心 中国。 王小东：“西方现在的问题说白了就是(福利国家使)人变懒 了。……中国人比你勤劳肯干，且肯忍受较低生活水平”有 什么不对？ 倪峰：“这两年，美国的人权政策重心主要往草根上靠，以 此针对中国现在存在的社会矛盾。……意识形态层次的东西 对普通中国人的生活影响不大。不过，他们要是把那些意识 形态的东西与中国现在的社会矛盾搅合在一起，那就非常可 怕了。” 福利国家养懒汉，西方危机不是“资本主义危机” ，而是社会主义（福利国家）危机！ 这不是“新自由主义经济学家”说的，而是中国“ 官方左派”学者说的！ 福利国家是万恶之源，血汗工厂是制胜之宝：“我们愿意 付出更大的代价，为西方人打工，挣一点辛苦钱”，“肯 忍受较低生活水平”。但西方的“社会主义者”不让！他 们“人权政策重心往草根上靠，以此针对中国现在存在的 社会矛盾，”存心想搞垮咱们的血汗工厂！ 中国百姓干得更多过得更苦，这“没什么不对”，也不允 许改变。可是据说过去“旧社会”的穷人就是“出的牛马 力，吃的猪狗食”，比今天的中国人更“勤劳肯干，且肯 忍受更低生活水平”，这又有什么不对，何以要“革命” 呢？ 资本主义“意识形态层次的东西”对我们“影响不大”（ 咱们早就比他们更资本主义了），不过他们要是把那些民 主思想“与中国现在的社会矛盾搅合在一起，那就非常可 怕了。” 整个故事听起来就像是西方的“共产党”处心 积虑要颠覆咱们中国的“资本主义”！ 过去左派称赞福利国家，说福利国家是跟共产国家 学的。现在他们却大骂人家要向我们输入福利国家 ！ 当然，过去我们的左派也骂过福利国家，理由是福 利国家只均富不共产，太保守，不过瘾。但现在我 们的左派（用房宁的话说）“早已挂起‘免战牌’ 了”，他们不搞共产而只骂均富，要对老百姓实行 “苦头主义”来抵制西方“对老百姓实行甜头主义 ”！ 过去他们也搞“专政”，说这专政是对付资本家的 ，是保证百姓福利的，而现在这专政恰恰是要防御 “福利主义”的影响，它要对付的是—— “公益广告”：下岗工人之歌 “看成败，人生豪迈， 只不过从头再来。” 近年来中国媒体曾多次播出 这样一则广告： “法国诗妤化妆品企业集团组建于1983年，总 部位于巴黎东北市郊、风景如画的克利希苏 布瓦市……” 克利西苏布瓦(Clichy sous Bois)距巴黎市中心15.8公 里，按“大巴黎”市政区 划属93区（按国家行政区 划则为塞纳－圣但尼省）。 历史上是国王狩猎区的一 个小村庄，1955年开始城 市化，成为法国“福利国 家”扶贫制度下一处大型 公屋社区，现人口约3万， 主要是来自北非的贫困穆 斯林移民。 全镇基本是一绿 地环绕的现代化 公寓楼群，规划 整齐，建筑密度 较低。 3.95平方 公里面积中，1.1 平方公里是连片 森林公园， 国王打猎行宫 克镇新建筑 从一中产社区远眺克镇 克镇近景 “ 克 利 希 苏 布 瓦 ” 风 景 如 画 的 镇公所 第二代公屋 第三代公屋 “风景如画”背 后的危机 2005年10月27日…… 下午，警察在处理一盗窃案时要检查三名非裔青 少年证件，三人惊奔，不幸闯入变电站，二人触 电身亡。 次日克镇青少年群起上街，烧车砸店，骚乱发生。 并蔓延其他移民城镇，持续20日之久。 直到11月16日骚乱平息，期间约有一万辆汽车被 烧毁，650人被捕入狱，经济损失巨大。当局实施 了包括宵禁、宣布进入紧急状态等多项非常应对 措施。 不幸中之幸：除引发骚乱的2人死亡事件外，整个 这场持续三周的大规模骚乱中未死一人。而且， 虽然参与者基本是穆斯林青少年，但骚乱本身并 无宗教色彩，也无宗教极端势力与恐怖主义插手。 骚乱的蔓延 10月28日克镇 11月初大巴黎 11月6日全国 11月12日全国 当代福利国家危机的主要症状 一般福利制度下的问题： 1，“福利病”（“过度福利”导致 效率损失、投资率下降、“高福利 诱导下的失业率”、公共财政危机） 2，“第二种政府失灵”：福利国家 的官僚化趋势与浪费 3，老龄社会与移民问题的挑战 民主福利国家特有的问题： 4，“又要马儿跑，又要马儿不吃草”：民众对 “权小责大的最好政府”之追求导致“反向的尺蠖 效应”。（“里根之谜”与巴黎11区政府“罢工” 事件） 5，民主转轨国家的福利困境：民主条件下限权容 易卸责难，导致“民主分家麻烦大，福利国家包袱 多，工会吓跑投资者，农会赶走圈地客”（波兰劳 工法、捷克克劳斯现象） 全球化时代的新问题： 6，全球化的挑战：资本对工会“惹不起躲得起”， 资本流出、廉价商品涌入、税源减少、工会边缘化。 “低工资竞争”尚可对付，“低人权竞争”的确受 不了。 7，福利国家与“民族国家体系”的冲突：“发展 不是大问题，关键在于可持续，潇洒才是硬道理， 现在有两种人都把福利国家和专制主 义混为一谈，或者说搞福利会导致专 制，或者说不专制就会失去福利。 其实恰恰相反，我们知道所谓宪政机制， 实际上就是通过限权问责而实现权责对 应的机制。 在权大责小的旧体制下，“为福利而问 责”与“为自由而限权”实际上是从两 个方面在向宪政走近，其意义决不下于 扩大直接选举等等。 天平效应 两种“尺蠖效应” 左右派都要讨好皇上，会导致权大责小、有权无 责的“不可欲”统治，造成国民自由、福利“双 低”，是谓尺蠖效应。 左右派都要讨好老百姓，会追求权小责大、有责 无权的“不可能”统治，造成国民自由、福利“ 双高”，是谓“另一种尺蠖效应” “左公右婆”与“左佣右佃” 宪政民主条件下的国家就如同一个家庭，主人家 两口子一个左一个右，俗话称为左公右婆——老 公很左，主张多给仆人(政府)钱(授权)，让他多买 菜(公共服务与福利)；老婆很右，主张少给仆人 钱，让他少买菜，于是两口子争吵起来，这是很 正常；至于仆人，就等他们吵完了，吵出结果， 给多少钱就买多少菜。 但另一种情形却是，政府不是仆人而是主人，这 个主人有着左佣右佃——右派是佃户，左派是长 工。本来左佣要求改善伙食，右佃要求降低地租 ，这都各有道理，即使两人不能合作，也不妨各 自向主人要求。但现在，左佣右佃自以为成了左 公右婆，左佣指责说：右佃，你为什么要求降低 地租，主人就是应该扩大“汲取能力”嘛；右佃 指责说：左佣，你凭什么要求主人给你改善伙食 ，主人不能惯你的“福利病”。 那样主人还不笑死了！ 为自由而限权，为福利而问责 右手争自由(这就要限治者之权)，左手争福利(这就要问治者 之责)，我们就会有进步。哪怕是渐进的，一件事一件事地 争取，只要方向对，总会有成功的一天。”但如果方向相反 ，“左派反自由，右派反福利”，那不就离我们的期望越来 越远了吗？ 现在发达国家政府很难有财政盈余，原因很简单：一派人反 对它任意向富人(更不用说穷人)要钱，另一派人督促它为穷 人花更多的钱，你说它怎么可能有盈余？而我们则相反，一 派人支持它向富人(无权的富人，甚至是不富的人)要更多的 钱，另一派人则论证说它不该为穷人花钱，你说它怎么会没 盈余？当然钱也不会花不掉，那就花在政府自我服务上嘛！ 这些年我们看到的这种事还少吗？ “预算民主”如何才可能？ 现在不少人把财政公开、“预算民主”视为宪政第一步， 这很有道理。 可是政府怎么会有这样做的动力？除了寄望于善良外，真 正的动力很简单，就是因为一方面他不能随便收钱了，另 一方面你又要求他必须花什么什么钱，弄得他不仅没有余 钱自我服务，还产生压力，使他面对问责只能摊开账本说 ：你们看我就只收到这么些钱，你们让我办那么多事我办 不到，现在你们自己商量：是让我多收点钱呢，还是让我 少办点事呢？ 这就有了商量，有了治者与被治者的契约，就有了宪政的 基础，就有了“左佣右佃”变成“左公右婆”的可能。 如果相反，我说他应该大肆收钱，你说他可以不必花钱， 他全无压力，手中留下巨额钱财还可以自己享用，这种情 况下他怎么会有向你摊开账本的意愿？ 这就是为什么从当年英法“无代表不纳税”规则的形成， 到当代波兰的圆桌会议，都是在财政赤字的背景下发生的 。 我当然不想反过来证明巨额赤字就一定 有利于宪政，更不是说为了推进宪政就 应当人为制造赤字，但是那种“左派 ”“右派”共同促进“低自由低福利” 条件下形成的“病态盈余”、而政府自 我服务愈演愈烈的状况，也的确应该反 思。 问责型福利观与东欧宪政之路 一些东欧国家，尤其是东德、捷克、波兰等国在二战后苏 军带来苏联式体制之前，在历史上就有过宪政民主制度， 这种制度下政府不能为所欲为（权力要有边界）、也不能 不为所不欲为（责任要可追问）。这样的观念在民众中是 有影响的。 加之战前这些国家也有过社会民主党政府，搞过“民主社 会主义”。那时公共福利责任既可以追问，民众也就没有 感谢皇恩的习惯。建立苏式体制后制度变了，但过去的观 念并没有那么容易消失。 而苏式体制虽然专制，但其意识形态至少口头上是声称政 府要“为人民服务”，也不能公然否定“劳动人民”有要 求福利的权利。因此虽然政治上要求多党制之类是被禁止 的，经济上限权问责的制度也是阙如（例如无论增税还是 减福利，都不需要三权分立下的议会辩论，也没有反对党 的制约，更没有实质上的预算博弈），但具体到每一件事 ，民间限权问责的压力空间却并不是没有。 在宪政民主加市场经济的体制下，经济上的国家权力最基本 的就是征税，而基本的国家责任就是按选民的意愿提供公共 服务（社会保障与福利）。而在东欧当时的国营经济体制下 ，统治权力在经济上主要并不是表现为征税权，而是表现为 “雇主权”，即国家要求劳动者必须多干活（东欧的说法是 “提高劳动定额”，中国的说法是“减员增效”）。这在官 民矛盾的背景下民众感觉到的其实也就相当于横征暴敛 于是民众的限权问责，在经济上就表现为反对“提高劳动 定额”和要求公共福利。 东欧的头两次反斯大林模式事件，即1953年东德的6.17工 潮和1956年波兰的波兹南事件，都是反抗“提高劳动定额 ”的运动，属于“为自由而限权”。 而罗马尼亚人反抗齐奥赛斯库的几次斗争和1970年以后波 兰人的历次抗争，包括导致团结工会出现的波罗的海沿岸 工潮和此后由团结工会领导的反对派运动，其经济诉求都 属于“为为福利而问责”。 尤其是波兰的这种抗争最为典型 1956年波兹南事件后，当局采用增加福利的办法来化解民 间的不满，导致财政压力加大。 1970年，当局宣布食品价格涨价以减少补贴，引发“十二 月事件”。事件的中心波罗的海三城后来成为多事之地和 “团结工会的摇篮”。 1976年，同样原因又引发了拉多姆事件和华沙拖拉机厂、 普沃茨克石油化工厂等企业的大规模工潮。工潮迫使当局 撤销了涨价令，但由于物价补贴导致的赤字压力却日益增 加。同时低价加剧了市场短缺，也迫使当局改行若干食品 凭票供应制度。 但民众不仅反对涨价，而且要求充分供应，于是凭票制度 又引发新的不满。而且知识界也成立“保卫工人委员会” 支持工人的福利问责斗争。 1980年，当局感到连续多年冻结价格的后果已经无法承受，遂再次实 行卸责措施。这次不再是一次性涨价，而是要用扩大“议价”供应比 例的办法来悄悄实现“价格动态化”，使民众“不找市长找市场”。 仅从经济学上讲，这无疑是走向市场经济的重要一步。但是在波兰民 众，尤其是波兰工人看来，你既然权力无限，责任为什么却要有限？ 于是“市长”越想把责任推给“市场”，他们就偏要“找市长”。 这次价格改革引起轩然大波，大规模工潮席卷全国，工潮中出现了团 结工会。 1981年9－10月间，团结工会第一次代表大会通过宣言，首次提出了 经济改革主张。这个主张并没有“市场经济”的措辞，也没有任何反 对“社会主义”的经济内容，但也不是简单地反对涨价，而是要求组 成一个有民间代表参加的“国民经济社会委员会”，无论是劳动定额 还是价格改革，都必须由这个代表机构来决定。[1]这实际上就是对当 局说：想要卸责吗？你就先得接受限权。 显然，民众的“福利问责”与他们争取自由的诉求一样，都是推动剧 变的动力。 剧变前十多年的波兰，每次风潮几乎都是因物价上涨、供应匮乏乃至 供暖不足之类的问题而引起，团结工会也就是在这样的“福利问责” 风潮中形成的。 直到1980年代，她的政治诉求固然已经从工会自主逐渐发展到要求自 由民主等等，经济诉求却仍然是福利性质的。团结工会既没有要求私 有化，更反对当局放开物价，更不用说解雇工人了。 由于民众的福利问责弄得当局焦头烂额，而面对如此问责压力的当局 更不可能通过任意横征暴敛来解决日益庞大的赤字问题。 于是自1980年雅罗谢维奇总理在问责声 中辞职后，波兰就没有一个稳定的内阁 ，9年间换了7个总理，从雅罗谢维奇、 巴比乌赫、平科夫斯基、雅鲁泽尔斯基 、梅斯内尔、拉科夫斯基到基什查克， 人人无心恋栈。“圆桌会议”的出现也 就顺理成章了。 1980年代团结工会的经济观点有所变化？ 原先团结工会是个单纯的工人维权组织，瓦文萨作为虔诚的 天主教徒受教会影响，对体制有疏离倾向，但谈不上什么明 显的经济理念。 而给他们提供理念并成为团结工会顾问的知识分子，例如以 库龙、米赫尼克等为代表的“保卫工人委员会”成员也多是 “民主社会主义者”。他们反专制、要求西方式民主，但对 市场经济及私有制并无兴趣。 引致军管的团结工会1981年“一大”改革决议虽然在政治改 革方面十分激进，提出了工会独立、新闻自由、政治多元化 、自由选举等要求，但对市场经济与私有制未置一词。 要说“主义”的话，工会运动天然具有的工团主义：工人自 治、民主治厂等等就是团结工会的立场。在“格旦斯克协议 ”上他们提出的也是这类要求。1980年，团结工会还提出过 “要社会主义，不要对社会主义的歪曲”之口号。而且如前 所述，当时的工潮本身就是以抗议提高物价（即价格市场化 初期步骤）开始的，这与市场化改革的方向相矛盾。[1] 直到地下时期，许多团结工会活动家的立场才发生 变化。 除了当局的镇压使他们加深对体制的反感、西方的 支持使自由主义包括经济自由主义的影响扩大外， “团结工会企业”的实践也起了很大作用。 在军管以及后来的地下工会时期，为了解决参加罢 工的工人及其家属的生计问题，团结工会人士用募 捐与国外和教会的资助投资创办了一系列民营地下 工厂，其中不少在当时短缺经济的环境下取得了很 好的经营效果。这使这些工会活动家感到民营企业 比官营企业更有活力，因而推动他们接受市场化、 私有化的想法。 当然，参加团派运动的自由主义经济学家也起了很 大作用。 即便如此，团结工会作为体制反对派的特征仍然主要 体现在要求政治民主方面，在经济上他们的市场化诉 求直到剧变前夕仍然不明显 这个时期反倒是当局更急于通过市场化改革而推卸责任、逃 避问责。1987年11月，由“市场社会主义”经济学家梅斯 内尔任总理的波政府在严重赤字的压力下试图减少财政补贴 ，提出放开物价的一揽子改革方案，再次要百姓“不找市长 找市场”。为了防止出现抗议风潮，对这个方案进行了全民 公决，结果波兰人否决了这个方案，不让政府卸责。焦头烂 额的梅斯内尔因此辞职。 1988年，继任的拉科夫斯基又提出“国有企业商业化”（其 实就是经理私有化）和扩大私营经济的方案，并要关闭亏损 的格但斯克造船厂。[1]这次他不敢再搞全民公决了，打算“ 只做不说”甩掉包袱，但这样的做法更惹恼了工人，引起了 更大的工潮。当局没有办法，到1989年初只好同意与团结工 会谈判，召开圆桌会议。 其实，这个时候团结工会还根本没有打算上 台执政，他们只想通过圆桌会议成为合法的 压力团体，更有效地对政府限权问责。因此 圆桌会议达成的协议是以确保团结工会合法 在野、旧执政党继续执政为原则的。 圆桌会议协定： 工会限权问责不当政 政府同意团结工会合法化，团结工会则承诺“遵守 宪法，不成为政党，不非法接受西方援助”。 政治体制由“党国”改为议会民主，但首届议会大 部分议席实行分配制（分配议席仍要通过选举取得 多数选民认可，但候选人只由一方提出，不实行竞 选），65%的议席分配给执政党及其联盟，只有 35%提供竞选，在野力量可以角逐；另设开放竞选 的参议院，但其席位数只有两院总数的六分之一。 [2] 这样即便在最不利的结果下，执政党仍能控制议会 。瓦文萨等团结工会领导人在选前和选中也一再表 示：这样的选举不会有权力轮替，他们的希望在下 一次。没人怀疑这不是他们的真心话。 剧变何以“提前发生”？——统治者 早已不想干了。 投票揭晓后，对执政党“最不利的结果”果然出现：竞选议席几乎全部 被反对派拿走，而执政党分配议席候选人几乎都在第一轮选举中被选民 否定，只是在第二轮选举中，因团结工会号召为落实圆桌会议协议让他 们过关，这些人才得以勉强当选。 即便这样，执政党本来仍然拥有多数议席并有权组阁，共产党人总统雅 鲁泽尔斯基因此也宣布执政党的基什查克出任总理，受命组阁。 但这时却出现了一个比原先预想“最不利结果”更糟糕、而且谁也没料 到的局面：执政联盟方面大量的议员深感执政党已失去公信力，当选后 纷纷退党。“议会多数”不复存在。执政党末代总理基什查克随后也主 动放弃了组阁。执政党总统遂请团结工会的人出山。于是，团结工会就 这样“意外地”提前掌权了。 表面上看，这种结果是因为执政党当选议员大批退党这个当初圆桌会议 协议没有料想到的情况，但是这个情况虽使执政党“意外”失去议会多 数，却并没有使反对派因此获得多数，协议也并未规定这种情况下执政 党就要交权。如果执政党不让步，选后出现僵局和其它结果也是完全可 能的。 之所以执政党不再坚持，实在是因为在十多年间民众限权问责两方面的 压力下，9年间换了7个总理的过程使他们早已疲于应对，视掌权已如嚼 蜡，无心恋栈了。 所以，过去的一种流行说法是完全不对的：说这些国 家的经济转型都是西方设计的，是为了让共产党没有 经济基础所以进行激进的私有化等等。 这样的说法首先不合逻辑。为了挖共产党的根而急于搞国企 转轨？这不是莫名其妙吗？的确，这些国家之有大量国企是 共产党执政后的产物，但反过来，共产党执政在任何一个国 家都不是大量国企的产物。包括苏联、中国在内，有哪个国 家是从国企中崛起了共产党并且掌了权的？谁都知道中共是 从农村崛起的，俄国布尔什维克也是从私营企业工人和士兵 中崛起的嘛。如果没有国企共产党就不可能上台，那世界上 根本就不会有苏联和新中国存在！ 其实，倒是国企中容易出现政治性工会，当然“正常”时是 官办工会，但气候一变，反对派工会也容易产生，而私企反 倒不容易出现这种工会。 道理很简单，工会是与雇主对着干的。国企的雇主是政府， 自然就是与政府对着干了。倒是私人企业的劳资纠纷通常就 是民事纠纷，不容易把政府卷进来。 实际上1988年波兰的拉科夫斯基政府就是看到 了这一点，所以曾企图以加快国企改革来瓦解 团结工会 他们希望把企业变成经理自己的，赋予这些“干部 ”雇用和解雇工人的全权，从而把他们培养成依靠 权力“化公为私”发大财的既得利益集团，调动他 们对付“工人民主派”的积极性。同时把工人与厂 方的矛盾变成与私人老板的矛盾后，政府反倒成了 调解人。 团结工会抵制了这种“官方的私有化”，政府才没 有得逞。而剧变以后也是因为私有化，曾经呼风唤 雨的团结工会很快衰落了，倒是“前共产党”的后 继党却没几年就东山再起了！ 而剧变前旧体制下“掌勺者私分大锅饭”式的官僚私有化，在 剧变后曾受到民主政府的禁止，于是造成一个具有讽刺意味的 现象：“第一届非共产党政府执政时期，波兰国营企业私有化 进程与其说是加快了还不如说是放慢了。最重要的原因是，新 出现的政治家和公众认为这种私有化或企业经理享有雇用/解雇 权在政治上（以及道德上）无法接受，必须停下来”。[1] 后来当然私有化在民主、公开和得到公众授权的基础上又大 规模地展开，同时物价市场化也几乎是一步到位地在民众认 可之下得到实施。但是我们可以设想：假如当初梅斯内尔的 卸责改革不被公众否决，权力无限的官僚们得以规避责任， 既横征暴敛，又任由民众受高物价的盘剥，而官方财政在免 除赤字压力后，把福利开支“节省”下来尽可满足他们自己 的贪欲，他们还会向公众亮账本？那有权无责的官位油水如 此之大，他们还会舍得放手？谁要敢挑战，他们还不什么黑 手都使得出来？ 我们再设想，假如当初拉科夫斯基的“国企改革”得以实现 ，“亏损的”造船厂被关闭，“看成败，人生豪迈，只不过 从头再来”的工人被抛向社会，让他们“不找市长找市场” ，那还会有什么团结工会？还会有什么圆桌会议和宪政进程 ？ 民众习惯了这种限权问责两头施压的做法，会不会形 成“路径依赖”？ 显然，如果波兰民众一直坚持国家必须保证他们能 够吃到便宜的肉，必须保证所有雇员不会丢饭碗， 那剧变后波兰就根本不可能向市场经济转轨。 而如果剧变前波兰民众那种既抗议“提高劳动定额 ”又抗议减少价格补贴的做法延续到剧变后，那就 如同宪政国家中既要减税收又要増福利一样非导致 国家财政破产不可——事实上剧变时波兰国家财政 就是濒临破产的，而且这也是导致剧变的因素之一 。 ——然而人们看到的是：实际上剧变后波兰人的态 度仿佛一夜之间就发生了大转变：物价上涨与失业 率上升几乎立即就不再是敏感的事。作为剧变后“ 阵痛”期的典型现象，民主政府执政不久就全面放 开物价，一年之内物价暴涨好几倍，民众基本上“ 一声不吭” 政府与它的授权者只能签订权责对应的契约，让马多 跑就要给马多吃草，签订一个“既要马儿跑又要马儿 不吃草”的契约是无法履行的，对谁都没好处 但是，在没有契约的条件下，促使双方走向谈判契 约的过程，实际上是个“漫天要价以施压，就地还 钱以成交”的过程，任何一方如果事先就对对方实 行“零开价”，对方怎么能有意愿和你讨价还价呢 ？ 所以，对于那种“骑在人头上的马”，山珍海味你 必须任他狂吃而他跑一步你都要千恩万谢不跑你也 无可奈何，那么既要让他少吃又要让他多跑就是你 的方向，而“既要马儿跑又要马儿不吃草”就成为 一个合理的要价策略， 你其实实现不了“既要马儿跑又要马儿不吃草”， 但是他也无法狂吃山珍海味而不跑了，最后就可以 在吃多少草、跑多少路的问题上达成契约。 左派逼着马儿多跑，右派盯着马儿不让它多 吃草，这马儿就会愿意戴上笼头了。 如果“左派”使劲供它吃山珍海味，“右派 ”又放纵它可以不跑，它还有必要戴笼头吗 ？