Transcript EU og magtdelingslæren

Peter Nedergaard:
EU’s økonomiske politikker den 6. sept.
• Dagsorden:
• 1) EU og den klassiske magtdelingslære – et pricipalagent perspektiv
• 2) Kommissionen som agent
• 3) DER/ Ministerrådet som principal
• 4) Kommissionen som udøvende magt
• 5) Er der demokratisk kontrol med Kommissionen?
• 6) EU’s lovgivende magt (EP og Ministerrådet)
• 7) EU Domstolens stærke position
1
Kommissionen
• Klassisk magtdelingslære:
•
•
•
•
•
1) Lovgivende magt – Parlamentet
2) Udøvende magt – Regeringen: a)
politisk (forslag til love) b) administrativ
(implementering af love)
3) Dømmende magt
2
EU har en ”dobbelt” udøvende
magt:
•
•
•
•
• Regeringsrepræsentanterne i Det
Europæiske Råd/ Ministerrådet
(langsigtet) + Kommissionen
(kortsigtet)
• • Kommissionen er en agent i forhold til
Det Europæiske Råd/ Ministerrådet
3
Principal –
agent-relationen vedr. Kommissionen:
• Ad agenten:
• • Kommissionen har kæmpet for og opnået betydelig
autonomi.
• • Kommissionen har selvstændige politiske mål og egne
virkemidler.
• • Kommissionens politiske mål er som regel ikke et
gennemsnit af medlemslandenes politiske ønsker.
• • Kommissionen er som helhed mere integrationsvenlig
end gennemsnittet af EU-landene.
• • Derfor er Kommissionen også et selvstændigt mål for
lobbyvirksomhed, som er særlig udbredt vedr. de
økonomiske politikker.
4
Ad principalen:
• Grundlæggende spørgsmål: Hvordan kan
regeringerne kontrollere Kommissionen?
•
•
•
•
•
Svar:
• a) Vente på klager fra konkurrerende
interesseorganisationer – ex
miljøorganisationer over EU’s
Landbrugspolitik.
• • b) Etablere regler om beslutnings- og
• høringsprocedurer = at minimere agentens
råderum - ex åbenhed om indflydelseskanaler eller
komitologiprocedurer.
5
Udøvende magt:
• Det Europæiske Råd (=DER) + Ministerrådet
• (=MR)
• DER: EU’s overordnede beslutningscenter; stats- og
regeringschefer; vedtager overordnede henstillinger; stærk
konsensus-norm (men ikke enstemmighed); overvåger
• samarbejdet
•
•
•
•
MR: EU’s dag-til-dag beslutninsgcenter;
fagministre; vedtager EU-lovgivning; forholdsvis
stærk konsensus-norm; beslutter om direktiver og
forordninger
• Hierarki: DER – MR – Coreper - Arbejdsgrupper
6
Beslutningsproces/administrativ proces:
• Kommissionen (fremsættelse); derefter kommer:
•
•
•
•
•
•
– EU-landenes administration (forberedelse)
– arbejdsgrupper i Bruxelles (behandling)
– Coreper (behandling)
– Ministerrådet (vedtagelse)
– Europa-Parlamentet (vedtagelse)
– EU-landenes administration (implementering af
EU-love)
• – Komitologi-komiteer (kontrollerer
Kommissionens administration af EU- lovene)
• Lobbyisme på alle trin vedr. økonomiske
politikker.
7
Udøvende magt:
• Kommissærerne i Kommissionen
.
• • En særlig EU-konstruktion. Adskiller EU fra andre former
for internationalt samarbejde.
• • Øverste led: Et kollegium af kommissærer.
• • Èn kommissær pr. medlemsland.
• • Kommissærer skal KUN varetage EU’s fælles interesser.
Aldrig modtage instruktioner fra hjemlandet.
• • Men også: Karrierepolitikere med baggrund i nationale
regeringer.
• • Kommissionsformand: José Manuel Barroso – Tidligere:
Delors, Hallstein.
8
Generaldirektorater/ agenturer i
Producerer regulering, kontrolmekanismer (overholdes
reglerne?) og kontrakter ved pengeudbetaling. Ikke
ydelser.
Policy entreprenører. Kan ændre status quo via forslag. KAN
indklage lande for Domstolen.
Ideelt set er Kommissionen ”en ærlig mægler”, men særlige
interesser har indflydelse, især hvis i overensstemmelse
med Kommissionens nyttefunktion = udvidelse af EU’s
kompetencer.
Hver kommissær har et eller flere generaldirektorater
(DG’ere) under sig: indre marked, landbrug, transport,
miljø, finansielle sektor osv. EU’s ministerier.
Også mange agenturer i de senere år: Vidensenheder om
uddannelse, miljø, fødevaresikkerhed osv.
9
Demokratisk kontrol med
Kommissionen?
• • Normal form for demokratisk kontrol med den
udøvende magt: man vælger nye ministre.
• • Embedsmænd kontrolleres tilsvarende via
princippet om ministeransvarlighed.
• • Derimod er kontrollen med Kommissionens
politiske lederskab langt mere problematisk. Den
kan kun foregå indirekte.
• • Er det årsag til korruption? Dårlig styring i visse
tilfælde? Ex Santer-Kommissionen.
10
I stedet indirekte demokratisk kontrol
med Kommissionen:
• • Europa-Parlamentet (EP) kan afsætte hele
Kommissionen. Ex Santer-Kommissionen.
Har fået indirekte indflydelse på
kommissærudnævnelserne.
• • Kommissionen præsenterer sit årlige
• program i EP.
• • Kommissærer besvarer mundtlige
• spørgsmål fra EP-medlemmer i udvalg.
11
Graden af delegation til Kommissionen
afhænger af to forhold:
• 1) Hvor stor er enigheden mellem
• medlemslandene på et givet område:
• Høj enighed = høj grad af delegation.
•
•
•
•
2) Hvor stor en grad af ekspertise er
nødvendig for samarbejdet på et
bestemt område: Stor ekspertise = høj
grad af delegation.
12
Hvorfor har principalen (regeringerne)
egentlig skabt en så magtfuldt agent
(Kommissionen)?
• • Regeringerne har behov for en uafhængig instans til
at komme med ideer til lovgivning. En instans, som
ikke behøver tage hensyn til specielle interesser.
• • Regeringerne har behov for en uafhængig instans til
at gennemføre og administrere regler, når de er
vedtaget.
• • Regeringerne har behov for en uafhængig instans,
som de kan give skylden for upopulære beslutninger.
• Kommissionen er egnet, fordi den ikke skal
genvælges som regeringerne.
13
Lovgivende magt
EU’s to-kammersystem:
Ministerrådet - repræsenterer staterne
Europa-Parlamentet (EP) – repræsenterer borgerne
EP’s rolle afhænger af beslutningsmetoden for direktiver og
forordninger:
Høringsproceduren: EP høres blot. Betydningen af denne
procedure har været helt dominerende, men er faldende.
Den almindelige beslutningsprocedure: EP har samme
indflydelse som MR. Betydningen af denne procedure er
voksende. I Lissabontraktaten kom 75 % af alle
samarbejdsområder herunder.
14
Flertal eller enstemmighed?
Europa-Parlamentet:
I EP stemmes altid i forbindelse med vedtagelse af
EU-lovgivning m.v.
Ministerrådet:
I MR er der i princippet stadig flere afgørelser med
kvalificeret flertal (2/3 af medlemslandenes
stemmer).
MEN: stadig mange områder med enstemmighed +
stadig en eksisterende konsensusnorm.
Afstemninger er alene noget, som truer i
baggrunden.
15
Europa-Parlamentet
Organisatorisk struktur:
• EP’s lederskab: formand, partilederne.
• Partigrupperne: vælger formand, udvalgsposter,
rapporteurs.
• Udvalg: Her foregår arbejdet med lovforslagene.
Partikoalitioner:
1) Europæisk Folkeparti (Krist.Dem., Kons.). Størst
2) Socialistisk Gruppe. Næststørst.
3) Liberale. Tredjestørst. Ofte kongemager.
Fælles holdning: Proeuropæisk, indeholder ALLE
16
regeringspartier i EU’s medlemslande.
Europa-Parlamentets magt
(empirisk)
Nøgleforklaringen på EP’s magt er, om MR
accepterer EP’s ændringsforslag.
Og MR accepterer EP’s ændringsforslag, hvis
også Kommissionen accepterer dem.
Konklusion: Kommissionen bestemmer EP’s
magt.
Over tid har EP oplevet en strategisk
udvidelse af magten.
17
Domstolen er etableret for at sikre optimale løsninger på
politiske problemer: Kan illustreres ved fangernes
dilemma-spillet
Medlemsland B
Gennemfører ikke
indre markedregler (snyder)
Gennemfører
indre markedregler
(samarbejder)
Gennemfører ikke
indre markedregler (snyder)
A: 0
B: 0
A: + 7
B: - 3
Gennemfører
indre markedregler
(samarbejder)
A: - 3
B: + 7
A: + 4
B: + 4
Medlemsland A
En uafhængig
18
domstol kan sikre
denne løsning
Fordele (og ulemper) ved
uafhængige domstole
• - Uafhængige domstole er nødvendige for at sikre
samarbejdet.
• - Men uafhængige domstole giver også en stor
magt.
• - Det gælder sikkert især i de første år, hvor
lovgiverne ikke kender deres præferencer.
• - Og det gælder især, hvis der er mange vetospillere, som kan blokere for forandringer i
Domstolens fortolkning.
• Dilemmaet består i, at uafhængige domstole er
• nødvendige, men at uafhængige domstole også
• kan virke udemokratiske.
19
EU’s legale system
• 1) EU’s primære ret: EU’s traktatgrundlag med ændringer.
• 2) EU’s sekundære ret: Afledt af EU’s traktatgrundlag.
Foreslået af Kommissionen og vedtaget af Ministerrådet og
Europa-Parlamentet: a)
• forordninger, b) direktiver, c) beslutninger og d) anbefalinger/
udtalelser.
• 3) EU’s retlige principper: a) legalitetsprincippet (retssikkerhed,
proportionalitet), b) fire friheder (varer, tjenesteydelser,
personer, kapitel), c) fundamentale menneskerettigheder
(menneskerettighedskonventionen, Det europæiske Charter om
fundamentale rettigheder), d) politiske rettigheder (transparens,
subsidiaritet).
20
Domstolens arbejdsfelter:
• - Sager vedr. traktatbrud (f.eks. medlemsstat mod
medlemsstat)
• - Sager vedr. gyldigheden af EU-retsakter (hvis en
juridisk person er utilfreds med en retsakt)
• - Præjudicielle afgørelser (nationale domstole
anmoder om en fortolkning af EU-retsakter)
• - Sager om passivitet (f.eks. Europa• Parlamentet mod Kommissionen om passivitet i
forbindelse med transportpolitikken)
• - Tjenestemandssager vedr. EU-ansatte
21
”Forfatningsmæssiggørelsen” af det
europæiske samarbejde
• - en gradvis proces, som især er iværksat af
Domstolens skelsættende afgørelser:
• 1) Direkte effekt: van Gend en Loos-sagen =
traktatgrundlagets artikler skal anvendes direkte i
forhold til borgere og virksomheder. Det samme
gælder direktiver, som ikke er implementeret, men
som er forholdsvis præcise. EU-retsakter ligner med
andre rod nationale love mere end internationale
”love”.
22
Forfatningsmæssiggørelsen” af det
europæiske samarbejde
• 2) Forrang:
• Costa vs. ENEL-sagen =
• Domstolen slår fast, at forrangprincippet også gælder
EUretsakter og –principper i tilfælde af konflikt mellem
EU-regler og nationale regler.
• 3) EU-intern handel har primat:
• Dassonville- + Cassis de Dijonsagerne (gensidig
anerkendelse) = nationale love, som hindrer fri
samhandel (uden at meget væsentlige f.eks.
sundhedsfarer er på spil) er ulovlige.
23
Samlet om EU’s
”forfatningsmæssiggørelse”
• - EU’s halvstatslignende træk går igen på
• lovgivningsområdet:
• - a) EU kan indgå aftaler og traktater med andre
lande, som binder medlemslandene nu og i fremtiden,
• - b) medlemslande SKAL opfylde traktatgrundlagets
bestemmelser og
• - c) EU-love er trængt dybt ned i den nationale
lovgivning.
24
Forklaringer på EU-Domstolens stærke position
• 1) Domstolen har blot gjort, hvad man har bedt den
om. Den har udfyldt legale ”huller” og dømt efter
bogen.
• Problem:
• Direkte virkning og forrang havde medlemslandene
ikke regnet med. Samt naivt at udelukke domstolenes
egne interesser.
• 2) Domstolen er en politisk aktivistisk aktør med en
selvstændig interesse i at fremme europæisk
integration.
• Problem:
• Aktivismen er ikke lineær. Venter til tiden er moden.25
Forklaringer på EU-Domstolens stærke position
3) Nationale domstole har styrket Domstolen på EU-plan, idet a)
nationale domstole har fået mere magt via EU-samarbejdet,
som hviler på juridiske redskaber og b) lavere nationale
domstole anvender EU-retten til at få mere magt og prestige via
• muligheden for præjudicielle afgørelser.
• Problem: Ikke alle medlemslandes nationale domstole har taget
EU-retten til sig med samme entusiasme.
4) Private interesser har styrket Domstolen p.g.a. lave
søgsmålsomkostninger: a) kvindegrupper, fagforeninger,
forbrugergrupper, b) importører/eksportører af varer og c)
”juristmiljøet”, et elitemiljø af advokater, som har fået
• mulighed for politisk magt.
• Problem: Virker konspirationsteoriagtigt.
26
Forklaringer på EU-Domstolens stærke
position
5) Domstolen virker som medlemslandenes
forlængede arm. Varetager blot deres langsigtede
interesser og venter til tiden er moden.
Domstolen holder sig altid tilbage,hvis en dom
indebærer store omkostninger for
medlemslandene.
Problem: Der har
været konfrontationer mellem
medlemslande og Kommissionen.
27