Transcript DIREITO ADMINISTRATIVO

DIREITO
ADMINISTRATIVO
PROGRAMA
ATOS ADMINISTRTIVOS
Ato administrativo - Conceito
É toda manifestação unilateral de vontade
da Administração Pública que, agindo nessa
qualidade, tenha por fim imediato adquirir,
resguardar, transferir, modificar, extinguir e
declarar direitos, ou impor obrigações aos
administrados ou a si própria.
PERFEIÇÃO – VALIDADE - EFICÁCIA
Ato administrativo perfeito (refere-se
à existência): é o ato concluído, acabado,
que completou o ciclo necess´rio à sua
formação.
PERFEIÇÃO – VALIDADE - EFICÁCIA
Ato administrativo válido (refere-se à
adequação): é o ato praticado de acordo
com as normas superiores que devem
regê-lo.
PERFEIÇÃO – VALIDADE - EFICÁCIA
Ato administrativo eficaz (refere-se à
produção de efeitos): é o ato que está
apto a produzir os seus efeitos.
Elementos (Requisitos) Constitutivos
dos atos administrativos

Competência – poder atribuído ao agente da
Administração para o exercício específico de
suas funções. Resulta de lei e é por ela
delimitada. O ato emanado de agente
incompetente, ou por agente competente
agindo além dos limites da lei, é inválido. A
competência é intransferível e improrrogável
pela vontade dos interessados.
Elementos (Requisitos) Constitutivos
dos atos administrativos

Finalidade – Objetivo ou interesse público a
atingir. Não se compreende ato administrativo
sem fim público (elemento vinculado de todo
ato administrativo, seja ele discricionário ou
regrado). O ato praticado sem a busca de uma
finalidade pública incorre em desvio de
finalidade ou desvio de poder, rendendo
oportunidade à sua invalidação.
Elementos (Requisitos) Constitutivos
dos atos administrativos
Forma
– Revestimento exteriorizador do ato
administrativo,
constitui
requisito
vinculado
e
imprescindível à sua perfeição. Enquanto a vontade dos
particulares pode manifestar-se livremente, a da
Administração exige procedimentos especiais e forma
legal para que se expresse validamente. Portanto,
enquanto no Direito Privado a liberdade da forma é
regra, no Direito Público é exceção. Todo ato
administrativo é, em princípio, formal. Segundo Hely
Lopes, a inexistência de forma induz à inexistência de
ato.
Elementos (Requisitos) Constitutivos
dos atos administrativos



A forma normal do ato administrativo é escrita.
A revogação ou modificação do ato administrativo
deve obedecer a mesma forma do ato originário, uma
vez que o elemento formal é vinculado tanto para a
sua formação quanto para seu desfazimento ou
alteração (Princípio da Paridade das Formas).
A
inobservância
da
forma
vicia
o
ato
substancialmente, tornando-o passível de invalidação,
desde que a forma seja necessária à sua perfeição e
eficácia.
Elementos (Requisitos) Constitutivos
dos atos administrativos


Motivo – Motivo ou causa é a situação de direito ou de
fato que determina ou autoriza a realização do ato
administrativo. O motivo, como elemento integrante
da perfeição do ato pode vir expresso em lei ou ser
deixado a critério do administrador, sendo assim, no
primeiro caso constitui elemento vinculado (porque
previsto em lei), enquanto que no segundo será
discricionário, quanto à sua existência e valoração.
Motivo é diferente de motivação – motivo é
fundamento de fato e de direito para a prática do ato,
já a motivação é apenas a exposição ou descrição por
escrito dos fatos e dos fundamentos jurídicos do ato.
Elementos (Requisitos) Constitutivos
dos atos administrativos


A ausência de motivo causa a invalidade ou
possibilidade de invalidação do ato, tanto em se
tratando de ato predominantemente discricionário,
quanto vinculado.
Quando não for exigido o motivo do ato para a sua
perfeição, o agente fica com a faculdade discricionária
de praticá-lo sem motivação, mas se o fizer, vincula-se
às justificativas aduzidas, sujeitando-se à obrigação de
demonstrar sua efetiva ocorrência.
ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO



Presunção de Legitimidade – os atos administrativos
qualquer que seja a sua categoria ou espécie, nascem
com a presunção de legitimidade, independente da
norma legal que a estabeleça.
Autoriza a imediata execução e operatividade dos atos
administrativos, mesmo que arguidos de vícios ou
defeitos que os levem à invalidade
Transfere o ônus da prova para quem invoca a sua
invalidade.
ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
Exequibilidade ou operatividade é a possibilidade do ato ser
posto imediatamente em execução.
Mérito do ato administrativo


MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO – decisão sobre a conveniência e oportunidade
de sua prática, além de conveniência e oportunidade no modo de sua prática.
O juízo de conveniência e oportunidade não deve ser confundido com faculdade de
realizar decisões subjetivas, pois mesmo os atos administrativos nos quais
predomine a característica de discricionariedade devem estar alinhados com o
interesse público fundamental para a validade de quaisquer atos administrativos
CLASSIFICAÇÃO DOS
ATOS ADMINISTRATIVOS
Classificação quanto ao alcance

Atos Gerais – Também conhecido por regulamentares, são
aqueles expedidos sem destinatários determinados, com
finalidade normativa, alcançando todos os sujeitos que se
encontrem na mesma situação de fato abrangida por seus
preceitos. São atos de comando abstratos e impessoal,
semelhantes aos da lei e, por isso, mesmo revogáveis a
qualquer tempo pela Administração, mas inatacáveis por via
judicial, a não ser pelo questionamento da inconstitucionalidade
(art. 102, I, “a”, da CF). Para serem objeto de questionamento
judicial deverão antes terem sido colocados em prática,
produzindo algum efeito concreto que cause lesão ao
administrado. Prevalecem sobre os atos individuais (Ex.: um
decreto de nomeação não pode contrariar o decreto que
regulamenta o quadro de cargos).
Classificação quanto ao alcance

Atos Individuais – Atos individuais ou especiais são todos os
que se dirigem a destinatários certos, criando-lhes situação
jurídica particular. Pode abranger vários destinatários, desde
que os efeitos sejam individualizados. Normalmente geram
direitos subjetivos, bem como criam encargos administrativos
pessoais para os seus destinatários
Classificação quanto à
repercussão

Atos Internos – Destinam-se a produzir efeito
no
recesso
interno
das
repartições
administrativas, por isso mesmo incidem,
normalmente, sobre os órgãos e agentes da
Administração que os expediram. É o caso das
portarias e instruções.
Classificação quanto à
repercussão
Atos Externos – Ou, mais propriamente, de
efeitos externos, são todos aqueles que alcançam
todos os administrados, os contratantes e, em
certos casos, os próprios servidores, provendo
sobre seus direitos, obrigações, negócios ou
conduta perante a Administração. Somente
entram em vigor após divulgados pelo órgão
oficial, em razão do interesse público no seu
conhecimento.
Classificação quanto à
manifestação de poder

Atos de Império – Aqueles que a Administração
pratica usando de sua supremacia sobre o
administrado ou servidor e lhes impõe obrigatório
atendimento. É o que ocorre nas desapropriações, nas
interdições de atividade, nas ordens estatutárias.
Podem ser gerais ou individuais, internos ou externos,
mas sempre unilaterais, expressa a vontade
onipotente do Estado e seu poder de coerção. São
normalmente revogáveis e modificáveis a critério da
Administração que os expediu.
Classificação quanto à
manifestação de poder

Atos
de
Gestão
– São aqueles que a
Administração pratica sem valer-se de sua
supremacia sobre os destinatários. Ocorre nos
casos de atos puramente de administração dos
bens e serviços públicos e nos negociais com os
particulares, que não exigem coerção sobre os
interessados.
.
Classificação quanto à
manifestação de poder

Atos de Expediente – Assim se denominam
todos os que se destinam a dar andamento aos
processos e papéis que tramitam pelas
repartições públicas, preparando-os para a
decisão de mérito a ser proferida pela
autoridade competente. São atos de rotina
interna, sem caráter vinculante e sem forma
especial, geralmente praticados por servidores
subalternos, sem competência decisória.
Classificação quanto à
expressão de vontade do agente
 Atos Vinculados – São aqueles para os quais a lei estabelece os
requisitos e condições de sua realização. Nessa categoria de atos,
as imposições legais absorvem, quase por completo, a liberdade do
administrador, uma vez que sua ação fica adstrita aos pressupostos
estabelecidos pela norma legal para a validade da atividade
administrativa. O desatendimento de qualquer requisito,
compromete a eficácia do ato praticado, tornando-o passível de
anulação pela própria Administração, ou pelo Judiciário.
 Tratando-se de atos vinculados ou regrados, impõe-se à
Administração o dever de motivá-los, no sentido de evidenciar a
conformação de sua prática com as exigências e requisitos legais
que constituem pressupostos necessários de sua existência e
validade.
Classificação quanto à
expressão de vontade do agente
 Atos Discricionários – São os que a Administração pode
praticar com liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu
destinatário, de sua conveniência, de sua oportunidade e do
modo de sua realização.
A discricionariedade não se manifesta no ato em si, mas no
poder de a Administração praticá-lo pela maneira e nas
condições que repute mais convenientes ao interesse público.
Requer a prática de ato discricionário que os princípios de
Direito ou a lei confiram explícita ou implicitamente esse
poder ao administrador, assinalando, inclusive os limites de
sua liberdade de opção na escolha dos critérios postos à sua
disposição.
Discricionários só podem ser os meios e os modos de
administrar, jamais os fins a atingir.



ESPÉCIES DE ATOS
ADMINISTRATIVOS
ATOS NORMATIVOS

Atos Normativos – são aqueles que contém um
comando geral do Executivo, visando à correta
aplicação da lei. O objetivo imediato de tais
atos é explicitar a norma legal a ser observada
pela Administração e pelos administrados.
Dividem-se em:
ATOS NORMATIVOS



Decreto Independente ou Autônomo – dispõe
sobre
matéria
ainda
não
regulada
especificamente em lei.
Decreto Regulamentar ou de Execução – é o
que visa explicar a lei e facilitar sua execução,
aclarando seus mandamentos e orientando sua
aplicação. (EC n.º 32)
Regulamentos – atos administrativos postos em
vigência por decreto, para especificar os
mandamentos da lei.
ATOS NORMATIVOS


Instruções Normativas – atos expedidos por Ministros
de Estado para a execução das leis, decretos e
regulamentos (art. 87, par. Único, II, CF), também
são utilizados por outros órgãos superiores para o
mesmo fim.
Regimentos – atos administrativos normativos de
atuação interna. Destinam-se a reger o funcionamento
de órgãos colegiados e de corporações legislativas. Só
se dirige aos que devem executar o serviço ou realizar
a atividade funcional regimentada, sem obrigar aos
particulares em geral. São atos regulamentares
internos diferentes dos atos regulamentares externos
(independentes ou de execução).
ATOS NORMATIVOS


Resoluções – atos administrativos normativos
expedidos pelas altas autoridades do Executivo (mas
não pelo Chefe do Executivo, que só deve expedir
decretos) ou pelos presidentes de tribunais, órgãos
legislativos e colegiados administrativos, para
disciplinar matéria de sua competência específica. Por
exceção admitem-se resoluções individuais.
Deliberações – atos administrativos normativos ou
decisórios emanados de órgãos colegiados. Quando
normativos, são atos gerais; quando decisórios, são
atos individuais. Quando gerais são superiores aos
individuais.
ATOS ORDINATÓRIOS


Atos
Ordinatórios
– visam disciplinar o
funcionamento da Administração e a conduta
funcional de seus agentes.
Instruções – são ordens escritas e gerais a
respeito do modo e forma de execução de
determinado serviço público, expedidas pelo
superior
hierárquico
para
orientar
os
subalternos nas suas atribuições, assegurando
a
unidade
de
ação
do
organismo
administrativo.
ATOS ORDINATÓRIOS


Circulares – ordens escritas, de caráter
uniforme,
expedidas
por
determinados
funcionários
ou
agentes
administrativos
incumbidos de certos serviços ou do
desempenho
de certas atribuições em
circunstâncias
especiais.
Objetivam
o
ordenamento do serviço, embora tenham
menor generalidade que as instruções.
Avisos – atos emanados de Ministros de Estado
a respeito de assuntos afetos aos seus
ministérios. Muito utilizados no império.
ATOS ORDINATÓRIOS


Portarias – atos administrativos internos pelos quais chefes de
órgãos, repartições ou serviços expedem determinações gerais
ou especiais aos seus subordinados, ou designam servidores
para funções de cargos secundários. Também são utilizados
para iniciar sindicâncias e processos administrativos (neste caso
assemelha-se à denúncia do Processo Penal). Não atingem nem
obrigam particulares, pois estes não estão sujeitos ao poder
hierárquico.
Ordens de Serviço – determinações especiais dirigidas aos
responsáveis por obras ou serviços públicos autorizando seu
início, ou contendo imposições de caráter administrativo, ou
especificações técnicas sobre o modo e forma de sua
realização.
ATOS ORDINATÓRIOS


Ofícios – comunicações escritas que as autoridades fazem entre
si, entre subalternos e superiores e entre Administração e
particulares, em caráter oficial.
Despachos – são decisões que as autoridades executivas (ou
legislativas e judiciárias, em funções administrativas) proferem
em papéis, requerimentos e processos sujeitos à sua
apreciação.
ATOS NEGOCIAIS


Atos Negociais – declaração de vontade do poder público
coincidente com a pretensão do particular, visando à
concretização de negócios jurídicos públicos ou à atribuição de
certos direitos ou vantagens ao interessado.
Licença – ato administrativo vinculado pelo qual o Poder
Público, verificando que o interessado atendeu todas as
exigências legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a
realização de fatos materiais antes vedados ao particular, como
p. ex., o exercício de uma profissão, a construção de um
edifício.
ATOS NEGOCIAIS

Autorização – ato administrativo discricionário e precário pelo
qual o Poder Público torna possível ao pretendente a realização
de certa atividade, serviço ou utilização de determinados bens
particulares ou públicos, de seu exclusivo e predominante
interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da
Administração, tais como: porte de arma, trânsito por
determinados locais etc.
ATOS NEGOCIAIS


Permissão – ato administrativo negocial, discricionário e
precário, pelo qual se faculta ao particular a execução de
serviços do interesse coletivo ou o uso especial de bens
públicos, a título gratuito ou remunerado, nas condições
estabelecidas pela Administração.
Aprovação – ato pelo qual o Poder Público verifica a legalidade
e o mérito de outro ato ou de situações e realizações materiais
de seus próprios órgãos, de outras entidades ou de
particulares. Pode ser prévia ou subsequente. Ex.: aprovação
de planta de construção.
ATOS NEGOCIAIS



Admissão – ato administrativo vinculado pelo qual o Poder
Público, verificando a satisfação de todos os requisitos legais
pelo particular, defere-lhe determinada situação jurídica de seu
exclusivo ou predominante interesse, como ocorre no ingresso
de estabelecimentos de ensino.
Visto – ato administrativo pelo qual o Poder Público controla
outro ato da própria Administração ou do administrado,
aferindo a sua legitimidade formal para dar-lhe exequibilidade.
Homologação – ato administrativo de controle pela autoridade
superior, onde se examina a legalidade e conveniência de ato
anterior da própria Administração, de outra entidade ou de
particular, para dar-lhe eficácia.
ATOS NEGOCIAIS



Dispensa – ato administrativo que exime o particular do
cumprimento de determinada obrigação, anteriormente exigida
por lei, como p. ex. o serviço militar.
Renúncia – é ato unilateral pelo qual o Poder Público extingue
unilateralmente um crédito ou um direito próprio, liberando
definitivamente a pessoa obrigada perante a Administração. É
irreversível e não admite condição.
Protocolo Administrativo – ato negocial pelo qual se acerta com
o particular a realização de determinado empreendimento ou
atividade ou a abstenção de certa conduta, no interessa da
Administração e do administrado signatário do instrumento
protocolar.
ATOS ENUNCIATIVOS



Atos Enunciativos – são todos aqueles em que a Administração
se limita a certificar ou a atestar um fato, ou emitir uma opinião
sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado.
São:
Certidões – são cópias ou fotocópias fiéis e autenticadas de
atos ou fatos constantes de processos, livro ou documento que
se encontre nas repartições públicas. Em tais atos o Poder
Público não manifesta sua vontade, limitando-se a trasladar
para o documento o que consta nos seus arquivos.
Atestados – atos pelos quais a Administração comprova um
fato ou uma situação do seu conhecimento.
ATOS ENUNCIATIVOS



Pareceres – manifestações de órgãos técnicos sobre assuntos
submetidos à sua apreciação. Têm conteúdo meramente
opinativo.
Parecer Normativo – é aquele que, ao ser aprovado pela
autoridade competente, é convertido em norma de
procedimento interno, tornando-se impositivo e vinculante para
todos os órgãos hierarquizados à autoridade que o aprovou.
Parecer Técnico – é o que provém de órgão ou agente
especializado na matéria, não podendo ser contrariado por
leigo ou, mesmo, por superior hierárquico. Nessa modalidade
de parecer não prevalece a hierarquia administrativa, pois não
há subordinação no campo da técnica.
ATOS ENUNCIATIVOS

Apostilas – são atos enunciativos ou declaratórios de uma
situação anterior criada por lei. Ao apostilar um título a
Administração não cria um direito, mas apenas reconhece a
existência de um direito criado por norma legal. Equivale a uma
averbação.
ATOS PUNITIVOS

Atos Punitivos – são os que contêm uma
sanção imposta pela Administração àqueles que
infringem disposições legais, regulamentares ou
ordinatórias dos bens e serviços públicos. Tem
por objetivo punir e reprimir infrações
administrativas ou a conduta irregular dos
servidores ou dos particulares perante a
administração. Os atos punitivos de atuação
externa são:
ATOS PUNITIVOS

Multa – toda imposição pecuniária a que se
sujeita o administrado a título de compensação
do dano presumido da infração. A multa
administrativa é de natureza objetiva e se torna
devida independentemente da ocorrência de
culpa ou dolo do infrator.
ATOS PUNITIVOS


Interdição de Atividade – é o ato pelo qual a
Administração veda a alguém a prática de atos
sujeitos ao seu controle ou que incidam sobre
seus bens.
Destruição de Coisas – é o ato sumário da
Administração pelo qual se inutilizam alimentos,
substâncias,
objetos
ou
instrumentos
imprestáveis ou nocivos ao consumo ou de uso
proibido por lei. É ato típico da polícia
administrativa.
REVOGAÇÃO E ANULAÇÃO
DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS
Poder de Revogar
O poder de revogar o ato administrativo está estreitamente ligado
com o poder do qual ele decorre. Em se tratando de ato
administrativo no qual predomine o caráter de vinculação não há
a possibilidade de que este seja revogado, porque não reside nele
nenhum juízo quanto a conveniência e oportunidade que tenha
sido expedido pela autoridade encarregada de sua prática. Já em
se tratando de ato administrativo predominantemente praticado
com o uso do poder discricionário, quando não tenha gerado
direitos subjetivos aos seus destinatários, é possível que sejam
revogados mediante o uso do mesmo juízo de mérito
administrativo que proporcionou a sua expedição.
Limites do Poder de Revogar


Assim como orienta a edição do ato administrativo, o interesse
público deve também nortear à sua revogação. É a partir de
um juízo discricionário, voltado para a conveniência e
oportunidade na realização do bem comum, que decidirá o
administrador pela revogação do ato administrativo.
Portanto, repita-se, somente os atos administrativos que
podem ser considerados como discricionários em sua origem,
poderão, igualmente, ser objeto de revogação, ação
eminentemente discricionária.
Limites do Poder de Revogar

Entretanto, como a revogação dá-se em razão de critérios de
conveniência e oportunidade os efeitos já produzidos pelo ato
administrativo a ser desfeito serão mantidos, ou seja, a
revogação tem eficácia ex nunc, valendo todos os resultados já
produzidos em razão da sua edição.
Invalidades dos Atos
Administrativos

Os atos originados das atividades dos agentes
públicos são passíveis de conterem nulidades
ou anulabilidades, daí se falar em invalidades
desses mesmos atos.
Invalidades dos Atos
Administrativos

Porém, mesmo quando o ato administrativo
contenha invalidade, o seu desfazimento deve
obedecer às regras do processo administrativo,
abrindo-se
oportunidade
à
oitiva
dos
interessados tanto na sua manutenção quanto
no seu desfazimento, com o respeito aos
princípios do contraditório e da ampla defesa.
Invalidades dos Atos
Administrativos

A invalidação de ato administrativo sem a
observância dos requisitos constitucionais e
legais pertinentes pode ocasionar a nulidade do
próprio procedimento de invalidação, que se
materializa, também, em atos administrativos
e, por isso mesmo, sujeito ao controle quanto a
sua legalidade.
Nulidade e Anulabilidade


De acordo com o ponto no qual se situe a
irregularidade no ato administrativo este padecerá de
nulidade ou de anulabilidade.
Quando os vícios que causem a irregularidade do ato
se postar nos elementos chamados de discricionários:
competência e forma, os atos administrativos
portadores dessas características poderão ser
anulados ou saneados. Caso tais vícios estejam
localizados
nos
elementos
designados
como
vinculados: finalidade, objeto e motivo, estará
presente caso de nulidade.
Convalescimento do Ato
Administrativo


O convalescimento do ato administrativo, ou
convalidação do ato administrativo, possível quando
se tratar de caso de anulabilidade e não de nulidade,
se realiza pela repetição ou com a prática de novo ato
de forma correta, sem que contenha a mácula que
deu origem à irregularidade que o fez viciado.
Tanto o ato administrativo quanto o ato que busca a
sua convalidação deverão ser publicados, quando
necessária essa publicação para a sua validade.
Autotutela dos atos
administrativos
SÚMULA Nº 346
A administração pública pode declarar a nulidade dos seus
próprios atos.

SÚMULA Nº 473
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados
de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam
direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em
todos os casos, a apreciação judicial.

Autotutela dos atos
administrativos – anulação,
convalidação e revogação


Lei Federal 9.784/1999 e Lei Estadual 13.800/2001 – Arts. 53 e
54:
Art. 53 – A Administração deve anular seus próprios atos,
quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos.
Autotutela dos atos
administrativos – anulação,
convalidação e revogação



Art. 54 – O direito da Administração de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada má-fé.
Parágrafo único – No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o
prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro
pagamento.
Art. 55 – Em decisão na qual se evidencie não acarretarem
lesão ao interesse público nem prejuízos a terceiros, os atos
que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados
pela própria Administração.
CONTROLE DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS




CONTROLES DE MATRIZ CONSTITUCIONAL:
Controle Interno – resulta da atuação de órgão
especialmente criado para esse fim.
Controle Externo – realizado pelo Poder Legislativo
com auxílio dos Tribunais de Contas ou diretamente
por estes, conforme a natureza do ato administrativo
em questão.
Controle Popular – demanda a ação de cidadãos,
partidos políticos, associação ou sindicato.
CONTROLE DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS


CONTROLE ORGÂNICO – inicia e é concluído pela
própria atuação do órgão da administração pelas suas
próprias estruturas, difere do controle interno porque
não desagua, como aquele, no controle externo.
CONTROLE JUDICIAL – demanda provocação em
razão do princípio processual da inércia.