Transcript Ühisasutus - Läänemaa Omavalitsuste Liit

Kohaliku omavalitsuse üksuste koostöö
korralduslik raamistik ja võimalikud mudelid
Õie-Liisi Lipmaa
Riigikantselei tellitud uuringust
Kohalike omavalitsuste koostöö rakendamine
kohalike omavalitsuste ülesannete paremaks
täitmiseks ja avalike teenuste kvaliteetsemaks
ning efektiivsemaks osutamiseks
1) KOV üksuste koostöö korralduslik raamistik ja võimalikud
mudelid
2) Koostööpiirkondade modelleerimine
3) Koostöömudelite täpsem kirjeldus
KOV üksuste koostöö raamistik ja võimalikud
mudelid
• I peatükk: põhimõistete piiritlemine,
teenuste korraldamise teoreetilised mudelid
• II peatükk: KOV üksuste koostöö ja
teenuspiirkonna juhtimise korralduslikud
mudelid välisriikide halduspraktika näitel
• III peatükk: Eesti valdade ja linnade koostöö
institutsionaalsed ja õiguslikud võimalused ja
piirid (sh võimalikud koostöömudelid)
•IV peatükk: analüüs sundkoostöö
võimaluste kohta Eesti õigusruumis
KOV teenuse korraldamise viisid
1.
2.
3.
4.
Institutsionaalne teenuse korraldamine
Koordineeritud teenuse korraldamine
Teise kohaliku omavalitsuse üksuse volitamine
Ühine teenuse korraldamine osaliselt autonoomse
institutsiooni poolt
5. Ühine teenuse korraldamine autonoomse avalikõigusliku juriidilise isiku poolt
6. Delegeerimine eraõiguslikule juriidilisele isikule
Teenuse osutamine vs teenuse osutamise korraldamine
KOV tuumülesanded
•KOV tuumülesande mõiste tuleneb “Euroopa kohaliku
omavalitsuse harta” põhiprintsiipidest, mis rõhutavad
kohaliku omavalitsuse kui kohaliku kogukonna esindaja ja
kohaliku demokraatia tagaja õigust otsustada ja korraldada
kõiki kogukonnaelus olulisi küsimusi.
• Riik tunnustab subsidiaarsuse printsiibil põhinevat KOV
universaalpädevust
• Kohaliku elu küsimuste otsustamine ja korraldamine on
kohaliku omavalitsuse olemuslik tuumülesanne
Korralduslikud mudelid välisriikide
halduspraktikas
• Soome, Taani, Holland, Norra, Prantsusmaa, Läti, Rootsi
• Läbiviidud reformide ajendid:
•Omavalitsuste suutlikkuse suurendamine
•Heaoluriigi toimimiseks vajalike avalike teenuste
tagamine
•Otstarbekate teenusepiirkondade moodustamine
•Tasakaalu otsimine kohaliku demokraatia ja KOV
ülesannete efektiivse täitmise vahel
•2 peamist lähenemist:
•Põhjamaade teenusekeskne omavalitsussüsteem
•Lõuna- ja Kesk-Euroopa riikide kogukonnakeskne
omavalitsusmudel
Korralduslikud mudelid välisriikide
halduspraktikas
• Ühisasutus (ühine teenuse korraldamine osaliselt
autonoomse institutsiooni kaudu)
• Ülesande volitamine teisele KOV üksusele
• Ühine teenuse korraldamine autonoomse avalikõigusliku juriidilise isiku poolt
• Otsevalitud esinduskoguga teenuspiirkonna juhtimise
mudelid
• Konkurentsil põhinevad teenuspiirkonna juhtimise
mudelid
•FOCJ mudel (Functional Overlapping Competing
Jurisdictions ehk Funktsionaalsed, kattuvad ja
konkureerivad juristiktsioonid).
•Sundkoostöö rakendamine
Eesti valdade ja linnade koostöö võimalused
ja piirid: olulisemad koostöömudelid (1)
KOORDINEERITUD TEGEVUS
• Valdkondlik näide: kõik valdkonnad
• Tuumülesannete volitamine: ei
• Institutsionaalne vorm: puudub (nt maakondlik liit,
koostööühing vms)
• Rakendatavus Eestis: põhineb vabatahtlikul KOV üksuste
kokkuleppel. Kõik osapooled viivad toiminguid läbi iseseisvalt
(sh rahastavad iseseisvalt).
Koostöömudeli õiguskindlus on madal ja paljude partnerite
korral aeganõudev.
Eesti valdade ja linnade koostöövõimalused ja
piirid: olulisemad koostöömudelid (2)
ÜHINE TEENUSE KORRALDAMINE
• Valdkondlik
näide: jäätmehoolduse korraldamine,
sotsiaalhoolekande alavaldkondade korraldamine (nt
avahooldus)
• Tuumülesannete volitamine: jah
• Institutsionaalne vorm:
1. Ühisasutus ametiasutusena
2. Teenuse volitamine teisele KOV üksusele
3. Volitamine eraõiguslikule juriidilisele isikule (nt MTÜ)
• Rakendatavus Eestis: välisriikides on põhiliselt kasutatud
seal, kus osalevad üksused on võrreldava suurusega. Eestis on
ühisasutuse õiguslikud alused üldised ja ebamäärased, sama
teistele KOV üksustele volitamisega. Delegeerimine MTÜ-le
eeldab volitusnormi seaduses.
Eesti valdade ja linnade koostöövõimalused ja
piirid: olulisemad koostöömudelid (3)
ÜHINE TUGITEENUSTE KORRALDAMINE
• Valdkondlik
näide: raamatupidamine, hankekorraldus, e-
teenused
• Tuumülesannete volitamine: üldjuhul ei
• Institutsionaalne vorm:
1. Ühisasutus
2. Teenuse volitamine teisele KOV üksusele
3. Volitamine eraõiguslikule juriidilisele isikule, sh
maakondlikule liidule
• Rakendatavus Eestis: ei ole vahetult seotud elanikele teenuse
osutamisega. Ühisasutus ja teistele KOV üksustele volitamine –
õiguslikud alused ebamäärased. Maakondlik liit ei pruugi olla
teenusepiirkonnana sobiv.
Eesti valdade ja linnade koostöövõimalused ja
piirid: olulisemad koostöömudelid (4)
ÜHINE INFRASTRUKTUURI HALDAMISEGA SEOTUD
TEENUS
• Valdkondlik
näide: hooldekodud, koolid, lasteaiad,
raamatukogud, kogukonnakeskuses, huvikeskused,
noortekeskused
• Tuumülesannete volitamine: üldjuhul ei
• Institutsionaalne vorm:
1. Ühisasutus
2. Teenuse volitamine teisele KOV üksusele
3. Volitamine eraõiguslikule juriidilisele isikule
• Rakendatavus Eestis: Ühisasutus ja teistele KOV üksustele
volitamine – õiguslikud alused ebamäärased. Delegeerimine
MTÜ-le teenuse osutamise korral. Võimalik ka FOCJ mudeli
rakendamine (nt hooldekodud).
Eesti valdade ja linnade koostöövõimalused ja
piirid: olulisemad koostöömudelid (5)
ÜHINE JÄRELEVALVE JA VÄÄRTEOMENETLUSE
KORRALDAMINE
• Valdkondlik
näide: ehitusjärelevalve, keskkonnajärelevalve,
teehoiutööde järelevalve
• Tuumülesannete volitamine: jah
• Institutsionaalne vorm:
1. Ühisasutus ametiasutusena
2. Teenuse volitamine teisele KOV üksusele
3. Koordineeritud tegevus (nt ühisametnik)
• Rakendatavus Eestis: ülesanded ei ole omavalitsusspetsiifilised.
Ühisasutus ja teistele KOV üksustele volitamine – õiguslikud alused
ebamäärased. Ühisasutus on eeskätt mõeldav keskuspiirkondade
teeninduspiirkonnas, kus töömaht eeldab ametiasutuse
moodustamist. Ühisametniku korral võivad ilmneda
koordineerimisprobleemid.
Eesti valdade ja linnade koostöövõimalused ja
piirid: olulisemad koostöömudelid (6)
ÜHINE SPETSIIFILIST OSKUST NÕUDVATE ÜLESANNETE
TÄITMINE JA NENDES KÜSIMUSTES MENETLUSE
KORRALDAMINE
• Valdkondlik
näide: ehitus- ja planeerimine, sotsiaalhoolekanne
(nõustamine, eriettevalmistusega sotsiaaltöö)
• Tuumülesannete volitamine: üldjuhul jah
• Institutsionaalne vorm:
1. Ühisasutus ametiasutusena
2. Teenuse volitamine teisele KOV üksusele
3. Maakondlik omavalitsusliit
4. Koordineeritud tegevus (nt ühisametnik, delegeerimine
MTÜ-le)
• Rakendatavus Eestis: Ühisasutus ja teistele KOV üksustele
volitamine – õiguslikud alused ebamäärased. Tuumülesanded jäävad
reeglina iga KOV pädevusse, sooritushaldus volitatakse.
Maakonnaliit ei pruugi olla sobiv teeninduspiirkond .
Eesti valdade ja linnade koostöövõimalused ja
piirid: olulisemad koostöömudelid (7)
ÜHINE KONKREETSE KOHALIKU ELU ÜLESANDE ISESEISEV
OTSUSTAMINE JA KORRALDAMINE
• Valdkondlik näide: ühistransport
• Tuumülesannete volitamine: jah
• Institutsionaalne vorm: avalik-õiguslik juriidiline isik
• Rakendatavus Eestis: tähendab otsustusõiguse täielikku
üleandmist koostööinstitutsioonile. Eestis õigusnormid ja
sobiva juriidilise isiku vorm puuduvad. Eeldab eraldi seaduse
vastuvõtmist ja sundkoostööd.
Eesti valdade ja linnade koostöövõimalused ja
piirid: kokkuvõte
•Ülesande volitamine teisele KOV üksusele – täpsemad
regulatsioonid seadustes puuduvad
• Ühisasutus – ühisasutuse konkreetsem õiguslik regulatsioon
puudub. Eestis mõistetakse ühisasutuse all valdavalt
halduslepingu alusel tegutsevat struktuuriüksust, mis ei ole
eraldiseisev juriidiline isik. Ühisasutuse moodustamine
tähendab volikogude otsuseid ning asutuse juhtimise ja
finantseerimise küsimustes kokkulepete saavutamist.
• Eestis kehtiv õigusruum ei näe ette koostööd avalik-õigusliku
juriidilise isiku vormis
Sundkoostöö võimalikkus Eesti õigusruumis
(1)
• Kohustuslik koostöö ei ole iseenesest vastuolus
vabatahtliku koostöö põhimõttega
• Sundkoostöö tähendab kindlasti osalist kohaliku
autonoomia riivet
• Seadusandjal on õigus muuta mõne kohaliku elu üleande
täitmine omavalitsusüksusele kohustuslikuks kui see on
enesekorraldusõigust arvestades proportsionaalne
abinõu põhiseadusega lubatud eesmärgi saavutamiseks
Sundkoostöö võimalikkus Eesti õigusruumis
(2)
•Põhiseadus ei välista, et riik võib teatud ülesannete osas
kehtestada miinimumnõuded, sh teenuspiirkonna ning
sätestada sundkoostöö teenuse tagamisel.
• Põhiseaduse ja kohaliku omavalitsuse autonoomiaga
oleks vastuolus see, kui valdav osa kohaliku elu
tuumülesannetest loetakse nn sundkoostöö ülesanneteks
ning funktsioone tuleks üle anda nii ulatuslikult, et üksus
ise muutuks funktsioonivõimetuks.
Kokkuvõte
KOOSTÖÖD TAKISTAVAD INSTITUTSIONAALSED JA
ÕIGUSLIKUD TEGURID
• Teenuse korraldamisele või ülesande täitmisele suunatud koostöö
alused seadustes lakooniliselt sätestatud, sellest tulenev
halduspraktika puudus
• MTÜ ja SA teenuse korraldamise vormina ei arvesta KOV kui
avaliku institutsiooni eripäraga
•Avaliku halduse ülesannete täitmise volitamine haldusvälisele
eraõiguslikule juriidilisele isikule on piiratud ning teatud
ülesannete volitamine ei ole lubatav
•Juristiktsioonilisi ülesandeid nagu väärteomenetlus ei saa
eraõiguslikule juriidilisele isikule volitada (sh maakondlikule
omavalitsusliidule)
•MTÜ-de otsustusprotsessi sobimatus
Kokkuvõte
KOOSTÖÖMUDELITE RAKENDAMISE PIIRID
1. Koordinatsiooniprobleem
2. Kohaliku autonoomia riive
3. Demokraatliku vastutuse küsimus
Edukalt toimivad koostöömudelid on
tulemusliku haldusreformi nurgakivi!