Transcript Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux

Le financement de la protection sociale :
état des lieux et enjeux
Laurent Caussat, secrétaire général
du Haut Conseil du financement de la protection sociale
13/04/2015
Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques
1
Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
Sommaire
• Le Haut Conseil du financement de la
protection sociale
• Etat des lieux du financement de la protection
sociale
• Enjeux économiques d’une réforme du
financement de la protection sociale
• Gouvernance de la protection sociale et
économie politique des réformes de son
financement
13/04/2015
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Le Haut Conseil du financement de la protection
sociale
installé le 26 septembre 2012 par le Premier Ministre
49 membres
Quatre missions :
 dresser un état des lieux du financement de la protection sociale
(remis au Premier Ministre le 31 octobre 2012, consultable à la page :
http://www.securite-sociale.fr/Etat-des-lieux-du-financement-de-la-protection-socialeen-France-Note-et-annexes-du-HCFi?type=pro)
13/04/2015
 évaluer les évolutions possibles de ce financement
 examiner l’efficacité des règles de gouvernance et d’allocation des
recettes du système de protection sociale
 formuler des recommandations et des propositions de réforme
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Le Haut Conseil du financement de la protection
sociale
Choix d’une acception large de la notion de
protection sociale (621 Md€ en 2010) :
 sécurité sociale stricto sensu
(régimes couverts par les lois de
financement de la sécurité sociale)
 régimes obligatoires de retraite
complémentaire
 assurance chômage
 interventions sociales de l’Etat et
des collectivités locales
 protection sociale complémentaire
facultative « solidaire
»
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Structure par régimes des prestations de protection sociale en 2010
Institutions à but non lucratif
3,1%
Protection sociale
complémentaire facultative
7,1%
Dépenses de solidarité des
collectivités locales
4,3%
Interventions sociales de l'Etat
5,0%
Assurance chômage
4,8%
Régimes complémentaires
obligatoires
12,0%
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Sécurité sociale
63,6%
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Le Haut Conseil du financement de la protection
sociale
Quatre missions :
 dresser un état des lieux du financement de la protection sociale
(remis au Premier Ministre le 31 octobre 2012, consultable à la page :
http://www.securite-sociale.fr/Etat-des-lieux-du-financement-de-la-protection-socialeen-France-Note-et-annexes-du-HCFi?type=pro)
 évaluer les évolutions possibles de ce financement
 examiner l’efficacité des règles de gouvernance et d’allocation des
recettes du système de protection sociale
 formuler des recommandations et des propositions de réforme
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Etat des lieux du financement de la protection
sociale
 Une augmentation régulière des ressources des régimes de protection sociale
 Une dynamique des prélèvements sociaux différente de celle de l’Etat
 Une diminution du poids des cotisations sociales et une progression des impôts
et taxes
 En particulier, une stabilisation durable des taux des cotisations de sécurité
sociale
 Un financement de la protection sociale qui pèse cependant encore fortement
sur les revenus d’activité
 L’émergence d’une dimension incitative du financement de la protection
sociale
 Des déficits persistants malgré une gouvernance financière tendue vers les
objectifs d’équilibre financier et de remboursement de la dette
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Etat des lieux du financement de la protection
sociale
 Une augmentation régulière des ressources des régimes de protection
Ressources et dépenses de la protection sociale
sociale
(en % du PIB)
35
30
Ressources
Dépenses
25
20
15
Source : Drees
13/04/2015
19
5
19 9
6
19 0
6
19 1
6
19 2
6
19 3
6
19 4
6
19 5
6
19 6
6
19 7
6
19 8
6
19 9
7
19 0
7
19 1
7
19 2
7
19 3
7
19 4
7
19 5
7
19 6
7
19 7
7
19 8
7
19 9
8
19 0
8
19 1
8
19 2
8
19 3
8
19 4
8
19 5
8
19 6
8
19 7
8
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8
19 9
9
19 0
9
19 1
9
19 2
9
19 3
9
19 4
9
19 5
9
19 6
9
19 7
9
19 8
9
20 9
0
20 0
0
20 1
0
20 2
0
20 3
0
20 4
0
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0
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0
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0
20 8
0
20 9
10
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Etat des lieux du financement de la protection
sociale
 Une dynamique des prélèvements sociaux différente de celle des recettes
de l’Etat
Evolutions des recettes de l'Etat et des administrations de sécurité sociale
(en % du PIB)
28
Administrations de sécurité sociale
26
24
22
20
18
Etat
16
14
Source : Insee
19
78
19
79
19
80
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Etat des lieux du financement de la protection
sociale
 Une diminution des cotisations sociales et une progression des impôts et
taxes
Structure du financement de la protection sociale
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
Source : Drees
0%
81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20
Cotisations imputées
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Cotisations effectives
Impôts et taxes affectés
Contributions publiques
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Autres recettes
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Etat des lieux du financement de la protection
sociale
 En particulier, uns stabilisation durable des taux des cotisations de sécurité
sociale à la charge des employeurs
Taux de sécurité sociale (au plafond)
35%
AT plafonnée
30%
25%
AT déplafonnée
Famille
plafonnée
Famille déplafonnée
Vieillesse déplafonnée
20%
Vieillesse plafonnée
15%
10%
5%
13/04/2015
2012
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
0%
1980
Source :
Direction de la
sécurité sociale
Maladie déplafonnée
Maladie
plafonnée
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Etat des lieux du financement de la protection
sociale
 Un financement de la protection sociale qui pèse cependant encore
fortement sur les revenus d’activité
Les prélèvements affectés au financement de la protection sociale en 2010,
par catégorie d’assiette
En Md€
Source : Haut
Conseil du
financement de
la sécurité
sociale
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Prélèvements sur les revenus d'activité
dont cotisations fictives
Prélèvements sur les revenus de remplacement
Prélèvements sur les revenus du capital des ménages
Prélèvements sur la consommation des ménages
Prélèvements liés à la production
Total des prélèvements affectés à la protection sociale
Contributions publiques
Autres recettes
Total des ressources de la protection sociale
489,7
50,0
15,8
12,4
30,3
6,3
554,5
65,2
13,4
633,1
En % du
total
77,3%
7,9%
2,5%
2,0%
4,8%
1,0%
87,6%
10,3%
2,1%
100,0%
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Etat des lieux du financement de la protection
sociale
 L’émergence d’une dimension incitative du financement de la protection
sociale
 « niches sociales » (prévoyance, intéressement-participation, indemnité de
licenciement, chèques vacances et restaurant, CESU…), aujourd’hui mises en
question
 la perte d’assiette associée est évaluée à 46 Md€ en 2011
 taxes comportementales (véhicules, tabac, alcool, promotion pharmaceutique,
préretraites…)
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Etat des lieux du financement de la protection
sociale
 Des déficits persistants malgré une gouvernance financière tendue vers les
objectifs d’équilibre financier et de remboursement de la dette
Dette sociale nette en fin d’année (Md€)
Capacité ou besoin de financement des administrations de
sécurité sociale (en Md€ et en % du PIB)
20
1,0%
15
140
10
0,5%
120
5
-10
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
0,0%
1978
0
-5
160
Dette nette portée par la CADES
Dette sociale totale nette
100
80
-0,5%
60
-15
-20
-1,0%
40
20
-25
-30
-1,5%
En Md€ (échelle de gauche)
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En pourcentage du PIB (échelle de droite)
0
1986
1991
1996
2001
2006
2011
2016
2021
Source : Insee et Haut Conseil
2026
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sociale
Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Enjeux économiques d’une réforme du
financement de la protection sociale ?
 Substituer aux cotisations sociales patronales des prélèvements acquittés
par les ménages permettrait-il de stimuler l’emploi et l’activité ?
 réponse générale circonspecte…
 sauf si l’allégement de cotisations porte sur les bas salaires…
 … et dans le cas des travailleurs mobiles ?
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Enjeux économiques d’une réforme du
financement de la protection sociale ?
 Substituer aux cotisations sociales patronales des prélèvements acquittés
par les ménages permettrait-il de stimuler l’emploi et l’activité ?
 réponse générale circonspecte…
o les salariés acceptent d’arbitrer entre salaire net et protection sociale
o les assiettes alternatives aux salaires sont déjà fortement taxées
o la théorie économique recommande de taxer plus fortement les facteurs de
production les moins mobiles … donc le travail !
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Enjeux économiques d’une réforme du
financement de la protection sociale ?
 Substituer aux cotisations sociales patronales des prélèvements acquittés
par les ménages permettrait-il de stimuler l’emploi et l’activité ?
 réponse générale circonspecte…
o les salariés acceptent d’arbitrer entre salaire net et protection sociale
Taux de charge en fonction du coût salarial horaire
Source :
Eurostat
Cotisations sociales employeurs rapportées au salaire brut
0,5
Suède
Espagne
0,3
ZE17
Grèce
Autriche
Allemagne
Finlande
Pays-Bas
Portugal
0,2
Royaume-Uni
Irlande
Luxembourg
Danemark
0,1
0,0
10
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France
Italie
0,4
Belgique
15
20
25
30
Coût salarial horaire
35
40
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A niveau de
protection sociale
inchangé, une
hausse des
prélèvements à la
charge des salariés
compensant une
baisse des
cotisations sociales
patronales se
traduira par des
pressions en faveur
d’augmentations
des salaires bruts
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Enjeux économiques d’une réforme du
financement de la protection sociale ?
 Substituer aux cotisations sociales patronales des prélèvements acquittés
par les ménages permettrait-il de stimuler l’emploi et l’activité ?
 réponse générale circonspecte…
o les assiettes alternatives aux salaires sont déjà fortement taxées
Evolution des prélèvements sociaux sur les revenus du capital
Selon
Eurostat, la
France est
devenu en
2010 le pays
européen qui
taxe le plus
fortement les
revenus du
capital
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
CSA
01/01/2013
01/01/2011
01/01/2009
01/01/2007
01/01/2005
CRDS
01/01/2003
CSG
01/01/2001
01/01/1999
Prélèvement social sur le capital
13/04/2015
01/01/1997
01/01/1995
01/01/1993
01/01/1991
01/01/1989
01/01/1987
01/01/1985
0%
01/01/1983
Source : Haut
Conseil du
financement de
la protection
sociale
Contribution au FNSA
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Enjeux économiques d’une réforme du
financement de la protection sociale ?
 Substituer aux cotisations sociales patronales des prélèvements acquittés
par les ménages permettrait-il de stimuler l’emploi et l’activité ?
 réponse générale circonspecte…
o la théorie économique recommande de taxer plus fortement les facteurs de
production les moins mobiles … donc le travail !
Sous l’hypothèse de mobilité parfaite des capitaux, un accroissement de la taxation
du capital entraîne une diminution de l’investissement jusqu’à ce que la rentabilité
du capital investi rejoigne la rémunération offerte sur les marchés internationaux.
In fine, l’impact d’une substitution d’une taxation du capital aux cotisations sociales
assises sur les salaires a un effet négatif sur la croissance (du fait de l’impact sur
l’investissement) et nul sur l’emploi (la productivité baissant du fait de la baisse du
coût du travail)
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Enjeux économiques d’une réforme du
financement de la protection sociale ?
 Substituer aux cotisations sociales patronales des prélèvements acquittés
par les ménages permettrait-il de stimuler l’emploi et l’activité ?
 … sauf si l’allégement de cotisations porte sur les bas salaires…
Graphique 5.a – Conséquences d’un allégement de
cotisations sociales au niveau du Smic sur l’équilibre du
marché du travail
Graphique 5.b – Conséquences d’un allégement de
cotisations sociales au-delà du Smic sur l’équilibre du
marché du travail
Salaire
Salaire
Offre de
travail
Offre de
travail
Dem ande
de travail
SMIC
SMIC
Dem ande
de travail
Em ploi
Em ploi
Source : Dares
Effet emploi
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Au niveau du SMIC, le salaire brut
(administré) ne réagit pas à la
baisse des cotisations patronales.
Il y adonc un effet favorable sur
l’emploi peu qualifié. Le Haut
Conseil retient une estimation de
l’impact des allégements « Fillon »
de 400 000 à 800 000 emplois créés
ou sauvegardés.
Effet emploi
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Enjeux économiques d’une réforme du
financement de la protection sociale ?
 Substituer aux cotisations sociales patronales des prélèvements acquittés
par les ménages permettrait-il de stimuler l’emploi et l’activité ?
 … et dans le cas des travailleurs mobiles ?
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Gouvernance de la protection sociale et économie
politique des réformes de son financement
 Clarifier le financement de la protection sociale en distinguant entre
«assurance » et « solidarité » ?
 Des gouvernances financières très différentes selon les compartiments de
la protection sociale.
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Gouvernance de la protection sociale et économie
politique des réformes de son financement
 Clarifier le financement de la protection sociale en distinguant entre
«assurance » et « solidarité » ?
 indépendamment ou concurremment à son impact économique, une réforme du
financement de la protection sociale peut être justifiée par le souhait de mettre les
ressources des régimes en cohérence avec les prestations qu’ils versent aux assurés ; une
ligne de partage souvent évoquée est celle de la distinction entre « assurance » et
«solidarité » ;
 approche « libérale » : « l’assurance » peut être déléguée au marché, seule la
«solidarité» relevant de l’intervention publique ;
 approche patronale : les cotisations sociales ne doivent financer que les prestations de
nature clairement assurantielle (retraite, chômage, AT-MP) ; les autres prestations
doivent être couvertes par des ressources fiscales et budgétaires (notamment les
prestations familiales) ;
 approche syndicale (« charges indues ») : les cotisations ne doivent servir qu’à financer
les solidarités à l’intérieur d’un même groupe ; dans le cas de la « solidarité nationale », il
faut recourir à la fiscalité ou au budget de l’Etat (compensation démographique).
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Gouvernance de la protection sociale et économie
politique de la réforme de son financement
 Clarifier le financement de la protection sociale en distinguant entre
«assurance » et « solidarité » ?
 cette approche est triplement problématique :
o au plan théorique : la protection sociale ressortit à la fois à « l’assurance » et à la « solidarité »,
et ce de façon indissociable ; l’assurance sociale peut être un jeu à somme positive (donc
quelque chose de plus qu’une simple solidarité) si elle conduit à une meilleure couverture des
risques que l’assurance privée ; pour cela elle requiert une mutualisation maximale, qui est une
forme de « solidarité » ;
o au plan de la réalité des systèmes de protection sociale européens : on observe une
«hybridation » ; des pays de tradition d’assurances sociales (« bismarckiens ») introduisent des
financements fiscaux ou budgétaires (Allemagne, France) ; mais l’inverse est aussi vrai (Irlande,
pays nordiques) ; chaque pays tend à trouver son propre compromis entre « assurance » et
«solidarité », sans qu’il existe de cible commune vers laquelle converger ;
o au plan du droit européen : un dispositif d’assurances sociales purement contributif pourrait
voir son monopole d’affiliation remis en cause par la CJCE ; car selon sa jurisprudence, c’est
l’existence même de mécanismes puissants de solidarité au sein des régimes d’assurances
sociale qui donne son fondement à son fondement.
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Gouvernance de la protection sociale et économie
politique des réformes de son financement
 Clarifier le financement de la protection sociale en distinguant entre
«assurance » et « solidarité » ?
 en conclusion, que retenir ?
o les limites de nos catégories juridiques de « cotisations » et « d’impôts » : la CSG est-elle un
impôt (jurisprudence de la CJCE selon laquelle seules les personnes qui ont un droit à
l’assurance maladie en France doivent être assujetties à la CSG ; la CSG peut être vue comme la
forme modernisée de la cotisation salariale en cas de prestation rendue universelle) ? Et la
cotisation patronale famille est-elle une « cotisation », dès lors qu’elle finance des prestations
accessibles à tous les citoyens (possibilité d’une requalification en « impôt » moyennant une
généralisation de son assiette à des éléments autres que les salaires) ?
o en pratique : des transferts de cotisations patronales de la famille vers la maladie et de CSG de
la maladie vers la famille, neutres pour les ménages comme les entreprises, clarifierait-il le
financement de la protection sociale ?
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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux
• Gouvernance de la protection sociale et économie
politique des réformes de son financement
 Des gouvernances financières très différentes selon les compartiments de
la protection sociale
 trois mécanismes distincts de pilotage financier existent dans les différents sousensembles de la protection sociale :
o pilotage par le solde (objectif d’équilibre) pour la sécurité sociale, l’assurance chômage et les
retraites complémentaires (avec une contrainte supplémentaire dans la sécurité sociale,
limitant le recours aux prélèvements supportés par les entreprises) ;
o pilotage par la dépense (norme de dépense) pour les interventions sociales de l’Etat ;
o « règle d’or » des collectivités locales (interdiction du recours à l’emprunt pour les dépenses de
fonctionnement) pour leurs dépenses de solidarité (problème : il s’agit de prestations
nationales, sur lesquels les conseils généraux n’ont pas prise, et de plus sujettes à fortes
fluctuations conjoncturelles – cas du RSA).
 des ajustements et des redéploiements peuvent être envisagés : pilotage moins
procyclique de l’assurance chômage, financement des aides au logement (actuellement
partagé entre Etat et sécurité sociale), dépenses de solidarité des départements
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