Transcript Responsabilidad de los funcionarios públicos

RESPONSABILIDAD DE LOS
FUNCIONARIOS PUBLICOS
Régimen legal paraguayo
Concepto de Responsabilidad
 Ámbito Civil: Obligación de reparar o satisfacer.
Conlleva el resarcimiento de los danos causados y
perjuicios provocados por uno mismo o por un
tercero, por el que debe responderse.
Principio de alterum non laedere (vinculado a la idea de
reparación)
 Ámbito
sancionatorio
(penal,
administrativo,
disciplinario institucional): Acto u omisión penado por
la ley que trae aparejada una sanción
“En un comienzo regía el principio de la
irresponsabilidad del Estado y de sus agentes
públicos (funcionarios y empleados). Más tarde
se aceptó la responsabilidad del agente
público, no así del Estado. Luego la de ambos
(agente y Estado), y finalmente la del Estado en
forma directa”
(Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, 6 Edicion, Bs. As., Abeledo Perrot, 1997, tomo IV, pag.
719)
Funcionarios Publicos
Todo aquel que desempeña alguna de las funciones
públicas; el órgano o persona que pone en ejercicio
el poder público.
Por funcionario público debe entenderse toda
persona que desempeñe una función pública,
cualquiera sea su jerarquía.
No se justificaría aquí una distinción entre altos
funcionarios y empleados u obreros, puesto que el
fundamento de la responsabilidad es el cumplimiento
regular de las funciones, supuesto que se puede dar
a cualquier nivel.
Prelación normativa
Artículo 137 - DE LA SUPREMACIA DE LA
CONSTITUCION
La ley suprema de la República es la
Constitución.
Esta, los tratados, convenios y acuerdos
internacionales aprobados y ratificados, las leyes
dictadas por el Congreso y otras disposiciones
jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en
consecuencia, integran el derecho positivo nacional
en el orden de prelación enunciado (…).
Alcance de la Responsabilidad de los
funcionarios Públicos
1. Responsabilidad Civil
2. Responsabilidad Penal: cohecho, prevaricato, abuso de
autoridad, malversación de fondos públicos, exacciones
ilegales, etc.
3. Responsabilidad Administrativa.
4. Responsabilidad Política.
Régimen Constitucional:
Actos Regulares
Artículo 39 - Constitución Nacional 1992
 Del derecho a la Indemnización justa y
adecuada: Toda persona tiene derecho a ser
indemnizada justa y adecuadamente por los daños
o perjuicios de que fuese objeto por parte del
Estado. La ley reglamentará este derecho.
ACTOS REGULARES
La regularidad de los actos administrativos consiste en la
adecuación de aquellos actos a las normas jurídicas,
la ley, tanto en materia de competencia, el objeto, la
voluntad legal y la forma. Dichos elementos
fundamentales deben, rigurosamente, concurrir para que
el acto administrativo goce de una condición de
regularidad.
El cumplimiento de estos requisitos constituye la
observancia del principio de la legalidad, en primer
término; las facultades deben estar expresa o
implícitamente autorizadas por la ley y, si aquellas son
discrecionales, el agente no podrá salir de los márgenes
que le fija la ley para la ejecución de un determinado acto
administrativo.
Interpretación Jurisprudencial del
alcance del art. 39 CN
 “Por su parte la norma del art. 39 constitucional, que es la
que resta, tiene que fundar –necesariamente- la
responsabilidad directa del Estado, caso contrario, toda la
responsabilidad de este sería única subsidiaria, postura
que no sería congruente de que el Estado es Persona
Jurídica y, por consecuencia, tiene la capacidad de
adquirir bienes y derechos y, como contrapartida, asumir
obligaciones, entre estas la de indemnizar o resarcir el
daño causado…” (del voto del Dr. Marcos Riera Hunter, preopinante en el Ac. y Sent. No. 84 del
21.10.07, Tapel C. y C., Sala 1, en los autos Recalde Servian, Manuel Ma. c/ Estado Paraguayo s/ Indemnización de
daños y perjuicios, publicado en LL, febrero 2008, Año 31, No. 1, pág. 44 y sgtes.)
Casos de responsabilidad directa por actos regulares
del Estado (doctrina paraguaya)
 “1. RESPONSABILIDAD DIRECTA (ART.39). Ocurre cuando la causación
del daño se halla autorizada expresa o tácitamente por la normativa
constitucional o legal, hipótesis en la que el órgano o funcionario público
causa daño en el ejercicio regular de sus funciones. Esta circunstancia ocurre
en los siguientes supuestos: -Expropiación de los bienes pertenecientes a
particulares. El acto expropiatorio se halla permitido por la misma
Constitución, con la consiguiente obligación de una justa y previa
indemnización. –Daño de guerra. El acto declaratorio de guerra conlleva
implícitamente la autorización de dañar los bienes de las personas.
Compartimos la afirmación del Dr. Pangrazio de que si en el transcurso de
una conflagración bélica se ordenara la demolición de un edifico pos
cuestiones estratégicas, no se puede responsabilizar de dicho acto al
comandante que ordenó dicha demolición, sino al Estado. La doctrina
administrativa exonera de responsabilidad al Estado por unos de los poderes
de guerra. –Daño causado durante el Estado de Emergencia, en los casos de
desastre y calamidad pública, autorizado por Ley (Art. 202 numeral 13 CN).
También consideramos que la ley declarativa del Estado de emergencia
legitima la causación de daños a terceros con la finalidad de evitar la
situación de emergencia. En este supuesto, los daños causados en aplicación
de dicha ley debe ser asumido por el Estado. –Daño causado por la cosas
utilizadas por el Estado.”. (Responsabilidad Civil de las Personas Jurídicas, por Manuel Ramírez Candia, en “Primeras
Jornadas Conmemorativas de la Vigencia del Código Civil”, CIEJ, Asunción-Paraguay, 1999, pág. 169)
Responsabilidad Extracontractual del
Estado
 “…La actividad extracontractual del Estado es lícita
cuando su ejercicio o el impulso que la determina –que
presuponen un poder legal- resultan autorizados por una
norma jurídica, hallándose tal ejercicio exento de toda
‘falta’ (culpa o dolo) o sea donde la ‘voluntad’ no apareja
desvío alguno que la descalifique. Aún así, el ejercicio de
la actividad –lícita por su origen- puede producirle daños
o perjuicios al o a los administrados. Tales daños o
perjuicios –reunidos ciertos requisitos- son indemnizables
o resarcibles de acuerdo con la actual posición que acepta
la responsabilidad extracontractual del Estado por las
consecuencias de su actividad lícita…”. (Miguel S. Marienhoff,
Responsabilidad extracontractual del Estado por las consecuencias dañosas de su actividad lícita, LL, Tomo 1993-E,
pág.913/914)
Régimen Constitucional
Actos Irregulares
 Artículo 106 Constitución Nacional de 1992.
Ningún funcionario o empleado público está exento de
responsabilidad. En los casos de trasgresiones, delito o
faltas que cometiesen en el desempeño de sus funciones,
son personalmente responsables, sin perjuicio de la
responsabilidad subsidiaria del Estado, con derecho de éste a
repetir el pago de lo que llegase a abonar en tal concepto.
“Vamos a crear la responsabilidad del Estado, pero dentro de un marco
jurídico preciso, claro, donde se distinga eficazmente cuándo va a ser
responsable el Estado, porque queremos un Estado responsable. Pero no
queremos un Estado pagador de todos los errores del mundo”. (D.S. Nº
20, Plenaria, pág. 22. Convencional Bernardino Cano Radil)
Actos Irregulares
Los actos administrativos irregulares son
aquellos que, a contrario sensu, no se adecuan
a las disposiciones legales respecto a los
requisitos relativos al objeto, competencia,
voluntad y forma de producirse con arreglo a
las normas de procedimiento administrativo.
El incumplimiento irregular puede consistir en
un hecho o una omision. No es indispensable
que haya dolo, es decir, incumplimiento
deliberado. Basta la simple culpa o negligencia
para desencadenar la responsabilidad.
El funcionario no podrá excusar su
responsabilidad alegando ignorancia de sus
obligaciones, desde que el error de derecho o
la ignorancia de la ley en ningún caso excusa la
responsabilidad por los actos ilicitos.
Principios plasmados por el art. 106 de
la CNP
 Imposibilidad de exonerar a priori de responsabilidad al
funcionario público
 La responsabilidad proviene de transgresiones, delitos o faltas
cometidos en el desempeño de sus funciones.
 El funcionario siempre es responsable.
 Subsidiariedad del Estado (éste responde en caso de
insolvencia del funcionario público)
 Acción de repetición de pago del Estado contra el funcionario
que ocasionó el daño: La repetición de lo pagado es el derecho
que tiene una persona para reclamar lo indebidamente pagado
Responsabilidad por Actos Irregulares
en el Código Civil Paraguayo
 Art.1845 Código Civil.
 Las autoridades superiores, los funcionarios y empleados
públicos del Estado, de las Municipalidades, y los entes de
Derecho Público serán responsables, en forma directa y
personal, por los actos ilícitos cometidos en el ejercicio de
sus funciones. Los autores y copartícipes responderán
solidariamente. El Estado, las Municipalidades y los entes
de Derecho Público responderán subsidiariamente por
ellos en caso de insolvencia de éstos.
Responsabilidad por actos irregulares
 “…Esta disposición preceptúa la obligación del Estado por
sus actividades legales, porque no se puede concebir que el
Estado pueda actuar en forma ilegal, habida cuenta, del
principio de legalidad en que debe encuadrar su función,
y en la hipótesis de causar daño por actos irregulares, la
misma sólo será imputable a los funcionarios y empleados
públicos, quienes asumen responsabilidad directa, y el
Estado en forma subsidiaria (art. 106 CN). Por el principio
de legalidad de la actuación estatal, consideramos que su
responsabilidad directa sólo surge de sus actos legales y no
por las irregularidades de sus funcionarios, como se
establece en el art. 25 de la Constitución Uruguaya”. (Manuel
Dejesús Ramírez Candia, Derecho Constitucional Paraguayo, Tomo I, 2ª Edición, Año 2005, pág.313/314).-
Subsidiariedad
Forma de plantear la demanda según una parte de la
doctrina
 “...De lo expuesto encontramos que en el ejercicio de las funciones
públicas pueden darse dos calidades de actos, los regulares y los
irregulares, ambas calidades de actos pueden ocasionar daños a los
ciudadanos, en consecuencia, todo el debate expuesto en esta obra
debe concluir admitiendo la responsabilidad civil del Estado, en uno u
otro caso...” (Responsabilidad Civil del Estado por Actos Regulares y Actos Regulares y Actos Antijurídicos, Prof. Dr. Bonificio
Rios Avalos, pág. 100, 1994).
 “...57. RESPONSABILIDAD SUBSIDIARIA. Es aquella que se efectúa
con carácter supletorio o secundario, por tanto, la víctima deberá
agotar previamente la acción contra el responsable personal y directo,
en caso de insolvencia dirigir la acción contra el Estado. Efecto
Jurídico. El principal efecto jurídico, es la acción de repetición de lo
pagado, contra el funcionario público, que cuenta el Estado, en caso
de haber efectuado el pago de la indemnización a tercero...” (“Responsabilidad
Civil del Estado por Actos Regulares y Actos Antijurídicos de sus Agentes”), Prof. Dr. Bonifacio Ríos, pág. 117,1994.
 “...Responsabilidad Subsidiaria. Es la que incumbe a una persona, no
directa o inmediatamente, sino de modo indirecto y mediato, y sólo en
defecto de otro responsable anterior, llamado por ésta razón
‘principal’.”. (Adolfo Roberto Vázquez, Responsabilidad aquiliana del Estado y sus Funcionarios, Editorial Abaco, pág. 32)
Forma de plantear la demanda
 Por ello, según se viene desarrollando en la presente
fundamentación, hasta el momento, en el caso el
accionante debió haber dirigido la pretensión resarcitoria –
en principio- contra los responsables directos de los actos
ilícitos, es decir, contra los que cometieron tales hechos
contrarios al derecho, y, subsidiariamente, contra el Estado
Paraguayo, en su caso, de tal manera que el proceso
pueda tramitarse contra ambos legitimados pasivo (uno
principal y otro subsidiario), a fin de que, en el supuesto
de que recaiga sentencia condenatoria a favor del actor,
éste pueda reclamar el abono de la indemnización
correspondiente a los directamente responsables, y, en caso
de insolvencia acreditada de los mismos, subsidiariamente
al Estado Paraguayo…” (del voto del Dr. Marcos Riera Hunter, preopinante en el Ac. y Sent.
No. 84 del 21.10.07, Tapel C. y C., Sala 1, en los autos Recalde Servian, Manuel Ma. c/ Estado Paraguayo s/
Indemnización de daños y perjuicios, publicado en LL, febrero 2008, Año 31, No. 1, pág. 44 y sgtes.)
Forma de plantear la demanda
 “88. INTERVENCION DEL AGENTE AFECTADO Y DEL
PROCURADOR. Para garantizar y facilitar la acción de
repetición de lo pagado por el Estado, de conformidad a lo
dispuesto por el Art. 246 inc. 1° se deberá dar intervención al
Procurador General de la República y asimismo, para
garantizarse el mecanismo de repetición, se deberá dar
intervención al propio afectado, de tal forma que pudiera éste
aportar todos los elementos de juicio y de pruebas para que el
Estado no sea desfavorecido por el resultado del litigio y, en
caso de serlo, para que la sentencia definitiva sea oponible
contra él. Caso contrario, tal sentencia no tendría eficacia
jurídica contra él, porque no ha sido parte en el juicio, o porque
no se observó el principio de contradicción, debido proceso,
derecho a la defensa y por un principio general de ineficacia de
los actos procesales contra la parte que no ha tenido
conocimiento o no ha intervenido, o no se le ha dado la
oportunidad a observar o decir algo en el proceso”. (Bonifacio Ríos
Avalos, Responsabilidad Civil en el Derecho, Intercontinental Editora, 2005, Pág. 114)
Forma de plantear la demanda
 “…El art. 1845 del Código Civil se refiere a este tema, en
concordancia con el art. 106 de nuestra Constitución. La
citada norma del Código civil establece: ….(…)…. Si el
perjudicado por el funcionario inicia la demanda
directamente contra el Estado, cabría la excepción de falta
de acción, pues primero deberá probar haber ejercitado
tal procedimiento contra el funcionario y probar la
insolvencia de éste para poder accionar contra el Estado;
en razón de que la responsabilidad del órgano público es
subsidiaria en virtud de los artículos 106 de nuestra Carta
Magna y 1845 del Código Civil….”. (Miguel Ángel Pangrazio, Derecho
Administrativo, Tomo II, Intercontinental Editora, Asunción-Paraguay, 1997, pág. 697)
Una jurisprudencia, en este sentido.
 “Debe tenerse en cuenta el carácter subsidiario de la responsabilidad
del Banco Central por la conducta de sus funcionarios, y la obligación
de accionar contra los directivos de la entidad que surge del art. 106
de la Constitución Nacional, porque de no ser así, la responsabilidad
del Estado sería directa y no subsidiaria. En este sentido, el art. 1845
del Cód. Civil, determina en su última parte: "El Estado, las
Municipalidades y los entes de Derecho Público responderán
subsidiariamente por ellos (los funcionarios públicos), en caso de
insolvencia de éstos", lo que viene a ratificar la necesidad la
necesidad de promover demanda contra los funcionarios involucrados
en los actos ilícitos como condición primaria para reclamar al Estado
su responsabilidad subsidiaria”. . (TApel Civ y Com, Asunción, Sala1, 1999/09/27, Woliniec K. c. Banco
General S. A. y Banco Central del Paraguay y otro -Ac. y Sent. No. 104-, LLP, 2001-49).
Prescripción de la Responsabilidad
Civil
 Art. 663 inc. f) – Código Civil Paraguayo
¨Prescriben por dos años:
…La responsabilidad civil derivada de actos
ilícitos…¨
 CONDICIONES
PARA QUE SE DE LA
RESPONSABILIDAD
CIVIL
DEL
FUNCIONARIO PUBLICO POR ACTOS
“IRREGULARES” y la RESPONSABILIDAD
SUBSIDIARIA DEL ESTADO o de las
MUNICIPALIDADES.
Condiciones para que se de esta
responsabilidad.
 1.Debe tratarse de un funcionario público.


Incluye a los funcionarios permanentes, transitorios,
remunerados o gratuitos.
Por funcionario público se entiende “…toda persona
que desempeña una función pública, cualquiera sea su
jerarquía…” (Bustamante, Teoría General, 9ª Ed., pág. 490)
Condiciones para que se de esta
responsabilidad.
 2. En el ejercicio de sus funciones.


La responsabilidad del funcionario público surge
cuando actúa como “órgano del Estado”.
No basa una mera relación de tiempo y lugar:
 1º. Criterio Subjetivo: habría que analizar la
voluntad o intención del agente, a fin de averiguar si
éste actuó con motivo de la función o con la finalidad
de cumplir la función.
 2º. Criterio Objetivo: hay que analizar la apariencia,
los caracteres con que se presenta objetivamente el
acto o hecho.
Condiciones para que se de esta
responsabilidad.
 2. En el ejercicio de sus funciones.
 “…Deben distinguirse los actos cumplidos en el
ejercicio de la función, de aquéllos ejecutados con
ocasión de o durante el servicio, pero que son
extraños al mismo. …En el primer caso puede
comprometer además la responsabilidad indirecta del
Estado; no así en el segundo…”
(Bustamante Alsina, Teoría General, 9ª Ed., pág. 491)

“…Interesa distinguir entre los actos ilicitos que el
funcionario realiza en cumplimiento de sus funciones y
los cometidos con motivo o durante el servicio, pero
que son extranos a el. En el primer caso, responde
como funcionario publico; en el segundo, como simple
particular…” (Guillermo A. Borda, Tratado de Derecho Civil Argentino, Obligaciones II, 2ª Ed., pág. 453)
Condiciones para que se de esta
responsabilidad.
 3.Cumplimiento irregular de las obligaciones legales.

La función debe estar reglada o reglamentada, de lo
contrario no podría hablarse de incumplimiento irregular de
las obligaciones que le son impuestas (Bustamante, Teoría General, 9ª Ed., pág.
491)

“Es de destacar que nuestra ley habla de ‘irregular
cumplimiento’ diferenciándose así de la ley alemana, que
exigía la violación de las obligaciones del cargo. Por ello
se afirma que no es necesario que exista una concreta
violación de una ley, sino que basta un acto u omisión del
funcionario que constituya el cumplimiento irregular de
una obligación legal…” (Bustamante, Teoría General, 9ª Ed., pág. 491)
Condiciones para que se de esta
responsabilidad.
 4.Culpa del funcionario.

El hecho dañoso que consista en el cumplimiento
irregular de las obligaciones legales debe haber sido
cometido con culpa del funcionario, pues de lo
contrario no existiría cuasidelito, y aquél no sería
responsable.

No se requiere que haya dolo del funcionario, basta
que haya culpa (negligencia, imprudencia, impericia)
Legitimación Pasiva
 “Tienen derecho a reclamar indemnización de
daños y perjuicios contra el funcionario público
todos los que hubiesen sufrido un daño por la
comisión u omisión de un acto de éste, en las
condiciones que determinan su responsabilidad.
En este sentido puede decirse que están
legitimados pasivamente todos los administrados
que en tales circunstancias experimenten un daño,
ya sea patrimonial, ya sea un agravio moral…”
(Bustamante, Teoría General, 9ª Ed, pág. 494)
Coordinación de las Responsabilidades
del Funcionario y del Estado
 Cuando un funcionario público comete un daño en el ejercicio de sus
funciones, pueden surgir distintas responsabilidades:

1º.) Funcionario que actúa regularmente: si ello causa un daño,
sólo el Estado es responsable.

2º.) Funcionario actúa irregularmente, pero fuera del ejercicio
objetivo de la función: en tal caso, al no ejercer la función, no actúa
como órgano del Estado y sólo el funcionario será responsable.

3º.) Funcionario actúa irregularmente y dentro del ejercicio
objetivo de su función: en este caso, el funcionario es responsable
personalmente y el Estado (o la Municipalidad) lo es
subsidiariamente.
Responsabilidad Penal
 Hechos punibles contra el patrimonio en general
Artículo 192.- Lesión de confianza
1º El que en base a una ley, a una resolución
administrativa o a un contrato, haya asumido la
responsabilidad de proteger un interés patrimonial
relevante para un tercero y causara o no evitara,
dentro del ámbito de protección que le fue confiado, un
perjuicio patrimonial, será castigado con pena
privativa de libertad de hasta cinco años o con multa.
2º En los casos especialmente graves la pena privativa
de libertad podrá ser aumentada hasta diez años. No
se aplicará el párrafo anterior cuando el hecho se
refiera a un valor menor de diez jornales
Responsabilidad Administrativa
CARTA ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL
DEL PARAGUAY
Artículo 17.- Cesantía: El Presidente y los
Directores cesarán en sus cargos por:
c) Por el mal desempeño en sus funciones,
previo acuerdo del Senado; y,
d) Por comisión de delitos comunes.
Responsabilidad Administrativa
Ley Nº1.626 “De la Función Pública”
 Art. 17.- El acto jurídico por el que se dispuso el
ingreso a la función pública en trasgresión a la
presente ley o sus reglamentos será nulo, cualquiera
sea el tiempo transcurrido. Los actos del afectado
serán anulables, sin perjuicio de la responsabilidad
civil, penal o administrativa que pudiera corresponder
a los responsables del nombramiento.
La
responsabilidad civil de los funcionarios,
contratados y auxiliares, será siempre personal y
anterior a la del Estado, que responderá
subsidiariamente.”
Escisión legal
Estado – Banco Central del Paraguay
Constituyen dos personas jurídicas distintas, independientes, autónomas, con patrimonio
propio.
Art.91.- Son personas jurídicas:
a) el Estado;
(…) d) los entes autárquicos, autónomos y los de economía mixta
y
demás entes de Derecho Público, que, conforme con la respectiva
legislación,
sean capaces de adquirir bienes y obligarse; (art. 1° Ley 388/94)
Carta Orgánica del Banco Central del Paraguay
Artículo 1º.- Naturaleza Jurídica: El Banco Central del
Paraguay es una persona jurídica de derecho público, con carácter de
organismo técnico y con autarquía administrativa y patrimonial y autonomía
normativa en los límites de la Constitución Nacional y las leyes.
Escisión legal
Estado – Banco Central del Paraguay
Carta Orgánica – Banco Central del Paraguay
Artículo 120.- Patrimonio del Banco Central del Paraguay: El patrimonio del
Banco Central del Paraguay se considera jurídicamente separado de los
bienes del Estado.
Artículo 108.- Capital, Reservas y Resultados: El capital del Banco Central
del Paraguay estará constituido por el equivalente en moneda nacional de los
Derechos Especiales de Giro (DEG) del Fondo Monetario Internacional por el
monto de capital y reservas que resultare a la fecha de la vigencia de la
presente ley. El capital podrá incrementarse por resolución del Directorio,
mediante capitalización de reservas e igualmente mediante aportes del
Estado, previa autorización del Poder Ejecutivo.
Responsabilidad Administrativa
Ley de la Función Pública
Art. 17 de la Ley de la función pública: La responsabilidad civil de los
funcionarios, contratados y auxiliares, será siempre personal y anterior
a la del Estado, que responderá subsidiariamente.
Art. 72: Si el funcionario ocasionase un perjuicio al Estado, este tendrá acción
contra los bienes del mismo para el resarcimiento correspondiente.
Estatuto del Personal (BCP)
Art. 83: El funcionario será personalmente responsable de las transgresiones,
delitos o faltas que cometiere en el ejercicio de sus funciones.
La responsabilidad podrá ser civil, por daños causados a los particulares o a
la Institución; penal, por delitos calificados como tales en el Código Penal; y
administrativa.
Evaluacion de los criterios de
Administracion de Reservas
 Comite Ejecutivo de Operaciones Monetarias
y Administracion de Reservas (CEOMA)
Criterios de inversión –
Resolución BCP
Dada la naturaleza y el propósito de las Reservas Internacionales, los objetivos fundamentales
de la administración son, en orden de preferencia (Resolución 12 del 6/04/10 “Normas para la
administración de Activos Externos del BCP”):
1° La seguridad y preservación del capital
- Evitar potenciales embargos (instrumentos que garanticen la inmunidad
soberana del BCP)
Artículo 121 (Carta Orgánica BCP).- Inembargabilidad de la Reserva
Monetaria y del Encaje Legal: La reserva monetaria y los encajes legales son
inembargables.
2° La liquidez
3° La Rentabilidad
Los criterios están enunciados en orden de prelación o preferencia
MUCHAS GRACIAS