A hivatali korrupció visszaszorítása

Download Report

Transcript A hivatali korrupció visszaszorítása

A korrupcióról,
a korrupció elleni küzdelemről,
a korrupciós kockázatok felméréséről
dr. Sántha György,
osztályvezető, számvevő főtanácsos
ÁSZ, Elvi-fejlesztési Osztály
Balatonföldvár
2010. május 20.
Korrupciós étlap (előadásvázlat)
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
A korrupció fogalmáról
A korrupcióval szembeni fellépésről
A magyarországi korrupcióról
Korrupciós kihívások
A korrupció elleni küzdelemről
A korrupciós kockázatok felméréséről
(6,- $)
(5,- $)
(11,- $)
(1,- $)
(4,- $)
(5,- $)
Σ: 32,- $
I. A korrupció fogalmáról (1)
 Egyértelműen nem definiálható, nincs általánosan elfogadott
definíció; rendkívül bonyolult, erősen strukturált, összetett
társadalmi jelenség. Határai kultúráról-kultúrára, korszakrólkorszakra változnak, így maga a fogalom is folyamatosan
módosul.
 Meghatározható normatív, szociológiai és közgazdasági
megközelítésben.
 Kriminális korrupció fogalom: hivatali visszaélés (225.§),
vesztegetés (250.§) és a befolyással üzérkedés (256.§) a
Büntető Törvénykönyvben foglalt tényállásai (Btk. XV. Fejezet,
IV, VII-VIII. cím).
 A korrupció jogon túli jelentésének síkjait a nepotizmus, az
érdekkijárás, a szürkegazdaság, a paraszolvencia, újabban
pedig a rossz privatizációs gyakorlatok, a kapcsolati tőke, vagy
kapcsolati háló intézményei írják le.
I. A korrupció fogalmáról (2)
 „A korrupció a közérdekre káros hatással bíró és a pártatlan
döntéshozatal befolyásolásának olyan szélsőséges esete, mely
aláássa a polgárok demokráciába vetett bizalmát, gyengíti a
jogállamiságot, akadályozza és gátolja a gazdasági, társadalmi
fejlődést, a stabilitást és a fenntartható fejlődést.”
ET Miniszteri Bizottságának 1997/24. sz. határozata: „a korrupció elleni küzdelem 20 irányelve”
 „A korrupció privát előnyszerzés céljából tanúsított, előzetesen
definiált jogi vagy etikai szabályokba ütköző olyan magatartás,
melynek során személy vagy személyek:
 a rájuk ruházott közhatalommal élnek vissza,
 avagy a közintézmények működésével kapcsolatos
rendellenességeket okoznak,
 vagy közpénzek felhasználásával kapcsolatosan tanúsítanak
olyan magatartást,
hogy ezáltal társadalmilag és/vagy jogilag tiltott kedvezmények
keletkeznek.”
Antikorrupciós Koordinációs Testület – Korrupció elleni Stratégia, 2008
I. A korrupció fogalmáról (3)
Elméleti modell: lehetséges korrupciós helyzetek az egyes társadalmi
alrendszerek találkozásánál
K
K
K
K
K
K
K
Politikum
K
K
K
K
K
K
K
K
K
K
K
K
K
K
K
K
Közszféra
K
K
K
K
K
K
K
K
K
K
K
K
K
K
K
K
K
K
K
K
K
Más szféra
K
Gazdaság
K
K
K
K
K
K
K
K
K
„K” =lehetséges korrupciós helyzetek
Magyar társadalom
I. A korrupció fogalmáról (4)
Hivatali korrupció
 Tünetek (ld.: MKI 2007-es HÖNK korrupciós tanulmány):


A magyar köztisztviselő kb. havonta találkozik a korrupcióval (u.a.:
nincs jkv.),
Formái: ajándékok, „barter” (orvos, autó, egyetem), „egymás javára
ügyintézés”;
 Okok:






A társadalmi szereplők felkészületlensége (tájékozottsági,
értékrendbeli problémák),
A folyamatok átláthatatlansága (bürokrácia, felelősök tisztázatlansága),
A közszférában foglalkoztatottak kellő anyagi megbecsültségének
hiánya,
A szabályozó rendszerek tökéletlensége (pl. túlzott diszkrecionális
jogkörök),
Nem jól működő ellenőrzési rendszerek,
A korrupció kifizetődő volta (a lebukás alacsony esélye);
I. A korrupció fogalmáról (5)
Politikai korrupció
Tünetek és okok egyszerre:

A pártok finanszírozása (a működés finanszírozása),

Politikai kampányok finanszírozása (programok
finanszírozása),

A képviselők díjazása,

Képviselői mentelmi jogok,

Lobbizás;
I. A korrupció fogalmáról (6)
Gazdasági korrupció
 Ernst & Young 2006. évi kutatás:
 Magyarországon a vállalatok 20%-a rendelkezik korrupció ellenes
belső szabályozással (szemben a nyugat-európai 70%-kal).
 Pricewaterhouse Coopers „Globális Gazdasági Bűnözés”
felmérés (2007, 2009):
 2007-ben a hazai vállalatok közel kétharmada (62%-a) vált súlyos
gazdasági bűncselekmény áldozatává.
 A leggyakoribb visszaélésfajták: a lopás és hűtlen kezelés (a
vállalatok 48%-ánál), valamint a szellemi tulajdonnal kapcsolatos
bűncselekmények (26%), illetve a korrupció és megvesztegetés
(17%) voltak.
II. A korrupcióval szembeni fellépésről (1)
 USA, Watergate-ügy: törvény a külföldön történő korrupciós
gyakorlatról (1977, Foreign Corrupt Practices Act); büntetendővé
nyilvánította az üzleti tranzakciók sikere érdekében a külföldi állam
gazdasági ügyekben döntéshozatalra illetékes köztisztviselőjének a
megvesztegetését.
 Elsőként a korrupció nemzetközi kereskedelemben játszott szerepét
kívánták visszaszorítani, így logikus volt az OECD keretein belüli
együttműködés (1997-es egyezmény, ld.: 2000. évi XXXVII. tv.).
 Később született az EU-tagállamok tisztviselőit érintő korrupció
elleni küzdelemről szóló egyezmény (1997-ben kelt, ld.: 2005. évi
CXV. tv.).
 Európa Tanács korrupcióról szóló Polgári Jogi és Büntetőjogi
Egyezménye (mindkettő 1999-ben kelt, ld.: 2002. évi XLIX. tv. és
2004. évi L. tv).
 Legutóbb született 2003-ban Meridában az ENSZ Korrupció Elleni
Egyezménye (2005. évi CXXXIV. tv.).
II. A korrupcióval szembeni fellépésről (2)
 EU országjelentései (1999 - 2003): rendre kitért a
tagjelölt államok korrupciós jellemzőire.
A 10-ek között hazánkat a középmezőnybe sorolták, ahol
a korrupció „folyamatos probléma és aggasztó jelenség,”
ellentétben azokkal az országokkal, amelyekben a
korrupció „komoly aggodalomra okot adó” jelenség.
 A korrupcióellenes kormányzati elképzelések
programszerűen az EU integrációs folyamattal
egyidejűleg jelentek meg – első alkalommal a
korrupcióval szembeni kormányzati stratégiáról szóló
1023/2001. (III. 14.) Korm. határozatban.
II. A korrupcióval szembeni fellépésről (3)
 A 2002-es országgyűlési választásokat követően a
Miniszterelnöki Hivatalon belül – politikai államtitkár
irányítása alatt – önálló szervezeti keretek között jelentek
meg a korrupcióellenes feladatok.
 1011/2004. (II. 26.) Korm. határozat a Tanácsadó Testület a
Korrupciómentes Közéletért (TTKK) felállításáról.
 1037/2007. (VI. 18.) Korm. határozat a korrupció elleni
küzdelemmel kapcsolatos feladatokról – az Antikorrupciós
Koordinációs Testület felállítása (AKT).
 Új Rend Program (1074/2007. (X. 1.) Korm. határozat)
 Közérdekvédelmi Hivatal felállításának kezdeményezése
(2009. tavasz, ősz, tél…)
II. A korrupcióval szembeni fellépésről (4)
A korrupció érzékelése, mérési módszerek és problémák:
 A mérést végzőknek egzakt korrupció-fogalommal kellene
dolgozniuk (eltérő fogalomhasználat).
 Rejtett társadalmi jelenség, az érintettek érdekei azt kívánják,
hogy a korrupciós ügyletek titokban maradjanak (erős
látencia).
 Mennél kiterjedtebb kutatások folynak e területen, annál több
ügy kerül felszínre, mely által az ország korábbi kedvező
megítélése akár jelentősen is romolhat. Ez
elbizonytalaníthatja a döntéshozókat (a korrupció elleni
küzdelem paradoxonja).
 Esetenként jelentős lehet a válaszadók torzítása is: a
megkérdezettek saját környezetükben alacsony korrupciós
fertőzöttségről számolnak be. A médiák olyan ügyeket is
korrupcióként állít be, amelyek eredetileg nem tartoznak ebbe
a fogalmi körbe (a korrupció „démonizálása”).
II. A korrupcióval szembeni fellépésről (5)
A korrupciós szint megítéléséhez több módszer alkalmazható:

A hatóságok tudomására jutott korrupciós ügyek vizsgálata
(igazságügyi statisztika):
 ERÜBS: az elmúlt tíz év átlagában a Btk.-ban
szankcionált korrupciós bűncselekmények évenkénti
száma kb. 700; valamivel több, mint az évenként
regisztrált összes bűncselekmény egy ezreléke.

A válaszadásra kijelöltek véleményének megkérdezése
(percepciók mérése): Transparency International, Freedom
House, Gallup Intézet, stb.;

A válaszadásra kijelöltek esetleges konkrét ügyekre
vonatkozó beszámolóinak vizsgálata mélyinterjúk során
(tapasztalatok mérése);

Sajtóelemzések, korrupciós szakirodalom feldolgozása (pl. „K”
Monitor).
III. A magyarországi korrupcióról (1)
A Transparency International 1995. óta 1-től
10-ig terjedő skálán meghatározott korrupciós
index. Az elmúlt tíz évben 4,9 és 5,5 határértékek közötti pontszámok arra utaltak, hogy
Magyarország korrupciós megítélése
jelentősen nem változott.
 2007-ben Magyarország 5,3 pontos érték: 180 ország között a
39. hely. A keleti blokkból csak Észtország és Szlovénia előzött
meg. Jelentősen elmarad a nyugat-európai országok átlagától
(7-9 pont), amely jelzi, hogy a korrupció továbbra is komoly,
kezelendő probléma Magyarországon.
 2009-ben 5,1 pont: 180 ország között a 46. hely. A versengő
kelet-európai országok jelentős javulást mutattak (pl.
Lengyelország, Csehország, Szlovákia és Horvátország).
III. A magyarországi korrupcióról (2)
III. A magyarországi korrupcióról (3)
III. A magyarországi korrupcióról (4)
III. A magyarországi korrupcióról (5)
Ön szerint ma Magyarországon a gazdasági
vállalkozások működését mennyire akadályozzák a
következő tényezők? II.
(átlagpontok egy 0-100 fokú skálán*)
73
a bü rokrácia
a törv ény ek, szabály ozások állandó
v áltozása
71
az adótörv ény ek
65
a törv ény ek értelm ezésének sokfélesége
64
63
általában a korru pció
60
a politikai instabilitás
a v esztegetés kü lönböző form ái
57
a m u nkaü gy i szabály zások
56
55
a kenőpénz kérése/elfogadása
0
*Minél magasabb az átlagpont, annál inkább nehezítik az állítások a cégek működését
100
III. A magyarországi korrupcióról (6)
Ön szerint milyen mértékű a következő
területeken a korrupció? II.
(átlagpontok egy 0-100 fokú skálán*)
80
állam i beru h ázások
73
közbeszerzések
term ékek és szolgáltatások m egszerzése a
korm ány tól
70
önkorm ány zati engedély ek m egszerzése
53
ü zleti engedély ek beszerzése
53
körny ezetv édelm i szabály zások
teljesítése
50
48
egészségü gy i szabály zások teljesítése
46
bíróságok, peres ü gy ek
41
m u nkabiztonsági szabály zások teljesítése
39
áru k v ám olása
0
*Minél magasabb az átlagpont, annál inkább nagyobb mértékű az adott területen a korrupció
100
III. A magyarországi korrupcióról (7)
III. A magyarországi korrupcióról (8)
III. A magyarországi korrupcióról (9)
III. A magyarországi korrupcióról (10)
III. A magyarországi korrupcióról (11)
IV. Antikorrupciós kihívások (1)
 Külső nyomás
Transparency Working Group – TWG,
EU (ld. Románia és Bulgária esete),
OECD ajánlások,
az Európa Tanács Korrupció Elleni Államok Csoportjának
(GRECO) ajánlásai,
 Fokozódó ENSZ együttműködés,
 Egyéb nemzetközi szervezetek (TI, Gallup, stb.),
 Fokozódó verseny (SK, CZ, HR, PL, RO, BG, stb.);




 Belső nyomás
 Politikai pártok,
 médiák (ld.: oknyomozó újságírás),
 Civil szervezetek, egyéb társadalmi szereplők;
V. A korrupció elleni küzdelemről (1)
A korrupció elleni küzdelem fejlődéstana/„életciklusa”:
1. szakasz:
A korrupciós problémák figyelmen kívül hagyása / tagadása
2. szakasz:
Tudatosulás / „figyelemfelhívás”:
- külső tényezők folytán
- belső események hatására
3. szakasz:
Keményvonalas megközelítés:
- (büntető) törvényalkotás, jogalkotás
- elfojtás: kivizsgálás / büntetés
4. szakasz:
A kizárólagosan alkalmazott elfojtás korlátainak felismerése
5. szakasz:
Megelőzés, integritás-központú megközelítésben:
- „kemény” ellenőrző intézkedések (belső ellenőrzések,
biztonsági intézkedések, stb.)
- „puha” ellenőrző intézkedések (kultúra, vezetők hozzáállása)
6. szakasz:
Kiegyensúlyozott megközelítés:
- a megelőzés / elfojtás kiegyensúlyozott aránya
V. A korrupció elleni küzdelemről (2)
A 1037/2007. (VI. 18.) Korm. határozat elemei:
 Stratégia és cselekvési program
megalkotásának előírása (IRM miniszter),
 Egy szakmai grémium feladatokhoz rendelése,
az Antikorrupciós Koordinációs Testület
felállítása:
 Kormányoldal (IRM, MeH, NFGM, ÖM, PM, EüM )
 Nem kormányzati állami szervek (ÁSZ, OBH, LÜ,
OITH, GVH, KBT)
 Civil/szakmai delegáltak
V. A korrupció elleni küzdelemről (3)
A korrupcióba
belenyugodni
Kampányszerű
korrupció elleni
fellépés
A korrupcióval
szembeszállni
Folyamatos
korrupció elleni
küzdelem
Tüneti kezelés
Átfogó terápia
Jogszabályközpontú
megközelítés
Totális stratégia
Integritásközpontú
megközelítés
Koncentrált
stratégia
Kormányzati
stratégia
Nemzeti stratégia
Értéksemlegesség
Értékválasztás
Túlzott eredményközpontúság
Jogállamiság
V. A korrupció elleni küzdelemről (4)
A korrupciós okok fokozatos
felszámolása
Á1
Korrupciós helyzetek megelőzése
Átfogó
célok
Specifikus
célok
Szabályozásbeli problémák
kezelése
S1
S1
Kockázatelemezés
S2
Ellenőrzésbeli
problémák
kezelése
S3
Átláthatósági
problémák
kezelése
S4
A korrupciós jelenségek kezelése
Következetes jogalkalmazás
Á2
Gondolkodásbeli problémák
kezelése
S5
Anyagi kiszolgáltatottság
csökkentése
S6
Jelzőrendszer
fejlesztése
S7
S1P1. Szabályozás hiányából adódó problémák kezelése
S1P2. Túlszabályozással összefüggő korrupciót kiváltó tényezők kezelése
S1P3. Hibás szabályozással összefüggő korrupciós tényezők kezelése
S3
Programok
S4
S5
S2P1. Kockázatelemzési módszerek kidolgozása, e metódusok gyakorlati bevezetése és terjesztése
S2P2. Korrupciós szempontból kritikus pontok azonosítása (kockázati térképek), rendszeres kockázatelemzés
S3P1. Ellenőrzési rendszerek antikorrupciós szempontú felmérése
S3P2. Ellenőrzések ütemezésének (ellenőrzési tervek) összehangolása
S4P1. Jogalkotás nyilvánossága
S4P2. Közvagyont érintő döntések nyilvánossága
S4P3. Támogatások nyilvánossága
S4P4 Pártfinanszírozás nyilvánossága
S4P5. Hatósági engedélyezési eljárások nyilvános.
S4P6. Közfeladatot ellátók elszámoltathatósága
S4P7. Közpénzügyi ellenőrzések nyilvánossága
S4P8 Bírósági határozatok nyilvánossága
S8
S8P1. Nyomozó szervek megerősítése
S8P2. Kiemelt korrupciós nyomozó szerv lehetőségének
megvizsgálása
S8P3. Eljáró szervek együttműködésének fejlesztése
S8P4. Etikai normasértések eljárási következményeinek
meghatározása
S5P1. Felvilágosítás
S5P2. Képzések
S5P3. Példamutatás, integritás követelményeinek érvényesítése
S9
S6
Prioritások
Szankciórendszer
tökéletesítése
S9
S7P1. Önkéntes bejelentés feltételeinek
megteremtése, a bejelentők védelme
S7P2. Feladataikat jogszabály alapján végző
szervek megerősítése
S7P3. Mérési módszerek fejlesztése
S7P4. Statisztikai, illetve egyéb nyilvántartó
rendszerek fejlesztése
S7P5. Tematikus kutatások
S7
S2
Megindított
eljárások
feltételeinek
megteremtése S8
S6P1. A bérek értékkövetésének bevezetése a közszférában
S6P2. Felelősség és kockázatok arányában differenciált bérezés
S9P1. Komplex szankciórendszer alkalmazása
S9P2. Etikai normasértések szankcióbeli
következményeinek meghatározása
S9P2. Komplex szankció-alkalmazók kapacitásainak
megerősítése
Pr1
A párt- és kampányfinanszírozás átláthatóbbá tétele
Pr2
A közbeszerzési folyamatok átláthatóbbá tétele
Pr3
A fejlesztési támogatások tiszta és átlátható felhasználása
Pr4
A korrupció visszaszorítása a hatósági engedélyezési eljárás során
VI. A korrupciós kockázatok felméréséről (1)
Intézményi
kockázatterületek
Személyeket érintő
kockázatok
Pénzbeszedés
Tökéletlen könyvelési, belső
kontroll rendszerek
Tevékenység-összeütközések,
összeférhetetlenség
Szerződéskötés
Új szervezet
Szervezeten belüli kulcspozíció
Kifizetés
Független szervezetek
Alacsony jövedelem
Juttatás, engedélyezés
Bürokrácia
Alacsony képzettségi, szakmai
kompetenciák
Vizsgálat, intézkedés
foganatosítása
Kiszolgáltatottság
Rossz karrier kilátások
Állami információk
Az üzleti és a közszféra
határán történő működés
Alacsony státusz,
megbecsültség hiánya
Állami pénz
Tökéletlen szabályozás
Alacsony etikai színvonal
Állami javak
Tisztázatlan, irreális célok,
teljesítmény-indikátorok
Személyes takargatni valók
(titkok)
Kockázatos
tevékenységterületek
Pazarló életstílus, adósságok,
függőség
Személyes (családi) biztonságot
érő fenyegetések
VI. A korrupciós kockázatok felméréséről (2)
Tervezett ÁSZ-projekt: „Korrupciós kockázatok feltérképezése”
Projektütem
Mérföldkő
A mérföldkő tartalma
1. ütem
Előkészítés
Holland szakértőktől megismert kockázatelemzési módszerek
„konfigurálása”, adatlapok, elektronikus űrlapok és munkafelületek
elkészítése, adatgyűjtésben közreműködők felkészítése;
2. ütem
Adatfelvétel
Alapvetően önértékelés formájában, jelszavasan védett webes
felületen kitöltött űrlapok rendszerbe töltése, helyszíni interjúk.
3. ütem
Adatfeldolgozás
Adatok összegzése, tisztítása, tudományos igényű kutató-elemző
munka, publikálható/nyilvánosságra hozható formák kidolgozása
(„korrupciós kockázati térkép”);
4. ütem
Publikáció
Sajtótájékoztatók, fórumok és konferenciák szervezése, az
elkészült „korrupciós kockázati térkép” hozzáférésének biztosítása
5. ütem
Módszertankészítés
A felmérés tapasztalatainak módszertani leképezése, magyar
viszonyokra specializált módszertani dokumentáció elkészítése;
6. ütem
Képzés
Az elkészült módszertan felhasználásával specializált tananyag
előállítása, trénerképzés, képzési programok megszervezése;
7. ütem
Változtatási
javaslat
A projekt során szerzett tapasztalatok összegzése, kodifikált
formában is megfogalmazott javaslattétel (szabályozás).
V. Főbb projekt jellemzők
 Cím:
„Korrupciós kockázatok feltérképezése”
 Projektfelelős:
 Futamidő:
ÁSZ módszertani főtitkárhelyettes
2009. 12.01.-2011.10.31. (23 hónap)
 Költségvetés:
286,5 millió Ft (100% vissza n. t.)
 Célcsoport:
 Közvetlen:
13.600 költségvetési szerv
ebből 6500 éves beszámolóra kötelezett
ebből 3500 releváns mérési szempontból
 Közvetett:
igazgatási szervek állománya, intézményvezetők, ellenőrzési szakemberek, szakmai
és laikus közvélemény
Köszönjük a
figyelmet!
[email protected]