Transcript José Luis Guasch, Senior Regional Advisor in the Latin

Banco Mundial
INFRAESTRUCTURA Y PPPs EN AMERICA
LATINA Y CARIBE:
PROBLEMATICA Y SOLUCIONES
Jose Luis Guasch
Senior Adviser, Banco Mundial
Ex Jefe del Equipo de Expertos en PPP del Banco Mundial
y
Profesor de la Universidad de California, San Diego
[email protected]
Mayo, 2011
ALIDE FORO, Asuncion, Paraguay
1
Vision Apasionada
 Mision: Lograr los servicios de infraestructura y
relacionados necesarios para acompanar el alto
crecimiento economico que America Latina y Caribe
necesita y para lograr incrementar la calidad de vida y
la reduccion de la pobreza
 Objectivos: Mejorar el desempeno del Sector:
Cobertura, Calidad de los Servicios, Eficiencia en la
operacion de los servicios
Perspectivas en America latina y Caribe
 Las necesidades en infraestructura en America Latina y Caribe
son dramaticas. Todos los indicadores muestran unos niveles muy
deficientes
 Cobertura, calidad de servicio, confiabilidad, etc son altamente
deficientes.
 Tambien los costos logisticos clave para un mejor desempeno en
comercio exterior, motor de crecimiento en America Latina y
Caribe, son excesivamente altos, mas de 25% valor producto,
cuando en la OECD estan sobre 8%, y las mermas superan 30%,
etc .
 Necesidades de inversion estan en decenas de billones de US
dollares anuales
 Espacio fiscal de los paises en America Latina y Caribe limitado,
mermado la capacidad de los paises de cerrar la brecha de
infraestructura con recursos publicos
Como encuadra la infraestructura/logistica en la
estrategia de Competitividad?:
Componentes de una economía competitiva
 Acceso a mercados (externos e internos)
 Oferta Productiva/Exportable: Productos
deseables/productividad
 Logística eficiente/infraestructura
 Integración productiva de las PYMEs en la cadena de valor
y exportacion
 Servicios financieros apropiados (y trade finance)
 Instituciones efectivas
 Clima de negocios apropiado
4
Deficiente Infrastructura Contribuye a Falta de Competitividad en ALC, 2010
Sources: Guasch (2010)
Impacto en PYMEs Costos logisticos mas de 40% valor producto
45
42
40
35
12.7
30
25
18
20
15
29.4
18
6.28
7.31
11.36
10.63
18
11
10
5
6.9
0
Les s than US$ 5 M
US$ 5 M to US$ 50 M
US$ 50 M to US$ 500 M
Invento ry Management &Wareho us ing
Mo re than US$ 500 M
Trans po rt &Dis tributio n
Source: Centro Logístico de Latinoamerica, Bogota, Colombia. Benchmarking 2007: Estado de la Logística en America Latina Anexo, María Rey LogisticSummit 2008
Problematica de Puertos en ALC: Relation between Freight Rates and Connectivity, Container Shipping
Basin, 2010
1
0.9
0.8
Freight rate index
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
Connectivity Index
Source: Wilmsmeier (2008)
0.6
0.7
0.8
0.9
1
Customs Time Nicaragua
Customs Agency Services Nicaragua
Storage
Handling Losses
Transport form Distribution Center to Open Air
Market
Handling at Distribution Center
Transport From Border to Center of Distribution
Source: LCSSD Economics Unit, World Bank (2010)
Duty
Customs Time Costa Rica
Customs Agency Services Costa Rica
Transport from Distribution Center to Border
Handling at Distribution Center
Transport Farm Gate to Distribution Center
1.2
Intermediary Margin
US$/kg
Producer Profit
Farm Gate
Productores locales castigados por costos logisticos
Costos desagregados incurridos por
un pequeno exportador de fruta en
Centro America
Customs, 11%
1
Duties, 6%
0.8
Transport, 23%
0.6
Others 9%
0.4
0.2
Farm gate, 31%
0
Costos logisticos impactan a los pobres
• Costos logisticos y de transporte son de 2 a 10 veces mayores
que las tarifas de importacion de los bienes basicos.
Share of HH Budget spent on food
• Estos bienes basicos representan de
20 to 30 % de los ingresos
familiares
 Para los pobres
 representan
 Hasta el 70%
GDP per capita (log)
Source: Dessus, et al, World Bank (2008); data from household surveys .
Los costos logisticos en America Latina y Caribe
son mayores que los aranceles
Aranceles en productos alimenticios en America
Latina y Caribe, 2008
Sout h America
Costos
Logisticos
como
porcentaj
e valor
producto
Cent ral America
Caribbean
0
5
10
15
20
25
Meat
Vegetables
Dairy
Fruits
Cereals
30
Ad Valorem Rat es
Source: World Bank LCCSD Economics Unit (2010) calculations using TRAINS database, UNCTAD 20
% Growth in Trade
Mejoras en costos logisticos incrementa el
comercio en la Region
Incrementos en el Comercio en Centro America’
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Expected Increase in Trade Expected Increase in Trade Expected Increase in Trade
resulting from "Best CA
resulting from "EU-like
resulting from "EU-like
Adjacency Performance"
Adjacency Performance" Overall Trade Performance"
Border Crossings & Customs
Source: LCSSD Economics Unit, World Bank (2010)
Land Transport and Services
…y tambien mas comercio con paises fuera de la Region
Incrementos en Comercio Extra Regional de Centro America’ con mayor integracion
120,000,000
To EU27
100,000,000
53.2%
80,000,000
To EU27
To the U.S.
60,000,000
40,000,000
To the U.S.
To CA
20,000,000
To CA
Eports from Central America in 2007
Potential Exports from a Spatially-Integrated
Central America
Source: LCSSD Economics Unit, World Bank (2010)
Problematica tambien en el Sector Agua y
Saneamiento y Energia
 Falta de acceso y confiabilidad y calidad induce sobrecostos
productivos, e incidencia de pobreza
Para atacar la Problematica:
Estrategia
 La situacion ha conducido a los paises de America Latina y Caribe a tratar
de atraer inversion privada para infraestructura a traves de la modalidad
PPP.
 Estan tomando medidas para facilitar la inversion privada en
infraestructura (ampliamente hablando)
 Los paises estan estableciendo las bases para lograr una efectiva
participacion privada en infraestructura.
– Han aprobado leyes de concesiones/PPP , preparado anteproyectos .
– Han establecido un marco institucional para desarrollar programas de
PPP, etc
– Han identificado una cartera de proyectos,…
Finalmente el camino y la solucion va a ser una
combinacion de inversion publica-a traves de obra
publica- y de inversion privada a traves de la modalidad
de PPP ….
pero queda la inquietud del financiamiento respectivo en condiciones
(de mercado) que no impidan/ofusquen la viabilidad del proyecto
Inicio: Programa de Infrastructura
 Planificacion estrategica, identificacion y prioritizacion de
proyectos, y evaluacion economica induce seleccion de
modalidad de implementacion:
 Inversion Publica
– Gestion Publica
– Gestion Privada
 PPP/Concesiones (financieramente viable)
 PPPs (no financieramente viable)
 Projectos de iniciativa privada
 Hibridos
 Financiamiento y recuperacion de costos
 Program Social
Que son las PPPs?
 PPP o “Alianzas Publico Privadas” és un termino
generico para una relacion contractual de largo
plazo entre el sector publico y el privado otorgando
el derecho de la provision de un servicio publico al
sector privado a cambio de unas contraprestaciones
financieras.
 El termino PPP se usa para describir una gama
amplia de acuerdos contractuales-incluye diseno,
construccion, operacion, mantenimiento,
rehabilitacion, gerenciamiento etc.
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Principales Caracteristicas de PPP
 Contrato de larga duracion: 10 a 30 anos (requiere
financiamiento a largo plazo, dificil de conseguir)
 Propiedad de activos por parte del Gobierno (raras
excepciones)
 Recuperacion de costos por parte de los inversores a
traves de pagos de usuarios o de pagos del Gobierno
o una mezcla
 El operador privado tiene el derecho/obligacion de
prestar el serviço por la duraçion del contrato. Su
unico activo son los derechos al fujo de pagos de los
usuarios o del gobierno
 Al terminar el contrato, el servicio y los activos
vuelve al Gobierno sin compensancion (en general)
18
Tipologia de PPP: Combinaciones de las
siguientes opciones:
 Contratos de gestion o leasing (financiamiento lo hace
sector publico)
 Proyectos Brownfield:
– Construccion (ligera), Reabilitacion, Mantenimineto,
Operacion, Transferir
 Proyectos Greenfield:
– Diseno, Construccion, Operacion, Mantenimineto,
Transferência, (en general)
19
Papel de las PPP (APP)
 Las PPP son clave para el logro de esos objetivos
 Resultado final es a traves de una combinacion inteligente y
efectiva de obra publica y PPP (en Chile y otros paises exitosos,
PPP contribuyen mas del 60% de la inversion en infraestructura)
 PPPs incluso mas alla de infraestructura tradicional
En que temas/areas son PPPs
posibles?
Y donde hay grandes necesidades y
oportunidades en America Latina y Caribe
Projectos/Sectores de PPP cada vez
mas usados y posibles: Tradicionales
 Transporte (Carreteras, Puertos, Aeropuertos, Ferrocariles,
Puentes), Electricidad, Electrificaçion rural, Gás,
Telecomunicaçiones, Redes de fibra optica, redes rurales
 Água y saneamiento: plantas de tratamiento de agua, primarias y
secundarias, prestacion del servico de agua, afuentes
 Residuos Solidos: Collecta y Eliminacion
 Irrigacion
 Transporte urbano: buses y metropolitanos, trenes suburbanos
ligeros
 Vias urbanas/accesos
 Terminales logísticas
 Vivienda
 Escuelas
 Hospitales
22
Proyectos/Sectores de PPP cada vez mas
usados y posibles: No-Tradicionales
 Mejora de slums (barriadas)
 Carceles/Prisiones, instituciones correctivas
 Edificios públicos: Administracion municipal, estádios deportivos,
salas de concerto, centros culturales, parques
 Accesos a áreas comunes
 Zonas economicas especiales/zonas francas/ puertos secos
 Redes de Silos-con capacidad de frio
 Mercados/hubs
 Iluminacion pública
 Parques recreativos, instalaçiones desportivas
 Registro y cadastro de tierras
 Parques de bomberos
 Nidos/ nurseries
 Estacionamientos/Parkings
 Instalaçion de seguridad, monitoreo y gestion de camaras de
seguridad en ciudades
23
Beneficios de PPPs
 Con un buen desempeno y diseno PPP pueden inducir
altos beneficios – eficiencia, bienestar, financieros y
fiscales
– Acelerar programa de inversiones y niveles de
servicio
– Mejorar la prestacion de lo servicios publicos:
calidad y tiempos
– Aliviar presion fiscal y crear espacio fiscaladicionalidad de financiamiento
– Efecto empaquetamiento: enorme impacto en
reduccion de costos de mantenimiento, calidad del
stock y servicio
– Reduccion de costos y demoras en construccion
– Transferencia de riesgos al privado
– Mayor transparencia
 Pero no es automatico-requiere conocimiento y
compromiso y uso de mejores prácticas
En su defensa: Impacto
 Hoy dia la evidencia es abrumadora mostrando el positivo impacto
de PPP: agregada y por pais
 En incrementos de productividad, de cobertura, en la calidad del
servicio, reduccion de costos-operacion, logisticos etc
 En solucionar el problema del mantenimineto de la infraestructura
 En facilitar comercio exterior: reducciones de costos
 En costos fiscales
 En facilitar integracion dentro del pais
 En reduccion de pobreza y desigualdades
IMPACTO DE PPP
Incremento de 15% connexiones residenciales de agua, anual;
Productividad: incremento de 54% en conexiones por trabajador en
agua y 30% en distrucion de electricidad en 12 meses;
Incremento de 20% cobertura de saneamiento anual;
Incremento de 20% en agua vendida por trabajador y 32% en
electricidad por trabajador;
Incremento en 45% en cobros de electricidad;
Reduccion de perdidad de electricidad de 15% y de 20 en agua anual
e incremento de 41% en horas de servicio de agua en 12 meses.
Impacto de PPP: Cambios en Tendencias…
Númber of users (*)
Distribución de la electricidad
Transición
Post-transición
Telecomunicaciones fijas
Transición
Post-transición
Distribución del agua
Transición
Post-transición
Output (*)
Númber of employees
Númber of employees –
Sector
Labor Productivity (*)
Distributional losses
Quality of Service
Coverage (*)
Prices
?
Nota: (*) Estas variables fueron reportadas tras considerar los efectos fijos de la firma y otros fenómenos contemporáneos en la economía.
Fuente: Andres, Foster y Guasch (2004).
?
Impacto de una reduccion de 10 puntos porcentuales de
costos logisticos
Sector
Incremento de
Demanda
Incremento de
Empleo
Agro-Industria
9%
10%
Madera y
Muebles
10%
12%
Textiles
6%
8%
Pieles y Zapatos
12%
10%
Mineria
7%
2%
Pobreza: Incremento de Ingresos por Acceso a Servicios de Infraestructura: Complementaridades
Peru, 2006
% change of PC HH Income
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Pipeline water
Water +
electricity
Source: Escobal and Torero, 2004.
Page 29
Water + elect + Water + elect +
phone
phone + road
 Acceso a servicios
de infrastructura
tiene un alto
impacto en el
bienestar de los
ciudadanos y
empresarios
 Existen fuertes
complementaridad
en el acceso a
servicios de
infraestructura
Incremento en ingresos de hogares
por acceso a mercados-caminos
rurales (en $US anuales)
500
450
121.8
400
350
300
250
200
150
347.9
347.9
Annual Earnings
per capita without
roads
Annual Earnings
per capita with
roads
100
50
0
Source: ENDES-INEI
Impacto: Considerandos…
 Entonces dado su alto impacto positivo, porque las preocupaciones,
inquietudes, demoras y la no explosion de las PPP?
 En general se debe a:
– Carencia de adopcion de mejoras practicas en el diseno y
regulacion/supervision de contratos
– Deficiencias institucionales, liderazgo, compromiso, coordinacion..
– Carencias en conocimiento y diseno, capacidad
– Proyectos no atractivos o no bien disenados
– Problemas en financiamiento (largo plazo)
– Carencias en la comunicacion con los ciudadanos sobre el programa
– Carencias en medidas sociales de apoyo
– Incidencia de conflictos/renegociaciones de contratos
– Problemas en la Transparencia del proceso
- Alto protagonismo de visibles fracasos (una minoria)
 Cierto es que los beneficios hubieran podido ser mucho mayores, ya que se
hubiera podido hacer mejor: disenos y contratos no optimos, procesos subeficients, pobre supervivion, escasa competitividad etc
 Huele a gobernabilidad…
Gobernabilidad
 La solucion y el ciclo virtuoso empieza por la
Gobernabilidad del Proceso, en todas sus facetas
 Y acaba con el conocimiento y capacidades en
estructurar buenos proyectos, disenar contratos de
acuerdo a mejores practicas y fiscalizarlos/regularlos
apropiadamente, y en crear un entorno facilitador de
financiamiento
Evidencia: Fustracion
- Indicadores: numero de APP lanzados al ano, duracion del
proceso, incidencia de demoras, incidencia de conflictos, cambios
en el marco legal y regulatorio, procedimientos, estabilidad
institucional etc
- Carencia de consenso, conflictos y controversias constantes:
- Respuestas: mas de lo mismo: “finger pointing”, pasarse la
pelota: no enfrentando el problema de fondo
- Relacion Sector Privado – Sector Publico: Delicada,
Desconfianza
De ciclo vicioso a ciclo virtuosos
 Hoy dia sabemos como hacer buenos PPP y no
cometer los errores del pasado
 Y America Latina y Caribe tiene su experiencia en
este tema y algunos de los componentes necesarios
 Asi y todo America Latina y Caribe hoy dia esta
rezagado, con algunas excepciones en cuanto a tener
un programa PPP efectivo y exitoso
Como esta America Latina y Caribe?
 Ahi: como atrancado, con algunas excepciones
 Esta a un nivel sub-eficiente
 Deberia y podria estar y operar a niveles eficientes
PPP CICLO: LINEAR
1. Set PPP Policy & Strategy
Solicited
Un-solicited
2. Project
Identification/Origination
3. Analysis of Individual
Projects
Review risks as
contract evolves
4. Transaction Management
5. Contract Management,
Monitoring and Enforcement
And Impact Evaluation
•Technically feasible?
•Financially attractive for potential
private sector partners?
•Affordable for public sector?
•Value for money?
•Appropriate risk transfer?
Ensure that both public and
private partners meet terms
of contract
Marco de Financiamiento: Opciones para avanzar el
programa de PPP en terminos de condiciones del
mercado e involucramiento del sector publico y de
aceptacion de riesgos por parte del sector publico (I)
 I. Construir y operar proyecto por el sector publico
 II. Separacion de actividades: Financiar y construir el
proyecto como obra publica con la intencion de una vez
construido, atraer al sector privado a traves de: i) contrato
de gestion; ii) contrato de lease; o iii) como un PPP
brownfield
 III. Usar “pay as you build”pagos por construction a traves
de bonos del estado, asi facilitatndo la financiacion y
reduciendo requerimientos financieros para el sector
privado del PPP , CRPAOS certificados por avance de obra
(ie, detonante 10% de coste de proyecto, 20% etc)
Marco de Financiamiento: Opciones para avanzar
el programa de PPP en terminos de condiciones del
mercado e involucramiento del sector publico y de
aceptacion de riesgos por parte del sector publico(II)
 IV. PPP pero con reduccion de riesgo comercial para el operador
privado a tarves de pagos por capacidad de servicion- availability
payments
 V. Financiamiento directo a menudo a traves de Fondo o Banco
del Estado.
 VI. Facilitacion de financiamiento y mejora de credito a traves de
fondo de infraestructura y/o fondo de garantia
 VII. Tradicional PPP, con puro financiamiento privado
 Para atacar el riesgo del Gobierno cumpliendo con obligaciones
financieras por la duracion del PPP (15 a 20 anos), el Gobierno
puede considerar ofrecer garantias (directas o a traves de
multilaterales) y/o la creacion de un fondo dedicado de viabilidad
financiera-viability gap fund-para cubrir esos pagos, o un fondo de
infraestructura
Estrategia para Facilitar Financiamiento de
Proyectos PPP: Problematica Financiamiento a
largo plazo que se esta atacando a traves de
iniciativas en…
 Mercado de capitales-muchos
 Fondos de Pensiones-Peru, Chile
 Fondos de infraestructura, Peru, Colombia?
 Fondos de Garantias-Brazil
 Bonos especiales-Mexico
 Fondo de Viabilidad Financiera-Mexico
 Multilaterales y Bilaterales-la mayoria
 Banca de Desarrollo (Mexico-FONADIN and BrazilBNDES leading)
 Tasas de retorno… sorprendentemente altas!
Pero siempre bajo…
 Marco legal y regulatorio apropriado
 Institucionalidad adecuada
 Diseno de contratos a las mejores practicas
 Asignacion de riesgos optima
 Supervision y Regulacion a las mejores practicas
 Criterios de asignacion de proyectos optimos
 Apoyo financiero educado
 Transparencia en el proceso
 Adecuada competitividad
 Resolucion de conflictos, creible y eficiente
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