Transcript Oriëntatienota fiscaal vestigingsklimaat

Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1992-1993
22860
Fiscaal vestigingsklimaat
Nr. 2
NOTA
1. Inleiding
De mobiliteit van personen, kapitaal, goederen en diensten neemt nog
steeds toe. Of zoals in het Jaarverslag 1991 van De Nederlandsche Bank
wordt opgemerkt: «Waar dijken worden afgebroken, zal het water zich
naar het laagste punt begeven met als eindresultaat een vlakke water–
spiegel. Waar grenzen worden afgebroken, zullen arbeid en kapitaal
ertoe neigen het punt van de hoogste beloning en het hoogste
rendement op te zoeken».' Ondernemers zoeken en vinden een nieuw
evenwicht bij de afweging van de factoren die de vestigingsplaats
bepalen. Emotionele elementen als nationaliteit of cultuur-historische
banden leggen minder gewicht in de schaal en financieel-economische waaronder de fiscale - motieven worden belangrijker.
Ook al is het nog niet zo slecht gesteld met het algemene vestigings–
klimaat in Nederland, het is zaak de ontwikkelingen te volgen en daarop
adequaat te reageren. Wie een koppositie wil behouden, kan niet stil
blijven zitten. De komende jaren zullen daarom aanpassingen in de fisca–
liteit te zien moeten geven. Op zeer korte termijn gaat het daarbij slechts
om een enkele concrete maatregel. Voor mogelijke verdere aanpassingen
zullen in de nabije toekomst - te denken valt aan het komende jaar meer uitgewerkte voorstellen worden gepresenteerd.
Ik denk dan aan onderwerpen als:
- vervroegde of vrije afschrijving;
- het regime voor valutaresultaten;
- de reikwijdte van de moeder-dochterrichtlijn;
- de behandeling van verliezen;
- de niet-verrekenbare bronheffing op deelnemingsdividend;
- de uitvoeringspraktijk van de belastingdienst, waaronder het ruling–
beleid;
1
Jaarverslag 1991 van De Nederlandsche
Bank, p. 30
2
Vergelijk Miljoenennota 1993, blz. 37.
Ik wil hier echter niet mee volstaan. Tevens wil ik met deze nota een
voorzet geven voor de ontwikkeling van aanpassingen die in latere jaren
op dit terrein zullen moeten worden overwogen. Met deze nota wordt u
een van de bouwstenen aangereikt in het kader van de herbezinning op
het Nederlandse belastingstelsel.2
215182F
ISSN0921 7371
Sdu Uitgeverij Plantijnstraat
's Gravenhage 1992
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
3
Het nationale spaaroverschot; rapport van
de Commissie Economische Deskundigen
van de SER. publikatie nr. 11, 8 september
1992, blz. 27.
4
Ranglijst World Economic Forum IMD; the
world competitiveness report 1992;
Lausanne juni 1992.
Bij mijn afwegingen hebben de volgende overwegingen een rol
gespeeld. De kennis van de regelgeving in andere landen verbreidt zich
wijd en snel en de regels gaan al dan niet onder invloed van interna–
tionale samenwerking meer en meer op elkaar lijken. Ook dringen
concurrenten van buiten door in traditionele thuismarkten, zodat de
gevestigde ondernemers zich de vraag moeten stellen: hier blijven of
verhuizen naar een ander land? Tegelijkertijd wordt het verplaatsen van
ondernemingsactiviteiten steeds gemakkelijker.
Uiteraard zijn het niet allereerst fiscale overwegingen die een onder–
neming doen besluiten zich in een bepaald land te vestigen. Factoren als
bedrijfsklimaat, arbeidsmarkt, infrastructuur, kosten, produktiviteit,
opieidmg, leefomgeving en vestigingslokaties zijn structureel gezien
evenzeer van essentieel belang. Niet al die factoren laten zich even
gemakkelijk vertalen in rijen ondubbelzinnige cijfers in statistische
overzichten. Er worden al een aantal jaren onderzoeken verricht waarin
deze aspecten worden betrokken. In het algemeen komt ons land daarbij
niet slecht naar voren. Zo ligt in Nederland het bruto kapitaalrendement
van bedrijven boven het gemiddelde van de Europese Gemeenschap als
geheel.3 Voorts blijkt uit een recent onderzoek dat Nederland in 1992,
naar de door de desbetreffende onderzoekers gehanteerde maatstaven,
op de wereldranglijst van geïndustrialiseerde landen, als het gaat om
concurrentiekracht en aantrekkelijkheid voor investeringen, een zesde
plaats inneemt.4 Het gaat hierbij om een weging van hetgeen een land te
bieden heeft aan infrastructuur, ligging, stabiliteit, arbeidsaanbod etc. en
de kosten, zowel van arbeid en investeringen als de kosten opgeroepen
door de te betalen belasting. Wel moet worden opgemerkt dat op het
onderdeel belastingen en kosten van sociale zekerheid van deze lijst
Nederland respectievelijk de laatste (22ste) en voorlaatste plaats
inneemt. Dit onderdeel omvat onder andere criteria als belasting– en
premiedruk en het toptarief in de inkomstenbelasting.
Vooruitlopend op de inhoud van deze nota valt op te merken dat een
analyse van de fiscale structuur in Nederland het beeld oproept dat het
voor ondernemingen al met al hier niet slecht toeven is. Deze consta–
tering betekent niet dat de situatie ideaal is. Daarom bevat deze nota een
aantal concrete voorstellen (zie hoofdstuk 4), maar meer nog een analyse
van die terreinen waar de komende jaren aandacht voor zal moeten zijn
en waar geleidelijk voortgang zal moeten worden gemaakt. Daarbij is de
nadruk gelegd op de belastingen naar winst, ook ai springt bij de eerste
beschouwing van het Nederlandse belastingsysteem de internationaal
relatief hoge druk van de collectieve lasten - de hoge druk van belas–
tingen en vooral premies - direct in het oog. Dit komt onder meer tot
uitdrukking in de wig, het verschil tussen hetgeen een werknemer zijn
werkgever kost en hetgeen die werknemer ter vrije besteding in handen
krijgt. Deze nota strekt niet tot het behandelen van deze problematiek,
maar het is duidelijk dat een grote wig bij een gelijkblijvend netto
inkomen tot hoge bruto loonkosten leidt. Dit heeft minder gewenste
gevolgen, zowel bij lagere beloningsniveaus, in het bijzonder wat betreft
de zogeheten marginale wig, als bij hoge inkomens, waar de gemiddelde
druk van premies en belastingen bijdraagt aan aanzienlijke verschillen
tussen netto loon en loonkosten. De wig-problematiek bij de hoge
inkomens heeft tot gevolg dat bij voorbeeld het aantrekken van
managers en hoog gekwalificeerd personeel uit het buitenland - op basis
van een gelijkblijvend netto inkomen - tot hogere bruto loonkosten voor
de werkgever leidt. Ook kan dit leiden tot een omgekeerde beweging
vanuit Nederland. Dit effect speelt ongeacht het bestaan van eventuele
aftrekmogelijkheden, aangezien deze doorgaans in de persoonlijke sfeer
gevonden worden en niet worden teruggerekend in het salaris. Voorts
dient bedacht te worden dat het tarief van de inkomstenbelasting een
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
belangrijk onderdeel is van het fiscale ondernemingsklimaat voor kleine
zelfstandigen.
In deze nota zullen de aspecten die samenhangen met de wig niet
worden besproken. Deze aspecten moeten aan de orde komen wanneer
de discussie over de herbezinning op het Nederlandse belastingstelsel
nader op gang wordt gebracht (vergelijk Miljoenennota 1993, blz. 37).
Anderzijds gaat het hier om een veel bredere sociaal-economische
problematiek. Deze aspecten mogen niet worden onderschat. Ze kunnen
het belang van deze nota te boven gaan. Als immers zou blijken dat bij
voorbeeld de relatief zware fiscale component in de loonkosten een
belangrijke negatieve factor gaat vormen voor het aantrekken en
behouden van werkgelegenheid in ons land, dan mag niet de gedachte
opkomen dat deze component zou kunnen worden goedgemaakt of
gecompenseerd met maatregelen als de hiervoor genoemde.
Handehngen n, 1991-1992, biz. 70-4335
e.v.
Met deze nota wil ik een bijdrage leveren aan de discussie die nu
gaande is over de positie van Nederland als vestigmgsland en over
hetgeen in dat verband om verandering vraagt in de sfeer van de fisca–
liteit, met het zwaartepunt bij de belastingen naar winst. Ik laat daarbij
een verlaging van het tarief van de vennootschapsbelasting buiten
beschouwing; Nederland bevindt zich wat dat aangaat in een goede
positie, zodat thans geen discussie ter zake nodig is. Wel zullen de inter–
nationale ontwikkelingen op dit terrein nauwlettend moeten worden
gevolgd. Voor deze nota heb ik het zwaartepunt gelegd bij concrete
maatregelen die op korte termijn zijn te realiseren. Gelet op het in het
algemeen gunstige beeld van de Nederlandse fiscale structuur, stel ik
geen ingrijpende wijzigingen van het fiscale stelsel voor. Al eerder, bij de
behandeling van het wetsontwerp moeder-dochterrichtlijn,5 heb ik
benadrukt dat een aantal elementen in hun onderlinge samenhang
dienen te worden bezien. Enerzijds is er de instandhouding van de
aantrekkelijkheid van Nederland als vestigingsland. Waar wij naar mijn
mening naar moeten streven, is de instandhouding van een stabiel fiscaal
klimaat dat uitnodigt tot duurzame investeringen waarvan een belangrijke
impuls voor de werkgelegenheid en de welvaart in het algemeen uitgaat.
De fiscale begeleiding moet dan zijn gericht op het vasthouden en
aantrekken van ondernemingen die door hun aanwezigheid bijdragen aan
de werkgelegenheid op lange termijn.
Anderzijds dient er aandacht te zijn voor het op onderdelen te ruime
gebruik van de mogelijkheden die het Nederlandse fiscale stelsel biedt.
De geconstateerde problemen en aandachtspunten hangen dermate
nauw met elkaar samen dat slechts met inachtneming van die
samenhang evenwichtige oplossingen kunnen worden bereikt. Hoewel
deze elementen verschillend van aard zijn, behoeven zij niet met elkaar in
tegenspraak te zijn. Naar mijn mening passen de instandhouding van een
goed vestigingsklimaat en het verderop in deze nota beschreven
optreden tegen «fiscaal opportunisme» zelfs zeer wel bij elkaar; deze
aspecten kunnen als twee zijden van een zelfde medaille worden gezien.
Over het budgettaire kader waarbinnen deze discussie zich afspeelt,
maak ik nog enkele opmerkingen. Bij voorbaat staat vast dat de te treffen
maatregelen binnen dit kader zullen moeten passen. Toch dienen wij
daarbij in het oog te houden dat er een risico bestaat dat de belastingop–
brengst terug kan lopen als wij niet of niet adequaat onze maatregelen
treffen. Dan zouden we in de positie kunnen geraken, dat ons de finan–
ciële mogelijkheden gaan ontbreken om iets te doen.
Ik meen dat deze nota een bijdrage aan de discussie over de fiscale
concurrentiepositie van Nederland kan leveren en dat de gepresenteerde
aanpak aansluit op mijn analyse van de geschetste ontwikkelingen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
2. Nederland als vestigingsland
2.1. Achtergronden
Nederland heeft van oudsher intensieve economische betrekkingen
met het buitenland. Dit uit zich zowel in omvangrijke investeringen door
Nederlandse bedrijven in het buitenland, als in de aanwezigheid van veel
buitenlandse bedrijven in Nederland. Deze internationale oriëntatie vindt
haar weerspiegeling in een fiscaal stelsel dat erop gericht is belemme–
ringen voor het internationale economische verkeer zoveel mogelijk te
voorkomen. Daarbij is het voor de wijze waarop ondernemingen in
Nederland in de belastingheffing worden betrokken in begmsel niet
relevant of de achterliggende investeerder een inwoner of een
niet-inwoner is. Voorts leidt het door Nederland gehanteerde systeem er
bij buitenlandse activiteiten van Nederlandse investeerders toe dat de
hoogte van de belastingdruk op de buitenlandse inkomsten in begmsel
bepaald wordt door de in het andere land heersende belastingdruk. Die
laatste benadering stelt het bedrijfsleven in staat aldaar op basis van een
gelijkwaardige fiscale positie te concurreren. Het Nederlandse fiscale
stelsel wordt, zoals uit het bovenstaande blijkt, gekenmerkt door
openheid en neutraliteit met betrekking tot grensoverschrijdende investe–
ringen. Het klassieke stelsel als fundament van de winstbelasting met
daarnaast de vrijstellingsmethode als methode ter voorkoming van
dubbele belasting zijn daarvan belangrijke elementen. Een ander
belangrijk element wordt gevormd door de Nederlandse belastingver–
dragen waarin hetzelfde streven naar openheid en neutraliteit als
weerspiegeling van het Nederlandse nationale systeem is neergeslagen6.
Alles bijeen genomen kan worden geconstateerd dat op de funda–
menten van openheid en neutraliteit en hun praktische uitwerking in het
klassieke stelsel, het Nederlandse fiscale systeem met behulp van de
vrijstellingsmethode ter voorkoming van dubbele belasting en de belas–
tingverdragen in de loop der jaren in wisselende omstandigheden een
evenwichtig en solide geconstrueerd bouwwerk is geworden. Dit heeft
tot een internationale fiscale concurrentiepositie geleid die sinds vele
jaren als zeer bevredigend is ervaren. Wel moet echter worden
opgemerkt dat door zijn open karakter het Nederlandse stelsel kwetsbaar
is daar waar het grensoverschrijdende situaties betreft waarbij landen
betrokken zijn die zich als taxhavens manifesteren.
6
VergeMjk de notitie aigemeen fiscaai
verdragsbeieid. Kamerstukken ii,
1987-1988,20 365. nrs. 1-2
Meer concreet is de goede positie te danken aan de volgende factoren.
Allereerst kan worden genoemd het fiscale winstbegrip, dat door zijn
flexibiliteit de mogelijkheid biedt in hoge mate rekening te houden met
de omstandigheden van afzonderlijke gevallen.
Verder is er de in ons stelsel verankerde deelnemingsvrijstelling. Wij
hebben het aangedurfd om het concept dat ons voor ogen stond ook in
de wet neer te leggen. Andere landen passen alleen bilateraal, in
verdragsverhoudingen, een deelnemingsvrijstelling toe, terwijl zij
overigens een verrekensysteem hanteren. In internationaal opzicht kan
ons concept royaal worden genoemd. Immers, niet alleen inkomsten uit
een deelneming zijn vrijgesteld - ook in bepaalde andere landen die een
vrijstellingssysteem hanteren gebeurt dit - maar de vrijstelling geldt
tevens voor op de deelneming behaalde vermogenswinsten. De door
Nederland zo belangrijk geachte neutraliteit ten opzichte van de
herkomst van inkomsten uit een deelneming komt tot uitdrukking in het
feit dat er in principe geen onderscheid tussen binnenlandse en buiten–
landse deelnemingen wordt gemaakt.
Een zeer praktische, maar zeker niet te onderschatten factor is de
toegankelijkheid en de betrouwbaarheid van de belastingdienst. In
nagenoeg alle gevallen bestaat voor de ondernemer de mogelijkheid om
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
vooraf met de dienst overleg te plegen over de fiscale gevolgen van een
voorgenomen handelwijze en de uitkomst van dit overleg in afspraken
vast te leggen.
In het kader van een beschouwing van het Nederlandse fiscale stelsel
waarbij de nadruk ligt op de internationale context, komt aparte aandacht
toe aan het uitgebreide Nederlandse net van belastingverdragen. Dat
steekt gunstig af bij dat van andere landen. Nederland heeft thans met
meer dan 40 landen een verdrag ter voorkoming van dubbele belasting.
Dit verdragennet omvat alle landen waarmee Nederland belangrijke
economische relaties heeft zoals de geïndustrialiseerde landen en de
opkomende Zuidoostaziatische landen. Daarnaast geldt in de relatie tot
de Nederlandse Antillen en Aruba de Belastingregeling voor het
Koninkrijk, welke regeling materieel ook als een belastmgverdrag is aan
te merken.
Kwalitatief bezien kunnen de Nederlandse belastmgverdragen in vele
gevallen als gunstig worden gekenschetst ten opzichte van de verdragen
die andere landen met de Nederlandse verdragspartner hebben gesloten.
Het gunstige aspect zit met name in de lagere bronheffingen op
dividenden in deelnemingsverhoudingen, op interest en royalty's. Het
Nederlandse verdragsbeleid is er op gericht, zoals ook uit de eerder
vermelde notitie algemeen fiscaal verdragsbeleid blijkt, om de bronbe–
lasting op dividend in deelnemingsverhoudingen tot 0% terug te brengen.
Dit is voor ons land een hard punt. Dit hangt samen met de hiervoor
besproken deelnemingsvrijstelling, die erop gericht is economische
dubbele belasting te voorkomen en die meebrengt dat er in Nederland
geen ruimte is om een eventuele buitenlandse bronbelasting te verre–
kenen met Nederlandse belasting op het ontvangen dividend. Doordat in
Nederland ontvangen deelnemingsdividend overeenkomstig het
uitgangspunt van neutraliteit wordt vrijgesteld, blijkt het buitenland tot
op heden vaak bereid te zijn om de bronbelasting verder te verlagen dan
wanneer voor het ontvangen deelnemingsdividend een verrekenstelsel
zou gelden, zoals in de Angelsaksische landen gebruikelijk is. In ons
systeem komt namelijk het offer van de lagere bronheffing dat de
verdragspartner brengt ten goede aan het bedrijf dat vanuit Nederland in
het verdragsland investeert. In een verrekenstelsel kan het voordeel van
een lagere bronbelasting worden weggenomen door bijheffing in het
land waar de ontvangende onderneming is gevestigd. Het bronland zal
dan minder geneigd zijn het offer van een lagere bronheffing te brengen
omdat dit niet ten goede komt aan de buitenlandse investeerder, maar
aan de buitenlandse fiscus.
In dit verband wordt er wel voor gepleit om de reductie van de bronbe–
lasting tot 0% tot een onwrikbaar uitgangspunt te verheffen. In zo'n
benadering kan ik mij niet vinden. Het gaat hier inderdaad om een hard
punt van Nederlands verdragsbeleid, maar niet zo hard dat, wanneer
blijkt dat het niet kan worden gerealiseerd, in alle gevallen zou moeten
worden besloten tot een verdragsloze situatie. Naar mijn mening dient
een en ander te worden afgewogen in het kader van het geheel van voor–
en nadelen dat een verdrag zou kunnen bieden. Een onwrikbaar
uitgangspunt zou er toe kunnen leiden dat andere belangrijke voordelen
in de sfeer van de bronheffing op andere inkomensbestanddelen,
bescherming tegen discriminatie en een voor internationale investeringen
belangrijk stuk rechtszekerheid zouden worden prijsgegeven. Vanwege
de grote nadelen die dat voor het bedrijfsleven en de overheid zou
kunnen meebrengen, zou zo'n onwrikbaar uitgangspunt onder omstan–
digheden zelfs schadelijk kunnen zijn voor de Nederlandse belangen.
Wat de bronheffing op interest en royalty's betreft is het Nederlandse
verdragsbeleid eveneens gericht op 0%. Nederland kent dergelijke
heffingen, in tegenstelling tot vele andere landen, niet. Men zou kunnen
verwachten dat het ontbreken van bronheffingen op dergelijke inkomsten
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
op zichzelf de Nederlandse onderhandelingspositie niet sterker maakt.
Tegenover de verlaging van de bronheffing door de onderhandelings–
partner kan Nederland immers geen vergelijkbare concessie meer
aanbieden. In de praktijk blijkt evenwel dat onderhandelingspartners in
de meeste gevallen bereid zijn tot een wederkerige behandeling, dan wel
met Nederland vanwege die bijzondere positie tot een lagere bronheffing
komen dan in relatie tot landen die zelf wel bronheffingen op interest en
royalty's leggen.
Ten slotte kan er in dit verband nog op worden gewezen dat Nederland
ernaar streeft een aantal bepalingen, die door het internationaal opere–
rende bedrijfsleven zeer op prijs worden gesteld, en die een verklarend
karakter hebben, in de verdragen op te nemen. Hierbij kan worden
gedacht aan bepalingen met betrekking tot de verdeling van hoofdkan–
toorkosten, de heffing bij oplevering van bedrijfsklare projecten en de
aftrek in het buitenland van pensioenpremies betaald door uit Nederland
uitgezonden werknemers aan het Nederlandse pensioenfonds van de
onderneming waar zij bij werken.
2.2. Ontwikkelingen algemeen
Tot op wereldschaal is er enerzijds sprake van het wegvallen van
belemmeringen in het verkeer van personen, geld, goederen en diensten
tussen verschillende landen. Anderzijds ziet men een hergroepering in
nieuwe landengroepen of blokken, die opnieuw hun grenzen aangeven
ten opzichte van andere groepen van staten. Minder dan voorheen vormt
de nationaliteit een bepalende factor in de keuze van de plaats waar
mensen werken en wonen. Geldstromen vloeien her en der, zowel voor
beleggingen als voor investeringen. Nieuwe markten en nieuwe gelegen–
heden om winsten te behalen dienen zich voor ondernemers aan. Veel
van wat vanzelfsprekend leek in het beleid van de ondernemingen en van
de nationale overheden, is aan heroverweging toe. Er komt door de
grotere mobiliteit en de vervaging van de grenzen een beweging op gang
waardoor vele ondernemers - niet alleen de zeer grote en de grote - zich
afvragen wat ieder land ook op het fiscale en financiële vlak heeft te
bieden. Ik realiseer mij wel dat per ondernemer en per investering
telkens een verschillend belang aan de factor belastingen wordt gehecht.
Datgene wat ieder land kan bieden, wordt steeds meer afhankelijk van
het blok waartoe het is gaan behoren.
2.3. Ontwikkelingen in het buitenland
In het voorgaande is in zeer kort bestek en in het algemeen geschetst
welke ontwikkelingen er gaande zijn. Voor de ontwikkelingen in de ons
omringende landen wil ik daarbij wijzen op de Europese Gemeenschap,
het «blok» waartoe Nederland behoort. Door de ontwikkeling naar éèn
Europese markt met volledige vrijheid voor het verkeer van goederen,
kapitaal, personen en diensten, dringt zich de vraag op naar de invloed
van de Europese ontwikkelingen op het fiscale beleid. De genoemde
uitgangspunten zullen niet door nationale maatregelen mogen worden
doorkruist. Ook kunnen nationale economieën geschaad worden indien
zij niet op passende manier reageren op de toegenomen mobiliteit, die
uiteraard altijd gericht zal zijn op het behalen van een zo groot mogelijk
voordeel.
Het financieel-economisch beleid van de lidstaten, zal dan ook steeds
meer door het Europese niveau worden beïnvloed. Als onderdeel daarvan
zal ook de fiscaliteit hieraan niet ontkomen. Hiermee wil overigens niet
gezegd zijn dat het fiscale beleid in de toekomst hoofdzakelijk een
Europees beleid zal zijn. Wel is het zo dat tegen de achtergrond van deze
belangrijke ontwikkelingen aan de ene kant, en het subsidiariteitsbeginsel
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
aan de andere kant de Europese Gemeenschap niet de vraag zal kunnen
ontwijken naar de mate van noodzaak of wenselijkheid van een Europees
afgestemd fiscaal beleid op het terrein dat door deze nota wordt
bestreken. Deze vraag zal in de komende tijd naar ik verwacht dan ook
een belangrijke plaats innemen in het Europese overleg.
Eerst wanneer er een Europees concept bestaat van wat op Europees
niveau afgestemd zou dienen te worden en wat tot de uitsluitende
bevoegdheid van de lidstaten kan blijven behoren, is een in dit opzicht
gestructureerde ontwikkeling van het fiscale beleid in de lidstaten
mogelijk. Tot dusverre worden de fiscale maatregelen in de lidstaten
evenwel nog door andere - vaak uitsluitend op het nationale belang
gerichte - overwegingen ingegeven, hetgeen juist in een open markt tot
negatieve gevolgen kan leiden.
Van de maatregelen die inmiddels op EG-niveau zijn getroffen om
onderdelen van de belastingen in de winstsfeer op elkaar af te stemmen
noem ik hier de moeder-dochterrichtlijn. Ten gevolge van deze richtlijn
mogen de lidstaten geen dividendbelasting meer inhouden op uitgaande
deelnemingsdividenden naar andere lidstaten. Deze regeling is goed voor
de versterking van de Europese binnenmarkt en is ook gunstig voor
Nederland. Tegelijk vermindert uiteraard het belang van de gunstige
regelingen in de verdragen die Nederland met andere lidstaten op dit
terrein heeft gesloten.
Binnen de EG valt voorts de laatste jaren een trend waar te nemen dat
verschillende landen hun fiscale regime aanpassen met het doel hun
aantrekkelijkheid als vestigingsplaats voor buitenlandse ondernemingen
te vergroten. Zo bij voorbeeld België en Luxemburg die onlangs hun
regime voor de deelnemingsvrijstelling hebben uitgebreid tot vermogens–
winsten met het doel buitenlandse ondernemingen aan te trekken.
Binnen dit kader vallen ook de zeer recente plannen in Duitsland om de
vennootschapsbelasting voor Duitse dochters van buitenlandse bedrijven
te verlagen.
Er zijn echter ook in sommige landen maatregelen getroffen van een
heel ander kaliber, waarmee wij ons in essentie niet kunnen verenigen en
die ook niet passen in ons fiscaal concept. Eerder zou ik deze maatre–
gelen willen brengen onder de noemer van het creëren van «fiscale
vrijplaatsen». Men treedt daar als het ware buiten de normale fiscale
orde. Ik denk daarbij aan maatregelen die niet eens zozeer de eigen
belastingopbrengst vergroten als wel afbreuk doen aan de belastingop–
brengst van de omringende landen. Daaronder reken ik de regeling die
België voor de coördinatiecentra heeft ingevoerd.
Invoering door andere landen van op zichzelf acceptabele regelingen,
houdt niet in dat Nederland zijn aantrekkelijkheid als vestigingsland
erdoor verliest, maar wel dat de relatieve voorsprong op fiscaal gebied
die Nederland ten opzichte van het buitenland als vestigingsland voor
buitenlandse ondernemingen heeft, kleiner wordt. Tegelijk echter wordt
het internationale economische verkeer geïntensiveerd zodat, als
overigens het Nederlandse fiscale klimaat goed blijft, dergelijke maatre–
gelen niet ten nadele van ons land hoeven te werken. Het oordeel over
de invloed van de tweede soort maatregelen is minder eenvoudig te
geven. Vaak geven dergelijke maatregelen immers slechts kort durende
effecten, ook al omdat in het internationale verkeer hierop wordt gerea–
geerd door bij voorbeeld maatregelen tegen het ontgaan van belastingen
of door het onthouden van verdragsvoordelen.
2.4. Ontwikkelingen in Nederland
Zoals hiervoor is uiteengezet, heeft het Nederlandse fiscale stelsel zelf
niet zodanige wijzigingen ondergaan dat hierdoor de internationale
concurrentiepositie kan zijn verslechterd. Dat neemt niet weg dat, zeker
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
in de internationale context, een aantal probleemgebieden op fiscaal
terrein valt te onderkennen. Deze probleemgebieden verdienen voortdu–
rende aandacht om te voorkomen dat Nederland zichzelf op fiscaal
gebied, welhaast ongemerkt, uit de markt prijst. In een op de toekomst
gericht fiscaal beleid past een kritische beschouwing van het Neder–
landse fiscale stelsel. Het vinden van oplossingen voor de problemen die
zich binnen de fiscaliteit op verschillende terreinen voordoen, zal een
belangrijke rol moeten spelen bij besluitvorming op middellange en lange
termijn.
7
Raming 1992: 530 miljoen
" Report of the committee of independent
experts on company taxation (Commission
of the European Communities, March 1992)
In het algemeen zijn wat betreft de fiscaliteit probleemgebieden te
onderkennen in de loon– en inkomstenbelasting, de kapitaalsbelasting, de
vermogensbelasting en de vennootschapsbelasting. In het kader van
deze nota zal ik niet verder ingaan op de problematiek in de loon– en
inkomstenbelasting, maar het is buiten twijfel dat deze de komende jaren
veel aandacht zal vragen.
De kapitaalsbelasting vormt een drempel voor de oprichting van
nieuwe lichamen en de uitbreiding van het kapitaal van bestaande
lichamen, doordat er belasting is verschuldigd ter zake van het bijeen–
brengen van eigen vermogen. Uiteraard blijft dit probleem niet beperkt
tot buitenlandse ondernemingen, maar geldt het evenzeer voor binnen–
landse ondernemingen die een nieuw lichaam willen oprichten of het
vermogen van een bestaand lichaam willen uitbreiden. Er geldt overigens
een vrijstelling voor fusies en interne reorganisaties onder de voorwaarde
dat de deelnemende lichamen in de EG zijn gevestigd. Onder de lidstaten
van de EG bestaat een tendens tot afschaffing van de kapitaalsbelastmg
Grote landen als Duitsland en het Verenigd Koninkrijk zijn hiertoe
inmiddels overgegaan. Voor Nederland is het belang om de kapitaalsbe–
lasting nog te handhaven budgettair van aard.7
Over de problematiek in de vermogensbelasting zal dit najaar een
notitie aan de Kamer worden aangeboden. Het gaat daarbij om twee
elementen. Het ene is de fiscale positie van de directeur/grootaandeel–
houder. De belastingdruk die ontstaat door de vennootschapsbelasting
gevolgd door de inkomstenbelasting en de vermogensbelasting kan deze
groep belastingplichtigen aanleidmg geven zich in het buitenland te
vestigen. Het andere element is dat de vermogensbelasting, zeker daar
enkele ons omringende landen een dergelijke belasting niet kennen, het
moeilijker kan maken om hoog gekwalificeerde werknemers aan te
trekken.
Wat de vennootschapsbelasting betreft, zou ik willen opmerken dat wij
ons, met betrekking tot het tarief en de grondslag, ten opzichte van de
ons omringende landen in een goede middenpositie bevinden. Zoals
bekend zijn ook in het rapport van de zogenoemde Commissie Ruding8
aanbevelingen opgenomen inzake deze twee elementen. Zonder vooruit
te willen lopen op de discussie over de aanbevelingen uit dat rapport,
mag worden vastgesteld dat het in het licht van de interne markt voor de
hand ligt maatregelen te treffen die gericht zijn op het voorkomen van
dubbele belasting. Hetzelfde geldt voor het afstemmen van het beleid
inzake het gebruik van fiscale «incentives», teneinde een neerwaartse
spiraalbeweging als gevolg van een fiscale concurrentiestrijd, te
voorkomen. Op dit moment zijn er diverse landen die subsidies in het
kader van hun industriepolitiek leiden via de fiscaliteit. Een genuanceerde
houding lijkt evenwel op haar plaats waar het gaat om maatregelen in de
sfeer van de belastingsystemen zelf, als ook van de grondslagen en de
tarieven. Zonder duidelijk beeld van de betekenis van verschillen in deze
sferen, mede in relatie met andere omgevingsfactoren die van invloed
zijn op het economisch handelen, zal het niet eenvoudig zijn om hier de
grenzen voor een communautair beleid te bepalen. Een omzichtige
benadering lijkt hier voorlopig dan ook het beste uitgangspunt.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
Daarnaast blijkt dat het instrumentarium dat tot nu toe heeft bijge–
dragen tot de aantrekkelijkheid van Nederland als vestigingsland ook zijn
schaduwzijden heeft. In het licht van de toegenomen mobiliteit van
ondernemingen en de steeds groter wordende vrijheid van kapitaal–
verkeer blijkt het in bepaalde gevallen aan de ruime kant te zijn. Zelfs zo
ruim, dat in dit verband het gevoelen is ontstaan dat Nederland niet
steeds in alle gevallen het aan Nederland toekomende deel van de belas–
tingopbrengst, ook wel aangeduid als «fair share», geniet.
Ter illustratie wijs ik op het volgende. Dividenden die Nederland
binnenkomen, vallen onder de deelnemingsvrijstelling, ook ingeval zij
afkomstig zijn uit landen die bewust een regime gecreëerd hebben dat
ondernemingen in staat stelt om winsten zonder al te veel reële activi–
teiten in dat land te laten neerslaan, waarna deze winsten laag worden
belast. Dit is een voorbeeld van de algemene problematiek van de
zogenoemde vermogensallocatie, waar de mogelijkheden voor interna–
tionale concerns om geldstromen tussen de verschillende landen te
presenteren als dividend dan wel als rente in het geding zijn. Soms gaat
het om de creatie van in Nederland aftrekbare rentestromen, bij een
andere gelegenheid worden de vruchten van het aan Nederland toe te
rekenen vermogen elders als winst verantwoord.
Ook in OESO-verband wordt in het kader van de grotere internationale
mobiliteit aandacht aan de vennootschapsbelasting besteed9. Daarbij
komt ook een discussie op gang over de hierboven genoemde «fair
share» gedachte. Hoewel de discussies in OESO-verband minder
dwingend zijn dan de EG-besluitvorming, zijn zij toch zeer waardevol en
medebepalend voor de toekomstige opvattingen over de vennootschaps–
belasting. Nederland dient naar mijn mening actief aan deze discussies
mee te doen. Een keuze voor een geïsoleerde positie op een dergelijk
belangrijk terrein, zowel voor het internationale bedrijfsleven als voor de
verschillende overheden, zou onverstandig zijn.
3. Uitgangspunten voor de Nederlandse opstelling
3.1. Inleiding
De aantrekkelijkheid van Nederland als vestigingsland moet worden
gehandhaafd en zo mogelijk verbeterd. Nederland is echter niet gebaat
bij voordelen op de korte baan die op langere termijn in hun tegendeel
kunnen omslaan. De vraag rijst daarom wat de Nederlandse opstelling in
dit verband moet zijn. Bij voorbeeld fundamentele veranderingen in de
uitgangspunten van ons stelsel, of invoering van allerlei fiscale attracties
zoals deze in taxhavens voorkomen, acht ik daarbij niet gewenst.
3.2. Heroverweging van het klassieke stelsel?
9
«Taxing Profits in a Global Economy:
Domestic and International Issues» (OECD
1992).
10
Kamerstukken II 1984-1985, 18 600
hoofdstuk IX B, nr. 3, bijlage IX.
Het in Nederland geldende klassieke stelsel, waarbij de winst eerst
wordt getroffen door de vennootschapsbelasting en vervolgens bij
uitdeling door de inkomstenbelasting, staat van tijd tot tijd ter discussie.
De laatste maal dat over deze vraag aan de Kamer is gerapporteerd was
in 198410. Toen zijn de voor– en nadelen zowel van het klassieke stelsel
als van de verschillende verrekeningsstelsels diepgaand geanalyseerd.
Een belangrijke aanleiding voor het onderzoek was de ongerustheid over
de toeneming van financiering van investeringen met vreemd vermogen
en de daaruit resulterende verzwakking van de marktsector. Het
onderzoek mondde uit in de conclusie het klassieke stelsel te handhaven.
Daar waren twee belangrijke redenen voor. De ene reden was dat
afschaffing van het klassieke stelsel niet automatisch zou leiden tot meer
financiering van investeringen met eigen vermogen. De andere reden
was de discriminatie van buitenlandse investeringen en van buitenlandse
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
investeerders die eigen is aan een verrekeningsstelsel. Aan de in 1984
opgestelde nota ontleen ik de volgende passage.
«Het geheel overziende komt het voor, dat de weg van rechtstreeks bij
knelpunten aangrijpende, relatief eenvoudige maatregelen (...) die de
lasten voor het bedrijfsleven verlichten en waarbij internationale compli–
caties worden vermeden, eerder aangewezen blijft dan het moeilijk
begaanbare pad van onvermijdelijk gecompliceerde en niet optimaal
functionerende maatregelen ter verzachting van de dubbele heffing. Die
weg roept veel minder nadelige effecten op en geeft minder aanleiding
tot misbruik. Deze benadering dient ook in sterke mate de eenvoud van
wetgeving en de doorzichtigheid voor de belastingplichtigen. Zolang de
situatie bestaat dat elk land een stelsel kiest dat is afgestemd op de
nationale omstandigheden en zolang bovendien niet algemeen is
aanvaard dat een stelsel van vennootschapsbelasting ook over de
grenzen heen neutraal behoort te werken, is voor Nederland het klassieke
stelsel (...) dan ook het meest aangewezen stelsel.»
Verschillende landen hebben bewegingen gemaakt van een klassiek
stelset naar een verrekeningsstelsel. Landen als België en Denemarken
zijn echter weer teruggekeerd naar een vorm van het klassieke stelsel; in
andere landen duurt de discussie over de ongewenste effecten van
verrekeningsstelsels voort. Nooit is duidelijk geworden welk systeem,
gegeven de geschetste uitgangspunten, beter zou functioneren dan het
klassieke stelsel. De discussie over afschaffing van het klassieke stelsel
wil ik niet uit de weg gaan, maar daarbij moeten wij onze uitgangspunten
goed voor ogen houden.
Ik wil in dit verband nog verwijzen naar de discussie over het
zogenoemde «green paper» in de Verenigde Staten over mogelijke alter–
natieven voor het klassieke stelsel11. Uit die discussie blijkt dat aan al
deze alternatieven grote problemen kleven, waarbij in het bijzonder de
vraag opkomt in hoeverre eventuele verlichtingen ook aan buitenlandse
investeerders moeten worden toegekend. Zou deze vraag ontkennend
worden beantwoord dan zou de gewenste internationale neutraliteit van
het stelsel in het gedrang komen.
In zuiver binnenlandse verhoudingen zou de dubbele heffing wellicht
iets kunnen worden verzacht. Wel moet worden bedacht dat een
verzachting van de dubbele heffing in binnenlandse situaties grote
budgettaire gevolgen zal hebben, en daarom moet worden afgewogen
tegen andere, wellicht meer wenselijke aanpassingen in de fiscaliteit.
Een ander punt is de vraag of handhaving van het klassieke stelsel de
Nederlandse fiscale concurrentiepositie bemoeilijkt ten opzichte van
landen die een verrekeningsstelsel hanteren. Ik meen dat dit niet het
geval is. De zogenoemde verrekeningslanden betrachten in het algemeen
grote terughoudendheid waar het erom gaat dezelfde faciliteit aan
buitenlandse aandeelhouders toe te kennen. Verrekening staan zij alleen
toe aan binnenlandse aandeelhouders. Door de gehele of gedeeltelijke
uitsluiting van buitenlandse aandeelhouders van verrekening blijft voor
hen de dubbele druk in verrekeningslanden in stand. Gezien dit aspect is
het heel wel denkbaar dat in de praktijk voor een buitenlandse inves–
teerder het klassieke stelsel niet anders uitwerkt dan een verrekenings–
stelsel, omdat die investeerder in geen van beide gevallen verlichting van
de dubbele heffing ondervindt.
3.3. De vrijstellingsmethode
" Report of the Treasury Department on
Integration of the Individual and Corporate
Tax Systems, Washington, January 1992
In het Nederlandse fiscale systeem wordt de vrijstelling zowel gehan–
teerd als instrument ter voorkoming van internationale dubbele belasting,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
10
als ter voorkoming van economische dubbele heffing. Hoewel de
technische uitwerking van de methode in beide toepassingen verschilt,
komen de uitgangspunten en de hier te bespreken aspecten in belang–
rijke mate overeen.
De vrijstellingsmethode hangt samen met het Nederlandse streven
naar zogenoemde kapitaal-import-neutraliteit. Dit houdt in dat de hoogte
van de belastingdruk op buitenlandse inkomsten in begmsei bepaald
dient te worden door het land dat het kapitaal importeert en waar de
inkomsten uit dat kapitaal hun oorsprong hebben. Aan de Nederlandse
voorkeur voor het beginsel van de kapitaalimport-neutraliteit en de eruit
voortvloeiende vrijstellingsmethode, liggen diverse argumenten ten
grondslag. Een van die argumenten is dat de belastingdruk in het
bronland gezien kan worden als een vergoeding voor de in dat land
aanwezige fysieke, economische, sociale en juridische infrastructuur en
dat het bronland zelf de hoogte van die vergoeding kan vaststellen. Een
ander argument is de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfs–
leven. De vrijstelling stelt het Nederlandse bedrijfsleven immers in staat
om in het andere land onder dezelfde fiscale omstandigheden te werken
als het lokale bedrijfsleven aldaar. Voorts is de vrijstellingsmethode,
zeker in een vennootschapsbelasting met een proportioneel tarief,
betrekkelijk eenvoudig.
Als bezwaar kan tegen de vrijstellingsmethode worden aangevoerd dat
zij kwetsbaar is voor constructies waarin vermogensbestanddelen of
activiteiten om fiscale redenen worden verplaatst naar laag belastende
landen. De laatste jaren heeft dit bezwaar zich sterker doen voelen in
onze, door het voortschrijden van de techniek en het wegvallen van
grenzen, kleiner wordende wereld. Nederland wordt met deze proble–
matiek geconfronteerd op twee terreinen. In de eerste plaats heeft een
toenemend aantal Nederlandse belastingplichtigen gepoogd de vrijstel–
lingsmethode op naar mijn oordeel onaanvaardbare wijze te gebruiken
om winst door oneigenlijke constructies elders te laten neerslaan. In de
tweede plaats biedt de vrijstellingsmethode in combinatie met de Neder–
landse belastingverdragen ook aan inwoners van verdragspartners van
Nederland de mogelijkheid om via Nederland belasting te ontgaan,
hetgeen in verdragsonderhandelingen reeds een aantal malen tot
problemen heeft geleid.
Deze problematiek kan voor een belangrijk deel worden aangepakt
door actieve bestrijding in de uitvoeringssfeer, waarop in hoofdstuk 5
nog zal worden ingegaan. Een ander deel is binnen het wettelijk kader
(vergelijk met name de beperkte onderworpenheidseis in zowel het
Besluit voorkoming dubbele belasting 1989, als de deelnemingsvrij–
stelling) moeilijk of niet te bestrijden. Dit vergt nadere bezinning.
Het geheel overziend meen ik dat de argumenten voor de vrijstellings–
methode hun kracht niet hebben verloren. Nu het Nederlandse bedrijfs–
leven de blik in toenemende mate op het buitenland moet richten, is de
argumentatie voor de vrijstellingsmethode zelfs sterker dan ooit. Dat
deze methode mogelijkheden biedt om op onaanvaardbare wijze
belasting te ontgaan doet aan de wenselijkheid van vrijstelling als
uitgangspunt niet af. Samenvattend meen ik dan ook dat de vrijstellings–
methode als instrument ter voorkoming van dubbele belasting gehand–
haafd dient te blijven. Wel moet, om nadelige gevolgen voor de Neder–
landse belangen te voorkomen, onderzocht worden of het wenselijk is de
vrijstellingsmethode op onderdelen aan te scherpen. Daarnaast zal ik
onderzoeken of de werking van de vrijstellingsmethode op een enkel
punt nog kan worden verbeterd (zie punt 4.7.3.).
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
11
3.4. Een agressiever fiscaal beleid?
Een in theorie denkbare, zeer radicale, koersverandering zou zijn dat
Nederland zou gaan concurreren met taxhavens als Malta, Madeira en
Gibraltar. Wij zouden ons erop kunnen richten aantrekkelijk te zijn voor
ongeacht welk soort onderneming, hoe beperkt de reële aanwezigheid in
Nederland ook is.
Ik meen dat wij dergelijke gedachten weer snel moeten verlaten.
Nederland moet zich niet laten verleiden tot maatregelen waardoor het
zich gaat profileren als taxhaven. Ook in de Tweede Kamer heb ik erop
gewezen dat dit niet de juiste koers is. Dat soort maatregelen zal immers
vooral aantrekkingskracht uitoefenen op ondernemingen die uitsluitend
uit zijn op fiscaal voordeel, en waarvan het de vraag is of zij wel zouden
bijdragen aan de economische activiteit van ons land in brede zin. Zodra
zich in een ander land een gunstiger regeling voordoet dan de in ons land
geldende, zullen deze ondernemingen ons land weer verlaten ten einde
te profiteren van de nieuwe regeling daar. Nederland zou voortdurend op
het scherp van de snede moeten opereren met zijn fiscale faciliteiten om
aantrekkelijk te blijven voor dat soort buitenlandse ondernemingen. Als
wij ons op dit pad zouden begeven, belanden wij in een spiraal van
steeds nieuwe fiscale voordeeltjes en wordt de stabiliteit en interna–
tionale geloofwaardigheid van ons fiscale systeem ondermijnd. Kapitaal
dat op deze manier zijn vlucht rond de wereld maakt, is gemakkelijk
binnen te halen maar moeilijk te behouden. ledere buitenlandse actie
vergt weer prompt reactie om vertrek te voorkomen.
Met betrekking tot taxhavenachtige maatregelen merk ik verder op dat
zij omvangrijke budgettaire consequenties kunnen hebben. Die kunnen
zelfs zodanig zijn dat het desbetreffende land zich genoodzaakt ziet de
voordelen van het taxhaven regime al weer vrij spoedig in te perken.
Gewezen kan hier bij voorbeeld worden op de situatie van de Belgische
coördinatiecentra. Nadat de Belgische regering met betrekking tot dat
regime in 1991 het voordeel van de zogenoemde fictieve roerende
voorheffing had afgeschaft, stelt zij thans in de begroting voor 1993 voor
het voordeel van het regime verder te beperken door enerzijds een
aanscherping in de uitvoeringssfeer aan te brengen en anderzijds een
bijzondere heffing van coördinatiecentra in te voeren. Het moge duidelijk
zijn dat dit het vertrouwen in het overheidsoptreden schaadt. Daarnaast
zouden de budgettaire gevolgen van gefacilieerde regimes, indien een
regering vanwege bepaalde toezeggingen die specifieke voordelen niet
kan beperken, haar ertoe kunnen nopen compensatie bij andere belas–
tingplichtigen te zoeken, met alle bezwaren van dien.
Het bewandelen van deze weg kan ertoe leiden dat de goede naam die
een land bij buitenlandse investeerders heeft inzake de soliditeit en de
stabiliteit van zijn fiscale systeem in het gedrang zou komen. Een land als
Nederland met een degelijk fiscaal systeem is naar mijn mening niet
gebaat bij allerlei vluchtigheden. Taxhaven-achtige maatregelen zouden
dan tot de op het eerste gezicht wellicht paradoxale situatie kunnen
leiden dat zulke fiscale voordelen Nederland minder aantrekkelijk maken
als vestigingsland. Aangezien echter voor veel ondernemingen zekerheid
en stabiliteit in fiscaal opzicht van groot belang zijn, is deze conclusie
begrijpelijk. Bovendien is van ondernemingen in deze categorie, veeleer
dan van ondernemingen die zich laten leiden door het behalen van fiscaal
voordeel op korte termijn, een duurzame bijdrage aan de Nederlandse
economische ontwikkeling te verwachten.
Een ander aspect is de relatie met de verdragspartners. Invoering van
taxhaven-achtige maatregelen zou de reputatie van Nederland als
betrouwbare verdragspartner schaden. Bovendien is het niet denkbeeldig
dat de verdragspartners met repercussies zouden komen. Uiteindelijk zou
naar mijn overtuiging deze aanpak voor Nederland en het Nederlandse
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
12
bedrijfsleven voornamelijk nadelige gevolgen hebben.
De conclusie kan geen andere zijn dan dat Nederland zich moet richten
op die investeerders wier gedrag gekenmerkt wordt door stabiliteit en
duurzaamheid. Maatregelen voor de korte termijn passen niet in dit
concept. Die investeerders kan men niet werven met dergelijke maatre–
gelen; zij zijn niet uit op kortstondige of eenmalige «fiscale aanbie–
dingen». Bovendien zouden dezelfde verruimende maatregelen relatief
veel geld gaan kosten, dat dient te worden opgebracht door anderen,
namelijk de eigen inwoners en de al gevestigde buitenlandse inves–
teerders.
3.5. Voorlopige balans
Nederland is gediend met een benadering waaraan ten grondslag ligt
dat ons land aantrekkelijk moet blijven voor reële investeringen, waaruit
duurzame arbeidsplaatsen voortvloeien. De fiscale begeleidmg van het
Nederlandse investeringsklimaat zal er dus op gericht moeten zijn onder–
nemingen vast te houden en aan te trekken die door hun aanwezigheid in
ons land bijdragen aan de positieve ontwikkeling van de werkgelegenheid
op lange termijn. Met een dergelijk uitgangspunt kan een stabiele fiscale
begeleiding op het terrein van de vennootschapsbelasting worden
ontwikkeld. Bij dit uitgangspunt passen nog steeds het klassieke stelsel
en de vrijstellingsmethode als fundamenten van onze winstbelasting.
Verder sluit een evenwichtige benadering van de problematiek het
nemen van taxhaven-achtige maatregelen naar mijn mening uit.
Tegelijkertijd is het instrumentarium dat tot nu toe heeft bijgedragen
aan de aantrekkelijkheid van Nederland als vestigingsland in een aantal
gevallen aan de ruime kant; het biedt mogelijkheden tot oneigenlijk
gebruik. Teneinde het evenwicht te herstellen, zal op onderdelen een
bijstelling plaats dienen te vinden. Behalve aan maatregelen in de wetge–
vende sfeer denk ik aan maatregelen in de sfeer van de uitvoering om
constructies die Nederland van zijn «fair share» afhouden te bestrijden.
Bezien we zo het Nederlandse fiscale klimaat dan is de conclusie dat
we om fiscaal concurrerend te blijven een aantal maatregelen dienen te
nemen. Deze maatregelen, hoewel verschillend van aard, vertonen
onderlinge samenhang. Het gaat enerzijds om concrete, zij het beperkte,
maatregelen die de fiscale aantrekkelijkheid van Nederland kunnen
vergroten en anderzijds om beperkte aanscherpingen daar waar de
noodzaak bestaat het evenwicht te herstellen.
4. Welke fiscale maatregelen komen in aanmerking?
4.1. Inleiding
Het uitgangspunt voor maatregelen ter stimulering van de aantrekke–
lijkheid van Nederland als vestigingsland is dat deze gericht moeten zijn
op het aantrekken van reële investeringen waaruit duurzame arbeids–
plaatsen voortvloeien. In dit kader worden in deze paragraaf de volgende
onderwerpen bezien:
- fiscale stimuleringsmaatregelen voor zwakke regio's;
- fiscale faciliëring bij inbreng van goodwill en know how in
Nederland;
- vervroegde of vrije afschrijving;
- regime valutaresultaten;
- reikwijdte moeder/dochterrichtlijn;
- behandeling van verliezen;
- niet-verrekenbare bronheffing op deelnemingsdividend;
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
13
- de uitvoeringspraktijk van de belastingdienst waaronder het ruling–
beleid;
- de 35%-regeling.
4.2. Fiscale stimuleringsmaatregelen voor zwakke regio's
Specifieke fiscale maatregelen die ten doel hebben de economische
bedrijvigheid in bepaalde regio's te bevorderen kunnen van diverse aard
zijn. De meest voorkomende zijn versnelde en vrije afschrijving, tijdelijke
verlaging van het tarief van de vennootschapsbelasting en zelfs
vrijstelling van vennootschapsbelasting.
Bij de gedachte om - in navolging van een aantal andere landen - over
te gaan tot dergelijke maatregelen rijst de vraag welke gebieden als
economisch zwak zouden moeten worden aangemerkt en hoe die
gebieden zouden kunnen worden afgebakend. Immers, van groot belang
is dat er niet te veel regio's worden aangewezen omdat anders het
stimulerende effect op de zwakste groep voor een deel verloren gaat.
Daarbij zijn in Nederland de regionale verschillen relatief gering in verge–
lijking met ons omringende landen.
Primair gaat het echter om de effectiviteit van de maatregel. Fiscale
stimulering van zwakke regio's kan gunstige effecten hebben. Het
rendement van een investering in dergelijke gebieden wordt hoger,
waardoor deze gebieden in vergelijking met andere gebieden aantrekke–
lijker worden voor investeerders. Dit zal direct tot toename van het aantal
arbeidsplaatsen kunnen leiden. Door uitstralingseffecten kan bovendien
een indirecte toename van de werkgelegenheid optreden. Deze effecten
zullen de leefbaarheid van het gebied ten goede komen (terugdringing
vergrijzing platteland, verhoging voorzieningenniveau).
Ofschoon positieve gevolgen van fiscale stimuleringsmaatregelen
denkbaar zijn, verwacht ik hiervan geen echte impuls voor verbetering
van het vestigingsklimaat. Dergelijke beperkte maatregelen leiden
namelijk niet tot een fundamentele aanpak van het probleem, te weten
het achterblijven van een regio. De oorzaak van dat achterblijven schuilt
niet zozeer in het fiscale stelsel maar in andere factoren, zoals een
minder goede infrastructuur. Tijdelijke fiscale tegemoetkomingen zullen,
indien de desbetreffende regio niet tegelijkertijd vanaf de basis kan
worden ontwikkeld (bedrijfsomgevingsbeleid), slechts aantrekkingskracht
uitoefenen op ondernemingen die uit zijn op het behalen van een fiscaal
voordeel en weer vertrekken zodra zich elders een gunstiger regeling
aandient.
Ook kunnen fiscale stimuleringsmaatregelen ongewenste winstver–
schuivingen in de hand werken, terwijl tegelijkertijd als beperking geldt
dat fiscale maatregelen pas effectief zijn indien winst wordt gemaakt.
Daarnaast bestaat het risico dat de Europese Commissie kritiek zal
uitoefenen op het verlenen van regionale fiscale faciliteiten naast inves–
teringsfaciliteiten. De kans is groot dat een dergelijke cumulatie niet zal
worden gesanctioneerd, hetgeen zou kunnen betekenen dat de IPR zou
komen te vervallen. Voor de betrokken regio's zou dit per saldo nadelig
kunnen uitwerken.
Gelet op het vorenstaande meen ik dat moet worden betwijfeld of
fiscale stimulering van zwakke regio's voor het Nederlandse fiscale vesti–
gingsklimaat zinvol is. Nader onderzoek zal moeten uitwijzen of
misschien toch zinvolle maatregelen in deze sfeer denkbaar zijn.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
14
4.3. Fiscale faciliëring bij de inbreng van goodwill en know how in
Nederland
Een Nederlandse dochter van een buitenlands bedrijf kan ingebrachte
goodwill en know how op de balans opnemen en daarop afschrijven.
Hierbij doen zich niet zelden ingewikkelde waarderingsvraagstukken voor.
Overleg tussen belastingplichtige en belastmgdienst leidt in deze
gevallen vrijwel altijd tot een voor beide partijen bevredigende oplossing.
Voor een goede fiscale concurrentiepositie acht ik dit ook van groot
belang.
Men kan zich afvragen of de mogelijkheden die gelden voor dochter–
vennootschappen, bij wijze van faciliteit ook voor in Nederland
aanwezige vaste inrichtingen zouden kunnen worden geboden.
Op het eerste gezicht heeft een dergelijke faciliteit een zekere aantrek–
kelijkheid Wie haar nader beschouwt en zich in de Nederlandse situatie
verdiept, ziet echter ook een ongewenst gevolg. Op zichzelf bezien leidt
de faciliteit wel tot verhoging van het afschrijvingspotentieel, zodat de
fiscale winst van de vaste inrichting lager wordt. Daardoor wordt ook het
te betalen bedrag aan Nederlandse vennootschapsbelasting lager. Deze
lagere belastingdruk roept echter een ander effect op. Veel buitenlandse
investeerders zijn gevestigd in landen die als methode ter voorkoming
van dubbele belastingheffing over de buitenlandse (dus ook Neder–
landse) winsten de zogenoemde verreken– of creditmethode toepassen.
Het gaat hier met name om de Verenigde Staten, Japan en het Verenigd
Koninkrïjk. In beginsel leiden de systemen van die landen ertoe dat in die
landen additionele heffing plaatsvindt tot hun eigen belastingniveau
indien het buitenland de winst lager heeft belast. Omdat de vaste
inrichting geen zelfstandige juridische entiteit is, vindt deze bijheffing
bovendien meteen plaats. Dit in tegenstelling tot de situatie bij een
dochter, waarbij het voordeel pas teniet gaat via bijheffing na winstuit–
deling. Een eenzijdige invoering van een extra afschrijvingsmogelijkheid
zal derhalve in de meeste gevallen slechts leiden tot verplaatsing van de
belastingdruk van Nederland naar het land waar het hoofdkantoor is
gevestigd. Daarom verwacht ik niet dat van een dergelijke maatregel een
positieve invloed zal uitgaan op het Nederlandse vestigingsklimaat. Ik
merk daarbij nog op dat deze faciliteit ook internationaal voor zover mij
bekend niet wordt gehanteerd.
Ten slotte zou het naar mijn mening consistent zijn een dergelijke
maatregel ook toe te passen in de omgekeerde situatie, te weten een
buitenlandse vaste inrichting van een Nederlands hoofdkantoor. Dit zou
leiden tot een lagere voorkoming van dubbele belasting voor Neder–
landse ondernemingen met vaste inrichtingen in het buitenland, hetgeen
uiteraard een verslechtering van de concurrentiepositie van deze onder–
nemingen inhoudt.
4.4. Vervroegde of vrije afschrijvingen
De huidige fiscale wetgeving kent een systematische toerekening van
de aanschafprijs (of de voortbrengingskosten in de eigen onderneming)
van een bedrijfsmiddel aan de jaren waarin het bedrijfsmiddel wordt
gebruikt. Daarbij kan worden geconstateerd dat door versnelling van de
technologische ontwikkeling de economische levensduur van bedrijfs–
middelen afneemt. Deze ontwikkeling leidt tot grotere ondernemers–
risico's en in de economische praktijk tot kortere terugverdientijden. Ik
meen dan ook dat onderzocht moet worden of de toerekening versoepeld
kan worden. Vervroegde en vrije afschrijving leveren voor onderne–
mingen liquiditeits– en rendementsvoordelen op door uitstel van de
belastingheffing. Daarbij speelt vervroegde of snelle afschrijving in op de
korter wordende tijdshorizon van cash-flow berekeningen ten behoeve
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
15
van investeringsbeslissingen. Van een regime waarin vervroegde
afschrijving mogelijk is, kan een stimulerende werking uitgaan voor
Nederland als vestigingsland. Vrije afschrijving, hetgeen inhoudt dat het
totaal af te schrijven bedrag naar vrije keuze van de belastingplichtige
over de jaren wordt verdeeld, is het verst verwijderd van het huidige
systeem. Het daarin gelegen element van willekeur acht ik een belem–
mering voor de invoering ervan. Ook is vrije afschrijving een systeem dat
in het buitenland niet veel voorkomt, in ieder geval niet in de andere
EG-landen. Invoering van vrije afschrijving in Nederland zou daarom tot
reacties van andere landen kunnen leiden, waardoor het stimulerende
effect teniet zou worden gedaan.
Een andere, minder verstrekkende mogelijkheid is vervroegde
afschrijving. Hieraan kan op verschillende manieren vorm worden
gegeven. Zo zou de afschrijvingsperiode korter kunnen worden gesteld
dan de economische levensduur van een bedrijfsmiddel.
Het belangrijkste bezwaar van het vrijer laten van de wijze van
afschrijven als generieke maatregel wordt gevormd door de grote
gevolgen voor de rijksbegroting. Er wordt als het ware een open-einde–
regeling gecreëerd die wellicht grote schommelingen in de belastingop–
brengst veroorzaakt. Ter illustratie van de budgettaire consequenties
moge dienen dat met de invoering van een vervroegde afschrijving van
20% (uitgaande van een normale afschrijvingstermijn van 10 jaar) afhankelijk van de precieze vormgeving en veronderstellingen - in de
eerste jaren een bedrag is gemoeid van ca. 3 miljard gulden per jaar; 12
daarna nemen de budgettaire kosten geleidelijk af tot circa 0,5 miljard
per jaar bij een investeringsgroei van 2%.
Dit alles brengt mij tot de conclusie dat een generieke vervroegde
afschrijving thans niet moet worden overwogen.
Wel sta ik positief tegenover de gedachte om nader onderzoek te
verrichten naar het effect dat vervroegde afschrijving op specifieke
investeringscategorieën of op bedrijfsmiddelen met een beperkte
levensduur heeft op investeringen en werkgelegenheid. Ik ben bereid te
kijken naar de effectiviteit van vervroegde afschrijvingen op bedrijfsmid–
delen met een levensduur die korter is dan bij voorbeeld vijf jaren. Ook
ben ik bereid de effectiviteit te onderzoeken van een dergelijke maatregel
ten aanzien van specifieke bedrijfsmiddelen, zoals computer hardware en
software, andere technologische produkten en immateriële activa. De
budgettaire effecten van een dergelijke, meer beperkte, maatregel zullen
uiteraard minder substantieel zijn dan die van algemene vervroegde
afschrijvingen. Het lijkt mij een goede gedachte om in een dergelijk
onderzoek ook eventuele regelingen in het buitenland te betrekken en
deze op hun effectiviteit te bezien.
4.5. Regime valutaresultaten
12
Ter vergelijking: een budgettair beslag
van circa 3 miljard correspondeert bij
voorbeeld met een verlaging van het tarief
van de vennootschapsbelasting met 7
procentpunten naar 28%, en met een
verlaging van het 40%-tarief voor de eerste
f 250 000 winst met 5 procentpunten.
Ten aanzien van de valutaresultaten zijn twee probleemgebieden te
onderscheiden. In de eerste plaats de winstbepaling (de artikel 7
Ib-problematiek). Als gevolg van het feit dat de winst in guldens moet
worden berekend, kunnen bij het bepalen van de winst valutaresultaten
ontstaan. Ter illustratie geef ik het volgende voorbeeld. Een in Nederland
gevestigde 100%-dochter van een Amerikaans concern bezit een
vordering in dollars. Een verandering van de dollarkoers leidt in
Nederland tot een in de belastbare winst te begrijpen valutaresultaat,
positief of negatief. In de ogen van het in dollars rekenende Amerikaanse
concern is er evenwel geen resultaat behaald op deze dollar-vordering.
In de tweede plaats doet zich een probleem voor op het gebied van de
deelnemingsvrijstelling (de artikel 13 Vpb-problematiek). Ingevolge het
arrest HR 20 april 1977, BNB 1977/162, worden valutaresultaten op
leningen die strekken tot financiering van een buitenlandse deelneming,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
16
in tegenstelling tot de op die leningen betaalde rente, niet aangemerkt
als kosten in de zln van artikel 13, eerste lid, van de Wet op de vennoot–
schapsbelasting 1969. Dit betekent dat die valutaresultaten normaal
belast zijn. Valutaresultaten behaald op de vrijgestelde deelneming zelve
vallen daarentegen onder de deelnemingsvrijstelling. Ook hier ter
illustratie een voorbeeld. Een Nederlands concern verwerft een Ameri–
kaanse deelneming tegen betaling in dollars. Voor de financierïng trekt
het concern vreemd vermogen aan. Om de valutarisico's zoveel mogelijk
te beperken neemt het een dollarlening. Bij een waardeverandering van
de dollar treedt de volgende situatie op. De (positieve of negatieve)
valutaresultaten op de lening waarmee de deelneming is gefinancierd
worden tot de in Nederland belastbare winst gerekend; de valutaresul–
taten op de deelneming vallen echter onder de deelnemingsvrijstelling.
Voor de door het bedrijfsleven geuite kritiek op het regime inzake de
valutaresultaten kan ik begrip opbrengen. Uit dien hoofde laat ik de
achtergrond hiervan nader onderzoeken, waarbij gekeken wordt naar
mogelijkheden om hierin wijziging aan te brengen. De vraag is bij
voorbeeld gerezen of het mogelijk moet worden dat een buitenlandse
moeder met een Nederlandse dochter het resultaat van die dochter mag
berekenen in de valuta van het land van de moeder en of valutaresultaten
op leningen waarvan de rente niet aftrekbaar is op dezelfde wijze moeten
worden behandeld als de rente op die leningen.
4.6. Reikwijdte
moeder-dochterrichtlijn
Een volgend onderwerp wordt gevormd door de suggestie om de
reikwijdte van de moeder - dochterrichtlijn uit te breiden door deze ook
van toepassing te verklaren op andere rechtsvormen dan er thans in
worden genoemd en door verlaging van het deelnemingspercentage.13
Het Nederlandse fiscale stelsel is met betrekking tot de binnenkomende
dividendstromen nu al aanzienlijk ruimer dan de richtlijn voorschrijft.
Voor de uitgaande dividendstromen is bij de implementatie evenwel
zoveel mogelijk aangesloten bij de richtlijnbepalingen, hetgeen de andere
EG-landen overigens ook hebben gedaan. Voor zover de uitgaande
dividendstromen niet onder de werking van de richtlijn vallen, wordt
daarop overigens veelal niet het volle tarief van de dividendbelasting
ingehouden. Op grond van de door Nederland met nagenoeg alle andere
EG-lidstaten gesloten verdragen ter voorkoming van dubbele belasting
geldt namelijk een lager tarief.
Ik ben bereid om bilateraal bij verdragsonderhandelingen een ruimere
toepassing na te streven. Hierbij doel ik zowel op de rechtsvormen als op
het deelnemingspercentage. Ook ben ik– in navolging van Duitsland, dat
in beginsel het 25% criterium hanteert maar wettelijk heeft geregeld bij
10% deelname op basis van wederkerigheid ook van bronheffing af te
zien - bereid wettelijke bepalingen voor te stellen om voor de lidstaten
van de EG op basis van wederkerigheid een uitbreiding te bewerkstel–
ligen. Het gaat mij te ver om nu, vooruitlopend op de door de Europese
Commissie aangekondigde voorstellen tot uitbreiding van de richtlijn,
unilateraal over te gaan tot uitbreiding van de reikwijdte. Ik moet daarbij
letten op de onderhandelingspositie om ook andere EG-landen te
bewegen deze drempels te slechten.
13
Uit het door de Europese Commissie naar
aanleiding van de aanbevelingen van de
Commissie Ruding op 24 juni 1992 uitge–
geven persbericht P(92)-38 blijkt dat de
Europese Commissie voornemens is op
korte termijn te komen met voorstellen om
de reikwijdte van bedoelde richtlijn uit te
breiden.
4.7. Behande/ing van verliezen
4.7.1. Termijnen voor nationale verliescompensatie
Nederland kent in vergelijking tot andere landen op het gebied van
verliesverrekening reeds ruime mogelijkheden. Aanloopverliezen
gedurende de eerste zes jaar ontstaan, zijn onbeperkt compensabel.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
17
Voor de overige verliezen kennen wij een carry back van drie jaar en een
carry forward van acht jaar. Niettemin zijn op dit gebied misschien
maatregelen mogelijk die een positieve bijdrage kunnen leveren aan het
fiscale vestigingsklimaat. Ik denk aan de invoering van een onbeperkte
carry forward. Daarbij moet ik dan wel bekijken of de mogelijkheid van
carry back in haar huidige omvang gehandhaafd kan blijven. Voorts dient
de maatregel zo afgeschermd te worden dat handel in verliezen adequaat
kan worden tegengegaan.
4.7.2. Overdraagbaarheid verlies in gelieerde verhoudingen
Een ander aspect van verliezen is dat zij niet overdraagbaar zijn. Een
uitzondering hierop vormt de behandeling van verliezen binnen het
instituut van de fiscale eenheid. Doordat de ondernemingen die tezamen
een fiscale eenheid vormen fiscaal als één belastingplichtige worden
behandeld, kan in wezen toch verliesverrekening plaatsvinden. Met het
oog op verbetering van de fiscale concurrentiepositie van Nederland sluit
ik de mogelijkheid niet op voorhand uit om nationaal verliezen over te
dragen binnen concernverband maar zonder dat een fiscale eenheid is
aangegaan. Mijn gedachten gaan hierbij uit naar zowel de relatie tussen
moeder en dochter als tussen zuster en zuster. Gelet op de samenhang
met het regime van de fiscale eenheid zal ik dit punt betrekken bij de
reeds toegezegde herziening van het regime van de fiscale eenheid.
4.7.3. Vrijstellingsmethode: per country of overall?
Weer een ander aspect van de behandeling van verliezen is de te
hanteren methode voor de verrekening van verliezen van buitenlandse
vaste inrichtingen. In de nationale wetgeving (Besluit voorkoming
dubbele belasting 1989) is thans de zogeheten overall-methode
opgenomen. Deze houdt in dat winsten en verliezen van vaste inrich–
tingen uit verschillende landen worden gesaldeerd voordat een aftrek ter
voorkoming van dubbele belasting wordt gegeven. Is de winst in land A
+100 en in land B - 100, dan is de buitenlandse winst na saldering 0 en
wordt er dus geen voorkoming gegeven. Het beleid is er tot nu toe op
gericht om de overall-methode ook onder het regime van de verdragen
toe te kunnen passen. Dit wordt dan geformaliseerd door in het verdrag
te verwijzen naar het Besluit voorkoming dubbele belasting 1989. Met
betrekking tot enkele oudere verdragen ter voorkoming van dubbele
belasting heeft de Hoge Raad beslist dat, gelet op de zelfstandige
bewoording van de desbetreffende verdragsbepalingen, de voorkoming
van dubbele belasting voor deze landen in beginsel afzonderlijk dient te
worden berekend.14 Omdat deze zogeheten per country methode
gunstiger kan uitwerken voor het bedrijfsleven (in het hiervoor gegeven
voorbeeld zou toch een aftrek ter voorkoming van dubbele belastmg voor
de winst van 100 uit land A worden gegeven), zou een wijziging van het
beleid in deze richting kunnen worden overwogen. Gegevens over de
uitvoeringstechnische en budgettaire effecten zijn evenwel nog niet
beschikbaar. Voordat een definitieve beslissing kan worden genomen zal
daar dus een onderzoek naar worden ingesteld.
4.8. Niet-verrekenbare bronheffing op ontvangen deelnemingsdividend
HR 27 november 1985. BNB 1986/47
Indien een Nederlandse vennootschap van een buitenlandse
deelneming dividend ontvangt waarop in het buitenland een bronheffing
wordt ingehouden dan kan deze bronheffing in Nederland niet met
Nederlandse vennootschapsbelasting worden verrekend. Doordat
Nederland de binnenkomende dividenden op grond van de deelnemings–
viïjstelling niet belast, drukt er immers geen Nederlandse vennoot–
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
18
schapsbelasting op die dividenden en is er dus geen ruimte om de
buitenlandse dividendbelasting daarop in mindering te brengen. Dit
gevolg is inherent aan de op zichzelf gunstige deelnemingsvrijstelling.
Dat neemt niet weg dat hier gevestigde multinationals het als een
probleem ervaren dat zij, in situaties waarin het buitenland toch
dividendbelasting heft en niet bereid is daar onder verdrag geheel van af
te zien, die buitenlandse dividendbelasting niet kunnen verrekenen. Dit
kan er namelijk toe leiden dat bij de uiteindelijke aandeelhouder een
totale belastingdruk ontstaat die de normale samengestelde druk van
vennootschapsbelasting en inkomstenbelasting te boven gaat. Er komt
immers bovenop die twee genoemde belastingen een daarmee niet
verrekenbare dividendbelasting op de vennootschap te drukken, die een
extra last vormt. Daarbij wordt er in het bedrijfsleven op gewezen, dat
Nederland zelf bij dooruitdeling van het dividend ook nog dividendbe–
lasting heft. Van deze situatie kan bovendien een remmende werking op
de uitdelingspolitiek uitgaan, omdat deze belastingdruk pas bij uitdeling
door de Nederlandse vennootschap tot uiting komt. Als oplossing voor
dit probleem is wel in het bedrijfsleven gesuggereerd om de buiten–
landse bronbelasting op het niveau van de Nederlandse vennootschap te
verrekenen met de bij uitdeling af te dragen Nederlandse dividendbe–
lasting.
Hoewel dit probleem wordt veroorzaakt doordat bepaalde landen niet
bereid zijn af te zien van het heffen van dividendbelastmg in deelne–
mingsverhoudingen, ben ik bereid onderzoek te doen naar mogelijkheden
om het te verzachten door beperking van de Nederlandse dividendbe–
lasting bij winstuitdeling door de Nederlandse vennootschap. Deze
complexe problematiek vergt echter een zorgvuldige analyse. Ik merk
daarbij op voorhand al op, dat zij vele vragen oproept. Zo komt de vraag
op of de totale belastingdruk op de uit het buitenland komende winst,
zowel vennootschapsbelasting als inkomstenbelasting in aanmerking
nemend, een rol zou moeten spelen bij het wel of niet geven van een
verlichting. Verder kan men zich afvragen of de geschetste problematiek
als even knellend wordt ervaren bij dooruitdeling aan binnenlandse
aandeelhouders. Ik zou mij kunnen voorstellen dat een eventuele
oplossing slechts toepassing vindt wanneer het dividend afkomstig is uit
winst van een vennootschap gevestigd in een verdragsland. Tevens zou
moeten worden bezien of zulk een regeling zou moeten worden beperkt
tot dividend uitgekeerd aan aandeelhouders in verdragslanden.
Deze en ook andere vragen, alsmede de aan een eventuele oplossing
verbonden budgettaire consequenties, zal ik nader laten onderzoeken.
4.9. Uitvoeringspraktijk
belastingdienst
Met betrekking tot de fiscale concurrentiepositie van Nederland heeft
de opstelling van de Nederlandse belastingdienst altijd als een positieve
factor gegolden. Drie elementen spelen hierbij een rol. In de eerste
plaats is de belastingdienst bereid tot afspraken. Op deze manier kan een
ondernemer vooraf zekerheid verkrijgen omtrent de fiscale gevolgen van
zijn handelen. Ten tweede wordt de Nederlandse belastingdienst gezien
als een instelling die zich aan haar woord houdt, als een degelijke,
betrouwbare dienst. !n de derde plaats wordt de fiscale deskundigheid
van de belastingdienst als positief ervaren.
Onlangs is de herstructurering van de belastingdienst voltooid. Deze
heeft de oude, op het middel gerichte structuur vervangen door een
nieuwe, op doelgroepen gerichte structuur. Het voordeel van deze
nieuwe structuur, die gepaard gaat met een nieuwe werkwijze waarvan
integratie het voornaamste element vormt, is voor de ondernemers een
verbeterde efficiency. Voor alle fiscale aangelegenheden kunnen zij nu in
beginsel terecht «aan één loket». Gevoegd bij de oude waarden als
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
19
bereidheid tot afspraken vooraf, betrouwbaarheid en deskundigheid, kan
de belastingdienst nog beter functioneren, in zijn rol als uitvoerder van
de fiscale wetgeving. Een onlangs gehouden onderzoek, dat in het
bijzonder was toegesneden op de grote ondernemingen, bevestigt dit
beeld15.
Met de voltooiing van de herstructurering is het einde van de ontwik–
keling niet bereikt. De belastingdienst streeft ernaar, zijn handelen zoveel
mogelijk af te stemmen op de belastingplichtige. Dat houdt onder meer
voor grote, internationaal opererende ondernemingen in, dat snelheid en
zekerheid voorop staan in de contacten tussen de belastingdienst en de
belastingplichtige: ondernemersbeslissingen moeten genomen kunnen
worden zonder dat het noodzakelijke fiscale besluitvormingsproces
verstorend werkt. Vanzelfsprekend dient de belastingheffing steeds tot
haar recht te komen. Maar daar de ondernemer de fiscus nodig heeft om
zijn koers te bepalen, moet hij er nog meer dan voorheen op kunnen
rekenen met een kwalitatief goede, professioneel werkende dienst te
maken te hebben, zodat op het terrein van de fiscaliteit voor hem geen
onzekerheden blijven bestaan. Hiertoe zijn of worden verschillende
ontwikkelingen in gang gezet. Dat geldt voor de winstbelasting, de
douane en de andere heffingen waar de ondernemer mee te maken
krijgt. In dit kader past het voornemen om binnen de belastingdienst een
vast aanspreekpunt in te stellen voor potentiële buitenlandse inves–
teerders.
Een andere doelstelling van de belastingdienst is het werken in de
actualiteit, waardoor zal worden vermeden dat ondernemers pas na jaren
met het fiscale oordeel over hun handelen worden geconfronteerd.
In de praktijk is de klacht geuit dat het afgeven van rulings in een
aantal gevallen te traag verloopt. Ik heb besloten maatregelen te nemen
die er toe zullen leiden dat het rulingteam van de Belastingdienst/Grote
ondernemingen te Rotterdam rulingverzoeken sneller kan afdoen.
Daarnaast zal de besluitvorming op basis van de in deze nota
genoemde uitgangspunten - met als doel het bevorderen van reële inves–
teringen - zich ook kunnen uitstrekken tot de uitvoeringspraktijk. Daarbij
zou bij voorbeeld het accent meer kunnen komen te liggen op vergroting
van de inspanningen van de belastingdienst bij het geven van zekerheid
vooraf in situaties waarin reële Nederlandse economische belangen in
het geding zijn.
4.10. 35%-regeling
'* Kiantenonderzoek Grote ondememingen.
Veldkamp BV. maart 1992
In dit kader mag de zogenoemde 35%-regeling niet onvermeld blijven.
Met het oog op vergroting van de rechtszekerheid van deze voor buiten–
landse investeerders drempelverlagende faciliteit, zal de regeling
wettelijk verankerd worden. Een belangrijk aspect hierbij, getuige ook de
recente discussies over dit onderwerp, is het vraagstuk van de buiten–
landse belastingplicht.
Waar gaat het om? Er doen zich problemen voor in de sfeer van de
inkomstenbelasting indien de werknemer inkomsten uit vermogen geniet
en in de sfeer van de vermogensbelasting indien hij over buitenlands
vermogen beschikt, terwijl in beide situaties in het buitenland geen (bij
voorbeeld geen vermogensbelasting) of weinig (bij voorbeeld een
beperkte, bevrijdende bronheffing op dividend en rente) belasting wordt
geheven. Dit zou dan voor ondernemingen met een Nederlandse
vestiging kunnen leiden tot extra hoge personeelskosten indien zij
volledige compensatie zouden moeten verlenen voor het verlies aan
vermogensinkomsten. Van belang in deze situatie is dat deze
werknemers hier slechts tijdelijk als werknemer zijn en doorgaans
geworteld blijven in hun eigen land. Na verloop van tijd keren zij naar hun
land terug. Het systeem m dat andere land kan er toe leiden, bij
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
20
voorbeeld door het ontbreken van pensioenvoorzieningen, dat die
werknemers voor hun oudedagsvoorziening relatief veel vermogen
opgebouwd hebben en over dienovereenkomstige vermogensinkomsten
beschikken.
Bij het opstellen van de wettelijke regeling, waarbij het de opzet is op
evenwichtige wijze met dit probleem rekening te houden, zal mede
worden bekeken of er een oplossing kan worden gevonden waarin
slechts die vermogensinkomsten in de heffing worden betrokken die naar
Nederland worden overgemaakt, een methodiek die ook internationaal
wel wordt gehanteerd («remittance base»).
5. Aanscherpende maatregelen
5.1. Wettelijke maatregelen
16
Kamerstukken II. 1984-1985. 18 747 (R
1271), nr. 17.
" Kamerstukken II. 1989-1990. 19 968, nr.
17.
In de hoofdstukken 2 en 3 heb ik erop gewezen dat ons fiscale stelsel
niet enkel verruiming behoeft. De toegenomen mobiliteit van onderne–
mingen en de groeiende vrijheid van kapitaalverkeer brengen belasting–
plichtigen ertoe de grenzen van de belastingwetgeving te exploreren,
met als gevolg dat er twijfel is ontstaan of Nederland wel in alle gevallen
zijn «fair share» krijgt van de belastingopbrengst. Ook de Tweede Kamer
heeft bij diverse gelegenheden uiting aan haar bezorgdheid hierover
gegeven. Ik noem in dit verband de bij de herziening van de Belastingre–
geling van het Koninkrijk aangenomen motie'6 waarin wordt verzocht een
studie uit te voeren naar de mogelijkheid een eindafrekeningsverplichting
bij zetelverplaatsing in de dividendbelasting op te nemen.
Verder noem ik de motie17 die is aanvaard bij de herziening van de
deelnemingsvrijstelling. In deze motie wordt gevraagd te onderzoeken of
handhaving van de deelnemingsvrijstelling in situaties waarin de bij de
dochter geheven belasting niet of nauwelijks substantieel is, alle
aspecten in aanmerking genomen, wel gerechtvaardigd is. Het gaat hier
om die situaties waarin landen bewust hun belastingregime zodanig
hebben ingericht dat ondernemingen in staat zijn hun winsten daar te
laten neerslaan, terwijl die winsten in dat land niet of nauwelijks worden
belast. De naar Nederland uitgedeelde winst valt onder de deelnemings–
vrijstelling en is in Nederland dus niet belast.
Voorts wil ik in dit verband wijzen op de vestigingsplaatsfictie in de
vennootschapsbelasting. Voor de toepassing van de regeling van de
fiscale eenheid van artikel 15 van de Wet op de vennootschapsbelasting
1969 is er steeds van uit gegaan dat beide vennootschappen in
Nederland dienden te zijn gevestigd. In zijn arrest van 29 juni 1988, BNB
1988/331, heeft de Hoge Raad in algemene bewoordingen beslist dat de
fictie van artikel 2, vierde lid, ook geldt voor de toepassing van artikel 15.
Het gevolg hiervan is dat een naar Nederlands recht opgericht lichaam
met werkelijke leidmg en feitelijke werkzaamheden in het buitenland door
de fictie toch in een fiscale eenheid kan worden opgenomen. De hieruit
voortvloeiende fiscale consequentie is dat de feitelijk in het buitenland
gevestigde vennootschap wordt aangemerkt als een vaste inrichting van
de fiscale eenheid, met als gevolg dat de verliezen ten laste van de
Nederlandse belastbare winst kunnen worden gebracht en winsten
vrijgesteld blijven. Daarnaast dient goed te worden bezien welke
gevolgen dit arrest voor andere bepalingen in de Wet op de vennoot–
schapsbelasting 1969 kan hebben.
Het gaat bij deze drie onderwerpen om maatregelen die ingrijpend van
aard kunnen zijn en waarbij in de uitwerking verschillende wegen tot
hetzelfde doel kunnen leiden. Het lijkt mij daarom gewenst de oordeels–
vorming over deze voorstellen in een breder perspectief te plaatsen. Een
geschikt instrument om hieraan richting te geven zou een voorontwerp
van wet kunnen zijn. Ik overweeg dan ook deze maatregelen in een
voorontwerp van wet neer te leggen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
21
5.2. Maatregelen in de uitvoeringssfeer
Voorts is in de voorafgaande hoofdstukken gewezen op constructies
die ertoe leiden dat Nederlandse winst door rente-aftrek wordt gedrai–
neerd. In dit verband wijs ik op de activiteiten van de Coördinatiegroep
taxhavens, die zich al sedert 1984 richt op de bestrijding van het
ontgaan van belastingen door Nederlandse ondernemingen door middel
van taxhavens. Het arrest van de Hoge Raad van 26 april 1989, BNB
1989/217, vormde een doorbraak inzake de toepassing van de
bijzondere rechtsmiddelen in internationale verhoudingen bij dit soort
constructies op het terrein van de vennootschapsbelasting. Het ging
hierbij om het zogenoemde verhangen van een deelneming binnen een
concern waarbij tevens een schuld werd gecreëerd, zonder dat een
wezenlijke verandering plaatsvond in de vermogenspositie van het
concern of in de zeggenschapsverhoudingen met betrekking tot de
deelneming. De Hoge Raad oordeelde dat de constructie in strijd was
met doel en strekking van de wet omdat de onderneming door deze
constructie naar willekeur en desgewenst herhaaldelijk de heffing van
vennootschapsbelasting geheel of gedeeltelijk zou kunnen verijdelen.
Thans wordt bezien of op grond van dit arrest bestrijding mogelijk is van
het geval dat een in het buitenland gevestigde vennootschap een Neder–
landse vennootschap verwerft via een Nederlandse tussenholding die
geheel of vrijwel geheel met vreemd vermogen is gefinancierd. De
reikwijdte van het hiervoor genoemde arrest van de Hoge Raad is nog
niet geheel duidelijk. Het staat derhalve nog niet vast in hoeverre
bestrijding binnen het huidige wettelijke kader mogelijk is. Ik stel mij
voor hierover via nadere jurisprudentie duidelijkheid te verkrijgen
alvorens eventuele wetgeving te overwegen.
6. Conclusies en plan van aanpak
Nederland heeft van oudsher door de vele internationale contacten een
open economie. Het fiscale systeem, daaronder begrepen het verdrags–
beleid, is hiermee in harmonie en wordt gekenmerkt door openheid,
neutraliteit en stabiliteit. Aan het systeem liggen voor de winstbelasting
het klassieke stelsel en de vrijstellingsmethode als uitgangspunten ten
grondslag. Dit stelsel en deze methode, alsmede het flexibele winst–
begrip, de mogelijkheid om vooraf met de belastingdienst overleg te
plegen en de uitkomst vast te leggen en het uitgebreide verdragennet
hebben er toe geleid dat de internationale fiscale concurrentiepositie van
Nederland vele jaren als zeer bevredigend is ervaren.
Internationale ontwikkelingen verkleinen de relatieve voorsprong op
fiscaal gebied die Nederland als vestigingsland heeft. Anderzijds is ons
stelsel op een aantal punten kwetsbaar in die zin dat het mogelijkheden
tot oneigenlijk gebruik biedt.
Ik heb bezien hoe Nederland op deze internationale ontwikkelingen zou
moeten reageren. Daarbij heb ik de vraag of Nederland zich in navolging
van andere landen als taxhaven moet gaan profileren, ontkennend beant–
woord. Dit zou immers ten koste gaan van de stabiliteit van het Neder–
landse fiscale systeem en van de goede naam die Nederland bij zijn
verdragspartners heeft. Voorts zouden hierdoor alleen ondernemingen
worden aangetrokken die uitsluitend op fiscaal voordeel uit zijn en die
meteen weer vertrekken zodra zich in een ander land een gunstiger
regeling aandient.
Mijn benadering is er veeleer op gericht Nederland aantrekkelijk te
laten blijven voor reële investeringen waaruit duurzame arbeidsplaatsen
voortvloeien. Tegen die achtergrond is Nederland gebaat bij handhaving
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
22
van de essentiële elementen van ons fiscale systeem, te weten het
klassieke stelsel en de vrijstellingsmethode. Daarbij ben ik bereid te
bezien hoe op andere onderdelen van het fiscale stelsel de aantrekke–
lijkheid van Nederland als vestigingsland kan worden vergroot.
Bij eventuele stimuleringsmaatregelen staat voorop dat het moet gaan
om maatregelen die de aantrekkelijkheid van Nederland voor reële inves–
teringen door ondernemingen die bijdragen aan de werkgelegenheid op
lange termijn, duurzaam verhogen. In dit verband zijn diverse onder–
werpen aan de orde gesteld. Van een aantal daarvan verwacht ik dat zij
op enige termijn een positieve bijdrage kunnen leveren aan het Neder–
landse investeringsklimaat. Ik denk dan aan onderwerpen als vervroegde
afschrijvingen, een wijziging van het regime voor valutaresultaten, de
behandeling van verliezen van vaste inrichtingen en de niet-verrekenbare
bronheffing op deelnemingsdividend bij dooruitdeling. Deze onder–
werpen vergen echter nader onderzoek, niet in de laatste plaats wegens
de daaraan verbonden budgettaire gevolgen. Dit onderzoek zal met
voortvarendheid ter hand worden genomen. Afhankelijk van de bevin–
dingen zullen daarna nadere maatregelen worden voorgesteld of
genomen door middel van een wetsvoorstel of een aanschrijving, naar
gelang van de aard van de te treffen maatregel. Ten aanzien van de
moeder-dochterrichtlijn ben ik bereid een uitbreiding van de reikwijdte
ervan te bewerkstelligen, zodat bij een deelneming van minder dan 25%
op basis van wederkerigheid zal worden afgezien van bronheffing.
Hiertoe zal een wetsvoorstel worden voorbereid.
Wat de uitvoeringspraktijk door de belastingdienst betreft bestaat het
voornemen een vast aanspreekpunt voor potentiële buitenlandse inves–
teerders in het leven te roepen. Daarnaast zal het rulingbeleid nader
worden bezien in het licht van de in deze nota neergelegde uitgangs–
punten.
Met betrekking tot de 35%-regeling zeg ik toe naar een evenwichtig
wetsvoorstel te streven, waarin de problematiek rond vermogen en
vermogensinkomsten van uit het buitenland aangetrokken personeel tot
een oplossmg wordt gebracht.
Tegelijkertijd zal er aandacht moeten zijn voor die, op zichzelf bevredi–
gende, onderdelen van het Nederlandse fiscale systeem, die te ruim zijn
en leiden tot ongewenst gebruik. Wat betreft de daaruit voortvloeiende
aanscherpende maatregelen gaan mijn gedachten uit naar maatregelen
om het ongewenste gebruik van het vrijstellingssysteem in internationaie
situaties waarin het buitenland geen of nauwelijks belasting heft tegen te
gaan, alsmede naar maatregelen ter zake van de vestigmgsplaatsfictie in
de vennootschapsbelasting. In deze context zal tevens worden bezien of
maatregelen gewenst zijn in de sfeer van de dividendbelasting bij zetel–
verplaatsing. Ik ben voornemens deze drie onderwerpen gezamenlijk en
in onderling verband te behandelen. Aangezien het hier gaat om een
ingrijpende problematiek, die ook repercussies kan hebben op de
aantrekkelijkheid van Nederland als vestigingsland, overweeg ik om de
regelingen ter zake van deze onderwerpen in een voorontwerp van wet
neer te leggen zodat hierover een brede maatschappelijke oordeels–
vorming mogelijk is.
Voor het aanpakken van constructies waarmee de Nederlandse winst
door rente-aftrek wordt gedraineerd denk ik, gezien de positieve resul–
taten die tot nu toe op dit gebied in de uitvoeringssfeer zijn behaald,
vooralsnog aan verdere uitkristallisering van de mogelijkheden tot
bestrijding binnen het huidige wettelijk kader ten aanzien van situaties
die eveneens als ongewenst worden beschouwd.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
23
Ik meen dat deze aanpak evenwichtig is en positieve aanzetten bevat
voor structurele verbetering van het Nederlandse investeringsklimaat. Hij
doet naar mijn oordeel recht aan het uitgangspunt dat Nederland
aantrekkelijk moet blijven voor reële investeringen waaruit duurzame
arbeidsplaatsen voortvloeien, terwijl hij tevens in het oog houdt dat
Nederland zijn «fair share» van de belastingopbrengst dient te
waarborgen. Ik ben mij er daarbij van bewust dat wij ons in een continu
proces bevinden, dat alert dient te worden gevolgd en waarop adequaat
moet worden gereageerd.
De Staatssecretaris van Financiën,
M. J. J. van Amelsvoort
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 860, nr. 2
24