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14/2/2017
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martedì 14 febbraio 2017
Gestioni uniche: molti ostacoli, serve presidio permanente
Laboratorio servizi pubblici locali di Ref Ricerche: ritardi nel riassetto della governance, criticità nei
percorsi di affidamento e subentro rallentano il processo di costituzione delle gestioni d'Ambito, che
richiede vigilanza e supporto
Un'incompiuta attuazione delle norme in materia di governance del
servizio idrico integrato non solo inficia la corretta tariffazione del
servizio (v. Staffetta 20/12/16), ma ostacola anche la formazione delle
gestioni uniche d'Ambito prescritte dalla legge, che subisce ritardi legati
anche a resistenze degli enti locali, contenziosi o errori nel predisporre
la scelta della forma di gestione e l'affidamento. Difficoltà che, a fronte
di termini di legge ormai scaduti e alla previsione di poteri sostitutivi e
meccanismi sanzionatori, indicano la necessità di un presidio
permanente del percorso. È quanto evidenzia l'ultimo contributo di
analisi del Laboratorio servizi pubblici locali di Ref Ricerche per la
collana Acqua, intitolato “Gestione unica: chi vigila su affidamenti e
subentri?”.
Il processo di riordino della governance , come testimoniato dalle relazioni semestrali
dell'Autorità per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico (Aeegsi), zoppica ancora in diversi casi (v.
Staffetta 30/12/16). L'Autorità ha il compito di supervisionare il processo con riferimento non solo
all'individuazione degli Ato, alla costituzione e operatività degli Enti di governo d'Ambito, ma anche
all'affidamento del servizio al gestore unico e all'adesione degli enti locali agli Egato, nonché alla
consegna degli impianti ai gestori affidatari. “Sembra plausibile ritenere – osservano gli analisti del
Laboratorio – che il mandato di vigilanza e segnalazione conferito ad Aeegsi debba poi naturalmente
estendersi all'osservanza di tutte le norme del d.lgs 152/2006, che hanno a che vedere con il
perfezionamento dell'iter dell'affidamento, e in particolare di quelle procedure per le quali è previsto un
esplicito ruolo in capo ad Aeegsi” (convenzioni di gestione, definizione del valore di rimborso da
corrispondere al gestore uscente). Ci sono poi i poteri sostitutivi spettanti ai presidenti di Regione nei
casi di inadempienza di Egato o enti locali per quel che riguarda redazione del Piano d'Ambito, scelta
della forma di gestione, avvio delle procedure di affidamento e consegna delle infrastrutture (con spese
poste a carico dell'ente inadempiente ed eventuale riconoscimento della responsabilità erariale).
L'eventuale inerzia dei presidenti di Regione dev'essere segnalata dall'Aeegsi alla Presidenza del
Consiglio, che provvede alla nomina di commissari ad acta.
Della situazione inerente la delimitazione degli Ato, l'istituzione e l'operatività degli Egato, gli
affidamenti al gestore unico e l'adesione degli enti locali dà conto l'Aeegsi nella propria relazione
semestrale. Il quadro che ne emerge indica come il mancato completo riassetto della governance
locale si rifletta in uno stallo a valle (senza un Egato operativo, naturalmente, non è possibile la scelta
del tipo di gestione e l'avvio della gestione unica) e come permangano in Italia situazioni gestionali
eterogenee (gestioni d'Ambito mancanti o avviate, gestioni salvaguardate fino a naturale scadenza
accanto a gestioni cessate ex lege che non consentono il subentro al legittimo affidatario). Il
Laboratorio rileva inoltre che si riscontrano diverse criticità nella fase del subentro , dovute
principalmente a disaccordi in merito alla quantificazione e corresponsione del valore di rimborso
(difficoltà, quest'ultima, che si fa sentire soprattutto nei casi di ritorno alla gestione in house, con oneri
a carico degli enti locali). Vi è anche un problema legato ai contratti per la realizzazione di lavori che
oltrepassano la scadenza della concessione, per i quali la convenzione tipo non precisa le modalità del
subentro. Secondo gli analisti “la definizione del valore di subentro rappresenta una conditio sine qua
non per l'affidamento, la cui mancata corresponsione determina necessariamente la continuità della
gestione da parte del gestore uscente. Per arginare i comportamenti opportunistici è necessario
prevedere sanzioni nei confronti del gestore affidatario, che possono arrivare sino all'escussione delle
fideiussioni e alla decadenza dall'affidamento stesso. Data la previsione di poteri sostitutivi è dunque
opportuno che questi vengano esercitati da parte dei Presidenti delle Regioni”.
Sono diversi i casi che esemplificano questi nodi in grado di bloccare o quantomeno rallentare il
meccanismo. Il Laboratorio ne illustra alcuni. Quello dell' Ato Sele , per esempio, dove – in attesa della
piena operatività dell'Ente idrico campano (Eic), a cui supplisce al momento il commissario liquidatore
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dell'ex Autorità d'Ambito – operano 5 gestori affidatari in house (Asis, Ausino, Consac gestioni idriche,
Salerno Sistemi, Siis) e altri soggetti che hanno in carico talune porzioni del territorio, oltre a numerose
gestioni in economia (ammessi dall'Autorità d'Ambito all'aggiornamento tariffario ma tutte risultate
incluse nelle casistiche di esclusione dallo stesso; a questo proposito, agli analisti “appare auspicabile
un intervento chiarificatore da parte di Aeegsi che offra una interpretazione autentica delle prescrizioni
codificate nel metodo tariffario, al fine di escludere le interpretazioni e la possibilità di disparità di
trattamento per effetto delle scelte operate delle Autorità locali”). Nell' Ato di Imperia , i Comuni del
territorio e le due società pubbliche Secom e Amaie hanno costituito la società consortile Rivieracqua,
a cui nel 2012 è stata affidata la gestione in house del servizio idrico per i successivi 30 anni; l'avvio
della gestione unica doveva completarsi entro 3 anni ma il percorso è stato costellato di contenziosi (v.
Staffette 19/05/14 e 22/10/14) e, ad oggi, la società risulta “finanziariamente impossibilitata a
subentrare alle gestioni uscenti perché non in grado di liquidare il valore di subentro, in ragione del
basso grado di patrimonializzazione e di un piano industriale che non contempla sviluppi tariffari”
(Rivieracqua dovrebbe corrispondere 23 milioni di euro ad Amat e 2 milioni ad Aiga, valore che
dev'essere ancora approvato dall'Aeegsi).
C'è poi il caso dell' Ato di Bergamo : nel 2007 l'affidamento della gestione a Uniacque, a cui è
seguito un contenzioso avviato dalle altre due gestioni a cui l'Ente d'Ambito aveva negato la
salvaguardia, Cogeide e Hidrogest, culminato di recente in una sentenza del Consiglio di Stato che
conferma il diniego solo per la seconda (v. Staffetta 15/12/16). Restano da risolvere, dunque, sia la
questione delle condizioni di subentro a Hidrogest sia quella di un'eventuale incorporazione di Cogeide
in Uniacque. “L'esperienza – commentano gli autori del contributo – sembra suggerire l'opportunità di
adottare linee guida in materia di sussistenza del riconoscimento dello status di soggetto
salvaguardato, al fine di ridurre i contenziosi. Un ruolo in questo senso potrebbe essere svolto
dall'Osservatorio per i servizi pubblici locali istituito presso il Ministero dello Sviluppo Economico”. Altro
caso complesso, infine, quello dell' Ato di Varese , gravato da una sentenza del Tar di Milano che ha
annullato gli atti relativi alla scelta del modello di gestione in house e all'affidamento alla società creata
ad hoc, Alfa (v. Staffetta 05/10/16), perché carenti di adeguata motivazione. Per garantire la continuità
del servizio nei Comuni già presi in gestione da Alfa, il Consiglio di Stato ha stabilito che in essi è
sospesa l'esecutività della sentenza del Tar (v. Staffetta 20/01). “Nonostante la normativa definisca in
modo chiaro le procedure da seguire per l'affidamento del servizio – commenta il Laboratorio –, non
sempre le Autorità locali sono in grado di portarle a termine. Tuttavia, proprio perché non è previsto in
questi casi che vi sia la supervisione o addirittura la validazione da parte di soggetti terzi, è difficile
immaginare che la situazione possa risolversi diversamente che con l'intervento del giudice
amministrativo”.
Il contributo del Laboratorio servizi pubblici locali di Ref Ricerche (n. 76, febbraio 2017) è
consultabile all'indirizzo www.refricerche.it/it/laboratorio­spl­futuro/contributi­di­analisi/.
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