Transcript TAR Lecce n.1573

N. 01573/2015 REG.PROV.COLL.
N. 01911/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
Lecce - Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1911 del 2014, proposto da:
Matilde Moscara, rappresentata e difesa dall'avv. Filomeno Montesardi, con
domicilio eletto presso studio avv. Antonio Sergi in Lecce, viale De Pietro N. 11;
contro
Azienda Sanitaria Locale Brindisi, rappresentata e difesa dall'avv. Pierandrea
Piccinni, con domicilio eletto in Lecce, Via Miglietta, 5 c/o Asl Lecce;
nei confronti di
Rssa Villa Bianca, Osa Cooperativa Sociale e di Lavoro Operatori Sanitari Soc
Coop Onlus, rappresentati e difesi dagli avv. Margaux Montesardi, Rosalia Longo,
con domicilio eletto presso studio avv.Antonio Sergi in Lecce, viale De Pietro N.
11;
per l'annullamento
del provvedimento prot. n. 35936 del 20 maggio 2014, ricevuto in data 23 maggio
2014, con il quale l'ASL BR ha negato alla ricorrente il contributo per le spese di
ricovero con la seguente motivazione: "la compartecipazione di questa Azienda nei
confronti di una RSSA priva di contrattualizzazione, quale la RSSA " Villa Bianca
", non può in alcun modo trovare riscontro positivo";
di ogni atto connesso, presupposto e/o consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Sanitaria Locale Brindisi e di
Rssa Villa Bianca e di Osa Cooperativa Sociale e di Lavoro Operatori Sanitari Soc
Coop Onlus;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2015 il dott. Carlo Dibello e
uditi i difensori avv. F. Montesardi per la ricorrente, avv. P.Piccinni per la P.A. e
avv.ti M. Montesardi e R. Longo per le controinteressate;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La signora Matilde Moscara, di anni 85, premette di essere affetta da “ deficit
funzionale della deambulazione in P7 con pregressa frattura di femore a sinistra
trattata con osteosintesi. Sindrome coronarica con stemi inferiore in P7 con
coronaropatia ostruttiva bivasale. Ipertensione arteriosa. Nefropatia da contrasto”.
La Moscara espone di essersi sottoposta ad accertamento dei requisiti socio sanitari
per usufruire delle prestazioni assistenziali, conclusosi positivamente da parte
dell’Unità Valutazione Multidimensionale di Brindisi e di avere inoltrato, su
indicazione dell’UVM e in data 6 febbraio 2014, richiesta di accoglimento alla
unica struttura contrattualizzata presente in Brindisi, la R.S.S.A. “ San Francesco
d’Assisi.”
La predetta struttura comunicava telefonicamente al figlio della ricorrente
l’impossibilità di accogliere la signora Moscara per carenza di posti letto, motivo
per cui l’interessata veniva posta in lista d’attesa.
Dopo due mesi di attesa, stante l’aggravarsi delle condizioni di salute della
ricorrente e l’impossibilità dei familiari di accudirla, la signora Moscara si
ricoverava presso la RSSA Villa Bianca, con sede in Mesagne.
Il 26 aprile 2014 la stessa ricorrente richiedeva all’Asl di Brindisi la
compartecipazione alla retta di soggiorno.
La richiesta veniva, tuttavia, respinta con nota del 20 maggio 2014, nel cui ambito
la azienda sanitaria intimata negava la possibilità di compartecipare alla spesa
sanitaria sostenuta dalla paziente per la degenza presso una struttura non
contrattualizzata.
Siffatta ragione di diniego risulta compendiata nei seguenti termini: “..pertanto, la
sua richiesta di compartecipazione alla spesa da parte di questa Azienda nei
confronti di una RSSA priva di contrattualizzazione, quale la RSSA Villa Bianca
non può in alcun modo trovare riscontro positivo”.
La nota della Asl sopra citata è stata impugnata a mezzo delle seguenti censure:
- violazione degli artt.3, 32 e 117 Cost. Violazione del principio della libertà di
scelta del luogo di cura e dell’operatore sanitario;
- illegittimità delle liste d’attesa. Eccesso di potere. Illogicità e ingiustizia manifesta;
- illegittimità delle proroghe di RSSA convenzionate. Eccesso di potere:
discrezionalità pura e disparità di trattamento nella stipula di accordi contrattuali.
La Asl di Brindisi si è costituita in giudizio ed ha, in primo luogo, eccepito il difetto
di giurisdizione del G.a., l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica ad
almeno uno dei controinteressati; l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica
di un atto presupposto; infine ha chiesto la reiezione del ricorso nel merito.
Si sono costituite in giudizio anche la RSSA Villa Bianca e la O.S.A. Cooperativa
sociale e di lavoro- Operatori Sanitari Associati Soc. Coop. Onlus.
La controversia è passata in decisione alla udienza pubblica del 12 febbraio 2015.
DIRITTO
Va esaminata, preliminarmente, l’eccezione di difetto di giurisdizione del G.a., che
la difesa dell’Asl ha articolato sulla base dell’art. 133 del c.p.a.
Sotto tale riguardo, dopo aver ricordato che l’art. 133 c.p.a., alla lettera c, prima
parte devolve al G.a., in sede di giurisdizione esclusiva, le controversie in materia
di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, tranne quelle
concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, la difesa dell’Asl Brindisi
precisa che “nel caso di specie, la domanda ex adverso proposta riguarda esclusivamente
l’accertamento di un diritto soggettivo, ex art. 32 della Costituzione, di usufruire delle prestazioni
socio sanitarie in regime di RSSA, presso strutture non contrattualizzate e con oneri a carico del
SSR; e, ancora, “ la situazione giuridica sostanziale dedotta in giudizio da controparte ha
consistenza di diritto soggettivo e ha contenuto patrimoniale, mirando al riconoscimento della
pretesa creditoria alla integrazione della retta di degenza con oneri a carico del SSR”.
Da tanto conseguirebbe il radicamento della giurisdizione in capo al G.O. che
dovrebbe conoscere della controversia in funzione di giudice del lavoro, ai sensi
dell’art. 447 e segg. del c.p.c.
Il Collegio reputa di non poter aderire a questa chiave di lettura proposta in ordine
alla tipologia di controversia.
Ciò che viene in rilievo nella fattispecie concreta, infatti, come mostra di
riconoscere la stessa difesa dell’Asl brindisina, non è solo la pretesa tout court alla
integrazione della retta
relativa
alla
degenza
presso una
RSSA
non
contrattualizzata, vantata nei riguardi della Asl del territorio.
Detta pretesa, di indiscutibile natura patrimoniale, si colloca in realtà in una cornice
di riferimento più ampia.
La ricorrente ha, infatti, inoltrato alla Asl di Brindisi la richiesta di modificare il suo
inserimento/assegnazione presso la RSSA San Francesco d’Assisi ( RSSA
individuata dalla Asl stessa ed operante in regime di convenzione),
temporaneamente non in grado di ospitarla per carenza di posti letto, attraverso un
protocollo di urgenza finalizzato ad estendere la possibilità di ricovero presso
RSSA autorizzate o altri centri di assistenza socio sanitaria, ancorchè non
convenzionati.
L’attivazione di un protocollo d’urgenza di questa natura, così come richiesto
dall’interessata per la tutela pronta e immediata della propria salute implica,
tuttavia, l’esercizio e la spendita di poteri autoritativi da parte della azienda
sanitaria.
Il conseguente eventuale ampliamento delle convenzioni con strutture socio
assistenziali operanti nel territorio regionale in favore di anziani non
autosufficienti, con oneri a carico del SSR costituisce espressione di discrezionalità
perché la decisione relativa va soppesata alla limitatezza delle risorse finanziarie.
Il riconoscimento del diritto della ricorrente a ricevere, nel rispetto dei LEA,
l’assistenza socio-sanitaria presso la Residenza Villa Bianca nonché il diritto alla
compartecipazione da parte della Asl Br al pagamento della quota parte giornaliera
in misura pari ad € 46, 45 sono oggetto di una domanda di accertamento che, in
uno all’azione di annullamento della nota di risposta della Asl Brindisi qualificano
la controversia come inscindibilmente appartenente alla giurisdizione esclusiva del
G.a.
Né la presenza di un diritto fondamentale come quello alla salute, protetto dall’art.
32 della Cost., può far propendere per la giurisdizione del G.O. atteso che non
esiste nell’ordinamento alcuna norma che riservi al plesso giurisdizionale ordinario,
in via esclusiva, le questioni concernenti il diritto in parola( si veda, sul punto,
Corte Cost. 140/2007).
Ciò vuol dire che il riferimento ad un diritto soggettivo fondamentale come quello
tutelato dall’art. 32 Cost. è inidoneo ad escludere la giurisdizione esclusiva del G.a.
la quale, ben al contrario, si manifesta legittimamente allorquando, per quanto si è
già osservato, possono rintracciarsi aree di potere autoritativo della P.a. anche nella
gestione di diritti dei cittadini.
Per questo, l’eccezione di difetto di giurisdizione va disattesa.
Così come va ritenuta infondata la eccezione di inammissibilità del ricorso per
omessa notifica ai contro interessati.
La difesa della Asl di Brindisi opina, sul punto che “ controparte avrebbe dovuto
notificare il ricorso quantomeno: alla Regione Puglia che, attraverso l’apposito fondo regionale per
la non autosufficienza( di cui alla Legge Reg.2/2010) è il reale soggetto finanziatore delle
prestazioni socio sanitarie di tipo residenziale come quelle in esame e, dunque, è l’Ente sui cui
grava l’onere economico dell’eventuale caducazione dell’atto impugnato (controinteressato
sostanziale); alla RSSA “ S. Antonio di Brindisi”, struttura contrattualizzata e destinataria
dell’originario inserimento della ricorrente ( contro interessato formale); alla RSSA “ Madre
Teresa” di Oria, altra RSSA pure contrattualizzata e successivamente individuata dall’Asl
quale struttura di ricovero alternativa a quella prescelta dalla ricorrente, trattandosi, tutti, di
soggetti che hanno un interesse conservativo opposto a quello della ricorrente e peraltro facilmente
individuabili nell’atto impugnato poiché ivi esplicitamente richiamati.”
L’onere imposto al ricorrente di notificare il gravame, a pena di decadenza, ad
almeno uno dei contro interessati che sia individuato nell’atto stesso, di cui parla
l’art.41, secondo comma del c.p.a. va correttamente inteso.
Occorre, prima di tutto, sottolineare che l’onere di individuare il contro interessato
non può certo comportare uno sforzo di decifrazione dell’atto da impugnare
superiore a quanto richiesto secondo un parametro di diligenza ordinaria.
Ciò vuol dire che il ricorrente non può essere costretto ad interpretare l’atto
amministrativo da impugnare alla luce di categorie di conio giurisprudenziale
(contro interessato formale e contro interessato sostanziale) per andare alla ricerca
di un interesse antagonista a quello fatto valere con il ricorso che, in alcuni casi,
non è di diretta è agevole percezione.
Il contro interessato deve essere, in altri termini, facilmente individuabile il che,
però, nel caso di specie, non può dirsi con riferimento alla Regione Puglia, titolare
solo indirettamente di un interesse alla conservazione dell’atto impugnato( ma è
dubbio che un ente deputato alla tutela della salute possa dirsi contro interessato
all’ampliamento delle strutture che operano in regime di convenzione) e citata solo
in via incidentale nel contesto dell’atto.
E, ancora, non ha pregio la eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa
impugnativa di un atto presupposto alla nota che si assume essere meramente
attuativa sia del regolamento aziendale per l’accesso ai servizi sanitari contenuto
nella Deliberazione 1551 del 2013, si atti di fonte regionale rimasti inoppugnati.
La nota manifesta profili di autonoma lesività proprio nella parte in cui si nega la
compartecipazione alla spesa relativa alla degenza della ricorrente in struttura non
convenzionata, specificamente individuata, senza che un profilo siffatto potesse
addirittura scorgersi fin dal varo di un regolamento che, per sua natura, ha evidente
efficacia generale.
Nel merito, il ricorso è parzialmente da accogliere.
E’ senz’altro vero che “ la normativa vigente subordina la compartecipazione alla
spesa da parte delle Aziende Sanitarie solo per pazienti ricoverati in RSSA con cui
siano stati sottoscritti Accordi contrattuali”..( vedi nota Asl Br impugnata, primo
capoverso)”.
Ma non può essere condiviso il passaggio successivo della nota dell’Azienda
Sanitaria intimata.
Quest’ultimo recita “ la decisione di farsi accogliere in una RSSA non
contrattualizzata e senza che l’inserimento sia stato formalmente autorizzato non
può sottendere una responsabilità finanziaria da parte della Asl; né tanto meno
l’assolvimento degli oneri finanziari può essere considerato un atto dovuto da
parte della Asl nemmeno nell’ambito dei LEA se le procedure intraprese sono
difformi con quanto disposto dalle disposizioni vigenti”.
Il Collegio ritiene di dover sottolineare che, nel caso concreto, la decisione della
ricorrente di essere ricoverata presso struttura residenziale non convenzionata con
la Asl, più che dipendere da arbitrario capriccio dell’interessata, è maturata a causa
della temporanea indisponibilità di posti letto presso la RSSA individuata in
origine.
In una condizione di questo tipo, pur essendo vero che i soggetti che accedono al
sistema integrato dei servizi sociali non richiedono prestazioni sanitarie ad elevata
complessità in quanto portatori di patologie cronicizzate, ma hanno elevato
bisogno di assistenza, non può certo privilegiarsi l’opzione di una attesa a tempo
indeterminato del posto libero in una RSSA che opera in regime di convenzione.
Una idea di questo tipo equivarrebbe a negare la premessa di fondo della creazione
di un sistema integrato dei servizi sociali, che rimane pur sempre quella di garantire
dignità e benessere alle donne e agli uomini in Puglia, come risulta dallo stesso
intitolato della legislazione regionale varata in materia (la legge Reg. Puglia 10
luglio 2006, n.19).
Va, anzi, rimarcato il fatto che la ricorrente, attraverso uno stretto congiunto, ha
rivolto alla Asl del territorio apposita istanza di attivazione di un protocollo di urgenza,
sulla scorta di quanto previsto dall’art.3, comma 9 del Reg. reg.18 gennaio 2007
n.4, di attuazione della legge Reg. sopra citata.
La norma in questione stabilisce che” per i casi di comprovata e urgente necessità è
consentito un protocollo operativo d’urgenza che consenta l’immediato accesso alle prestazioni
sociosanitarie di natura domiciliare, semi-residenziale e residenziale a gestione integrata e
compartecipata. Per questi casi è necessaria motivata proposta dei MMG o dei servizi sociali,
previo nulla osta delle unità operative della Asl e del responsabile d’ambito sociale( ai fini
dell’assunzione di eventuali oneri finanziari), da trasmettersi alla U.V.M. affinchè nel termine
di cui al precedente comma 8, svolga i compiti stabiliti nel presente articolo”.
Il Collegio ritiene che il protocollo operativo d’urgenza costituisca strumento che
permette, proprio a motivo della esigenza indifferibile di provvedere alla salute
dell’anziano non autosufficiente (anche in casi di aggravamento delle sue
condizioni), la deroga al canale ordinario di accesso al sistema integrato dei servizi
sociali, inclusi gli aspetti finanziari di compartecipazione alla spesa da parte della
Asl del territorio.
In questa prospettiva, occorre anche mettere in risalto che la difesa della ricorrente
ha versato in atti una serie di delibere adottate nel 2014, attraverso le quali proprio
la Azienda sanitaria intimata ha fatto ricorso, in via temporanea, ad una pluralità di
strutture autorizzate all’erogazione di prestazioni sociosanitarie in regime
residenziale e semiresidenziale, iscritte al registro regionale di cui all’art. 53 della
L.R. 19/06, con oneri economici parzialmente a carico della Asl stessa.
Si tratta, ancora una volta, di ulteriore conferma della possibilità di compartecipare
al costo relativo alla degenza di persona anziana non autosufficiente presso
struttura non operante in regime di convenzione, e con salvezza dei controlli
straordinari da attivare.
In questo senso, il ricorso è dunque meritevole di accoglimento, con diritto della
ricorrente di ricevere l’integrazione della retta relativa alla degenza presso la
struttura RSSA Villa Bianca non convenzionata, almeno a partire dalla data della
richiesta di attivare il protocollo d’urgenza, inoltrata alla Asl di Brindisi (e cioè dal 7
aprile 2014).
Le spese processuali possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Seconda,
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie
in parte, nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto:
- annulla in parte qua la nota impugnata;
- accerta il diritto della ricorrente di ricevere l’integrazione della retta giornaliera di
ricovero presso la RSSA “ Villa Bianca”, per quanto espresso in motivazione
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2015 con
l'intervento dei magistrati:
Rosaria Trizzino, Presidente
Carlo Dibello, Consigliere, Estensore
Claudia Lattanzi, Primo Referendario
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 13/05/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)