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Quanto ‘pesa’ il premierato sul referendum? | 1
giovedì 24 novembre 2016, 17:30
4 dicembre 2016
Quanto ‘pesa’ il premierato sul referendum?
Incontro con Alessandro Simoni, giurista comparatista
di Virgilio Carrara Sutour
Nel conto alla rovescia verso il voto referendario è prevalso, come specchio della nostra contemporaneità, lo scontro tra
fazioni. Le maggiori frizioni in tema di riforma dipendono, più che dall’analisi del testo modificato e da una sua ‘messa in
prospettiva’, dai termini in cui è presentato il dibattito, qualcosa che appare sempre più lontano dal dialogo. Producendo
una specie di crescente ‘disturbo tonale’, l’immagine della nuova Costituzione divide il Paese, suscitando i peggiori
pronostici. Un primo punto essenziale a chiarire i termini del quesito referendario è la separazione della questione della
legge elettorale 52/2015 (c.d. Italicum) da quella della riforma costituzionale. Una legge elettorale non è eterna e si
può modificare: le modifiche o le abrogazioni, così come le dichiarazioni di incostituzionalità e il ricambio politico, sono tutti
elementi del processo democratico garantito dal nostro «comune terreno costituzionale», secondo la felice espressione dei
padri costituenti. Inoltre, proprio le leggi elettorali appartengono alla categoria dei provvedimenti per i quali sarebbe
mantenuto il bicameralismo paritario. Ciò premesso, sarebbe forse più utile portare l’attenzione su come la parziale
riconfigurazione dei poteri condizioni il processo democratico. Le proposte avanzate dalla riforma toccano aspetti su
cui si è scatenato un dibattito fortemente mediatizzato, che ha alterato la percezione dei diversi rapporti istituzionali
oggetto di discussione: questioni legate alla rappresentanza politica del Parlamento, alle autonomie territoriali, all’esercizio
della democrazia diretta… A monte degli aspetti fondamentali, sui quali verte l’esercizio del diritto al voto, sussiste un forte
condizionamento percettivo centrato sul ruolo dell’esecutivo come strumento di macchinazione, prima che di governo, e
sullo spettro del ‘premierato’. Di tutto questo abbiamo parlato con Alessandro Simoni, Professore di Diritto Comparato
all’Università di Firenze. Considerando l’equilibrio tra i poteri, il ruolo del premier esce rinforzato
dall’approvazione della riforma? Certamente, da un punto di vista formale la riforma non introduce un nuovo modello di
esecutivo, né il premier ha, in quanto tale, nuovi poteri. Diciamo che esistono i presupposti perché il governo abbia, in
particolari condizioni politiche simili a quelle attuali (che come tutte le condizioni politiche possono essere transitorie) e
assumendo il mantenimento dell’Italicum come legge elettorale, una notevole facilità a giungere all’approvazione dei propri
progetti di legge, senza decretazione di urgenza e voti di fiducia. La potenziale riduzione del ricorso ai decreti e ai voti
di fiducia non varrebbe come garanzia ‘forte’ in senso democratico? Se si pensa all’uso frequente del voto di fiducia,
è difficile fare un confronto in termini di livello di democrazia tra lo scenario attuale e quello dopo l’eventuale passaggio della
riforma. Cosa è più democratico: un sistema in cui l’assemblea è variegata, ma il governo ricorre di frequente alla fiducia, o
uno in cui il governo non ha bisogno della fiducia perché può contare su una maggioranza solida grazie a un premio di
maggioranza che, tuttavia, lascia molte voci fuori dal Parlamento? È difficile dire, anche perché abbiamo esempi nel mondo
(pensiamo all’Inghilterra) in cui la forza degli esecutivi è in gran parte legata ai sistemi elettorali. Esistono maggiori
‘contrappesi’ rispetto a questo sistema? Proprio perché il premier, in senso formale, non cambia il suo ruolo, non sono
Estratto ad uso rassegna stampa dalla pubblicazione online integrale e ufficiale, reperibile su http://www.lindro.it/quanto-pesa-il-premierato-sul-referendum/
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previsti particolari contrappesi, che non siano quelli già contenuti nella costituzione vigente. Ci si potrebbe chiedere se tutto
questo non sia un po’ una finzione all’italiana. In che senso? La dialettica politica è ormai tutta centrata sulle figure dei capi
dell’esecutivo, attuali o futuribili, e tutti gli schieramenti politici non fanno che affannarsi alla ricerca di una figura che abbia
presa sull’elettorato. Forse tanto valeva prendere atto di questa trasformazione nel modo di “pensare l’esecutivo”, e parlare
proprio dei poteri del premier, e dei relativi contrappesi se necessari. Parlando delle nuove rappresentanze
democratiche, come risulta impostato dalla riforma il superamento del bicameralismo paritario? L’introduzione
di una nuova forma di bicameralismo è stata molto giocata dai suoi sostenitori in termini di riduzione dei c.d. ‘costi della
politica’ e di presunta efficienza, e meno in termini di validità del nuovo modello di rappresentanza che si vorrebbe
introdurre. Questa è una specificità italiana, con pochi riscontri nella storia politica dei tanti Paesi che hanno abbandonato
modelli di bicameralismo più o meno paritario, in genere per passare semplicemente a un’unica assemblea. A questo
proposito, la comparazione giuridica dovrebbe offrire spunti di riflessione… Visto che una parte importante dei miei
studi passati ha riguardato i paesi nordici, sono andato per curiosità a vedere i lavori preparatori che precedettero
l’abolizione del bicameralismo in Svezia nel 1971, voluto dai liberali e inizialmente opposto dai socialdemocratici. Nessuno si
preoccupava del risparmio, ma unicamente di quale sistema meglio servisse il processo democratico. Il margine dei poteri
attribuiti al Senato appare idoneo, sul piano funzionale, a garantire le autonomie che rappresenta l’organo
nella sua nuova configurazione? È veramente difficile dare una risposta. La riforma delinea un modello a designazione
indiretta che, in quanto tale, ha pochissimi corrispondenti in Europa (quello più simile è, forse, il Belgio), e lascia molti
interrogativi che dovranno nel caso essere risolti in sede di attuazione. Tutti i federalismi e semi-federalismi sono
esperimenti di equilibrio, che possono funzionare bene o male a prescindere dalle buone intenzioni degli ideatori... Il
procedimento legislativo sarà effettivamente snellito o potrebbe patire eccessive complicazioni procedurali?
Occorre, ancora, fare attenzione a lanciarsi in facili prognosi, perché anche in questa prospettiva le formule costituzionali
sono, per definizione, ‘esercizi di equilibrio’. Tutti noi vorremmo ottime leggi ben scritte, sulle quali ogni parte della società
abbia avuto modo di esprimersi, preparate ed approvate in tempi brevissimi. Ma tutto non si può avere… Se guardiamo alla
storia dei provvedimenti legislativi degli ultimi decenni, l’impatto del bicameralismo paritario sulla rapidità di approvazione
delle leggi risulta sovrastimato e la gestazione lunga di certe leggi sembra, il più delle volte, avere un’origine
extraparlamentare. Quindi, malgrado la riduzione dei passaggi, non otterremo leggi più ‘veloci’? La verità sta
probabilmente in mezzo. In alcuni casi si giungerà all’approvazione più rapidamente, in altri la creazione di più processi
legislativi nelle varie tipologie delineate dalla riforma annullerà i vantaggi portati dall’abolizione del doppio passaggio in ogni
caso. Tuttavia, gli argomenti dei due schieramenti spesso non sono comparabili. Le velocità non è un valore in sé quando si
tratta di leggi, ma non ogni eliminazione di un passaggio del processo legislativo porta a un deficit di democrazia. Portando
l’attenzione alle autonomie territoriali, si lamenta un’indebita compressione dei loro poteri: se così fosse,
questa potrebbe servire a un reale coordinamento tra centro e territori, a favore di una più efficiente ‘densità
istituzionale’? Il nuovo sistema dei rapporti tra Stato e Regioni non sembra comprimere indebitamente l’autonomia di
queste. La riassesta di nuovo, dopo quanto già fatto nel 2001 con la riforma del titolo V (una riforma, anch’essa, i cui risultati
sono stati molto criticati), ma rimaniamo sempre nell’ambito di un sistema di autonomie ‘quasi federale’. Qui alcune critiche
al progetto sembrano difficilmente aggirabili in termini di qualità della scrittura del testo e per la scelta di non attaccare
direttamente il problema delle Regioni a statuto speciale. Si tratta, d’altronde, di materie in cui è facile attendersi forti
resistenze politiche, in quanto si toccano snodi importanti in termini di allocazione delle risorse, identità locali, e via dicendo.
La certezza di un migliore coordinamento credo non vi possa essere, anche se alcuni punti, senza dubbio, sono interventi
condivisibili. A mio parere si è dato troppo spazio ad aspetti specifici di grande impatto mediatico come quello della lotta alle
spese dei gruppi consiliari, trascurando una migliore definizione di garanzie e controlli che eviterebbero sprechi di vario tipo.
Una domanda sulla democrazia diretta: in base alle nuove modalità referendarie, gli innalzamenti del quorum,
nonostante l’introduzione delle specie propositiva e di indirizzo, comporterebbe un ostacolo al suo esercizio?
La democrazia diretta non è neanche essa un bene in sé: non ne esiste una ‘giusta misura’ e ci sono ottime democrazie che
ne usano poca. Credo sia onesto riconoscere che l’istituto referendario abbia perso un po’ del suo smalto originale, e che il
sistema ideato dai costituenti poteva essere corretto in vari modi per far sì che il referendum rappresenti effettivamente un
correttivo di situazioni in cui il processo legislativo è andato in corto circuito, perdendo collegamento con la società. Questo,
in fondo, poteva essere l’oggetto idoneo per una riforma costituzionale ad hoc, discussa isolatamente dal resto. Gli
innalzamenti del quorum previsti non appaiono irragionevoli, anche in vista dell’introduzione di nuove regole per le leggi di
iniziativa popolare. Cosa avrebbe voluto vedere nel disegno di riforma? Devo dire che - ma siamo al livello di libro dei
sogni - mi sarebbe piaciuto vedere una nazione che si confronta e scontra su temi ‘alti’ e non su lunghi articoli sul processo
legislativo, certo importantissimo, ma che trascura i molti aspetti in cui l’Italia ha molto da fare nella prospettiva dello stato
di diritto. Per esempio? La lista potrebbe essere lunga, e nel mio personale libro dei sogni non vedrei nulla di scandaloso
nell’intervenire anche sulla prima parte della Costituzione. Pensiamo a quanto si potrebbe fare in tema di tutela della
diversità linguistica, dove abbiamo un articolo 6 scritto per un Italia molto differente, o in tema di condizione dello straniero.
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O se vogliamo rimanere agli aspetti strutturali, della ‘macchina democratica’, la personale fissazione che mi porto dietro dai
primi anni di studio è una legge di livello costituzionale dedicata alla libertà di stampa e all’accesso ai documenti pubblici
come esiste in Svezia, con regole che permettono a ogni cittadino di accedere direttamente a qualsiasi documento in mano
alla pubblica amministrazione, come semplice e banale esercizio della cittadinanza. Sono regole che vale la pena di leggere,
perché per la cultura italiana hanno dell’incredibile, e ci ricordano che la democrazia non è solo questione di stabilire chi
vince le elezioni.
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