Transcript 지방정치의 쟁점과 과제

지방정치의 쟁점과 과제
2013. 9
정상호
(서원대학교 사범대학 사회교육과)
풀뿌리 생활정치가
LOGO 미래다
1. 지방정치의 이해
강의의 목표
 지방정치에 대한 이해




미시적이고 실용적인 지식보다는 현재 우리 지방정치의 구조와 쟁점에 대한 거시적 관점에서의
이해를 제고하고자 함. 이론적 이해 > 실무적 감각.
지방정치의 가장 큰 문제는 무엇인가?
지방정치 모델은 무엇이 있는가?
어떻게 문제점을 극복하고, 향후 바람직한 한국형 지방정치 모델을 만들 것인가?
 지방정치의 3대 문제점



계층편향성: “다원주의의 천국에는 상위 계급(upper class)의 강력한 엑센트가 묻어나는 천국의
연 주 가 울 리 는 결 점 이 있 다 ” (Schattschneider).→ “ 한 국 의 지 방 정 치 는
전대협(전국대표이사협의회)이 지배한다”. 토호정치
⇒ 지방자치제 이후 토호(유지)정치는 약화되었나? 강화되었나? 흥미로운 연구 주제.
지역패권정당체계: 견제와 감시의 부재/ 과두제(권언유착)
중앙에의 종속: 권한, 예산의 제약(분권과 분산의 필요성)
 풀뿌리 생활정치: 지방정치의 비전


풀뿌리 민주주의: 평등한 일반시민(grassroots)이 주체인 참여 민주주의
생활정치: 복지와 사회적 경제 등 삶의 토대를 강화하고 생활의 질을 개선하는데 관심
2. 지방정치론: 세 가지 모델
각 국의 정치상황에 맞는 지방정치 모델을 발전시켜 왔음
명칭
비당파적 개인주의 모델
정당정치 모델
동원(참여) 모델
(Non-partisan individualist model)
(Party politics model)
(Mobilization model)
정부/정당
(정치)
-정부는 필요악/최소화
-지방정부가 정치적이기보
다는 행정적. 도로포장, 청
소, 경찰과 소방활동 등 비
당파적 공공사무를 처리하
면 충분
-정당의 역할을 필수적일 뿐
만 아니라 바람직한 것으로
인식
-정당 요소가 시민참여를 제
고하고 정책 경쟁을 촉발
-제도화된 정당정치를 넘어
선 주권자의 직접 참여 민주
주의를 지향
추구 가치
-효율성(신자유주의)
-행정우위
-대표성(대의민주주의)
-정치우위
-자치(직접/참여민주주의)
-정치우위
리더십
-기업가형(CEO) 행정형
-기존의 정책목표와 가치,
재분배구조를 그대로 수용,
단지 목표달성을 위한 효율
적 수단과 방법 개발에 치중
-정치형: 정당과의 긴밀한 협
조를 통해 주요 정책의 목표
및 기능에 대한 재규정과 이
를 위한 자원의 재배치를 선
도하는 민주적 리더십을 강조
-시민주도 거버넌스
시민
-서비스를 받아야 할 고객
과 소비자로 간주
-적극적 시민
-인민의 자발적 참여와 권능
세 가지 모델
명칭
비당파적 개인주의 모델
정당정치 모델
동원(참여) 모델
주체
개인/소비자/고객
유권자/시민
인민/공중(public)
사례
-미국의 도시개혁 모델
-관리인제도/ 중대선거제도
-영국/웨스트 민스트 모델
-정당충성심>지역유권자
-브라질의 포르투 알레그레
정당공천제
①지방자치는 탈정파적, 가
치중립적 영역/행정학 관점
②중앙집권적 정당체제의
영향력/ 지역이슈 실종, 줄
서기
③신진 인사와 소수파의 정
치진입을 차단
①지방정치 발전과 정당민주
화에 기여. 중앙-지방정치의
연계를 강화시켜 정책의 통일
성 부여/신진인사의 정치충원
활성화/ 후보자 선택의 객관
적 기준을 제공, 후보자와 정
당의 난립방지
② 헌법에 부합.⁴
③정당경쟁이 사회정책의 확
장과 주민복리 증진에 기여
①정치보다는 지역주민의 이
슈 중심 활동, 즉 풀뿌리 시
민운동의 활성화
②독자정당론의 관점
옹호자
-일반 여론/행정학자
-전국시장군수구청장협의
회)과 지방의원들
-정치학자와 진보정당
-초록정치연대(2006)
-시민단체활동가
http://news.naver.com/main/rea
d.nhn?mode=LSD&mid=sec&sid
1=123&oid=401&aid=000000033
1
⁴기초의원선거에서 후보자의 정당표방을 금지한 공직선거법(제84조)이 ‘정치적 표현의 자유를 침해’하고 4대
지방선거 중 유독 기초의회의원선거 후보자의 경우만 제한하는 것은 ‘평등의 원칙에 위배’된다는 위헌결정(2003년
헌재)이 아직도 유효.
3. 한국의 지방정치에 대한 예비적 고찰

강시장제(strong mayor-council) 의회

정당정치화(party politicization) 경향
-
시장은 주민에 의해 직접 선출되고 광범한
임명권이 부여. 시장은 참모들의 도움을
받아 예산을 마련하고 관리하며, 행정적
권한의 거의 전부를 영위하고, 부서장들을
임명ㆍ해직할 수 있는 권한을 보유.
반면 약시장형 의회에서 시장은 선출된
의원들 사이에서 선출. 시장의 임명권은
제한적이며, 일반적으로 시의회가 입법적
권한과 행정적 권한 모두를 소유.
지방정부는 중앙정부에 대해서는 을이지만
시장은 지방의회에 대해 갑(제왕적 시장제).
-
지방정치에서 정당의 역할의 증가를 의미
1991년 광역시․도의원에 대한 정당공천이
허용되었고 1995년 시․군․구청장과
시․도지사까지 확대되었으며, 마지막으로
2006년 시․군․구의 기초의회의원선거에
대해서까지 확대됨으로써 2008년 이후
현재까지 정당공천은 지방선거의 전
영역에서 시행되고 있음.
-
-
 2014년 6.4 지방선거의 쟁점과 과제

http://www.pressian.com/article/article.asp?article_num=10130829094946&section=01
정부 형태
정당 체계(유효정당 수)
단점정부
분점정부
경쟁적
경쟁적 단점정부 (유형1)
경쟁적 분점정부 (유형3)
비경쟁적 (의석 2/3이상)
비경쟁적 단점정부 (유형2)
비경쟁적 분점정부 (유형4)
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4. 왜 정당정치모델이 타당한가
정부형태
정당
체계
단점 정부
분점 정부
서울: 종로 중구 성동 광진 동대문 성북 강북 도봉 노원 은평 서대문
마포 양천 강서 금천 영등포 동작 관악 강남 송파 강동/ 부산: 서구 진 서울: 용산 중랑 구로/ 부산: 연제/ 대구: 서구/ 인천: 동구
구 남구 북구 해운대 사하 금정 수영 사상/ 대구: 중구 남구/ 인천: 중 강화/ 광주: 서구/ 대전: 동구 서구 유성 대덕/ 울산: 중구 북
구 남구 연수구 부평구 계양구 서구/ 광주: 광산구/ 대전: 중구/ 울산: 구/ 경기: 성남 의정부 부천 평택 동두천 고양 과천 남양주
경
기초
남구 동구/ 경기: 수원 안양 광명 양주 안산 의왕 구리 시흥 군포 안성 화성 하남 파주 용인/ 강원: 정선 고성 횡성 평창/ 충북: 단양
쟁
김포 광주 포천 양평 여주/ 강원: 춘천 원주 태백 영월 화천 양구/ 충북: 영동 보은 옥천 음성 진천 괴산/ 충남: 공주 서산 태안 논산
적
청주 충주 제천 청원 증평
계룡 부여 서천 홍성 청양 천안 아산/ 전남: 순천 광양
충남: 보령 금산 연기 예산 당진/ 전북: 정읍 진안 순창 고창/ 전남: 나 경북: 영주 문경 경산 칠곡/ 경남: 통영 김해 의령 함안
주 장성 진도 영광/ 경북: 구미 예천 군위 의성/ 경남: 창원 진주 사천 (N=59)
거제 창녕 양산 하동 (N=92)
광역 인천, 대전, 울산
서울, 경기, 충남, 강원, 경남, 제주
서울: 서초/ 부산: 중구 영도구 동래 강서구/ 대구: 북구 수성 달서구/
인천: 옹진군/ 광주: 동구 남구 북구/ 울산: 울주군/ 경기: 오산 이천 연
비
경
쟁
적
기초
천/ 강원: 강릉 동해 속초 양양 홍천 철원/ 전북: 전주 군산 익산 남원
완주 무주 장수 임실 부안/ 전남: 목포 담양 구례 고흥 보성 장흥 완도
해남 영암 무안 함평/ 경북: 포항 울릉 경주 김천 안동 영천 상주 청도
고령 성주 청송 영덕 봉화/ 경남: 고성 밀양 산청 거창 (N=59)
광역 부산, 대구, 광주, 전북, 전남, 경북
부산: 동구 기장/ 대구: 동구 달성/ 경기: 가평/ 강원: 삼척
인제/ 전북: 김제/ 전남: 여수 곡성 화순 강진 신안/ 경북: 영
양군 울진군/ 경남: 남해군 함양군 합천군 (N=18)
4-1. 친환경 무상급식 사례
전체
친환경 무상급식
전면
29
빈도
경쟁적 단점정부(1)
권력
구조
54.3%
14.1%
32.2%
55.6%
27.1%
20
21
33.9%
35.6%
30.5%
무상급식의 %
22.2%
23.3%
37.5%
33
12
56.9%
20.7%
22.4%
무상급식의 %
36.7%
13.3%
27.1%
정당체계의 %
42.1%
무상급식의 %
8.9%
7
36.8%
40.4%
59
100.0%
25.9%
59
100.0%
25.4%
4
21.1%
7.8%
90
100.0%
13
정당체계의 %
8
92
18
정당체계의 %
빈도
전체
13
31.5%
빈도
비경쟁적 분점정부(4)
50
무상급식의 %
빈도
경쟁적 분점정부(3)
미실시
정당체계의 %
빈도
비경쟁적 단점정부(2)
부분
100.0%
8.3%
90
18
8.3%
48
228
정당체계의 %
39.5%
39.5%
21.1%
100.0%
무상급식의 %
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
1) 무상급식을 전면 실시하고 있는 90개 자치단체 가운데 무려 62개가 경쟁체제. 경쟁적 단점정부(32.2%)보다는
경쟁적 분점정부(36.7%)에서 가장 많이 채택.
2) 정책 결정에 미친 ‘교차압력 효과’: 한나라당이 다수인 지방의회가 반대하더라도 민주당 단체장의 강력한 의지로
추진하거나(인천동구나 의정부시, 강원도 정선군과 평창군) 반대로 한나라당 단체장이 반대하더라도 다른 정당
의원들이 연대하여 추진하는 경우(과천시, 남양주시, 음성군, 서산시 등)
3) 비경쟁적 단점정부나 비경쟁적 분점정부 유형에서 무상급식 실시율이 급락.180개의 무상급식 실시 지역 중
전면급식이든 부분급식이든 비경쟁적 단점정부의 사례는 41개이며, 비경쟁적 분점정부는 15개 지역에 그침.
4) 무소속이 가장 취약. 전국 37개(16.2%)의 기초단체장이 무소속인데, 이중 10곳이 무상급식을 전혀 실시하지 않고
있음. 무상급식 미실시 지역에서 무소속 단체장이 차지하는 비중은 21%를 상회.
4-1. 친환경무상급식 사례에 대한 해석
 경쟁→복지/사회정책의 증대를 가져온다.
① 정당경쟁이 존재하지 않거나 일당이 지배적인 경우 해당 지역의 정책은 서비스를 축소하고
세금인하를 바라는 기득권층(haves)의 요구에 편승하는 경향이 있다(Key, 1950). 1940년대 미국
남부 지역의 사례연구를 통해 정당경쟁이 사회정책의 확대를 가져왔음을 밝힌 바 있음.
② 국내 연구의 증가. 정당 간 경쟁이 약하고 따라서 이로 인해 지방의회를 통한 자치단체장에 대한
견제와 통제가 약할 경우 사회복지비의 지출이 감소(정명은 외 2008, 41).
지병문ㆍ김용철(2003)은 1998년과 1999년 지방정부 지출양상의 변화에 있어서 1998년
정권교체에 따른 ‘정당효과’가 중요한 요인으로 작동했음을 논증. 자치단체장의 소속정당이
달라짐에 따라 정부지출이 달라졌다는 것.
③ 지방선거의 경쟁도가 증가할수록 지방정부의 사회개발비가 증가하고 있음이 밝혀지고 있음
⇒ 복지는 시혜가 아니라 아래로부터의 압력과 정당 경쟁의 결과(예: 박근혜 정부의 생애맞춤형
복지)
4-2. 주민참여조례의 사례
정부구조
정당
체계
단점정부
신규제정
경쟁적
도입/개정
인천연수구, 인천부평구, 광명시, 구리시, 사천시
은평구, 도봉구, 인천남구, 인천계양구, 안양시, 원주
시, 청원군, 연기군, 진안군
신규제정
임실군
도입/개정
오산시, 전주시, 완주군
분점정부
부천시, 횡성군, 서울구로구
천안시, 당진군, 성남시, 인천남동구,
대전유성구, 고양시, 용인시, 고성군,
옥천군, 천안시, 아산시(부결)
비경쟁적
가평군
① 최근 신규로 도입되거나 추진을 모색하고 있는 지역은 압도적으로 경쟁적 단점정부이거나 경쟁적
분점정부.
② 경쟁체제에서는 6.2 지방선거 이후 인천연수구를 포함하여 6개 지방정부가 주민참여예산 조례를
신규 제정하였지만 비경쟁적 체제에서는 임실군이 유일한 사례. 주민참여의 관건인 ‘지역회의’와
‘예산위원회’ 규정을 구체화하는 등의 개정안을 준비하거나 주민참여예산 조례를 입법 예고한 사례
역시 경쟁적 정당체계에서 활발.
4-3. 보궐 선거 사례

흥미로운 점은 특정정당이 지방권력을 독식하는 지역에서 자치단체장과 지방의원의 사법처리
비율이 높다는 점이다. 대구ㆍ경북지역은 패권정당의 의석 점유율(96.5%)이 가장 높은데, 지난
2006년 지방선거 이후 23개 자치단체장 당선자 가운데 무려 13명이 기소되어 이 또한 전국
최고라는 불명예를 얻게 되었다.

기초단체장 재∙보궐선거 현황(2006.10-2009.4)/ 무소속(전국의 10.7%)이 무려 11건,31.4%
`
정부 형태
정당체계
단점정부 (26건, 74.3%)
분점정부 (9건, 25.7%)
경쟁적
경쟁적 단점정부 (15건, 42.9%)
경쟁적 분점정부 (5건, 14.3%)
비경쟁적
비경쟁적 단점정부 (11건, 31.4%)
비경쟁적 분점정부 (4건, 11.4%)
기초단체장 재∙보궐선거 현황(2010.10-2013.4)/ 무소속(전국의 16.7%)이 16건, 55.2%
정부 형태
정당체계
단점정부 (11건, 37.9%)
분점정부 (18건, 62.1%)
경쟁적
경쟁적 단점정부 (6건, 20.7%)
경쟁적 분점정부 (11건, 37.9%)
비경쟁적
비경쟁적 단점정부 (5건, 17.2%)
비경쟁적 분점정부 (7건, 24.1%)
5. 지방정치, 무엇을 어떻게 바꿔야 하나
 5-1. 가치: 풀뿌리 생활정치란 무엇인가?
 1) 정치적 측면에서 본 생활정치의 유래
① 기든스(Anthony Giddens)의 정의
해방정치
1
2
3
전통과 관습의 고정성에서 사회생활이 해방됨
생활정치
정치적 결정이 선택의 자유와 창조적 권력(변형 능력으로서의
권력)에서 나옴
착취, 불평등, 억압의 축소 또는 제거. 권력 자원의 차별적 분배
지구적 상호의존의 맥락에서 자아실현을 촉진하는 도덕적으로
와 관련됨.
정당한 생활형식을 창조함
정의, 평등, 참여의 윤리가 제시하는 명령에 복종함.
우리는 어떻게 살아야 하는가? 하는 쟁점과 관련된 윤리를 탈전
통적 질서 속에서 실존적 문제들을 배경으로 하여 발전시킴
② ‘공공성을 확장하는 시민의 정치’(이시재): 공개적인 장에서 비판적 논쟁을 통하여 사회적
합의를 형성하는 공론장의 정치와 이를 통한 공공 영역의 민주적 확장
- 시민적 공공성(송정기): 참여와 자치를 실천하는 주민이 주체인 정치
- 최병두(1998): 생태적 차원에서 삶의 질을 실질적으로 개선시키는 공간의 정치
- 장미경(2002)은 중앙집권 정치와 대립. 아래로부터의 주장과 요구를 담아내고 개인적이고
일상적인 문제를 포함하는 새로운 정치형태

-
일본의 영향
혁신자치제운동: 풀뿌리 지방자치(national minimum)
⇒ 마을 만들기, 정보공개운동, 주민조례 제정 등
반전,반핵운동
⇒ 여성과 주부의 참여
생활클럽: 생협에서 가나가와 네트워크로 발전한 지역 주민운동
⇒ 네토의 로칼 파티, 대리인 운동
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2) 사회경제
①기존의 ‘족쇄 풀린’ 경제축적이 가치 있는 삶의 방식을 위협하거나 파괴하여 왔음을 자각하고
개인이나 집단이 경제적 보상의 극대화를 제한하거나 적극적으로 반대하는 삶의 방식 즉 탈
결핍경제의 대안 마련에 집중하는 정치.
②미시적 접근: 사회적 기업이나 공정거래, 협동조합과 같은 사회적 경제를 구축
③거시적 접근: 선거와 정당, 공천과 입법의 모든 법과 제도들이 시민들의 사회경제적 권리의 실현의
보조적 수단으로 적극 활용되어야 함. 사회경제적 권리를 실현하기 위한 방향으로 권력의 구도와
정치 제도를 일대 재편해야 한다는 것.
④가이드라인은 <제2기 국가인권정책기본계획 NAP 권고안>(2012). 비정규직, 외국인노동자,
이주 외국인, 탈북자, 장애인, 성적 소수자의 인권과 사회권은 물론이고, 중앙과 지방의 차별
시정에도 앞장/ 차별금지법 제정
3) 리더십
①권위주의에서 소통형 리더십으로: 특혜의 타파/ 상식과 대화를 중시
②박원순 시장의 청책 토론회(박원순 프로세스): 당선 후 현재까지 48회 진행.
http://www.seoul.go.kr/v2011/listen_tour/list.html
4) 결론: 성찰적 시민들의 참여와 분권, 권능강화의 정치> 탈이념, 중도정치가 아님.
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5. 지방정치, 무엇을 어떻게 바꿔야 하나
 5-2. 공천 및 선거제도
 지방정당의 허용을 적극 검토
① 지방정당은 전국 차원의 조직화와 정책이슈와 무관하게 특정지역의 주민의사 형성에 참여하는
것만을 목적으로 하는 정치적 결사체인 ‘지방정당’
② 정당의 등록요건으로 각기 1,000명 이상의 당원을 보유한 5개 이상의 시․도당을 가진 정치적
결사체만이 정당으로서 등록하는 현행 선거법을 개정.
 3-4인 선거구 확대
2인 선거구
3인 선거구
4인 선거구
선거구획정위원회(906명)
366(40.4%)
379(41.8%)
161(17.8%)
시․도조례(1027명)
607(59.1%)
381(37.1%)
39(3.8%)
-2006년 지방선거에서는 시․도 조례를 거치면서 다수의 4인 선거구가 2인 선거구로 분할
-신진세력과 소수정당의 진입을 촉진한다는 중선거구제 도입의 취지를 살려 3-5인 선거구를
확대할 필요가 있음
- 비례대표제의 확대(20%)
5. 지방정치, 무엇을 어떻게 바꿔야 하나
 상향식 공천의 확대
① 경선의 투명성과 공정성을 제고하기 위해서는 선거인단 수 확대, 선거인단 명부 사전공고,
후보자의 신상정보 공개 및 선거운동 기간을 확대하는 방안을 고려
② 불투명한 공천심사 기준, 여론조사 방식의 낮은 신뢰도, 공천심사회의의 비공개로 후보자의
이의제기와 탈당이 반복되는 상황.
5-3. 지방의회 운영방식 개선
 의장의 역할과 선출 방식 개선
① 의장단 선출 방식의 개선: 현행은 다수당의 사전 내정ㆍ담합ㆍ공모의 ‘교황선출방식’(conclave).
⇒ 후보자등록과 사전 정견발표를 규정하는 등 공개적이고 경쟁적인 방식으로 개선
② 현재 의장의 지위와 역할은 미국 모델(의회를 효율적으로 운영하는 역할 + 자기 정당의 이익을
적극적으로 관철시키는 당파적인 역할을 담당) ⇒ 영국 모델(존경과 신망을 받는 중립적 원로가
선택. 본회의 토론에 참여를 자제하고 표결은 가부동수일 때만 행사
 상임위원장 및 위원회 구성
- 의석비례에 따라 정당간 합의에 의해 상임위원장 배분 수를 결정. 법정 기간 내에 합의 실패의 경우
① 과반수 정당이 위원장 배분수의 1/2을 먼저 선택하고, 나머지 위원회는 정당별 선호도에 따라
차례로 하나씩 선택하는 방법을, ② 과반수 정당이 없는 경우에는 정당별 배분 수만큼 제1당부터
차례로 선호하는 위원회를 하나씩 선택하는 교차배분방식을 검토.
6. 풀뿌리 생활정치의 모델을 만들자
 지방정치도 결국 사람이 하는 일
①자전거 탄 의원, 민원은 SNS로 '빠르게‘/ [인터뷰] 충북 진천군의회 김상봉 의원
http://www.ohmynews.com/NWS_Web/View/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0001873865&CMPT_CD=P0001
② 보수적인 지역에서 진보의원이 살아남는 법
[행복하려면 풀뿌리부터①] 골목정치 하려면 SNS·중앙정치는 잊어라
http://www.ohmynews.com/NWS_Web/View/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0001865344