Transcript Document 7633634

Overheidsmanagement
K.U.Leuven
Faculteit Sociale Wetenschappen
Doelstellingen organisatiemanagement
• Verschillende types organisaties kunnen herkennen, en
voor- en nadelen kunnen benoemen
• Nieuwe organisatievormen: voor- en nadelen, illustreren
met voorbeelden (vb. verzelfstandiging)
• Begrijpen waarom coördinatie belangrijk is, en welke
mechanismen kunnen gebruikt worden om coördinatie te
verbeteren
Organisatiemanagement in de publieke
sector
I.
Structuur en typologieën van organisaties
II. Organisatievormen
III. Het hoe en wat van coördinatie
Organisatiestructuur
• 3 aspecten van structuur (Robbins, 1992):
 Complexiteit
 Formalisatiegraad
 Centralisatiegraad
Complexiteit v/d organisatiestructuur
•
•
•
•
Verticale differentiatie
Afstoten van taken in organisatie > lijnstructuur (hiërarchie)
Span of control / Depth of control
Verdeling planning – uitvoering – controle
• Horizontale differentiatie
• Functionele opdeling taken en opdrachten met
–
-
Overeenstemmende doeleinden
Zelfde technologie en expertise
Zelfde clientele of product
Zelfde geografisch gebied
• Specialisatie versus complexiteit interactie en coördinatie
Formalisatie v/d organisatiestructuur
• 3 vormen van formalisatie (standaardisatie) (Maes, 1996)
– Standaardisering van werk
– Standaardisering van deskundigheden
– Standaardisering van outputs
Centralisatie in de organisatiestructuur
Centralisatie
Decentralisatie
 Eenheid van
 Speelt
in
op
leiding en bevel
plaatselijke
behoeften
 Bescherming van
Voordelen het hogere belang  Snelheid
en
flexibiliteit
 Gelijke
behandeling
 Verhoging van de
leercapaciteit
 Overladen van de  Belangen van de
top
gedecentraliseerde
diensten vs. die van
 Gebrek aan
de centrale dienst
flexibiliteit
 Overzien van de  Grotere weerstand
hele organisatie is bij verandering
Nadelen
niet altijd
 Kostenverhoging
mogelijk
omwille van de
kleine schaal
 Stimuleert diversiteit
in
plaats
van
gelijkheid
5 modellen van organisaties
•
-
Lijnstructuur
Hiërarchie
Eenheid van leiding
Grote mate van standaardisatie van werk,
vaardigheden en van specialisatie
- Scheiding tussen planning, uitvoering en controle
- Verticale communicatie
• Lijn-stafstructuur
- Grote lijnorganisatie > toename taakbelasting
lijnmanagement
- Staffunctie voor steun aan lijnmanagement nodig
- Staf heeft geen lijnbevoegdheid
Lijnorganisatie
Stadsbestuur
Dienst
bevolking
Jeugddienst
Sportdienst
Dienst
Onderwijs
Lijn- en staforganisatie
Directiecomité
FOD Mobiliteit &
Vervoer
Budget &
Beheerscontrole
Vervoer
te land
Maritiem
vervoer
Personeel &
Organisatie
Luchtvaart
Mobiliteit en
verkeersveiligheid
5 modellen van organisaties (2)
• Divisiestructuur
– Hoofdkantoor en divisies
– Divisies werken autonoom
– Flexibiliteit
– Integratie?
• Projectstructuur
– “geen structuur, eerder organisch aanhangsel, ontworpen
om mechanistische structuur meer flexibiliteit te geven”
- Tijdelijke oplossing voor problemen die functionele en
hiërarchische lijnen van organisatie overschrijden
- Soms doorbreking éénheid van gezag
5 modellen van organisaties (3)
• Matrixstructuur
- Ontstaat via permanent worden van projectstructuren
- Eindproduct als ordenend agens
- Vereniging van functionele en
projectonderverdelingen
- Ondervangen van coördinatieprobleem van
functionalisatie
- Flexibiliteit
Divisiestructuur
UNIVERSITEIT
Faculteit
Letteren
Wetenschappen
Onderzoek
Onderzoek
Onderzoek
Onderwijs
Onderwijs
Onderwijs
Financiën
Financiën
Financiën
Faculteit Sociale
We te nschappe n
Faculteit
Projectorganisatie
BEDRIJFSLEIDING
Afdeling A
Bureau
Afdeling B
Projectleider 1
Project 1
Projectleider 2
Project 2
Projectleider 3
Project 3
Matrixorganisatie
DIRECTIE
Product A
Ontwikkeling
Productie
Verkoop
Product B
Product C
Het managementsysteem
• De mechanische organisatie (‘machines’)
- gesloten, maximaal gericht op beheersen interne
dynamiek
- Input richtinggevend voor strategie
- Topmanagers bepalen wat, door wie, welke
middelen, waar en binnen welke tijd
- Besluitvorming centralistisch en geformaliseerd
- Hoge mate specialisatie en standaardisatie
werkzaamheden
- Formele interne relaties
- Controle door hiërarchie op input en throughput
(middelen en bewerkingen)
Het managementsysteem (2)

-
-
De organische organisatie (‘levend organisme’)
Openheid voor buitenwereld
Flexibel management
Lerende organisatie, ontwikkelingsregime
Integratie van planning, uitvoering en controle
Integratie staf- en lijnfuncties en concentratie op
kernactiviteiten (generieke arbeid)
Pro-actieve strategievorming van het management
(korte en lange termijn denken)
Flexibel en kwalitatief hoogstaand personeel
Motivatie en ontwikkeling van personeel
Outputgericht controlesysteem (via laterale en
zelfcontrole)
Structuur - Management
• Mechanisch regime <>
• Lijnstructuur of
• lijn-stafstructuur
<>
Organisch regime
Projectorganisatie
of matrixstructuur
• Scientific Management <>
Management
• School (Taylor, Fayol)
Human Relations
School (Tavistock)
• II. Het organiseren van publieke taakuitvoering
Diverse organisatievormen en praktijkvoorbeelden
Organisatievormen
•
•
•
•
•
•
Eigen beheer
Interne verzelfstandiging
Externe verzelfstandiging (pub & priv)
Uitbesteding
PPS
Privatisering
Eigen beheer
Eigen beheer (traditionele overheidsdienst)
Publieke dienstverlening wordt verzorgd door centrale
overheidsadministratie
• Afdeling, administratie of departement
• Provinciale administratie
• Gemeentelijke administratie (vb. Dienst bevolking,
stedebouw)
• Variant: gedeconcentreerde buitendiensten (vb. Admin.
Belastingen)
Eigen beheer (traditionele overheidsdienst)
• Centrale overheidsdiensten hebben geen eigen
rechtspersoonlijkheid
• De planning, productie, financiering, controle
gebeuren door centrale overheid
• Strakke inputsturing door horizontale eenheden,
processturing door hiërarchie, incrementele
inputbekostiging, monopolie
• Copernicus (federaal) en BBB (Vlaanderen): evolutie
naar meer autonomie en ex post controle
Verzelfstandiging
Verzelfstandiging
Verzelfstandiging = divers fenomeen
-
Autonome structuren binnen kernoverheid
Autonome structuren afgesplitst van kernoverheid
In sommige gevallen rechtspersoonlijkheid
Uitgebreide beheersautonomie
Aansturing en controle
Sturing
Traditioneel
Nieuw
• Formeel: ex ante gericht
op inputs
• Soms wel grote feitelijke
mate van
beheersautonomie / ruime
mate van
beleidsautonomie
• Doel wet verschilt van
feitelijke uitvoering
• Formeel: ex post gericht
op resultaat
 Ruime formele mate van
beheersautonomie mits
gelijke informatie
 Hercentralisering van
strategische
beleidsautonomie
• Feitelijk: niet klaar voor
resultaatsturing
• Doel wet verschilt van
feitelijke uitvoering
Samenvattend
ex ante steering
(inputs)
I
Low
autonomy
High
autonomy
II
ex post steering
(outputs)
Subvorm 1: interne vorm
• Intern verzelfstandigde agentschappen
– beheersautonomie in ruil voor resultaatsturing (bv.
contractmanagement)
– minister blijft volledig verantwoordelijk, maar
onthoudt zich van detailsturing
– Al dan niet met rechtspersoonlijkheid
– gewijzigde rol van centrale departementen
• Vbn. Nederland, Verenigd Koninkrijk,
Vlaanderen (BBB)
Subvorm 1: interne vorm
•
-
Federaal en Vlaanderen - voor BBB
DAB’s
Begrotingsfondsen
Met rechtspersoonlijkheid: openbare instelling cat. A on der de wet
van 16 maart 1954
• Vlaanderen: na BBB
- IVA zonder rechtspersoonlijkheid
- IVA met rechtspersoonlijkheid
• Gemeentelijk niveau
- Voor gemeentedecreet: gewoon gemeentebedrijf (“regie”)
- Na gemeentedecreet: budgethouderschap, interne verzelfstandiging
Subvorm 2: externe vorm
Publieke taak verzorgd door extern verzelfstandigd
publiekrechtelijk vormgegeven agentschap
• Organisatie die niet onder het hiërarchisch gezag van de
politieke overste valt
• Eigen rechtspersoonlijkheid
• Eigen patrimonium
• Eigen raad van bestuur
• Onder administratief toezicht
• Beperkte mogelijkheid tot ministeriële interventie
• Beperking van ministeriële verantwoordelijkheid
• In sommige gevallen resultaatsturing
Subvorm 2: externe vorm (2)
•
-
Federaal oud en Vlaanderen voor BBB
VOI cat. B
VOI cat. C
VOI cat. sui generis
• Vlaanderen na BBB
- EVA pub
• Federaal nieuw
– Instellingen sociale zekerheid
– Autonome overheidsbedrijven  publiekrechtelijke NV’s  met
partiële private aandeelhouders
• Gemeentelijk niveau
- Voor gemeentedecreet: autonome gemeentebedrijf
- Na gemeentedecreet: externe verzelfstandiging als autonoom
gemeentebedrijf
Subvorm 2: privaatrechtelijke vorm
• Organisatie die niet onder het hiërarchisch gezag van de politieke
overste valt
• Met privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid (vb. NV of VZW vorm)
• Eigen patrimonium
• Eigen raad van bestuur
• Veelal hybriede kenmerken:
- Soms onder administratief toezicht
- Overheidsvertegenwoordiging in raad van bestuur
- Activa en passiva van overheid
- Beperking van autonomie
• In sommige gevallen resultaatsturing
Subvorm 2: privaatrechtelijke vorm
• Federaal en Vlaanderen voor BBB
- Onoverzichtelijk geheel van vennootschappen en VZW’s
die op één of andere wijze band hebben met overheid
• Vlaanderen na BBB
- EVA pri – extern verzelfstandigd privaatrechtelijk
vormgegeven agentschap
• Gemeentelijk niveau
- Voor gemeentedecreet: gemeentelijke VZW
- Na gemeentedecreet: externe verzelfstandiging in
privaatrechtelijke vorm
Publiek-private samenwerking
Publiek-Private Samenwerking
(PPS)
Één of meer publieke en één of meer private partijen
stemmen hun activiteiten op enigerlei wijze op
mekaar af – vanuit de eigen verantwoordelijkheden
en kwaliteiten
• kosten, risico’s en opbrengsten worden in een
onderling overeengekomen verhouding onder de
betrokken partijen verdeeld
Publiek-Private Samenwerking (PPS)
•Verschillende vormen en financierings-technieken
• Verschillende graden van private betrokkenheid bij
publieke taak
– ontwerp en creatie van infrastructuur
– uitvoeren van ondersteunende taken
– uitvoeren van (publieke) diensten
• Verschil met uitbesteding en privatisering
PPS: mogelijkheden (VL. Kenniscentrum
2005)
PPS: de mogelijke meerwaarden voor openbare
besturen
•Snelheid van realisatie + kwaliteit t.o.v. kosten
(‘value for money’ door betere prikkels)
–vgl. Traditionele overheidsaanbestedingen
• Innovatie (benchmarking en market testing)
• Niveau van kwaliteitsstandaarden wordt bewaakt
(outcome-oriented government)
• Breder gebruik van activa in de publieke sector
Uitbesteding
Uitbesteding
Basiskenmerken
Productie en/of levering van publieke diensten door
private aanbieder in opdracht van overheid
 Overheid doet planning, controle en bekostiging
 Beperkt zich tot één fase van de levenscyclus
 Aanbesteding volgens
overheidsopdrachtenregelgeving
Uitbesteding
• Evolutie: aard diensten en aard relatie
• Van ondersteunende diensten naar externe
dienstverlening
• Evolutie naar langere en omvattender contracten
• Huisvuilophaling op gemeentelijk of intercommunaal vlak
• IT-functie in Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap
Uitbesteding
• Uitbestede diensten zie kakabadse (figure 3)
Privatisering
Privatisering
• Overdracht van activiteit naar privé-markt, waarbij
private aanbieder zowel planning, productie, financiering
als controle waarneemt
• Liberalisering en privatisering zijn niet gelijk, maar
dienen wel samen te gaan
• Privatisering en deregulering zijn niet gelijk:
– Overheidsregulering mogelijks noodzakelijk: kwaliteit
van productie, prijsregelgeving, marktstructurering
– Vbn. ASLK, gemeentekrediet, Sabena, Belgacom
Functies versus vorm
Functie
Planning
Tradition.
overheid
Intern
verzelfst.
Extern
verzelfst.
Uitbesteding
PPS
Privatisering
CO
CO
CO / EVO
CO
PO
PO
Normering
(IVO)
Productie
CO
IVO
EVO
PO
PO
PO
Bekostiging
CO
CO en/of
markt
CO en/of
markt
CO
markt
markt
Controle
CO
CO
CO (?)
CO
CO
PO
CO: centrale overheid, IVO: intern verzelfstandigde organisatie,
EVO: extern verzelfstandigde organisatie, PO: private organisatie
Sturing versus vorm
Sturing
Tradition.
overheid
Intern
verzelfst.
Extern
verzelfst.
Uitbesteding
PPS
Privatisering
Inputsturing
+++
++
+
0
0
0
Resultaatsturing
0
++
+++
+++
++
0
Koppeling
bekostiging en
resultaten
0
mogelijk
mogelijk
+++
+++
+++
Competitie
0
mogelijk
mogelijk
+++
++
+++
• III. Het hoe en wat van coördinatie
1. Complexiteit en versnippering: observaties
Beleidsuitdagingen
• ‘Complexe beleidsproblemen’
• Vraag naar aanpak op maat en vraaggestuurd beleid
• Vraag naar geïntegreerde dienstverlening
Overheidslandschap
• Verkokering en departementalisme
• Verzelfstandiging en inschakeling van derden
• Decentralisatie en supranationale overheden (Europa)
• Nadruk op individuele ‘accountability’ en resultaatsturing
1. Complexiteit en versnippering: illustratie
private law agencies and PPP
Hierarchy Model
Market and Network model
private law agencies and PPP
state owned enterprises
PPP
Departmental and public law agencies
state owned enterprises
agenc
y
Departmental and public law agencies
core government
core government
SOE
PPP
agenc
y
pri.
agency
PPP
agenc
y
subsidiary
SOE
agency
agenc
y
agency
public
enterprise
SOE
subsidiary
Min.
Dep.
Ministries
Departments
agency
agenc
y
subsidiary
agency
public
com pany
lim ited
liability
agenc
y
agen
cy
PPP
agency
SOE
pri.
agency
public
com pany
lim ited
liability
subsidiary
subsidiary
PPP
2. Toenemend belang coördinatie: observaties
• Landenniveau: Vele landen lanceren nieuwe grootschalige
coördinatie-initiatieven binnen hun overheid:
– UK: Joined-up government
– Canada: horizontality
– New Zealand: Review of the Centre
– Internationale organisaties (OESO, World Bank) leggen
meer en meer nadruk op coördinatie-capaciteit van
overheden
• Sectorniveau: Meer nadruk op integraal beleid, geïntegreerde
dienstverlening, samenwerking, netwerking, ketens over
overheidsniveaus heen
(vb. voedselveiligheid)
2. Toenemend belang coördinatie: illustratie
geïntegreerde
beleidscyclus
I
II
1
3
monolitische
organisatie
organisationele
proliferatie
2
IV
III
opgesplitste
beleidscyclus
(Verhoest & Bouckaert, 2005)
2. Toenemend belang coördinatie: synthese
Verhoogde nood aan coördinatie om
• overlappingen en duplicering in beleid en dienstverlening
• tegenspraak in beleid en dienstverlening
• tekorten, blinde vlekken of gemiste kansen in beleid en
dienstverlening
te vermijden.
3. Concept van coördinatie: definitie
De ontwikkeling en de implementatie van een strategie die:
• tracht in te gaan tegen de negatieve gevolgen van specialisatie- zijnde
proliferatie en fragmentatie - die mogelijk problemen van overtolligheid,
lacunes of contradicties opleveren in de dienstverlening naar de burger
(behoefte),
• om het coherent functioneren te stimuleren van de actoren die
betrokken zijn bij de verschillende fases van de beleidscyclus, in één of
meerdere beleidsvelden (doel),
• via het gebruik van managementinstrumenten en structurele
maatregelen (middel).
4. Dimensies van coördinatie (1)
• Organisationele draagwijdte
• Intra-organisationele coördinatie (expansie individuele
organisaties)
• Interorganisationele coördinatie (netwerkperspectief)
• Hiërarchische draagwijdte
• Horizontale coördinatie (één bestuurslaag)
• Verticale coördinatie (multilevel governance)
• Dynamisch/statisch perspectief
• Proces (interactie actoren, omgeving, etc.)
• Eindresultaat (te realiseren doelstelling)
4. Dimensies van coördinatie (2)
• Tijdspanne
• Korte termijn coördinatie (discontinuïteit, focus)
• Lange termijn coördinatie (graad van institutionalisering)
• Fase beleidscyclus
• Beleidsmatige coördinatie (strategische visie)
• Implementatiegerichte coördinatie (activiteiten, middelen)
• Graad van afdwingbaarheid
• Samenwerking (vrijwillig)
• Controle (hiërarchisch)
4. Dimensies van coördinatie (3)
• Graad van formaliteit
• Informele coördinatie (spontaan, ongedwongen)
• Formele coördinatie (regels, routine)
• Ambitieniveau
• Negatieve coördinatie (conflicten, belemmeringen vermijden)
• Positieve coördinatie (toegevoegde waarde, synergie creëren)
• Abstractieniveau (zie ‘deelcomponenten coördinatiestrategie’)
• Mechanismen
• Instrumenten
• Strategieën
Coördinatiemechanismen
• Structurele instrumenten
• Hiërarchie (autoriteit, regels, stabiele rangorde tss
actoren, lange termijn engagementen)
• Markt (uitwisseling op basis van competitie en
eigenbelang, gebruik van prikkels)
• Netwerk (uitwisseling op basis van gelijkwaardigheid,
vertrouwen, loyaliteit & solidariteit, streven naar
consensus)
• Management- en procedurele instrumenten
Hiërarchie-gebaseerde coördinatie- instrumenten
• Instrumenten die sturingslijnen, bevoegdheden en gezag wijzigen
• Vbn: organisationele herindeling, verzelfstandiging, decentralisatie,
coördinerende functies
• Vlaamse overheid: herindeling organisaties en beleidsdomeinen;
coördinerende ministers; coördinatiefunctie van horizontale
departementen
• Wanneer kiezen:
– Beperkte autonomie bij betrokken organisaties
– Gevoelige beleidsproblematiek – nood aan snelle en heldere
besluitvorming (tijdsdruk) – geen overlappingen of dubbel werk
toelaatbaar – snelle reactie bij onzekerheid – nood aan correcte
toepassing bij gevoelige onderwerpen (bv. Nationale veiligheid)
– Aanwezigheid van complex productie- of beleidsproces (als
overleg en afspraken niet voldoende zijn); nood aan
formalisering en standardisering
Markt-gerichte coördinatie-instrumenten
• Coördinatie gebeurt via vraag, aanbod en prijsmechanisme
• Vbn. Interne markt, quasi-markt, voucher-markt, externe markt,
tendering, privatisering en afstoting
• Vlaamse overheid: vermarkting managementondersteunende
diensten
• Wanneer kiezen:
– Voorwaarden voor marktwerking: voldoende vraag, voldoende
aanbieders, mogelijkheden tot prijsvorming, beschikbaarheid van
informatie; goed is niet zuiver publiek van aard; geen natuurlijk
monopolie
– Organisaties zijn heel autonoom en de afhankelijkheid tussen
organisaties is niet specifiek
– Relaties tussen organisaties kan via vrij sluitende contracten
worden geregeld
– Een onafhankelijke regulator (overheid) kan een marktstructuur
invoeren en bewaken
Netwerk-gebaseerde instrumenten
• Instrumenten die op basis van vrijwilligheid informatie doen delen,
gezamenlijke beslissingen nemen of acties uitvoeren
• Vbn: overlegplatformen, ketens, partnerschappen
• Vlaamse overheid: regering, beleidsraad, managementsgroep,
strategische netwerken rond ICT en P&O; samenspraak departement
en agentschappen rond beleidsvoorbereiding, interdepartementale
overlegorganen; strategische adviesraden
• Wanneer kiezen: wil en capaciteit om samen te werken
• Organisaties zijn autonoom, maar afhankelijk van elkaar
(middelen, leveranciers, productieproces)
• Externe druk (negatief, positief) die samenwerking vereist,
onzekerheid (b.v. burger wil geïntegreerde dienstverlening)
• Enige stabiliteit binnen het netwerk en binnen organisaties
• Goede ondersteuning voor het netwerkverband (b.v. ICT voor
informatieuitwisseling)
• Succesfactoren: vertrouwen, overleg en overtuiging, flexibiliteit in
samenwerking
Management coördinatie-instrumenten (a)
• Coördineren via plannen, strategisch management, indicatoren, en
contracten
• Top down en unilateraal
• Bottom-up en wederzijds
• Gemeenschappelijk
• Bv. generieke doelstellingen in de beheersovereenkomsten,
doelstellingen voor samenwerkingsverbanden, koppeling
beleidsnota’s en beheersovereenkomsten
• Coördineren via budgetten en prikkels
• Traditioneel inputgericht en gedetailleerd
• Resultaatsgericht gebaseerd op prikkels en ruil
• Resultaatsgericht gebaseerd op consolidatie en samenwerking en
gedeelde budgetten
• Bv. consolidatiemogelijkheden op beleidsdomeinniveau in het
comptabiliteitsdecreet
6. Management coördinatie-instrumenten (b)
• Coördineren via gemeenschappelijke cultuur, waarden en normen,
kennisdeling - Cultureel management en ‘organisational learning’
• Codes voor gedrag (integriteit; governance codes)
• Gemeenschappelijke vorming en training
• Personeelsrotatie en mobiliteit, personeelsuitwisseling
• Korpsen van topambtenaren (Senior Executive Service)
• Netwerken van ambtenaren voor kennisdeling en delen van ‘best
practices’ (b.v. netwerkcafé)
6. Procedurele coördinatie-instrumenten
• Formalisering en standardisatie van taken
• Regulering en reguleringstoezicht
(reguleringsimpactanalyse; kenniscel wetsmatiging),
• Plannazicht en –goedkeuring,
• Audits, monitoring en evaluatie
• Beleidscommentaren
Wat is leerstof?
Reader
• Tekst Broucker & Depre
– NIET KENNEN:
• 3.3 tem 5.2
• 5.4 tem 7
– Rest wel kennen
•
Tekst Beuselinck, Verhoest, Meyers
– Figuur 1 niet kennen
– Figuur 2 kunnen toelichten (cfr. les)
•
Tekst Beuselinck
•
PPT organisatievormen
– Enkel slides die in les behandeld zijn, zijn te kennen
Presentatie
Voorbeeld examenvragen
• Cfr. doelstellingen
• Bespreek de voor- en nadelen van de projectorganisatie
• Wat zijn de kenmerken van interne verzelfstandiging?
• Bespreek kort de drie structurele instrumenten voor
coördinatie
Meer info
Instituut voor de Overheid
Parkstraat 45 bus 3609
3000 Leuven
www.instituutvoordeoverheid.be
[email protected]